I.ÚS 504/03 ze dne 25. 11. 2003
N 138/31 SbNU 227
Rozhodování Českého úřadu zeměměřického a katastrálního o udělení oprávnění pro ověřování výsledků zeměměřických činností
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Nález

Ústavního soudu (I. senátu) ze dne 25. listopadu 2003 sp. zn. I. ÚS 504/03 ve věci ústavní stížnosti Ing. Bc. E. G. proti rozsudku Nejvyššího správního soudu z 24. 6. 2003 sp. zn. 7 A 118/2001, jímž byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba proti rozhodnutí Českého úřadu zeměměřického a katastrálního o neudělení úředního oprávnění pro ověřování výsledků zeměměřických činností.

Návrh se zamítá.

Odůvodnění



I.

Včas a co do ostatních náležitostí řádně podanou ústavní stížností napadla stěžovatelka v záhlaví specifikované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, jímž byla zamítnuta její žaloba proti Českému úřadu zeměměřickému a katastrálnímu.

Jak stěžovatelka v ústavní stížnosti uvedla, podala dne 26. 6. 2001 podle § 14 zákona č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění tehdy platném a účinném, (dále jen "zákon o zeměměřictví") žádost o udělení úředního oprávnění pro ověřování výsledků zeměměřických činností. Na základě této žádosti rozhodl Český úřad zeměměřický a katastrální tak, že stěžovatelce toto oprávnění neudělil, přičemž takové rozhodnutí potvrdil také předseda úřadu v rozkladovém řízení. Nejvyšší správní soud pak napadeným rozsudkem žalobu proti těmto rozhodnutím zamítl.

Všechny rozhodující orgány uvedly jako důvod neudělení oprávnění skutečnost, že stěžovatelka nesplňuje jednu z podmínek stanovenou v § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zeměměřictví, totiž že vyžadovanou pětiletou praxi dosáhla před nabytím vysokoškolského vzdělání.

Stěžovatelka je přesvědčena, že ustanovení § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zeměměřictví samotné i společně s dalšími ustanoveními tohoto zákona patří mezi zákonná ustanovení, která stanoví případy, meze a způsob uplatňování státní moci podle čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), ukládají povinnosti ve smyslu čl. 4 odst. 1 Listiny, stanoví podmínky a omezení pro výkon určitých povolání a činností podle čl. 26 odst. 2 Listiny, respektive stanoví meze základních práv a svobod podle čl. 4 odst. 2 Listiny.

Orgány veřejné moci v daném případě podle stěžovatelky rozhodovaly o hospodářském právu podle čl. 26 odst. 1 Listiny, tj. právu na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i o právu podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost. Stěžovatelka je si současně vědoma, že podle čl. 26 odst. 2 Listiny může zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností a že podle čl. 41 odst. 1 je možno se domáhat práva podle čl. 26 pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Stěžovatelka je však přesvědčena, že orgány veřejné moci v daném případě předmětné ustanovení zákona o zeměměřictví interpretovaly a aplikovaly extrémním způsobem v příkrém rozporu se zákonnými a ústavními předpisy.

Gramatický výklad § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zeměměřictví vede podle stěžovatelky k závěru, že podmínky získání oprávnění splnila, neboť podmínka ukončeného vysokoškolského vzdělání a podmínka odborné praxe jsou spojeny souřadnou spojkou slučovací, která jako neplnovýznamový slovní druh je nezpůsobilá samostatně vyjádřit časovou následnost těchto podmínek. Extrémně extenzivní interpretaci podle stěžovatelky nesvědčí ani výklad historický, když právě zákonem č. 186/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění zákona č. 120/2000 Sb., a zákon č. 359/1992 Sb., o zeměměřických a katastrálních orgánech, ve znění pozdějších předpisů, bylo příslušné ustanovení přeformulováno s účinností od 1. 7. 2001 tak, že podmínkou udělení oprávnění je ukončené vysokoškolské vzdělání zeměměřického směru alespoň magisterského programu a poté v České republice vykonaná odborná praxe.

Stěžovatelka se proto domnívá, že orgány veřejné moci v jejím případě závažně zasáhly do ústavně zaručeného práva na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i do práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost tím, že pro výkon povolání nebo činností, jež si stěžovatelka svobodně zvolila, uplatnily podmínky a omezení, která zákon ve smyslu čl. 26 odst. 2 a čl. 4 odst. 2 Listiny nestanoví, a tím uplatnily státní moc v případě, kdy to zákon nestanoví, a způsobem, který zákon nestanoví. Současně neumožnily stěžovatelce činit, co není zákonem zakázáno, a neoprávněně přinutily stěžovatelku nevykonávat určitou činnost, tedy ji přinutily činit, co zákon neukládá ve smyslu čl. 2 odst. 3 Listiny.

