I.ÚS 102/2000 ze dne 27. 11. 2001
N 179/24 SbNU 335
Zrušení rozhodnutí vydaného dle zrušených, ale platných ustanovení zákona o ochraně utajovaných skutečností
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Ústavní soud

rozhodl dnešního dne v senátě, o ústavní
stížnosti stěžovatele Mgr. J. T., proti rozhodnutí ředitele
Bezpečnostní informační služby ze dne 24. 11. 1999, č.j.
780/1999-BIS-1, a proti rozhodnutí náměstka - bezpečnostního
ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 4. 11. 1999, č.j.
242-13/1999-BIS-37, spojené s návrhem na zrušení části ustanovení
§ 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných
skutečností a o změně některých zákonů, ve slově "zejména", a na
zrušení ustanovení § 73 odst. 2 téhož zákona, takto:

Rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne
24. 11. 1999, č.j. 780/1999-BIS-1, a rozhodnutí náměstka
- bezpečnostního ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne
4. 11. 1999, č.j. 242-13/1999-BIS-37, se zrušují.


Odůvodnění
I.
V záhlaví označeným rozhodnutím ředitel BIS přezkoumal
citované rozhodnutí náměstka - bezpečnostního ředitele BIS, jímž
stěžovateli nebylo podle ustanovení § 36 odst. 3 zákona č.
148/1998 Sb. vydáno osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi
a shledal, že napadené rozhodnutí bylo důvodné a v souladu se
zákonem. Proto stížnost proti němu zamítl.

II.
Stěžovatel v ústavní stížnosti především tvrdí, že napadenými
rozhodnutími byl porušen čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod (dále jen "Listina"), který upravuje právo na svobodnou
volbu povolání. Tato rozhodnutí byla vydána v důsledku v záhlaví
citovaných ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. a proto se stěžovatel
domáhal jejich zrušení. Uvedl, že slovo "zejména"
v návětí ustanovení § 23 odst. 2 citovaného zákona je v rozporu
s čl. 26 odst. 2 Listiny a že ustanovení § 73 odst. 2 stejného
zákona je v rozporu s čl. 4 Ústavy a s čl. 36 odst. 2 Listiny.

Stěžovatel prohlásil, že v důsledku napadených rozhodnutí
ztratil možnost vykonávat dále své povolání, které si svobodně
zvolil. Podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. se
totiž s utajovanými skutečnostmi může seznamovat fyzická osoba za
splnění tam uvedených podmínek, z nichž jednu představuje vydání
osvědčení. Splnění těchto podmínek je tedy předpokladem pro výkon
takového povolání, kde je nezbytné se seznamovat s utajovanými
skutečnostmi. Mezi podmínkami pro vydání osvědčení § 18 písm. f)
cit. zákona je i to, že se jedná o osobu bezpečnostně spolehlivou,
přičemž za bezpečnostně spolehlivou není považována osoba, u níž
bylo zjištěno bezpečnostní riziko (§ 23 odst. 1 téhož zákona).
Odst. 2 tohoto ustanovení stanoví demonstrativní výčet
bezpečnostních rizik, který "tak umožňuje, aby byl Úřadem nebo
zpravodajskou službou naprosto neomezeně rozšiřován v podstatě
o jakékoliv další činnosti či skutečnosti." Přitom stěžovatel
považuje za problematickou již formulaci některých bezpečnostních
rizik i pojmu "zájem České republiky" pro účely tohoto zákona (§
2 odst. 1). Rozhodování o vydání či nevydání osvědčení je tak
současně rozhodováním o přístupu k výkonu povolání, takže
ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. je v rozporu s čl.
26 odst. 2 Listiny, podle něhož zákon může stanovit podmínky
a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Napadené
ustanovení prý totiž výslovně předpokládá existenci dalších
podmínek, které nejsou v zákoně výslovně zakotveny.

