I.ÚS 738/2000 ze dne 27. 11. 2001
N 180/24 SbNU 343
Zrušení rozhodnutí vydaného dle zrušených, ale dosud platných ustanovení zákona o ochraně utajovaných skutečností
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Ústavní soud

rozhodl dnešního dne v senátě o ústavní
stížnosti stěžovatele JUDr. V. R., proti oznámení ředitele
Národního bezpečnostního úřadu ze dne 5. 9. 2000,
č.j. 896/2000-NBÚ/PFO-1, a proti rozhodnutí ředitele Národního
bezpečnostního úřadu ze dne 19. 10. 2000, č.j.
896/2000-NBÚ/PFO-1, spojené s návrhem na zrušení třetí věty
(poznámka: v návrhu je mylně uvedena druhá věta) ustanovení § 36
odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností
a o změně některých zákonů ve znění pozdějších předpisů, a na
zrušení věty prvé ustanovení § 73 odst. 1 a ustanovení § 73 odst.
2 téhož zákona, takto:

Oznámení ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 5.
9. 2000, č.j. 896/2000-NBÚ/PFO-1, a rozhodnutí ředitele Národního
bezpečnostního úřadu ze dne 19. 10. 2000, č.j.
896/2000-NBÚ/PFO-1, se zrušují.


Odůvodnění
I.
V záhlaví označeným oznámením ředitel Národního
bezpečnostního úřadu stěžovateli sdělil, že v souladu
s ustanovením § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb. byla k jeho
osobě provedena bezpečnostní prověrka III. stupně, kterou bylo
ověřeno, že nesplňuje podmínky pro vydání osvědčení ve smyslu
ustanovení § 18 citovaného zákona. V závěru tohoto oznámení byl
stěžovatel poučen o tom, že "proti tomuto rozhodnutí je ve smyslu
ustanovení § 75 odst. 1 zákona možná stížnost, kterou je nutno
podat do 15 dnů ode dne doručení tohoto oznámení."

Napadeným rozhodnutím ředitel Národního bezpečnostního úřadu
(dále jen "NBÚ") přezkoumal výše citované oznámení a zamítl
stížnost stěžovatele, směřující proti němu. V odůvodnění tohoto
rozhodnutí uvedl, že bezpečnostní prověrka byla zahájena dne 22.
6. 1999 a 5. září 2000 bylo stěžovateli odesláno oznámení
o nesplnění podmínek pro vydání osvědčení. Protože prý průběh
a vyhodnocení bezpečnostní prověrky odpovídají zjištěnému stavu,
podanou stížnost zamítl.
II.
Stěžovatel v ústavní stížnosti především upozorňuje na
skutečnost, že obě napadená rozhodnutí jsou podepsána ředitelem
NBÚ ing. T. K., což považuje za absurdní, neboť oznámení mu
sdělovala stejná osoba jako ten, kdo rozhodoval o jeho stížnosti
jako odvolací orgán. Stěžovatel prý pracuje ve státní správě již
od roku 1982 a před vydáním zákona č. 148/1998 Sb. byl po řadu let
osobou určenou ke styku se státním tajemstvím. Není si vědom toho,
že by se v jeho životě vyskytovala jakákoliv bezpečnostní rizika
ve smyslu ustanovení § 23 cit. zákona. Stěžovatel pracoval ve
funkci ředitele odboru mezinárodně-finančních vztahů Ministerstva
financí ČR a z této funkce byl s účinností ke dni 25. 11. 2000
odvolán, a to právě vzhledem k nevydání bezpečnostního osvědčení.
Stěžovatel uvádí, že kromě toho, že nemůže vykonávat své dřívější
zaměstnání, je poškozován i po lidské stránce, byť nezná důvod,
pro který mu předmětné osvědčení nebylo vydáno.
Stěžovatel se domnívá, že ustanovení § 36 odst. 3 zákona č.
148/1998 Sb., podle něhož NBÚ nemá povinnost uvádět důvody
nevydání osvědčení, je v rozporu s čl. 36 Listiny základních práv
a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovateli je tím prý totiž
odnímáno právo na jakoukoliv právní ochranu, jelikož neví,
z jakého důvodu bylo o jeho právech rozhodnuto negativně. Rozpor
s čl. 36 Listiny spatřuje stěžovatel i v ustanovení § 73 cit.
zákona, podle něhož se na rozhodování podle tohoto zákona
nevztahuje správní řád a není možný přezkum soudem. Nevydáním
osvědčení bylo údajně porušeno jeho právo na svobodnou volbu
povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny a za této situace nelze
vyloučit ani aplikaci čl. 36 odst. 2 Listiny. Daný postup je prý
v rozporu i s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Stěžovatel totiž zastává
názor, že pokud je bezpečnostní prověrka podmínkou výkonu
některého povolání, pak je dán právní nárok toho, komu je odepřeno
takovéto povolání vykonávat výlučně z důvodu nesplnění podmínky
bezpečnostního osvědčení, aby se seznámil s důvody jeho nevydání.
Zároveň musí mít možnost soudního přezkumu, zda tyto důvody jsou
dány či nikoliv a zda příslušný státní orgán v jeho věci
rozhodoval objektivně a spravedlivě.

