II.ÚS 2398/18 ze dne 14. 8. 2019
Právo na přístup k soudu - odmítnutí správní žaloby z důvodu zvolení nesprávného žalobního typu
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném předsedy Vojtěcha Šimíčka, soudce Ludvíka Davida a soudkyně zpravodajky Kateřiny Šimáčkové ve věci ústavní stížnosti Pavla P. (jedná se o pseudonym), zastoupeného Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 1107/15, Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. dubna 2018 č. j. 2 As 116/2017-25, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Rejstříku trestů jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. dubna 2018 č. j. 2 As 116/2017-25 byla porušena základní práva stěžovatele na přístup k soudu a na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

II. Tento rozsudek se proto ruší.


Odůvodnění:

I. Skutkové okolnosti případu a předchozí průběh řízení

1. Stěžovatel byl rozsudkem Okresního soudu Praha-západ uznán vinným ze spáchání trestného činu krádeže dle § 205 odst. 1 písm. d) zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku (dále jen "trestní zákoník"). S ohledem na stěžovatelovo duševní postižení soud sice vyslovil jeho vinu, avšak upustil od potrestání a uložil mu ochranné léčení v ambulantní formě. K odvolání státního zástupce věc přezkoumával Krajský soud v Praze, usnesením však odvolání odmítl.

2. Stěžovatel si nechal dne 22. 6. 2016 vyhotovit výpis z evidence Rejstříku trestů, v němž byly údaje o tomto odsouzení uvedeny z důvodu trvajícího ochranného léčení. Stěžovatel je však přesvědčen, že ačkoli jsou údaje v jeho výpisu z evidence Rejstříku trestů v souladu se zákonem, tento stav je důsledkem protiústavního ustanovení obsaženého v trestním zákoně, a tedy protiprávní. Obrátil se proto na správní soudy s žalobou proti nezákonnému zásahu, kterým je dle názoru stěžovatele uvedení informace o jeho odsouzení ve výpisu z evidence Rejstříku trestů.

3. Ve svém podání stěžovatel označil za protiústavní ustanovení § 105 odst. 7 trestního zákoníku, podle něhož "odsouzení nelze zahladit, nebylo-li dosud vykonáno nebo jinak ukončeno uložené ochranné opatření; toto ustanovení se přiměřeně použije i tam, kde trestní zákon stanoví, že se na pachatele hledí, jako by nebyl odsouzen." Tato právní norma dle stěžovatele diskriminuje pachatele se zdravotním postižením ve srovnání se zdravými pachateli. Pokud by se totiž stěžovatel dopustil téhož trestného činu nikoli pod vlivem duševního postižení a nebyl by tedy žádný důvod ukládat mu ochranné opatření, pak by se na něj při upuštění od potrestání hledělo, jako by nebyl trestán. Zároveň se v Rejstříku trestů neevidují ochranná opatření ukládaná samostatně při zastavení trestního stíhání u pachatelů úplně nepříčetných. Stěžovatel označil za absurdní, že je znevýhodněn jak ve srovnání se zdravými pachateli, tak i ve srovnání s pachateli zcela nepříčetnými. Zároveň ke své žalobě přiložil vyjádření expertů v oboru psychiatrie, kteří uvedli, že v důsledku snahy o brzké přerušení léčení podávají pacienti zdravotníkům neúplné informace a někdy i nepravdivé zprávy o svém duševním stavu. Tlak na odstranění záznamu v Rejstříku trestů tak může vést ke snaze pacienta ukončit skrze disimulaci toto léčení dříve, než je z lékařského hlediska žádoucí.

4. Stěžovatel zároveň považuje záznam v rejstříku trestů za trest svého druhu, představuje pro něj totiž překážku v přístupu ke všem tradičním právnickým povoláním. Dle stěžovatele tím dochází k protiústavnímu zásahu jak do jeho práva na svobodnou volbu povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), tak i do principu, že pouze soud rozhoduje o vině a trestu, zakotveného v čl. 40 odst. 1 Listiny. Z těchto důvodů stěžovatel ve své žalobě požádal prvoinstanční správní soud, aby podle čl. 95 odst. 2 Ústavy řízení přerušil a předložil Ústavním soudu návrh na zrušení ustanovení § 105 odst. 7 trestního zákoníku.

