I.ÚS 152/97 ze dne 14. 10. 1998
N 124/12 SbNU 199
Zákaz pobytu na území České republiky a právo na osobní účast při soudním řízení
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Ústavní soud České republiky

rozhodl dne 14. října 1998
v senátě ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky T. T. V.,
zastoupené JUDr. B. G., CSc., advokátem, účastníka řízení
- Městského soudu v Praze, vedlejšího účastníka - Policejního
prezídia ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie,
Praha, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 1997,
sp. zn. 28 Ca 201/96, takto:

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 1997, sp. zn.
28 Ca 201/96, se zrušuje.


Odůvodnění
Napadeným rozsudkem Městského soudu v Praze byla zamítnuta
žaloba stěžovatelky na přezkoumání rozhodnutí Policejního prezídia
ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, ze dne
3. 4. 1996, č. j. PPR-1517/RCP-c-225-96, kterým bylo zamítnuto
odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí Policie ČR, oddělení
cizinecké policie a pasové služby v Klatovech, ze dne 12. 2.1996,
č. j. PZC-117/PCKT-c-96, jímž byl stěžovatelce podle ustanovení
§ 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. zakázán pobyt na
území ČR do 12. 2. 1999 a podle ustanovení § 15 odst. 2 citovaného
zákona jí byla uložena povinnost opustit území ČR do 12. 3. 1996.
Zároveň s rozhodnutím ve věci samé byl zamítnut i návrh
stěžovatelky na odložení vykonatelnosti rozhodnutí Policie ČR.
Rozhodnutí je odůvodněno tím, že stěžovatelka nedodržela povinnost
ve smyslu § 22 písm. a) zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců
na území ČSFR, neboť se dne 13. 4. 1995 dopustila přestupku podle
§ 293 zákona č. 13/1993 Sb. tím, že ztěžovala celní kontrolu, za
což jí byla uložena bloková pokuta ve výši 1.500 Kč a dne
15. 9.1995 a dne 26. 10. 1995 se dopustila přestupku podle zákona
č. 634/1992 Sb., protože prodávala zboží, které nebylo označeno
cenovkami. Za uvedené přestupky jí byla rovněž uložena bloková
pokuta ve výši 200 a 500 Kč. Všechny pokuty stěžovatelka
zaplatila.

Podle odůvodnění napadeného rozsudku byl stěžovatelce zakázán
pobyt na území ČR podle ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona
č. 123/1992 Sb. proto, že nedodržela povinnost dodržovat zákony
a ostatní obecně závazné právní předpisy platné na území ČR [§ 22
písm. a) cit. zákona], neboť byla několikrát pokutována za
spáchání přestupků. O spáchání těchto přestupků bylo již dříve
pravomocně rozhodnuto a Městský soud v Praze je proto znovu
neprojednával, nýbrž vedl řízení o samostatném právním institutu
- zákazu pobytu. Toto řízení prý není řízením trestním, nýbrž
řízením správním a v kompetenci správního orgánu je pouze
posoudit, zda skutečnost, že již bylo rozhodnuto o porušení
právního předpisu cizincem, znamená porušení jeho povinnosti ve
smyslu cit. ustanovení § 22 písm. a) "a zda jde o porušení takové
intenzity, že je na místě vyslovení zákazu pobytu dle § 14
odst. 1 písm. f) zákona."

Podle názoru Městského soudu v Praze stěžovatelka nebyla
vyhoštěna, protože k vyhoštění podle ustanovení § 16 zákona
č. 123/1992 Sb. je zapotřebí vydat rozhodnutí o vyhoštění.
Rozhodnutí o vyhoštění není pouhým výkonem rozhodnutí o zákazu
pobytu a proto prý v přezkumném soudním řízení, jež se týká
přezkoumání rozhodnutí o zákazu pobytu, soudu nenáleží řešit
žalobní námitky vztahující se k rozhodnutí o vyhoštění. Z tohoto
důvodu také rozhodnutí o zákazu pobytu v části, týkající se odnětí
odkladného účinku odvolání, údajně není v rozporu s čl. 1 odst. 1
a 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále jen "Úmluva"). Městský soud v Praze konečně dovodil,
že ve správním řízení byla věc projednána v přítomnosti
stěžovatelky a byl jí prý dán potřebný prostor k vyjádření
k podkladům rozhodnutí. "Z hlediska žalobních důvodů není osobní
účast žalobkyně na veřejném projednání věci před soudem nutná,
neboť projednání podané žaloby ... není řízením nalézacím, při
přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí se dokazování neprovádí
(§ 250i občanského soudního řádu) a osobní neúčast žalobkyně,
která se k podkladům rozhodnutí vyjádřila před správním orgánem
a při veřejném projednání věci soudem je zastoupena advokátem,
nemůže mít za následek újmu jejích práv".