V souvislosti s touto argumentací odkázala stěžovatelka na odůvodnění nálezu sp. zn. IV. ÚS 188/94 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, nález č. 39), podle něhož "v některých případech se může stát, že interpretace právních předpisů obecnými soudy může být natolik extrémní, že vybočí z mezí ústavnosti. Tak tomu bude zejména tehdy, bude-li výklad natolik extenzivní, že poruší ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny, které ukládá orgánům aplikujícím právo šetřit podstatu a smysl základních práv".

Vůči rozsudku Nejvyššího správního soudu pak stěžovatelka namítla porušení čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), neboť Nejvyšší správní soud odepřel tímto rozhodnutím stěžovatelce právo na soudní a jinou právní ochranu.

S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti stěžovatelka navrhla, aby Ústavní soud napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu zrušil, a prohlásila, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání.

Ústavní soud si k posouzení ústavní stížnosti vyžádal podle § 42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyjádření Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení. Předsedkyně příslušného senátu tohoto soudu ve svém vyjádření uvedla, že Nejvyšší správní soud má za to, že ustanovení zákona v daném případě aplikoval ústavně konformním způsobem a že svým rozhodnutím neporušil ta ustanovení Listiny ani Úmluvy, jejichž porušení stěžovatelka namítá. Označení výkladu zastávaného soudem za extrémní považuje Nejvyšší správní soud s ohledem na obsah projednávané věci za zcela neadekvátní. Vzhledem k tomu předsedkyně senátu navrhla, aby Ústavní soud ústavní stížnost zamítl. S upuštěním od ústního jednání Nejvyšší správní soud souhlasil.

II.

Ústavní soud především konstatuje, že představuje soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky). Jeho úkolem není kontrola všech nezákonností v rozhodování či jednáních orgánů veřejné moci, nýbrž pouze takových nezákonností, které dosahují intenzity, jež ve svém důsledku narušuje ústavnost, zahrnujíc v to zásahy do základních práv a svobod jednotlivce.

Zorným úhlem pohledu, který Ústavní soud na danou věc může uplatnit, tudíž není rovina aplikace a interpretace zákona o zeměměřictví, nýbrž rovina zásahu do základních práv a svobod stěžovatelky, přičemž takový zásah by byl současně zásahem porušujícím ústavní pořádek jako takový. Ústavní soud se proto především zabýval těmi námitkami stěžovatelky, jimiž odkazovala na porušení čl. 26 odst. 1, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.



III.

Ustanovení čl. 26 odst. 1 zakotvuje právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost jako jedno ze základních hospodářských práv jednotlivce, přičemž toto právo může být v souladu s čl. 26 odst. 2 Listiny omezeno jednak podmínkami výkonu určité hospodářské činnosti nebo omezeními v pravém slova smyslu, pokud jsou takto stanovena zákonem. Přitom je třeba respektovat ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, totiž že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.

Jak již vyplývá z obsahu práva na svobodnou volbu povolání a ostatně také z jeho systematického řazení, jde o právo hospodářské a sociální. Předpokladem jeho realizace je určitý stupeň hospodářského a sociálního vývoje společnosti. Na jedné straně tak toto právo umožňuje osobní realizaci jednotlivce jako bytosti sociální, na druhé straně je zajištění takového individuálního práva podmínkou hospodářského a sociálního rozvoje společnosti jako celku. Vztah mezi jednotlivcem a veřejnou mocí je v oblasti výkonu tohoto práva ambivalentní. Na jedné straně je to sám jednotlivec, který si volí pracovní a hospodářskou činnost umožňující mu jako individuu fyzickou a sociální existenci, čímž současně přispívá k hospodářskému a sociálnímu rozvoji společnosti jako celku, na druhé straně je určitý stupeň vývoje společnosti a její organizace včetně organizace veřejné moci předpokladem výkonu tohoto hospodářského práva. Vzato do důsledku, specializace lidských činností a dělba práce je realizovatelná pouze na určitém stupni vývoje a organizace společnosti. Právo svobodně si zvolit povolání či obor lidské činnosti je jednotlivci dáno pouze za předpokladu takového rozvoje. Jinými slovy, právo na svobodnou volbu povolání a jeho výkon je odrazem specializace a diferenciace ekonomické činnosti společnosti jako celku. Tam, kde takový rozvoj, jež s sebou přináší specializaci a diferenciaci oblastí lidských činností, chybí, lze se stěží po veřejné moci domáhat svobodné volby povolání.