5. Krajský soud v Praze (dále jen "krajský soud") žalobě stěžovatele nevyhověl a rozsudkem č. j. 45 A 78/2016-39 ze dne 5. 4. 2017 ji zamítl. V odůvodnění nejprve uvedl dvě hlavní východiska svého rozhodnutí. Zaprvé, žalovaným zásahem nemůže být dle krajského soudu právní předpis, a to ani v případě, že jeho ustanovení mohou porušovat základní práva jednotlivce. Zadruhé, s ohledem na pravomoc soudů ve správním soudnictví může být předmětem přezkumu pouze činnost žalovaného správního orgánu. Dle názoru krajského soudu však Rejstřík trestů v předmětné věci neaplikoval § 105 odst. 7 trestního zákoníku, a proto se soud nemohl zabývat tímto ustanovením, a tedy ani návrhem stěžovatele na přerušení řízení a předložení návrhu Ústavnímu soudu. Následně krajský soud posoudil zásahovou žalobu stěžovatele, aniž by zpochybnil volbu žalobního typu, a provedl rozsáhlou věcnou argumentaci, proč žalobu zamítl.

6. Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. V té uvedl, že souhlasí s krajským soudem v tom, že žalovaným zásahem nemůže být právní předpis; nic takového však v podané žalobě netvrdil. Žalobou napadl zcela konkrétní a individualizovaný zásah, tedy uvedení konkrétního údaje ve výpisu, který Rejstřík trestů vydal, a tvrdil, že tento zásah byl učiněn na základě protiústavního ustanovení zákona. Stěžovatel dále upřesnil, že nespatřuje nezákonný zásah do svých práv v tom, že údaje o jeho odsouzení jsou zaneseny v evidenci Rejstříku trestů, ale v tom, že jsou uvedeny ve výpisu z této evidence. Těžiště žaloby tedy nesměřovalo do evidence jako takové, nýbrž do promítnutí údaje do výpisu. Závěrem svého podání stěžovatel zdůraznil, že svou žalobou hodlá dosáhnout toho, aby soulad ustanovení § 105 odst. 7 trestního zákoníku s ústavním pořádkem posoudil Ústavní soud.

7. Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 2 As 116/2017-25 ze dne 26. 4. 2018 zrušil rozsudek krajského soudu a žalobu stěžovatele sám odmítl. V odůvodnění uvedl, že ačkoli byla žaloba z hlediska náležitostí perfektní, stěžovatel zvolil nesprávný žalobní typ.

8. Dle Nejvyššího správního soudu byla správným žalobním typem žaloba proti nečinnosti správního orgánu. Výpis z evidence Rejstříku trestů má povahu ryze evidenční a nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva či povinnosti, pouze osvědčuje pravomocná nezahlazená odsouzení a za ně uložené sankce. Nejde tedy o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."), a to ani deklaratorní, nýbrž o osvědčení ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., neboť potvrzuje obsah evidence Rejstříku trestů týkající se konkrétní osoby. Nejedná se ani o zásah dle § 82 s. ř. s. představující jakousi "zbytkovou" kategorii aktů veřejné správy, u nichž se předpokládá soudní ochrana. Otázkou přezkumu obsahu osvědčení se již v minulosti Nejvyšší správní soud zabýval v souvislosti s nečinnostní žalobou. Z judikatury plyne, že má-li správní orgán povinnost vydat osvědčení, musí vydat osvědčení o určitém obsahu. Žalobou na ochranu proti nečinnosti se pak lze fakticky domáhat toho, aby bylo vydáno osvědčení o tomto určitém obsahu.

9. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že stěžovatel měl podat žalobu na ochranu proti nečinnosti. Neměl žádat konstatování, že evidence jeho odsouzení ve výpisu z Rejstříku trestů je nezákonným zásahem, ale měl se domáhat vydání osvědčení s odlišným obsahem, v němž by odsouzení evidováno nebylo. Dle Nejvyššího správního soudu přitom s. ř. s. (ve výkladu dosud zastávaném judikaturou Nejvyššího správního soudu) znemožňuje prostupnost mezi jednotlivými žalobními typy. Jelikož je stěžovateli dosud k dispozici jiný prostředek nápravy jeho dotčených veřejných subjektivních práv, a to žaloba na ochranu proti nečinnosti, je zásahová žaloba dle § 85 s. ř. s. nepřípustná. Proto Nejvyšší správní soud postupem podle § 110 odst. 1 s. ř. s. přistoupil ke zrušení napadeného rozsudku a zároveň rozhodl o odmítnutí zásahové žaloby. Meritorně se tedy nezabýval obsahem výpisu z Rejstříku trestů ani namítanou protiústavností ustanovení trestního zákoníku.