Stěžovatel dále brojí proti tomu, že ustanovení § 73 odst.
2 cit. zákona prý vylučuje rozhodnutí podle tohoto zákona
(s výjimkou rozhodnutí o pokutách) ze soudního přezkumu. V tom
spatřuje stěžovatel rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť podle
tohoto ustanovení z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno
přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod
přičemž právo na svobodu povolání mezi základní práva nesporně
patří. Proto je prý napadené ustanovení rovněž v rozporu s čl. 4
Ústavy ČR, podle něhož jsou základní práva a svobody pod ochranou
soudní moci.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušit v záhlaví
uvedená rozhodnutí a dále zrušit slovo "zejména" v ustanovení §
23 odst. 2 a celé ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb.

III.
Podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu může být spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení
zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých
ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je
předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele
jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle
čl. 10 Ústavy, popř. se zákonem, jedná-li se o jiný právní
předpis.

Vzhledem k tomu, že stěžovatel spolu s ústavní stížností
podal podle tohoto zákonného ustanovení i návrh na zrušení slova
"zejména" v ustanovení § 23 odst. 2 a návrh na zrušení ustanovení
§ 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., a že uplatněním těchto
ustanovení nastala skutečnost, která je předmětem ústavní
stížnosti, Ústavní soud podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona
o Ústavním soudu řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na
zrušení citovaných ustanovení předmětného zákona postoupil plénu
Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy.

Plénum Ústavního soudu nálezem ze dne 12. 7. 2001, sp. zn.
Pl. ÚS 11/2000 (č. 322/2001 Sb.), v zákoně č. 148/1998 Sb.,
o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve
znění pozdějších předpisů, zrušilo jako protiústavní ustanovení
§ 23 odst. 2 ve slově "zejména", ustanovení § 73 odst. 2
a k návrhu jiného stěžovatele Václava Rombalda i ustanovení třetí
věty § 36 odst. 3, v němž se praví, že "Důvody nevydání osvědčení
Úřad v oznámení neuvádí.". Návrh na zrušení ustanovení § 73 odst.
1, 1. věty citovaného zákona Ústavní soud zamítl. Vykonatelnost
tohoto nálezu Ústavní soud odložil ke dni 30. 6. 2002.



IV.
Za těchto okolností Ústavnímu soudu nic nebrání v projednání
a rozhodnutí ústavní stížnosti. Proto požádal o vyjádření
k ústavní stížnosti účastníka řízení - Bezpečnostní informační
službu (BIS).

Účastník řízení k ústavní stížnosti uvedl, že v dané věci
postupoval v souladu s platnou právní úpravou a že námitky
stěžovatele jsou obecné a neodrážejí specifika případu příslušníka
zpravodajské služby. Rozhodnutí BIS se prý totiž týká toliko
příslušníků BIS (resp. uchazečů o tuto práci) a nemá proto žádný
vliv na jejich případné jiné pracovní zařazení mimo zpravodajskou
službu. Na rozdíl od podobného rozhodnutí Národního bezpečnostního
úřadu, příslušníku BIS v případě nevydání osvědčení totiž vznikají
nepříznivé právní následky pouze ve služebním poměru příslušníka
BIS - tedy nikoliv obecně. BIS se tedy domnívá, že čl. 26 Listiny
v dané věci porušen nebyl, protože v opačném případě by jakékoliv
vyvolání nepříznivých právních následků v individuálním
zaměstnaneckém vztahu znamenalo omezení svobody volby povolání.
Případ stěžovatele je údajně specifický tím, že se jednalo
o služební poměr příslušníka BIS a tedy o vztah veřejnoprávní, na
který se nevztahuje ani čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod. V tomto smyslu se BIS odvolává rovněž na
právní názor Ústavního soudu, uvedený pod bodem XIII.
v odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000. BIS tvrdí, že pokud by
se v případě nevydání osvědčení zpravodajskou službou jednalo
o porušení čl. 26 Listiny, bylo by v budoucnu nutno legislativně
umožnit soudní přezkum těchto rozhodnutí, včetně respektování
příslušných procesních práv. To by prý ve svých důsledcích mohlo
vést k nepřijatelnému vychýlení rovnováhy mezi veřejným zájmem na
ochraně utajovaných skutečností a právy prověřované osoby.