Proto stěžovatel navrhl, aby byla v záhlaví uvedená
rozhodnutí a napadená ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. zrušena.

III.
Podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu může být spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení
zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých
ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je
předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele
jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle
čl. 10 Ústavy, popř. se zákonem, jedná-li se o jiný právní
předpis.

Stěžovatel spolu s ústavní stížností podal podle tohoto
zákonného ustanovení i návrh na zrušení třetí věty ustanovení §
36 odst. 3 a ustanovení § 73 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb.,
o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů ve
znění pozdějších předpisů.

Ústavní soud konstatoval, že uplatněním těchto ustanovení
nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Proto
Ústavní soud podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
usnesením ze dne 10. 1. 2001 řízení o ústavní stížnosti přerušil
a návrh na zrušení citovaných ustanovení předmětného zákona
postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst.
1 písm. a) Ústavy.

Ohledně návrhu stěžovatele na zrušení ustanovení § 73 odst.
2 zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud konstatoval, že o návrhu na
zrušení stejného ustanovení již Ústavní soud jedná ve věci vedené
pod sp. zn. Pl. ÚS 11/2000. Za těchto okolností zde byla dána
překážka litispendence. Proto tuto část návrhu musel Ústavní soud
ve smyslu ustanovení § 35 odst. 2 zákona o Ústavním soudu č.
182/1993 Sb. stejným usnesením pro nepřípustnost odmítnout.

Plénum Ústavního soudu nálezem ze dne 12. 7. 2001, sp. zn.
Pl. ÚS 11/2000 (č. 322/2001 Sb.), v zákoně č. 148/1998 Sb.,
o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve
znění pozdějších předpisů, jako protiústavní zrušilo ustanovení
§ 23 odst. 2 ve slově "zejména", ustanovení třetí věty § 36 odst.
3 a ustanovení § 73 odst. 2. Návrh na zrušení ustanovení § 73
odst. 1 citovaného zákona Ústavní soud jako nedůvodný zamítl.
Vykonatelnost tohoto nálezu Ústavní soud odložil ke dni 30. 6.
2002.

IV.
Za těchto okolností Ústavnímu soudu již nic nebrání
v projednání a rozhodnutí ústavní stížnosti. Proto Ústavní soud
požádal o vyjádření k ústavní stížnosti účastníka řízení - Národní
bezpečnostní úřad (NBÚ).

Účastník řízení NBÚ k ústavní stížnosti sdělil, že vůči
stěžovateli byla provedena bezpečnostní prověrka III. stupně a že
v jejím průběhu byly zjištěny rozpory mezi tvrzeními uváděnými
stěžovatelem a zjištěnými poznatky. To prý svědčilo o výskytu
bezpečnostního rizika, což mělo za následek vznik pochybnosti
o důvěryhodnosti navrhované osoby. Protože tyto pochybnosti se
stěžovateli nepodařilo hodnověrným způsobem objasnit ani při
provádění bezpečnostního pohovoru, nemohl mu NBÚ bezpečnostní
osvědčení vydat. NBÚ navrhuje ústavní stížnost zamítnout, neboť
vyhovění ústavní stížnosti by prý mohlo znamenat značné zúžení
prostoru a oslabení možnosti státních orgánů pro uplatnění
specifických postupů a metod, sloužících k získání co největšího
množství podkladů pro objektivní posouzení toho, zda může být
konkrétní osobě povolen přístup k utajovaným skutečnostem.