II. Obsah ústavní stížnosti

10. Stěžovatel se ústavní stížností domáhá zrušení napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, neboť má za to, že tímto rozhodnutím bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Porušení tohoto práva spočívá dle stěžovatele v tom, že mu byla v rozporu se zákonem odepřena spravedlnost a soud odmítl rozhodnout o otázce, o které podle zákona byl povinen rozhodnout.

11. Zásahovou žalobu zvolil stěžovatel jako jedinou možnou, protože měl za to, že výpis z Rejstříku trestů není rozhodnutím. S údaji ve výpisu stěžovatel nepolemizoval, upozorňoval pouze na důsledky zásahu, které byly vyvolány konkrétním ustanovením zákona, jež promítalo tyto údaje do výpisu z Rejstříku trestů. Žaloba stěžovatele se přitom od samého počátku domáhala pouze a výlučně určení, že zásah byl nezákonný; nedomáhala se zákazu.

12. Dle stěžovatele může žaloba proti zásahu obsahovat požadavek, aby soud zakázal správnímu orgánu v pokračování zásahové činnosti, a současně musí povinně obsahovat požadavek, aby soud určil, že zásah byl nezákonný. Je plně na žalobci, zda zvolí užší variantu žaloby, kterou se domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný, nebo zda zvolí širší variantu, kterou se domáhá i zákazu.

13. Stěžovatel je přesvědčen, že zákon stanoví nepřípustnost zásahové žaloby v situaci, kdy je možné se domáhat ochrany jinými prostředky, pouze pro případ, že se žalobce domáhá i zákazu. Nepřípustnost ovšem nelze vztahovat na situaci, kdy se žalobce domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný. V tomto kontextu stěžovatel opakovaně upozorňuje na znění ustanovení § 85 s. ř. s.: "Žaloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný." Z druhé poloviny citovaného ustanovení dle stěžovatele plyne, že pokud se žalobce domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný, je žaloba přípustná i pro případ, že se lze domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky. Dle stěžovatele tedy Nejvyšší správní soud odmítl žalobu zcela v rozporu se zněním zákona. Tím odepřel spravedlnost a porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces.

14. V reakci na judikaturu citovanou v napadeném rozsudku stěžovatel uvádí, že citovaná rozhodnutí byla vydána ve vztahu k jinému právnímu stavu, konkrétně ke znění § 85 s. ř. s. účinného do 31. prosince 2011. Tehdy bylo pojetí zásahových žalob zcela jiné a takové žaloby byly přípustné, pouze pokud byly současně spojeny s návrhem zákazu. Předmětné ustanovení s. ř. s. se ovšem od 1. 1. 2012 změnilo, pročež dle stěžovatele nelze odkazovat na judikaturu, která se vztahovala k již neúčinnému pojetí zásahové žaloby.

15. V závěru ústavní stížnosti stěžovatel nad rámec základního argumentu vyjadřuje nesouhlas s myšlenkou Nejvyššího správního soudu, že lze žádat o výpis z Rejstříku trestů a s žádostí spojit konkrétní požadavek na jeho podobu. Představu, že by bylo možné požádat o "čistý" výpis z Rejstříku trestů, stěžovatel označuje za právně nesprávnou a technicky naivní. Jak podle práva, tak ve skutečnosti nelze žádost, která se činí automaticky prostřednictvím datové schránky nebo tzv. Czechpointu, spojit s představou žadatele o obsahu výpisu. Požadavek "čistoty" výpisu z Rejstříku trestů se tak ke správnímu orgánu nemůže jakkoliv dostat. Tato skutečnost dle stěžovatele dokládá strukturálně hlubší vůli Nejvyššího správního soudu odepřít stěžovateli spravedlnost.

