I.ÚS 2254/07 ze dne 8. 4. 2008
N 68/49 SbNU 37
K výkladu globálního zajištění celního dluhu (globální celní záruky)
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Nález

Ústavního soudu - I. senátu složeného z předsedkyně senátu Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Elišky Wagnerové (soudce zpravodaj) - ze dne 8. dubna 2008 sp. zn. I. ÚS 2254/07 ve věci ústavní stížnosti Komerční banky, a. s., se sídlem Praha 1, Na Příkopě 33, čp. 969, PSČ 114 07, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2007 č. j. 9 Ca 108/2007-121, ve znění opravného usnesení téhož soudu ze dne 1. 8. 2007 č. j. 9 Ca 108/2007-126, jímž bylo rozhodováno ve věci tzv. globální celní záruky vystavené stěžovatelkou, spojené s návrhem na přiznání nákladů v řízení před Ústavním soudem, za účasti Městského soudu v Praze jako účastníka řízení a Celního ředitelství Praha jako vedlejšího účastníka řízení.

I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2007 č. j. 9 Ca 108/2007-121, ve znění opravného usnesení téhož soudu ze dne 1. 8. 2007 č. j. 9 Ca 108/2007-126, bylo porušeno základní právo stěžovatelky vlastnit majetek, garantované čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

II. Proto se tato rozhodnutí ruší.

III. Náhrada nákladů se nepřiznává.


Odůvodnění



I.

1. Stěžovatelka se ústavní stížností podanou dne 29. 8. 2007 domáhala zrušení výše uvedeného rozsudku a tvrdila, že tímto rozhodnutím byla porušena její základní práva na spravedlivý proces, garantovaná čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a porušeno mělo být i její právo vlastnit majetek, garantované čl. 11 odst. 1 Listiny, neboť jí byl v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny vyměřen celní dluh bez zákonného podkladu. Ústavní stížnost byla podána řádně a včas (§ 72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon Ústavním soudu").

2. Ústavní soud zjistil, že projednávaná věc se týká uplatňování pohledávek státu z titulu tzv. globální celní záruky a je skutkově i právně obdobná s ústavní stížností stěžovatelky, o níž bylo rozhodnuto nálezem ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06 (N 142/46 SbNU 373).

3. Shodný je jak účastník, tak vedlejší účastník, a obdobná je argumentace obsažená v ústavní stížnosti, v napadeném rozhodnutí, jakož i ve vyjádření vedlejšího účastníka řízení. Ze spisu sp. zn. I. ÚS 643/06 Ústavní soud zjistil, že nález sp. zn. I. ÚS 643/06 byl stěžovatelce doručen dne 20. 9. 2007, Městskému soudu v Praze dne 27. 9. 2007 a Celnímu ředitelství Praha dne 27. 9. 2007. Rozhodnutí bylo rovněž zpřístupněno v autorizované databázi rozhodnutí Ústavního soudu NALUS, dostupné z: http://nalus.usoud.cz. Po ověření těchto skutečností Ústavní soud vyhotovil nález s redukovaným odůvodněním.

4. Stěžovatelka namítala, že byla díky ústavně nepřípustnému výkladovému a aplikačnímu postupu nucena opakovaně plnit z globální celní záruky, ačkoli tak již v plné výši učinila. Ústavní soud vyzval k vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení. Předsedkyně senátu Městského soudu v Praze označila ústavní stížnost za důvodnou a podotkla, že napadené rozhodnutí vycházelo z právního názoru Nejvyššího správního soudu.

5. Ředitel Celního ředitelství Praha navrhl zamítnutí ústavní stížnosti a ostře se ohradil proti závěrům nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 643/06 a k důkazu navrhl příslušné služební předpisy (SPČ 26, SPČ 113, SPČ 149 a SPČ 174), z nichž má plynout, že výklad byl po celou dobu shodný (tedy i v období od 15. 1. 1996 do 1. 7. 1998). Výklad pojmu globální celní záruka byl údajně jednotný od jeho zavedení (1. 1. 1993). Nepravdivé je prý tvrzení bodu 31 citovaného nálezu, že celní orgány přijímaly globální celní záruky až od 15. 1. 1996 a nepravdivé je i tvrzení bodu 55, že institut globálního zajištění byl do pozitivního práva zaveden až s účinností od 15. 1. 1996 (vyhláškou č. 8/1996 Sb., kterou se mění a doplňuje vyhláška Ministerstva financí č. 92/1993 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, ve znění vyhlášky č. 54/1994 Sb., vyhlášky č. 145/1994 Sb. a vyhlášky č. 75/1995 Sb.). Pojem byl obsažen v zákoně č. 13/1993 Sb., celní zákon, od jeho vzniku a tyto záruky byly po celou dobu povolovány a přijímány. Bod 62 citovaného nálezu "směšuje" záruku na celní sklad a celní dluh a tvrdí, že celní orgány se spokojovaly s velmi nízkým ručením, což je liché, neboť v celním skladu je zboží pod dohledem. Výše zajištění je vždy závislá na konkrétních podmínkách a skladované či propouštěné komoditě. V nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 nebylo zohledněno, že banka je profesionálním podnikatelským subjektem, který za poskytování záruky inkasuje nemalé finanční prostředky, záruky poskytuje jen důvěryhodným subjektům, a to vše na základě svobodného rozhodnutí. Banka se nemůže zbavovat rizika následným tvrzením, že jí nebyl znám obsah poskytnuté záruky. Jazykový výklad údajně umožňuje přijmout jen ten závěr, který celní orgány přijaly. Závěrem celní ředitelství polemizovalo i s body 62 a 65 nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06, které hovoří o otálení s uplatňováním záruky, které odmítlo spojovat s otázkou jednotnosti výkladu. "Žádný tehdy platný právní předpis nestanovil povinnost celního úřadu při prodlení deklaranta požadovat plnění ihned po ručiteli.".