Nezbytnou podmínkou fungování liberálně demokratické společnosti je vytvoření autonomního prostoru jednotlivce, v němž se může svobodně realizovat mimo jiné jakožto bytost sociální a hospodářská, která získává prostředky k životu prací a jinou činností s ekonomickými aspekty. Na druhou stranu, jak uvedeno výše, takové postavení jednotlivce je do značné míry determinováno stupněm rozvoje ekonomického, politického a konečně i veřejně mocenského uspořádání společnosti.

Z podstaty tohoto práva jakožto práva hospodářského nelze bez dalšího dovodit závěr, že de facto toto právo (svoboda) vytváří autonomní prostor jednotlivce, v němž je jednotlivec oprávněn činit vše, co mu zákon nezakazuje (čl. 2 odst. 3 Listiny), přičemž veřejná moc smí do tohoto prostoru zasahovat toliko za zákonem stanovených podmínek (čl. 26 odst. 2 Listiny). Povaha tohoto práva je ambivalentní v tom, že nevytváří pouze status negativus, tedy prostor autonomie jednotlivce, do něhož nepřísluší veřejné moci zasahovat, nýbrž je to do jisté míry i veřejná moc, která pozitivně formuje a stanoví podmínky pro výkon povolání a hospodářských činností, a vytváří tak vlastně samotné předpoklady výkonu takových činností (status positivus).

Taková podstata práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny musí nutně vést k diferenciaci hospodářských činností podle různého stupně ingerence, resp. spoluúčasti veřejného prvku dokonce na samotném konstituování takové hospodářské činnosti. Stanovení podmínek a omezení výkonu určitého povolání a určitých hospodářských činností uskutečňuje veřejná moc ve veřejném zájmu, jímž je především zájem na kvalitě výkonu takových činností. Jedním z předpokladů kvalitní realizace činnosti je například i adekvátní stupeň dosaženého vzdělání a příslušná délka praxe v daném oboru činnosti. V takových případech je třeba vždy sledovat, zda omezení práva takovým veřejným zájmem je ještě proporcionální, nebo zda dokonce nedochází takovým omezením k narušení či popření smyslu a podstaty základního práva (práva na svobodnou volbu povolání).

Podle Ústavního soud však vedle toho existují povolání a obory činnosti, kde je role veřejné moci mnohem širší; v takových případech to je sama veřejná moc, která se bezprostředně podílí na konstituování určitého oboru či typu činnosti, a v takových případech působí veřejný zájem bezesporu mnohem intenzivněji. Pokud se jednotlivec dovolává práva na přístup a výkon takových činností, které jsou vykonávány více méně ve veřejném zájmu (resp. je to veřejný zájem, který vede vůbec ke konstituování takového typu činnosti), oslabuje se jeho postavení v pozici statu negativu a naopak takové právo se dostává do dimenze, v níž vytváří status positivus. Je to především veřejná moc a organizace veřejné moci, které svou existencí vůbec zajišťují výkon takových činností.

V takových případech je však podle Ústavního soudu třeba zcela jinou optikou hodnotit podmínky a omezení výkonu takových činností, kdy veřejná moc nezasahuje do autonomní sféry jednotlivce, jejímž jedním z atributů je svobodný výkon zvoleného povolání, nýbrž takové podmínky či omezení nejsou vlastně zásahem v pravém slova smyslu, ale jsou naopak součástí konstituování přístupu k takové činnosti. V takových případech se oslabuje pojetí práva podle čl. 26 odst. 1 jako institucionální garance autonomní sféry jednotlivce, do níž veřejná moc není oprávněna zasahovat, ale je to naopak právo, předpokladem jehož realizace je organizace veřejné moci a strukturace veřejného zájmu na výkonu příslušného povolání. Podle Ústavního soudu pak existuje celá škála povolání, které lze strukturovat podle významu a role ingerence veřejné moci na existenci takových činností (na úplném okraji této škály stojí činnosti, jejichž výkon veřejná moc delegovala na soukromé osoby - notáři, soudní exekutoři atd.).

Jinými slovy, při aplikaci práva na svobodnou volbu povolání je třeba vždy posuzovat roli veřejného zájmu a roli veřejné moci na samotném vytváření předpokladů pro výkon takové činnosti, a uplatněné podmínky a omezení výkonu je nutné vždy podrobit testu proporcionality, která je pro různá povolání odlišná, aniž by tím docházelo k narušení principu rovnosti (čl. 4 odst. 3 Listiny).



IV.