Stěžovatel v replice k vyjádření účastníka řízení především
uvádí, že mu nebyly sděleny žádné skutečnosti, jež by mohly být
překážkou vydání osvědčení. Stěžovatel se prý v rámci
půlhodinového rozhovoru vyjadřoval toliko k aktuálnímu stavu
údajů, neboť bezpečnostní dotazník vyplňoval v únoru 1999
a pohovor s ním byl proveden v květnu 2000. Proto prý NBÚ
o průběhu bezpečnostního pohovoru tvrdí zcela zjevnou nepravdu.
Stěžovatel dále nesouhlasí s tím, že všechny získané poznatky je
nutno vyhodnocovat s ohledem na konkrétní pracovní či služební
zařazení navrhované osoby, jelikož bezpečnostní prověrka se
provádí před započetím výkonu příslušné funkce a je proto na
zaměstnavateli, zda prověřenou osobu do této funkce zařadí či
nikoli. Stěžovatel konečně nesouhlasí s tím, že NBÚ používá celé
řady specifických postupů a metod, nutných pro objektivní
posouzení věci, a domnívá se, že NBÚ volí "zcela subjektivní
postupy a metody, které vyúsťují ve zcela neobjektivní posouzení".

Stěžovatel trvá na ústavní stížnosti a navrhuje, aby jí
Ústavní soud vyhověl.

V.
Ústavní soud především konstatuje, že předmětná ústavní
stížnost byla spojena s návrhem stěžovatele na zrušení třetí věty
ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně
utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, zrušení věty
první ustanovení § 73 odstavce 1 a na zrušení odstavce 2 téhož
zákona. Tomuto návrhu Ústavní soud nálezem č. 322/2001 Sb.
částečně vyhověl (viz bod III.) a citovaná ustanovení (s výjimkou
prvé věty § 73 odst. 1 citovaného zákona) zrušil, byť s odkladem
vykonatelnosti ke dni 30. 6. 2002.

Přestože ústavní stížnost a návrh na zrušení ustanovení
zákona představují relativně oddělené návrhy, o kterých Ústavní
soud rozhoduje samostatně, nelze přehlédnout jejich obsahovou
propojenost. Tento typ řízení před Ústavním soudem totiž spadá do
oblasti tzv. konkrétní kontroly norem, kdy podnětem pro
rozhodování Ústavního soudu o ústavnosti napadeného právního
předpisu je konkrétní souzená věc, v níž napadené ustanovení bylo
aplikováno. Je pravda, že z vyhovění návrhu na zrušení právního
předpisu nelze automaticky usuzovat též na vyhovění samotné
ústavní stížnosti. Není možné zcela vyloučit - byť výjimečnou
- situaci, kdy i po zrušení napadeného ustanovení právního
předpisu Ústavní soud ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítne,
neboť shledá, že v konkrétním případě zrušené ustanovení nezasáhlo
ústavně chráněná základní práva stěžovatele je však zároveň
zřejmé, že při rozhodování o ústavní stížnosti musí Ústavní soud
k derogačnímu nálezu v řízení o kontrole norem přihlédnout.
V opačném případě by totiž podaná ústavní stížnost nesplnila svoji
subjektivní funkci, tzn. funkci ochrany ústavně zaručených
základních práv a svobod stěžovatele.

Z této obecnější úvahy vycházel Ústavní soud rovněž
v souzené věci. V daném případě totiž Ústavní soud v citovaném
plenárním nálezu mimo jiné uvedl, že rozhodnutí o nevydání
osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi představuje citelný
zásah do příslušného pracovního (služebního) poměru a tedy ve
svých důsledcích i do základního práva na svobodnou volbu povolání
dle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. I tato značně specifická oblast
proto spadá pod garance práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 2
Listiny). Ústavní soud sice v oblasti ochrany utajovaných
skutečností připustil, že není vždy možné zaručit všechna běžná
procesní práva osob, jež s nimi budou nakládat a že je nutné
připravit novou, zvláštní a diferencovanou procesněprávní úpravu
těchto případů. Nicméně konstatoval, že stávající právní stav
(tzn. demonstrativní výčet bezpečnostních rizik, vyloučení
soudního přezkumu v těchto případech a neodůvodnění rozhodnutí
o nevydání bezpečnostního osvědčení) je protiústavní. Ústavní soud
dále uvedl, že při přípravě nové zákonné úpravy jsou
představitelné i výjimečné případy, kdy vyloučení soudního
přezkumu (popř. neuvedení důvodů nevydání osvědčení) může být
ústavně konformní a že těmito výjimečnými případy mohou být
někteří pracovníci specifických kategorií v ozbrojených silách či
určití příslušníci zpravodajských služeb. Ústavní soud dovodil, že
Parlament České republiky by se měl předmětným zákonem zabývat
komplexně, nikoliv toliko jeho zrušenými ustanoveními, a za tím
účelem odložil vykonatelnost zrušovacího nálezu ke dni 30. 6.
2002.
Při posuzování důvodnosti této konkrétní ústavní stížnosti
- a s přihlédnutím k její subjektivní funkci - vycházel Ústavní
soud z uvedených obecných závěrů, obsažených ve zmíněném plenárním
nálezu. Přitom přihlédl též k tomu, že to byl právě stěžovatel,
kdo svou ústavní stížností inicioval rozhodování Ústavního soudu
o ústavnosti některých ustanovení zákona č. 148/1998 Sb., které
byly v jeho případě použity, a že byl v tomto směru úspěšný, byť
ne zcela. V případě stěžovatele bylo - mimo jakoukoliv pochybnost
- aplikováno protiústavní ustanovení § 36 odst. 3 věta třetí
zákona č. 148/1998 Sb., podle které se v rozhodnutí neuvádějí
důvody nevydání osvědčení, a také ustanovení § 73 odst. 2
citovaného zákona, vylučující soudní přezkum v těchto věcech.