BIS konečně upozorňuje na to, že důvodem zrušení citovaných
ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. byla přílišná obecnost
a paušálnost právní úpravy. Oproti tomu v souzené věci se jedná
o specifický případ, neboť stěžovatel pracoval jako příslušník
zpravodajské služby zařazený v útvaru zabývajícím se
bezpečnostními prověrkami jiných osob a ustanovení § 23 odst. 2
citovaného zákona ve slově "zejména" nebylo u stěžovatele
aplikováno.
Proto BIS navrhuje, aby byla ústavní stížnost zamítnuta.

V.
Stěžovatel v replice k vyjádření účastníka řízení, kterou
doručil Ústavnímu soudu dne 6. 11. 2001, rekapituluje průběh
předchozího řízení, odkazuje na některé části odůvodnění nálezu
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 a především poukazuje na
údajné nedostatky zákona č. 148/1998 Sb. Stěžovatel tvrdí, že před
nevydáním bezpečnostního osvědčení působil několik let jako osoba
určená ke styku se státním tajemstvím dle předchozí právní úpravy
a - mimo jiné - se rovněž podílel na realizaci bezpečnostních
prověrek, za svoji činnost byl kladně hodnocen a nikdy se
nedopustil kázeňského přestupku. V osobním životě mu byly
rozhodnutím soudu svěřeny do výchovy nezletilé děti a úspěšně
absolvoval rovněž opakované psychologické testy. Stěžovatel je
tedy přesvědčen, že se v jeho životě neobjevila žádná bezpečnostní
rizika a že pokud by svojí činností porušil chráněný zájem, měl
být kázeňsky či trestně stíhán, k čemuž však nedošlo. Proto
stěžovatel nesouhlasí s tím, že napadená rozhodnutí nebyla nijak
odůvodněna a že se proti nim nemohl bránit a tvrdí, že jimi byl
citelně postižen ve svém profesním i osobním životě.
Z praktického hlediska prý není pravdou, že závěr o nevydání
bezpečnostního osvědčení je závazný pouze pro BIS, jelikož proces
prověřování probíhá podle stejných pravidel a proto "lze na
osvědčení vydaná různými k tomu kompetentními orgány pohlížet jako
na vzájemně uznatelné dokumenty", což stěžovatel podrobněji
dokazuje. Stěžovatel nevylučuje, že smyslem vydání napadených
rozhodnutí ve skutečnosti nebyla preventivní ochrana zákonem
chráněného zájmu, nýbrž "personální čistka s cílem znemožnit
v konkrétním případě stěžovateli nadále vykonávat svoji funkci,
svoje povolání, a to bez možnosti nestranného soudního nebo jiného
objektivního přezkumu." Stěžovatel nesouhlasí ani s tvrzením BIS,
že u něho nedošlo k uplatnění ustanovení § 23 odst. 2 cit. zákona
ve slově "zejména" a toto tvrzení označuje za ryze účelové
a kamuflující pravý stav věci. Ke konkrétním okolnostem svého
případu stěžovatel konečně uvádí, že v době, kdy byl přeřazen na
pracoviště zabývající se bezpečnostními prověrkami dle požadavků
NBÚ, musel "podle platných interních předpisů již i při tomto
přeřazení . obligatorně projít jistým schvalovacím procesem ze
strany orgánů vnitřní bezpečnosti" - stejných, které se později
podílely na nevydání osvědčení.

Ze všech uvedených důvodů stěžovatel na ústavní stížnosti
trvá a žádá, aby Ústavní soud obě napadená rozhodnutí jako
protiústavní zrušil.