V ústavní stížnosti proti tomuto rozsudku stěžovatelka v prvé
řadě uvedla, že jím byla porušena zásada ne bis in idem, neboť prý
byla opakovaně sankcionována za porušení svých povinností, ačkoliv
za ně byla již postižena v rámci přestupkového řízení. Tím prý
došlo k porušení čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Odejmutím
odkladného účinku jejímu odvolání a uložením povinnosti opustit ČR
ještě před vyčerpáním a projednáním jejích opravných prostředků
jsou dále údajně porušována její práva, zakotvená v čl. 1
Protokolu č. 7 k Úmluvě. Výkonem uvedených rozhodnutí před
vyčerpáním opravných prostředků je prý konečně porušováno právo na
veřejné projednání věci v její přítomnosti včetně práva vyjadřovat
se k provedeným důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod (dále jen "Listina").

Stěžovatelka dále poukázala na to, že její osobní účast ve
správním řízení by byla v tomto směru irelevantní, neboť šlo
o neveřejné jednání před orgánem, který není nestranný
a nezávislý, takže Městský soud v Praze - který jednal v její
nepřítomnosti - nerespektoval její základní právo na to, aby byla
nezávislým a nestranným soudem vyslechnuta.

Spolu s ústavní stížností podala stěžovatelka i návrh na
zrušení ustanovení § 14 odst. 1 písm. f), § 14 odst. 4, § 15
odst. 2 a § 16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na
území ČSFR v platném znění. Především poukázala na text ustanovení
§ 14 odst. 1 písm. f) citovaného zákona, které zakládá možnost
zakázat cizinci pobyt na území ČR, pokud "porušil povinnost
stanovenou tímto zákonem nebo jiným obecně závazným právním
předpisem". Toto ustanovení tím, že nestanoví kritéria závažnosti,
prý umožňuje postihovat protiprávní jednání mimo rámec
přestupkového nebo trestního řízení a např. - z hlediska možného
rozhodnutí o zákazu pobytu cizince - nerozlišuje mezi spácháním
zločinu a banálního přestupku. Uvedené ustanovení je prý v rozporu
s čl. 1 Ústavy ČR, neboť "uzákoňuje právní nejistotu a stanoví
blíže neurčený okruh případů, pro které lze vyslovit zákaz pobytu,
bez stanovení závažnosti takového případu a míry provinění."
Stěžovatelka spatřuje rozpor tohoto ustanovení i s čl. 4 Protokolu
č. 7 k Úmluvě, neboť připouští dvojí postih za jedno a totéž
deliktní jednání.

Podle názoru stěžovatelky jsou dále ustanovení § 14 odst. 4,
§ 15 odst. 2 a § 16 odst. 3 citovaného zákona v rozporu s čl. 1
Protokolu č. 7 k Úmluvě, podle něhož může být cizinec vyhoštěn
pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem
a musí mít možnost a) uplatnit námitky proti svému vyhoštění; b)
dát přezkoumat svůj případ a c) dát se zastupovat za tímto účelem
před příslušným úřadem nebo před soudem nebo osobami tímto úřadem
určenými. K vyhoštění před výkonem těchto práv může dojít pouze
tehdy, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo
je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti (odst. 2 citovaného
ustanovení Úmluvy). Podle § 14 odst. 4 citovaného zákona je však
odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu
vyloučen. Citované ustanovení je prý proto v rozporu i s čl. 38
odst. 2 Listiny, neboť stěžovatelce brání v osobním přístupu
k soudu a ve veřejném projednání věci v její přítomnosti.
Stěžovatelka napadá ustanovení § 16 téhož zákona, které prý
připouští vyhoštění cizince bez ohledu na podání opravných
prostředků, přičemž podle odst. 3 tohoto ustanovení je rozhodování
o vyhoštění vyloučeno z režimu správního řízení. Toto ustanovení
je tedy v rozporu též s čl. 36 odst. 1 Listiny, podle něhož se
každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého
a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
Stěžovatelka konečně - jak již bylo uvedeno - navrhla i zrušení
§ 15 odst. 2 citovaného zákona, leč v tomto směru žádné důvody
neuvedla.