Za daných okolností lze proto dovodit, že NBÚ tím, že
v napadených rozhodnutích aplikoval ustanovení, která Ústavní soud
shledal protiústavními, porušil základní práva stěžovatele,
zakotvená v čl. 26 a v čl. 36 odst. 2 Listiny.

K námitce účastníka řízení (NBÚ), že k pochybnostem
o důvěryhodnosti stěžovatele (jakožto navrhované osoby
k provedení bezpečnostní prověrky) došlo v důsledku rozporů mezi
jím tvrzenými údaji a zjištěnými poznatky, Ústavní soud uvádí, že
tato námitka není z hlediska posuzování důvodnosti této ústavní
stížnosti rozhodující. Nemůže být totiž úkolem Ústavního soudu
meritorně hodnotit, zda skutečně stěžovatel svým jednáním naplňuje
některé z bezpečnostních rizik. Právě posuzování existence
bezpečnostního rizika by totiž mělo být podrobeno určitým - byť
diferencovaným - zárukám spravedlivého procesu ve smyslu nálezu
Ústavního soudu č. 322/2001 Sb. Ústavní soud zjevně není příslušný
- za situace, kdy napadená rozhodnutí nebyla odůvodněna a nebyla
ani přezkoumána soudem či jiným nezávislým orgánem - hodnotit, zda
u stěžovatele bylo správně zjištěno bezpečnostní riziko či
nikoliv.

Ústavní soud dále považuje za nutné vyjádřit se k situaci,
která nastane po zrušení ústavní stížností napadených rozhodnutí
NBÚ. Jak již bylo uvedeno, Ústavní soud odložil vykonatelnost
nálezu č. 322/2001 Sb. ke dni 30. 6. 2002. To znamená, že Ústavním
soudem označená protiústavní ustanovení zákona č. 148/1998 Sb.
přestanou být součástí právního řádu České republiky až tímto
datem a do té doby je nutno se jimi - v jiných případech - řídit.
Jestliže by však NBÚ za této situace - v současné době -opětovně
rozhodoval o vydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi
stěžovateli a musel-li by se ještě uvedenými protiústavními
ustanoveními citovaného zákona řídit, hrozilo by v konečném
důsledku opětovné porušení základních práv a svobod stěžovatele.
V takovém případě by ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., podle
něhož stěžovatel postupoval, ztrácelo - důsledně vzato - svůj
smysl.

Proto Ústavní soud shledal, že ústavně konformním řešením
této konkrétní situace je takový postup, kdy NBÚ vydá případné
rozhodnutí (pokud to přirozeně bude v konkrétním případě
smysluplné a nutné) o vydání či nevydání osvědčení ke styku
s utajovanými skutečnostmi až po 30. 6. 2002, tzn. až poté, kdy
nabude účinnosti předpokládaná nová zvláštní zákonná úprava,
regulující tuto značně specifickou materii. Jak již totiž uvedl
Ústavní soud v nálezu č. 322/2001 Sb., tato nová zákonná úprava by
měla především uvést do souladu zájmy státu na straně jedné
a zájmy na ochraně základních práv a svobod jedince na straně
druhé.

Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud napadené oznámení
ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 5. 9. 2000, č.j.
896/2000-NBÚ/PFO-1, a rozhodnutí ředitele Národního bezpečnostního
úřadu ze dne 19. 10. 2000, č.j. 896/2000-NBÚ/PFO-1, pro jejich
rozpor s čl. 26 odst. 1 a 2 a s čl. 36 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod zrušil.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 27. listopadu 2001