III. Vyjádření účastníků řízení

16. Pro účely řízení o ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal vyjádření Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Rejstříku trestů jako vedlejšího účastníka řízení. Ústavní soud si zároveň vyžádal soudní spis vedený u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 45 A 78/2016 a o soudní spis vedený u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 As 116/2017.

17. Rejstřík trestů využil svého oprávnění a ve svém vyjádření vedlejšího účastníka ze dne 10. 8. 2018 vyjádřil svůj souhlas s argumentací Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku. Dodal, že argumentace stěžovatele by byla přiléhavá za situace, kdyby evidence odsouzení stěžovatele ve výpisu z Rejstříku trestů představovala zásah ve smyslu legislativní zkratky dle ustanovení § 82 s. ř. s.; tento výpis je však osvědčením ve smyslu § 79 s. ř. s., proto Nejvyšší správní soud nemohl rozhodnout jinak, než žalobu odmítnout. Rejstřík trestů se dále ohradil proti tvrzení stěžovatele, že by napadený rozsudek obsahoval myšlenku, "že lze žádat o výpis z Rejstříku trestů a s žádostí spojit konkrétní požadavek na jeho podobu." Jedná se totiž zjevně o neporozumění napadenému rozsudku, ve kterém je jednoznačně uveden návod, jak si měl stěžovatel v dané věci počínat, a sice žalobou na nečinnost správního orgánu. Vedlejší účastník proto Ústavnímu soudu navrhl, aby ústavní stížnost odmítl pro zjevnou neopodstatněnost.

18. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření ze dne 5. 9. 2018 předem zdůraznil, že předmětem napadeného rozsudku nebylo posouzení ústavnosti § 105 odst. 7 trestního zákoníku. Vzhledem k tomu, že soud žalobu odmítl z důvodu volby nesprávného žalobního typu, nezabýval se meritem věci, tj. zda došlo k zásahu do práv stěžovatele nevydáním "čistého" výpisu z Rejstříku trestů. Dle názoru Nejvyššího správního soudu nebylo stěžovateli znemožněno domáhat se ochrany svých práv ve správním soudnictví, nýbrž pouze autoritativně stanoveno, jakou procesní cestou je třeba se ochrany práv domáhat. Žaloba na ochranu proti nečinnosti představuje v posuzované věci nejefektivnější prostředek ochrany práv, který stěžovateli umožní pokusit se dosáhnout výsledku, o který mu v řízení skutečně jde, tj. získání "čistého" výpisu z trestního rejstříku, nikoli pouhého konstatování případné nezákonnosti činnosti veřejné správy. Dle Nejvyššího správního soudu bylo faktickým účelem řízení vydání "čistého" výpisu z rejstříku trestů; podle ustálené judikatury se lze vydání osvědčení o určitém obsahu domáhat pouze žalobou na ochranu proti nečinnosti dle § 79 a násl. s. ř. s.

19. Nejvyšší správní soud zopakoval argumenty uvedené již v napadeném rozsudku, že žalobce při zahájení řízení ve správním soudnictví musí jasně zvolit jeden žalobní typ, který soud nemůže následně překvalifikovat. Jednotlivé žalobní typy nelze navzájem zaměňovat ani směšovat, nepřipouští se ani alternativní či eventuální petit. Stěžovatel nesprávně kvalifikoval vytýkané jednání veřejné správy jako nezákonný zásah, a proto zvolil nesprávný žalobní typ. Nejvyšší správní soud si uvědomuje, že jeho ustálená judikatura o neprostupnosti mezi jednotlivými žalobními typy může být jednotlivci vnímána jako přísná, je však odůvodněna zejména faktem, že jednotlivým žalobním typům odpovídají relativně samostatné procesní úpravy. Dle Nejvyššího správního soudu se jedná o velice komplexní otázku výkladu podústavního procesního předpisu, sahající do samotného jádra správního soudnictví, přičemž daný výklad je přijímaný napříč všemi senáty Nejvyššího správního soudu a jeho případná změna by měla být iniciována prostřednictvím rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.