VI.
Ústavní soud především konstatuje, že předmětná ústavní
stížnost byla spojena s návrhem stěžovatele na zrušení části
ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně
utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve slově
"zejména", a na zrušení ustanovení § 73 odst. 2 téhož zákona.
Tomuto návrhu Ústavní soud nálezem č. 322/2001 Sb. vyhověl
a citovaná ustanovení zrušil, byť s odkladem vykonatelnosti ke dni
30. 6. 2002.
Přestože ústavní stížnost a návrh na zrušení ustanovení
zákona představují relativně oddělené návrhy, o kterých Ústavní
soud rozhoduje samostatně, nelze přehlédnout jejich obsahovou
propojenost. Tento typ řízení před Ústavním soudem totiž spadá do
oblasti tzv. konkrétní kontroly norem, kdy podnětem pro
rozhodování Ústavního soudu o ústavnosti napadeného právního
předpisu je konkrétní souzená věc, v níž napadené ustanovení bylo
aplikováno. Je pravda, že z vyhovění návrhu na zrušení právního
předpisu nelze automaticky usuzovat též na vyhovění samotné
ústavní stížnosti. Není možné zcela vyloučit - byť výjimečnou
situaci - kdy i po zrušení napadeného ustanovení právního předpisu
Ústavní soud ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítne neboť
shledá, že v konkrétním případě zrušené ustanovení nezasáhlo
ústavně chráněná základní práva stěžovatele je však zároveň
zřejmé, že při rozhodování o ústavní stížnosti musí Ústavní soud
k derogačnímu nálezu v řízení o kontrole norem přihlédnout.
V opačném případě by totiž podaná ústavní stížnost nesplnila svoji
subjektivní funkci, tzn. funkci ochrany ústavně zaručených
základních práv nebo svobod stěžovatele.

Z této obecnější úvahy vycházel Ústavní soud rovněž
v souzené věci. V daném případě totiž Ústavní soud v citovaném
plenárním nálezu mimo jiné uvedl, že rozhodnutí o nevydání
osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi představuje citelný
zásah do příslušného pracovního (služebního) poměru a tedy ve
svých důsledcích i do základního práva na svobodnou volbu povolání
dle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. I tato značně specifická oblast
proto spadá pod garance práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 2
Listiny). Ústavní soud sice v oblasti ochrany utajovaných
skutečností připustil, že není vždy možné zaručit všechna běžná
procesní práva osob, jež s nimi budou nakládat a že je nutné
připravit novou, zvláštní a diferencovanou procesněprávní úpravu
těchto případů. Nicméně konstatoval, že stávající právní stav
(tzn. demonstrativní výčet bezpečnostních rizik, vyloučení
soudního přezkumu a neodůvodnění rozhodnutí o nevydání
bezpečnostního osvědčení) je protiústavní. Ústavní soud dále
uvedl, že při přípravě nové zákonné úpravy jsou představitelné
i výjimečné případy, kdy vyloučení soudního přezkumu (popř.
neuvedení důvodů nevydání osvědčení) může být ústavně konformní
a že těmito výjimečnými případy mohou být někteří pracovníci
specifických kategorií v ozbrojených silách či určití příslušníci
zpravodajských služeb. Ústavní soud dovodil, že Parlament České
republiky by se měl předmětným zákonem zabývat komplexně, nikoliv
toliko jeho zrušenými ustanoveními, a za tím účelem odložil
vykonatelnost zrušovacího nálezu ke dni 30. 6. 2002.

Při posuzování důvodnosti této konkrétní ústavní stížnosti
- a s přihlédnutím k její subjektivní funkci - vycházel Ústavní
soud z uvedených obecných závěrů, obsažených ve zmíněném plenárním
nálezu. Přitom přihlédl též k tomu, že to byl právě stěžovatel,
kdo svou ústavní stížností inicioval rozhodování Ústavního soudu
o ústavnosti některých ustanovení zákona č. 148/1998 Sb., které
byly v jeho případě použity, a že byl v tomto směru úspěšný.
U stěžovatele bylo - mimo jakoukoli pochybnost - aplikováno
protiústavní ustanovení § 73 odst. 2 citovaného zákona, vylučující
soudní přezkum v těchto věcech. Ústavní soud nemohl odhlédnout ani
od skutečnosti, že BIS při rozhodování v daném případě postupovala
podle třetí věty ustanovení § 36 odst. 3 stejného zákona, podle
které se v rozhodnutí neuvádějí důvody nevydání osvědčení. Toto
ustanovení sice stěžovatel ústavní stížností výslovně nenapadl,
nicméně Ústavní soud je v nálezu č. 322/2001 Sb. shledal rovněž
protiústavním, byť - jak již bylo uvedeno - na návrh podaný jiným
stěžovatelem (V. Rombaldem), který byl ohledně návrhu na zrušení
některých ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. spojen s návrhem
stěžovatele J. T. ke společnému řízení a rozhodnutí.