II.

6. Ústavní soud si vyžádal spis Městského soudu v Praze sp. zn. 9 Ca 108/2007, jakož i správní spis, který tvořil podklad rozhodnutí Celního ředitelství Praha č. j. 13480/04-21-46. (Obsah těchto spisů je z hlediska podstaty věci obdobný se spisy, o něž šlo ve věci sp. zn. I. ÚS 643/06.) Ze spisů a z rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 643/06 Ústavní soud zjistil tyto skutečnosti:

7. Dne 15. 4. 2004 vydal Celní úřad Beroun "rozhodnutí o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka" č. j. R/400046/2004, kterým stěžovatelku vyzval k zaplacení pohledávky na cle a dani ve výši 255 239,56 Kč do deseti dní po doručení tohoto rozhodnutí. Jednotná celní deklarace ("JCD", č. 11772047-00383-9 ze dne 17. 2. 1997) uvádí v poli 47 celkovou výši poplatku - částku 255 882 Kč; předmětem deklarace bylo 5,5 tuny obuvi. Deklarantkou byla Toll, spol. s r. o. Dle přiloženého sdělení o výši dluhu ze dne 17. 2. 1997 byla deklarantka povinna uhradit celní dluh do deseti dní od převzetí sdělení.

8. Titulem ručení byla tatáž "Záruční listina/ Jiné operace než režim tranzitu/ (systém globální záruky)", o niž šlo ve věci sp. zn. I. ÚS 643/06 (viz bod 17; originál byl zaslán ke sp. zn. IV. ÚS 666/06 a byl dne 29. 3. 1996 podepsán zástupci stěžovatelky). Záruka stanoví závazek stěžovatelky zaplatit z titulu ručení "až po nejvyšší částku 300 000 Kč". Proti rozhodnutí o povinnosti k plnění podala stěžovatelka dne 18. 5. 2004 odvolání, v němž argumentovala obdobně jako ve svých ústavních stížnostech citovaných výše.

9. Celní ředitelství Praha vydalo dne 25. 2. 2005 zamítavé "rozhodnutí o odvolání" pod č. j. 13480/04-21-46. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka správní žalobu. Rozsudkem ze dne 31. 1. 2006 č. j. 9 Ca 148/2005-38 Městský soud v Praze správní žalobě vyhověl, zrušil výše citované rozhodnutí Celního ředitelství Praha a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud však vyhověl kasační stížnosti celního ředitelství a napadený rozsudek zrušil (rozsudkem ze dne 21. 2. 2007 č. j. 5 Afs 156/2006-90).

10. Městský soud v Praze následně vydal rozsudek ze dne 29. 6. 2007 č. j. 9 Ca 108/2006-121 ("napadené rozhodnutí"), kterým správní žalobu stěžovatelky jako nedůvodnou zamítl. Z odůvodnění rozsudku plyne, že Městský soud v Praze musel odkazem na právní názor nadřízeného soudu dospět k závěru o nedůvodnosti podaných žalob.

11. Podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Účastníci souhlas poskytli a od ústního jednání bylo upuštěno.

III.

12. Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná. Argumentace k věci samé byla Ústavním soudem velmi podrobně rozvedena jak v nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 (viz výše), tak v dalších nálezech ostatních senátů a jiných soudců zpravodajů [sp. zn. III. ÚS 741/06 ze dne 29. 11. 2007 (N 209/47 SbNU 685), IV. ÚS 624/06 ze dne 13. 11. 2007 (N 191/47 SbNU 527), IV. ÚS 625/06 ze dne 25. 2. 2008 (N 40/48 SbNU 481), IV. ÚS 626/06 ze dne 8. 2. 2008 (N 34/48 SbNU 429), II. ÚS 684/06 ze dne 6. 2. 2008 (N 29/48 SbNU 397), III. ÚS 781/06 ze dne 22. 1. 2008 (N 17/48 SbNU 185), III. ÚS 783/06 ze dne 29. 11. 2007 (N 210/47 SbNU 709), IV. ÚS 666/06 ze dne 21. 11. 2007 (N 203/47 SbNU 623), IV. ÚS 669/06 ze dne 13. 11. 2007 (N 192/47 SbNU 533), II. ÚS 732/06 ze dne 6. 2. 2008 (N 30/48 SbNU 403), III. ÚS 924/06 ze dne 29. 11. 2007 (N 211/47 SbNU 733), II. ÚS 107/07 ze dne 9. 1. 2008 (N 4/48 SbNU 33), III. ÚS 109/07 ze dne 29. 11. 2007 (N 212/47 SbNU 757), III. ÚS 151/07 ze dne 29. 11. 2007 (N 213/47 SbNU 781), II. ÚS 152/07 ze dne 6. 2. 2008 (N 31/48 SbNU 409), III. ÚS 319/07 ze dne 29. 11. 2007 (N 214/47 SbNU 805), I. ÚS 819/07 ze dne 22. 10. 2007 (N 167/47 SbNU 195), II. ÚS 1328/07 ze dne 6. 2. 2008 (N 33/48 SbNU 423), IV. ÚS 1329/07 ze dne 8. 1. 2008 (N 1/48 SbNU 3), II. ÚS 1759/07 ze dne 9. 1. 2008 (N 6/48 SbNU 49); všechny též publikovány v databázi rozhodnutí Ústavního soudu dostupné na http://nalus.usoud.cz]. Proto Ústavní soud níže uvede jen velmi redukované rozhodovací důvody, z nichž plyne protiústavnost napadeného rozhodnutí.

13. K zásahu do vlastnického práva (čl. 11 Listiny) dojde tehdy, pokud je dané osobě odejmuto postavení, které ji opravňuje k ochraně z tohoto titulu, nebo pokud dojde k omezení takového postavení z hlediska jeho využívání nebo dispozic s ním anebo možnosti jeho zhodnocení. Zásadně lze zasáhnout do základního práva jen za podmínky, že jde o zásah právem předvídaný.

14. V právním státě je třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny). Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem [srov. např. nálezy sp. zn. I. ÚS 512/02 ze dne 20. 11. 2002 (N 143/28 SbNU 271) nebo I. ÚS 557/05 ze dne 24. 7. 2007 (N 116/46 SbNU 99)].

15. Stěžovatelka záruku vystavila již v březnu 1996 a správním orgánem byla povolena v dubnu téhož roku (bod 17 nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06), a tento správní akt je nutno posuzovat podle tehdy platných a ústavně konformně interpretovaných právních pravidel, což se nestalo (srov. body 61-66 nálezu sp. zn. I. ÚS 643/07). Nová veřejnoprávní úprava nesmí v právním státě působit zpětně k újmě základních práv a svobod (zákaz retroaktivity). Pro změnu aplikační praxe platí mutatis mutandis totéž, co pro změnu psaného práva.

16. Ústavní soud konstatuje, že výklad, který v případě předmětné záruky zaujal obecný soud, zasáhl do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní úpravy, kterou sama vyvolala.

17. Ústavní soud ústavní stížnosti vyhověl podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a napadené rozhodnutí podle ustanovení § 82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.

18. Celní ředitelství Praha vzneslo v projednávané věci námitky reagující na odůvodnění nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 (viz výše bod 5). Sluší se tyto námitky stručně vypořádat.

19. Předně celní ředitelství navrhlo nové důkazy, z nichž mělo plynout, že výkladová praxe globálního zajištění celního dluhu nebyla změněna. K tomu Ústavní soud podotýká, že ve věci sp. zn. I. ÚS 643/06 bylo celní ředitelství vyzváno (a to opakovaně), aby se vyjádřilo ke stěžovatelčině námitce změny výkladové praxe, resp. aby popsalo, jak bylo možno tyto informace získat (viz výzvy převzaté Celním ředitelstvím Praha ve dnech 24. 1., 25. 6. a 9. 7. 2007). Celní ředitelství Praha Ústavnímu soudu zasílalo několik vyjádření (ve dnech 26. 2., 25. 6., 12. 7. a 16. 7. 2007), avšak (nyní zaslané) výtahy z interních směrnic nezaslalo. Avšak i kdyby tak učinilo, neznamenalo by to vyvrácení argumentace stěžovatelky, což plyne z povahy interního předpisu, který nemá automatickou vnější relevanci. Existoval-li interní předpis, který interpretoval závazek plynoucí ze vzoru záruční listiny vystavené na základě vyhlášky č. 8/1996 Sb. stejným způsobem, jaký zaujaly obecné soudy v napadeném rozhodn0,utí, byl tento výklad neznámým i pracovníkům celní správy, kteří jej nebyli s to doložit pro potřeby soudního řízení. Ze správních spisů plyne, že sami považovali výklad za nejednoznačný (srov. body 7 a 21 a zejm. bod 33 nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06). Výklad znamenající vážné úvěrové riziko byl utajen jak České národní bance, tak odborné komunitě (srov. body 29, 31, 34 a 64 nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06). Námitka byla nepodložená.