Stěžovatelka prohlásila, že na ústním jednání před Ústavním
soudem netrvá.

Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 22. 7. 1997, sp.
zn. I. ÚS 152/97, bylo řízení o ústavní stížnosti stěžovatelky
podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů, přerušeno a návrh na zrušení
citovaných ustanovení uvedeného zákona byl postoupen plénu
Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy
ČR.

Nálezem pléna Ústavního soudu ze dne 13. 5. 1998, sp. zn. Pl.
ÚS 25/97, bylo ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č.
123/1992 Sb. v platném znění zrušeno dnem 13. 5. 1999, ustanovení
§ 14 odst. 4 citovaného zákona bylo zrušeno dnem vyhlášení tohoto
nálezu ve Sbírce zákonů, návrh na zrušení ustanovení § 15 odst. 2
tohoto zákona byl zamítnut a návrh na zrušení ustanovení § 16
odst. 3 citovaného zákona byl odmítnut.

Ústavní soud poté pokračoval v řízení o ústavní stížnosti.

Ústavní soud shledal, že včas podaná ústavní stížnost splňuje
všechny zákonem stanovené formální náležitosti a že proto nic
nebrání projednání a rozhodnutí věci samé.

K ústavní stížnosti se vyjádřil účastník řízení - Městský
soud v Praze, vedlejší účastník - řízení Policejní prezídium ČR:
Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie a dále Policie
ČR: Správa Západočeského kraje Plzeň, Oddělení cizinecké policie
a pasové služby Klatovy.

Městský soud v Praze ve svém vyjádření k ústavní stížnosti
uvedl, že stěžovatelce byl uložen zákaz pobytu z toho důvodu, že
jí byla celkem ve třech případech uložena pokuta za spáchaný
přestupek. O přestupcích bylo pravomocně rozhodnuto a správní
orgán proto opětovně neprojednával to které konkrétní porušení
zákona ze strany navrhovatelky a neukládal za ně trest. Řízení
o zákazu pobytu a řízení o přestupku jsou zcela odlišné
a samostatné právní instituty a uložený zákaz pobytu není trestem
ani sankcí za deliktní jednání. V daném případě prý správní orgán
posuzoval toliko otázku, zda trojnásobné spáchání přestupku
znamená porušení povinnosti cizince podle § 22 písm. a) zákona
č. 123/1992 Sb. a zda toto porušení zákona je takové intenzity,
aby vedlo k vyslovení zákazu pobytu podle citovaného § 14 odst. 1
písm. f). Nedošlo tedy k opětovnému potrestání za přestupek, za
nějž již stěžovatelka byla postižena uložením pokuty a nedošlo
proto ani k porušení čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě.
Ustanovení § 14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. sice
nestanoví kritéria závažnosti porušení povinností cizince,
v souzené věci se však stěžovatelka přestupku dopustila opakovaně
a vyslovení zákazu pobytu proto bylo na místě. Stěžovatelka měla
v řízení o zákazu pobytu možnost uplatnit námitky, dát přezkoumat
svůj případ a dát se za tím účelem zastupovat. Všech těchto svých
práv využila a podle názoru soudu proto k porušení čl. 1 Protokolu
č. 7 Úmluvy nedošlo. K námitce, že stěžovatelce nebylo umožněno
osobně se účastnit projednání podané žaloby, Městský soud v Praze
uvedl, že ve správním řízení byla věc projednána v její
přítomnosti a byl jí dán prostor k vyjádření. Při přezkoumání
rozhodnutí podle hlavy páté občanského soudního řádu se dokazování
neprovádí a nedostatečně zjištěný skutkový stav ve správním řízení
by prý nutně musel vést ke zrušení přezkoumávaného rozhodnutí. Co
se týče právního posouzení věci, stěžovatelka byla zastoupena
zvoleným advokátem a její osobní neúčast při veřejném projednání
žaloby proto prý nemůže mít za následek újmu jejích práv.

Městský soud v Praze proto navrhl zamítnutí ústavní stížnosti
a sdělil, že na ústním jednání před Ústavním soudem netrvá.