Za daných okolností lze proto dovodit, že BIS tím, že
v napadených rozhodnutích aplikovala ustanovení, která Ústavní
soud shledal protiústavními, porušila jeho základní práva,
zakotvená v čl. 26 a v čl. 36 odst. 2 Listiny.

K námitce účastníka řízení BIS, že ustanovení § 23 odst. 2
zákona č. 148/1998 Sb. ve slově "zejména" nebylo v případě
stěžovatele aplikováno, Ústavní soud uvádí, že tato námitka není
z hlediska posuzování důvodnosti této ústavní stížnosti
rozhodující. Ustanovení § 23 odst. 2 totiž uvádí jednotlivé druhy
bezpečnostních rizik a nemůže být úkolem Ústavního soudu meritorně
hodnotit, zda skutečně stěžovatel svým jednáním některé z těchto
bezpečnostních rizik naplňuje či nikoliv a zda toto riziko je
v citovaném ustanovení výslovně uvedeno či zda se jedná o riziko
další, spadající pod slovo "zejména". Právě posuzování důvodnosti
existence bezpečnostního rizika by totiž mělo být podrobeno
určitým - byť diferencovaným - zárukám spravedlivého procesu ve
smyslu nálezu č. 322/2001 Sb. a Ústavní soud zjevně není příslušný
- za situace, kdy napadená rozhodnutí nebyla odůvodněna a nebyla
ani přezkoumána soudem či jiným nezávislým orgánem - hodnotit, zda
stěžovatel bezpečnostní riziko představuje.
Ústavní soud dále považuje za nutné vyjádřit se k situaci,
která nastane po zrušení ústavní stížností napadených rozhodnutí
BIS. Jak již bylo uvedeno, Ústavní soud odložil vykonatelnost
nálezu č. 322/2001 Sb. ke dni 30. 6. 2002. To znamená, že Ústavním
soudem označená protiústavní ustanovení zákona č. 148/1998 Sb.
přestanou být součástí právního řádu České republiky až tímto
datem a do té doby je nutno se jimi - v jiných případech - řídit.
Jestliže by však BIS za této situace - v současné době -opětovně
rozhodovala o vydání osvědčení stěžovateli ke styku s utajovanými
skutečnostmi a musela-li by se ještě uvedenými protiústavními
ustanoveními citovaného zákona řídit, hrozilo by v konečném
důsledku opětovné porušení základních práv a svobod stěžovatele.
V takovém případě by ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., podle
něhož stěžovatel postupoval, ztrácelo - důsledně vzato - svůj
smysl.

Proto Ústavní soud shledal, že ústavně konformním řešením
této konkrétní situace je takový postup, kdy BIS vydá případné
rozhodnutí (pokud to přirozeně bude v konkrétním případě
smysluplné a nutné) o vydání či nevydání osvědčení ke styku
s utajovanými skutečnostmi až po 30. 6. 2002, tzn. až poté, kdy
zřejmě nabude účinnosti předpokládaná nová zvláštní zákonná
úprava, regulující tuto značně specifickou materii. Jak již totiž
uvedl Ústavní soud v nálezu č. 322/2001 Sb., tato nová zákonná
úprava by měla především uvést do souladu zájmy státu na straně
jedné a zájmy na ochranu základních práv a svobod jedince na
straně druhé.

Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud napadené rozhodnutí
ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 24. 11. 1999, č.j.
780/1999-BIS-1, a rozhodnutí náměstka - bezpečnostního ředitele
Bezpečnostní informační služby ze dne 4. 11. 1999, č.j.
242-13/1999-BIS-37, pro jejich rozpor s čl. 26 odst. 1 a 2
a s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zrušil.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 27. listopadu 2001