20. K námitce týkající se faktické nemožnosti podání žádosti s požadavkem na konkrétní obsah výpisu Nejvyšší správní soud konstatoval, že výpis z Rejstříku trestů se vydá na písemnou žádost fyzické osoby, jejíž totožnost byla ověřena. Písemná žádost stěžovatele bez využití formuláře by tak neměla být něčím, s čím by si příslušný správní úřad nedokázal poradit. Pokud by soud v dalším řízení shledal nečinnostní žalobu důvodnou, zavázal by vedlejšího účastníka vydat stěžovateli "čistý" výpis z Rejstříku trestů, přičemž otázku faktického provedení pokynu soudu by musela vyřešit veřejná správa.

21. Tvrdí-li stěžovatel, že zásada subsidiarity zásahové žaloby zakotvená v § 85 s. ř. s. se neuplatní v případě tzv. deklaratorní zásahové žaloby, Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti a jeho úkolem není přezkoumávat věcnou nesprávnost postupu obecných soudů, neboť není vrcholem soustavy obecných soudů. Námitka stěžovatele je však dle Nejvyššího správního soudu nedůvodná i v rovině podústavní. Je sice pravda, že podle judikatury se zásada subsidiarity zásahové žaloby neuplatní tehdy, pokud se žalobce domáhá pouze a jen vyslovení nezákonnosti již skončeného zásahu veřejné správy. V posuzovaném případě však důvodem pro odmítnutí žaloby nebylo nevyčerpání jiných prostředků nápravy dle § 85 s. ř. s., nýbrž zvolení nesprávného žalobního typu. Nejvyšší správní soud trvá na neprostupnosti jednotlivých žalobních typů. Odmítnout žalobu je proto třeba i v opačné situaci, např. tehdy, zvolí-li žalobce žalobu proti rozhodnutí či nečinnostní žalobu v případech, kdy je třeba užít žaloby zásahové. V takových případech nehraje roli, že se jedná pouze o deklaratorní zásahovou žalobu.

22. K tvrzení stěžovatele o změně právní úpravy k 1. 1. 2012 považuje Nejvyšší správní soud za důležité doplnit, že podle důvodové zprávy má nová právní úprava zajistit vyšší standard ochrany tím, že umožní fyzickým a právnickým osobám domáhat se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu tehdy, pokud již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho opakování. Zavedením deklaratorní žaloby zákonodárce nezamýšlel poskytovat ochranu proti ukončeným jednáním správních orgánů, ale prostřednictvím soudního rozhodování posílit důvěru v právní stát, kultivovat činnost orgánů veřejné správy a umožnit rychlejší řízení o případném nároku na náhradu škody v civilním řízení. V posuzované věci stav, proti kterému stěžovatel brojí - tedy nevydání "čistého" výpisu z rejstříku trestů - zřejmě stále trvá, přičemž stěžovateli zřejmě vadí důsledky vyvolané aplikací ustanovení zákona, jež považuje za protiústavní. Nyní je třeba, aby o věci samé uvážily v dalším řízení správní soudy - poté, co stěžovatel podá řádnou žalobu. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že stěžovateli nebyl odepřen přístup k soudu, a tím ani porušeno jeho právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny, resp. právo na spravedlivý proces dle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Závěrem proto Ústavnímu soudu navrhuje, aby odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou, případně ji zamítl jako nedůvodnou.

23. Jelikož obdržená vyjádření neobsahovala žádné nové závažné skutečnosti nebo argumentaci, která by byla způsobilá osvětlit věc jinak, než v odůvodnění napadeného rozhodnutí, nepovažoval Ústavní soud za nutné zasílat je stěžovateli k případné replice.

IV. Právní posouzení ústavní stížnosti

24. Ústavní stížnost splňuje všechny požadované náležitosti a podmínky pro její projednání, které stanoví zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"). Po zvážení argumentace obsažené v ústavní stížnosti a obsahu napadeného rozhodnutí i vyžádaných spisů dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

25. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není další instancí proti rozhodnutím orgánů veřejné moci, není povolán k přezkumu správnosti aplikace podústavního práva; jeho úkol spočívá v ochraně ústavnosti. Nezabývá se eventuálním porušením běžných práv fyzických osob, pokud takové porušení současně neznamená porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem.