Policejní prezídium ČR ve svém vyjádření toliko uvedlo, že
ústavní stížnost pokládá za "bezpředmětnou" a sdělilo, že na
ústním jednání před Ústavním soudem netrvá.

Policie ČR - Správa Západočeského kraje Plzeň, Oddělení
cizinecké policie Klatovy, ve svém vyjádření k ústavní stížnosti
uvedla, že v řízení o zákazu pobytu nebylo projednáváno určité
konkrétní jednání a otázka, zda se tohoto jednání stěžovatelka
dopustila či nikoliv. Správní orgán v tomto řízení pouze posuzuje,
zda skutečnost, že cizinec byl pravomocně uznán vinným ze spáchání
přestupku, znamená porušení jeho povinnosti podle ustanovení § 22
písm. a) zákona č. 123/1992 Sb. a zda se jedná o porušení takové
intenzity, že je na místě vyslovení zákazu pobytu podle § 14
odst. 1 písm. f) tohoto zákona.

Ústavní stížnost je důvodná.

Stěžovatelka zejména namítla, že postupem Městského soudu
v Praze byl porušen čl. 38 odst. 2 Listiny, podle něhož každý má
právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných
průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem
prováděným důkazům. Stěžovatelka uvedla, že se řízení před
Městským soudem v Praze nemohla účastnit, neboť jí v té době byl
zakázán pobyt na území ČR a toto rozhodnutí podle ustanovení § 14
odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. nemá odkladný účinek. V této
souvislosti - jak je již uvedeno na jiném místě - poukázala na to,
že jednání před správním orgánem, který není nezávislý
a nestranný, bylo neveřejné, a že nezávislým a nestranným soudem
vyslechnuta nebyla.

Ústavní soud již dříve vyslovil právní názor, že "výraz "jeho
věc", použitý v čl. 38 odst. 2 Listiny, je nutno vykládat tak, že
každý, o jehož právech a povinnostech má být v soudním řízení
jednáno, má mít možnost se tohoto řízení účastnit a vyjádřit se ke
všem prováděným důkazům" (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 30/95, in:
Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 5, Praha, C. H.
Beck, 1997, str. 17). Je zřejmé, že v souzené věci citované
ustanovení nebylo respektováno, neboť stěžovatelce nebylo
umožněno, aby její věc byla projednána v její přítomnosti a aby se
mohla vyjádřit ke všem prováděným důkazům ve smyslu čl. 38
odst. 2 Listiny.

Městský soud v Praze ve svém vyjádření k ústavní stížnosti
uvádí, že ve správním řízení byla věc projednána v přítomnosti
stěžovatelky, byl jí dán prostor k vyjádření k podkladům
rozhodnutí a byla zastoupena jí zvoleným advokátem. To však, jak
plyne z předchozího odůvodnění tohoto nálezu, k naplnění požadavků
citovaného ustanovení Listiny nestačí, jestliže byla zbavena
možnosti účastnit se řízení před soudem. Z příslušného správního
spisu ostatně vyplývá, že se stěžovatelka vyjádřila pouze
k rozhodnutí o zákazu pobytu a k jeho podkladům, avšak až po jeho
vydání a zastoupena advokátem byla teprve v řízení před Městským
soudem v Praze.

Proto Ústavní soud usuzuje, že v souzené věci došlo
k porušení čl. 38 odst. 2 Listiny.

Je zřejmé, že postup Městského soudu v Praze, který vyústil
v napadený rozsudek, se opírá - mimo jiné - o ustanovení § 14
odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., které později bylo citovaným
nálezem Ústavního soudu zrušeno. Městský soud v Praze tedy své
rozhodnutí vydal za zcela jiného právního stavu. Nicméně s ohledem
na podanou ústavní stížnost Ústavní soud tuto právní změnu (tedy
zrušení uvedeného zákonného ustanovení) pominout nemůže (srov.
nález sp. zn. IV. ÚS 169/95, in: Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů
a usnesení, sv. 5, Praha, C.H. Beck, 1997, str. 27O).

Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je
v tomto směru důvodná.

Za těchto okolností se Ústavní soud nezabýval dalšími
námitkami stěžovatelky, neboť ke zrušení napadeného rozsudku
postačuje v souzené věci porušení toliko jediného základního práva
nebo svobody stěžovatelky.

Proto Ústavní soud ústavní stížnosti zcela vyhověl a rozsudek
Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 1997, sp. zn. 28 Ca 201/96,
zrušil.



Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 14. října 1998