20. Podobně je to i s námitkou údajně vadného posouzení okamžiku zakotvení globální celní záruky v právním řádu a počátku užívání vzorů záruk. Nález sp. zn. I. ÚS 643/06 výslovně uvádí (bod 61), že nekonkretizovaný pojem globální zajištění obsahoval celní zákon (od roku 1993; k tvrzením pojatým v bodu 31 citovaného nálezu se mohlo celní ředitelství vyjádřit ode dne 24. 1. 2007). Pojem globální celní záruka byl definován až vydáním vzorové listiny "globální záruky" v roce 1996, která měla nejednoznačný text (srov. bod 55 větu druhou a násl. nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06). Celní ředitelství ve svém energickém vyjádření ne zcela docenilo, že předmětem celního sporu, který dostal ústavní dimenzi, byl výklad textu záruční listiny.

21. Celní ředitelství namítlo, že na banky, jakožto na profesionální subjekty, je možno ohledně znalosti práva klást vyšší požadavky. Avšak taková eventuální diference by musela mít své meze. V dané věci stát přišel s "novátorským" výkladem institutu listinného ručení a nedoložil, že s tímto výkladem se mohly banky seznámit. Lze souhlasit s tvrzením, že převzetí ručení je věcí svobodného rozhodnutí, ale v právním státě je prostor svobody garantován i respektem k legitimním očekáváním založeným na zákonu, který musí být dostatečně jasný [srov. bod 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551)]. Celní ředitelství ve stejném duchu namítlo, že ručení bylo honorováno "nemalou částkou". Stěží si lze představit odpovídající odměnu za službu umožňující čtyřicetinásobně (či více) překročit limit ručení (jak se stalo u stěžovatelky). Navíc z předložených materiálů nevyplynulo, že by banky inkasovaly za poskytnutí záruk částky alespoň přibližně saturující riziko plynoucí z napadeného výkladu globální celní záruky. Toto tvrzení vedlejší účastník nedoložil a nepřesvědčivá byla i námitka rozdílu mezi ručením v rámci celého celního skladu a při propuštění do volného oběhu.

22. Ústavní soud je nucen konstatovat, že nechápe rozladění celního ředitelství nad tím, že Ústavní soud označil dvouletou prodlevu (mezi splatností celního dluhu a jeho uplatněním na ručitelce) za otálení. Celní ředitelství namítlo, že k rychlejšímu uplatnění jej nezavazoval žádný právní předpis, čímž se však ocitlo zcela mimo logiku povinností orgánů veřejné moci, o dodržování principů dobré správy nemluvě. Fyzickým i právnickým osobám vzniká legitimní očekávání, že veřejná moc bude existenci pohledávek státu oznamovat potenciálním dlužníkům bez zbytečného odkladu poté, co některá z jejích složek zjistí jejich existenci.

23. Stěžovatelka vznesla blíže neodůvodněné návrhy na přiznání nákladů v řízení před Ústavním soudem. Podle § 62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud usnesením uložit některému z účastníků řízení (nebo vedlejšímu účastníkovi), aby zcela nebo zčásti nahradil jinému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi jeho náklady řízení. Jde o postup zcela výjimečný a v dané věci Ústavní soud neshledal podmínky pro jeho uplatnění, neboť ze zákona o Ústavního soudu plyne sankční koncepce uložení náhrady nákladů řízení [srov. nález sp. zn. II. ÚS 53/97 ze dne 17. 2. 1999 (N 26/13 SbNU 195)]. Avšak Městský soud v Praze se pochybení nedopustil. Rozhodoval dle právního názoru Nejvyššího správního soudu, který účastníkem ani vedlejším účastníkem řízení nebyl [srov. podobně věc sp. zn. IV. ÚS 445/04 ze dne 9. 11. 2005 (N 208/39 SbNU 209)]. Ústavní soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť účastník řízení byl k přijetí napadeného rozhodnutí zavázán instančně vyšším soudem, a Ústavní soud proto neshledal důvod k uplatnění sankce v podobě uložení povinnosti k náhradě nákladů řízení.