V případě stěžovatelky rozhodovaly orgány veřejné moci o udělení úředního oprávnění pro ověřování výsledků zeměměřických činností, tedy o přístupu k výkonu povolání, které je prováděno ve veřejném zájmu. Podle Ústavního soudu je dokonce předpokladem existence a výkonu takové činnosti existence organizované veřejné moci.

Jak ve svém odůvodnění uvedl Nejvyšší správní soud, zeměměřické činnosti vykonávané jako podnikání jsou podřízeny živnostenskému zákonu, který obsahuje jednoznačné podmínky k získání živnostenského oprávnění. Mimo rámec živnostenského zákona je upraveno ověřování výsledků zeměměřických činností využívaných ve veřejném zájmu, přičemž takové ověřování může provádět pouze fyzická osoba, které bylo uděleno úřední oprávnění.

Ze závěrů, které byly uvedeny shora, vyplývá, že v případě podnikatelského výkonu zeměměřických činností podle živnostenského zákona je veřejný zájem, kterým lze ospravedlnit zásah do svobodné volby tohoto povolání a do svobodného výkonu povolání, méně intenzivní než v případě činností, které na základě uděleného oprávnění hodlá vykonávat stěžovatelka. V tomto případě je to totiž dokonce veřejná moc, která v podstatě iniciovala existenci takové činnosti, a pro její potřeby a účely je taková činnost osobami, jež splňují stanovené podmínky pro vstup do takového povolání, vykonávána.

Jak již Ústavní soud výše konstatoval, není jeho úkolem zabývat se výkladem jednoduchého práva, v daném případě výkladem § 14 odst. 1 písm. b) zákona o zeměměřictví.

Ústavní soud se však domnívá, že orgány veřejné moci, které ve věci stěžovatelky rozhodovaly, se nedopustily zásahu do ústavně zaručených základních práv tak, jak v ústavní stížnosti stěžovatelka namítá. Ústavní soud především nepřijímá argumentaci stěžovatelky týkající se zásahu do práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Ústavní soud zejména neakceptuje argumenty, podle nichž orgány veřejné moci zasáhly do práva na svobodnou volbu povolání, jakož i práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost tím, že na výkon povolání, jež si stěžovatelka svobodně zvolila, uplatnily podmínky a omezení, která zákon nestanoví.

Jak Ústavní soud vyložil shora, nelze právo na svobodnou volbu povolání aplikovat bez toho, aniž by se současně posuzovala míra účasti veřejného zájmu a veřejné moci na podmínkách existence takového povolání. Jinak je třeba posuzovat přístup a výkon podnikatelské činnosti, jinak je třeba nahlížet na výkon odborných činností pro účely veřejné správy, jimiž je de facto vykonávána kontrola podnikatelské činnosti v určitém oboru či odvětví (v daném případě zeměměřictví).

Ústavní soud se domnívá, že právě těmito úvahami - nicméně v rovině jednoduchého práva - byl veden Nejvyšší správní soud, když v odůvodnění napadeného rozhodnutí poměřoval výkon podnikatelské činnosti v oboru zeměměřictví s výkonem ověřování výsledků zeměměřických činností, a dospěl k závěru, že žádosti o udělení úředního oprávnění nelze v případě stěžovatelky vyhovět, resp. že předchozí rozhodnutí příslušných orgánů státní správy jsou zákonná a věcně správná.

V daném případě se Nejvyšší správní soud nedopustil extrémního výkladu jednoduchého práva, který by vybočil z mezí ústavnosti, ale naopak Ústavní soud hodnotí takový výklad jako ústavně konformní.

Z toho důvodu nelze ani akceptovat námitku stěžovatelky, podle níž se Nejvyšší správní soud dopustil porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť měl stěžovatelce odepřít soudní ochranu. Pokud Ústavní soud zhodnotil výklad podaný správními orgány a Nejvyšším správním soudem jako ústavně konformní, jímž nedošlo k zásahu do základního práva podle čl. 26 odst. 1 Listiny a tím ani do práv podle čl. 4 odst. 1 a odst. 4, čl. 2 odst. 3 Listiny, nelze než uzavřít, že se správní soud nemohl dopustit ani porušení práva na fair proces. Nejvyšší správní soud se věcí stěžovatelky řádně zabýval, důvody svého rozhodnutí jasně a srozumitelně vyložil v odůvodnění svého rozhodnutí. Nesouhlas stěžovatelky s právními závěry soudu, které Ústavní soud posoudil jako ústavně konformní, pak nemůže sám o sobě znamenat zásah do práva na spravedlivý proces.

Ústavní soud ze shora uvedených důvodů neshledal porušení ústavně zaručených základních práv stěžovatelky, a z toho důvodu ústavní stížnost podle § 82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zcela zamítl.