26. Ústavní stížnost stěžovatele se (na rozdíl od jeho žaloby) netýká postupu Rejstříku trestů ani ústavnosti § 105 odst. 7 trestního zákoníku. Stěžovatel napadá pouze v záhlaví označený rozsudek Nejvyššího správního soudu, neboť je přesvědčen, že postupem Nejvyššího správního soudu bylo porušeno jeho právo na soudní ochranu garantované Listinou. Ústavní soud se proto nebude zabývat meritem věci a pro úplnost zdůrazňuje, že tento nález žádným způsobem nepředjímá, zda je § 105 odst. 7 trestního zákoníku souladný s ústavním pořádkem či nikoli; posouzení této otázky zůstává ve výlučné pravomoci pléna Ústavního soudu v řízení o kontrole norem, a to bez ohledu na to, zda se věc k plénu dostane postupem obecných soudů dle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, či v rámci řízení o ústavní stížnosti, s níž stěžovatel spojí návrh na zrušení zákona dle § 74 zákona o Ústavním soudu.

1. Právo na přístup k soudu a žalobní typy

27. Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny poskytuje v rámci základního práva na soudní a jinou právní ochranu každému právo na přístup k soudu, tedy oprávnění domáhat se stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Z tohoto ustanovení plyne závazek státu, aby v jeho právním systému existoval účinný právní prostředek nápravy umožňující jednotlivci, aby se domáhal ochrany svých práv.

28. Právo na přístup k soudu neplatí absolutně. Ačkoli náleží k hlavním atributům demokratického právního státu, může podléhat zákonným omezením. Ústavní soud musí zkoumat, zda omezení práva na přístup k soudu nezasahují do samotné podstaty tohoto práva (viz např. nález sp. zn. II. ÚS 3112/17 ze dne 20. 2. 2018, bod 14; nález sp. zn. II. ÚS 635/18 ze dne 15. 5. 2018, bod 25; či nález sp. zn. I. ÚS 1060/18 ze dne 23. 10. 2018, bod 12). Jakékoli omezení práva na přístup k soudu bude odpovídat zárukám spravedlivého procesu pouze tehdy, pokud vede k legitimnímu cíli a pokud existuje přiměřený vztah mezi použitými prostředky a sledovaným cílem [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 41/17 ze dne 27. 11. 2018 (16/2019 Sb.), bod 47; obdobně viz též rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 28. 5. 1985 ve věci Ashingdane proti Spojenému království, stížnost č. 8225/78, § 57; ze dne 20. 4. 2004 ve věci Bulena proti České republice, stížnost č. 57567/00, § 29; nebo ze dne 5. 4. 2018 ve věci Zubac proti Chorvatské republice, stížnost č. 40160/12, § 78].

29. Právo na přístup k soudu jednotlivcům náleží i v oblasti soudní kontroly aktů veřejné moci. Primárním účelem správního soudnictví je ochrana veřejných subjektivních práv jednotlivců před zásahy veřejné (vrchnostenské) moci v oblasti veřejné správy. V demokratickém právním státě je třeba dbát na to, aby pokud možno žádné úkony veřejné moci, jimiž je zasahováno do práv jednotlivců, a tím spíše do jejich základních práv, nebyly imunní vůči soudnímu přezkumu a možnosti soudní obrany proti nim. To plyne především z čl. 36 odst. 2 Listiny, podle něhož kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (viz nález sp. zn. I. ÚS 2637/17 ze dne 23. 1. 2018, bod 63; či výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 41/17, bod 49).

30. Konkrétní náležitosti práva na přístup k soudu již nejsou upraveny na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní a jinou právní ochranu realizovat a případně i omezit. Pokud jednotlivec stanovené postupy dodrží a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na přístup k soudu a k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti - denegatio iustitiae (srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 3106/13 ze dne 23. 10. 2014; sp. zn. I. ÚS 2723/13 ze dne 1. 10. 2014; či sp. zn. I. ÚS 2804/15 ze dne 19. 7. 2016).

31. Soudní řád správní rozeznává několik žalobních typů, které jsou přizpůsobeny nejčastějším formám působení veřejné správy na jednotlivce. Jde především o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.), žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s., dále též jen "nečinnostní žaloba"), a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s., dále též jen "zásahová žaloba"), která je ve vztahu k ostatním žalobním typům subsidiární (srov. též nález sp. zn. III. ÚS 2634/18 ze dne 15. 1. 2019, který v bodě 66 shrnuje i další žalobní/návrhové typy, které jsou jednotlivcům ve správním soudnictví k dispozici).

32. Dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je žalobce ve správním soudnictví povinen "vždy zvolit jeden žalobní typ vymezený v soudním řádu správním a nemůže jednotlivé žalobní typy navzájem zaměňovat nebo je v žalobě směšovat." Dle Nejvyššího správního soudu by totiž bylo "mimořádně obtížné vést řízení o jedné a téže žalobě tak, aby bylo možno na jeho konci rozhodnout v souladu s požadavky kterékoliv z procesních úprav připadajících hypoteticky v úvahu." Pokud si žalobce není jist, jaký žalobní typ má využít, tak mu "nezbývá než podat několik samostatných žalob proti témuž konání či opomenutí ze strany státní správy," přičemž za každou žalobu musí zaplatit samostatně soudní poplatek (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 7 Afs 84/2004-84 ze dne 20. 4. 2005; č. j. 7 Aps 2/2009-197 ze dne 9. 7. 2009; nebo č. j. 9 As 329/2016-42 ze dne 4. 5. 2017; viz též bod 18 napadeného rozsudku; veškerá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz/).

33. V nyní projednávané věci se stěžovatel bránil proti postupu Rejstříku trestů zásahovou žalobou. Od počátku přitom nezpochybňoval, že Rejstřík trestů postupoval v souladu se zákonem, snažil se však poukázat na dopady tohoto postupu do sféry svých subjektivních práv, především do svého práva na svobodnou volbu povolání. Zatímco krajský soud žalobu stěžovatele meritorně posoudil a zamítl, Nejvyšší správní soud se žalobou odmítl meritorně zabývat, neboť nesouhlasil s volbou žalobního typu. Přestože tedy krajský soud nezpochybnil stěžovatelovu volbu žalobního typu a podání meritorně posoudil, dle názoru Nejvyššího správního soudu se stěžovatel neměl proti postupu Rejstříku trestů bránit zásahovou žalobou, nýbrž žalobou nečinnostní. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud stěžovatelovo podání meritorně vůbec neposoudil.

34. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti upozorňuje na odlišné procesní podmínky zásahové žaloby v případě, že se žalobce domáhá pouze určení, že zásah byl nezákonný (viz argumentaci stěžovatele rekapitulovanou v bodu 13 výše). Z tohoto důvodu namítá, že mu Nejvyšší správní soud odepřel spravedlnost a porušil jeho právo na spravedlivý proces. Jak však plyne z napadeného rozsudku a jak uvádí Nejvyšší správní soud i ve svém vyjádření k ústavní stížnosti, důvodem pro odmítnutí žaloby stěžovatele nebylo nevyčerpání jiných prostředků nápravy dle § 85 s. ř. s., nýbrž zvolení nesprávného žalobního typu (viz argumentaci účastníka řízení rekapitulovanou v bodu 21 výše).

35. Ústavní soud v reakci na výše uvedené podotýká, že není vázán právní kvalifikací, kterou věci přisuzuje navrhovatel v odůvodnění svého návrhu. Podle zásady iura novit curia se návrhem může zabývat i z pohledu ustanovení, jichž se navrhovatel či strany nedovolávají. Ústavní stížnost je charakterizována skutky, které kritizuje, resp. svým předmětem, jehož neústavnost tvrdí, a ne pouhým právním odůvodněním [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 302/99 ze dne 9. 2. 2000 (N 24/17 SbNU 177); nález sp. zn. Pl. ÚS 37/04 ze dne 26. 4. 2006 (N 92/41 SbNU 173; 419/2006 Sb.), bod 54; či nález sp. zn. II. ÚS 443/16 ze dne 25. 10. 2016 (N 200/83 SbNU 209), bod 24]. Ačkoli tedy Nejvyšší správní soud správně upozorňuje, že důvodem pro odmítnutí žaloby bylo zvolení nesprávného žalobního typu, úkolem Ústavního soudu zůstává posoudit, zda došlo v důsledku postupu Nejvyššího správního soudu k zásahu do samotné podstaty práva na přístup k soudu, případně k jeho omezení.

36. Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že v průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem se ke kasační stížnosti vyjádřil Rejstřík trestů jako žalovaný správní orgán. Vedle nesouhlasu s meritorními kasačními námitkami stěžovatele žalovaný především vyjádřil nesouhlas se závěrem krajského soudu, že je správním orgánem, jenž je svým jednáním způsobilý zasáhnout do veřejných subjektivních práv žalobce. Žalovaný se otázce volby žalobního typu vůbec nevěnoval. Soustředil se pouze na otázku, zda byl jeho zásah způsobilý zasáhnout do práv stěžovatele. Vyjádření žalovaného bylo zasláno na vědomí právnímu zástupci stěžovatele a žádná další komunikace mezi soudem a účastníky řízení až do vydání napadeného rozsudku neproběhla.

37. Nejvyšší správní soud se následně v napadeném rozsudku detailně věnoval otázce zákonné definice správního orgánu a uzavřel, že Rejstřík trestů je správním orgánem, jehož jednání může být přezkoumáváno správními soudy (viz bod 13 napadeného rozsudku). Následně soud konstatoval, že v úvahu přicházelo, že výpis z Rejstříku trestů by mohl být kvalifikován jako správní rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., osvědčení ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., nebo i zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Po detailním vysvětlení, proč výpis z Rejstříku trestů nemůže být rozhodnutím, soud velice stroze konstatoval, že nemůže být ani zásahem dle § 82 s. ř. s. "představující jakousi "zbytkovou" kategorii aktů veřejné správy, u nichž se předpokládá soudní ochrana" (viz body 15 a 16 napadeného rozhodnutí). Výpis z Rejstříku trestů je dle napadeného rozsudku osvědčením, a jelikož se v předchozí judikatuře řešil přezkum obsahu osvědčení formou nečinnostní žaloby, soud uzavřel, že pokud stěžovatel "brojí proti obsahu výpisu z Rejstříku trestů, neboť ho považuje za chybný," měl podat nečinnostní žalobu (bod 17 napadeného rozhodnutí).

38. Stěžovatel však neoznačuje obsah výpisu z Rejstříku trestů za chybný. To jasně plyne ze všech jeho podání učiněných v předchozím řízení. Stěžovatel naopak konzistentně uvádí, že postup Rejstříku trestů je v souladu se zákonem, zpochybňuje však ústavnost aplikovaných zákonných ustanovení. Jinými slovy, stěžovatel netvrdí, že Rejstřík trestů měl postupovat jinak a nedomáhá se jiného postupu správního orgánu, nýbrž zdůrazňuje, že Rejstřík trestů v mezích platných zákonů nijak jinak postupovat nemohl a požaduje, aby tento zákonný postup byl označen za protiústavní zásah. Cílem litigace proto není navrátit věc do správního řízení a vyčkat nového rozhodnutí Rejstříku trestů, nýbrž dosáhnout předložení věci Ústavnímu soudu k posouzení ústavnosti zákonných ustanovení. Tuto rozdílnost však Nejvyšší správní soud nereflektoval.

39. Ústavní soud především zdůrazňuje, že mu nepřísluší, aby v řízení o ústavní stížnosti vstupoval do jurisdikce Nejvyššího správního soudu a vyjadřoval se k výkladu podústavního práva [srov. nález sp. zn. I. ÚS 1783/10 ze dne 16. 11. 2010 (N 227/59 SbNU 309), bod 24], konkrétně k vymezení hranic mezi zásahovou žalobou a nečinnostní žalobou a k zařazení nyní projednávané situace pod jeden či druhý žalobní typ. Ústavní soud totiž plně respektuje, že stanovení koncepce jednotlivých žalobních typů je věcí správního soudnictví a že může jít, jak uvedl ve svém vyjádření Nejvyšší správní soud, "o velice komplexní otázku výkladu podústavního procesního předpisu, sahající do samotného jádra správního soudnictví" (viz bod 19 výše). Zároveň však Ústavní soud nemůže nechat bez povšimnutí ústavní rozměr projednávané věci dotýkající se práva na přístup k soudu a považuje za nutné vytýčit několik ústavních limitů, které musí být při novém posouzení věci zohledněny.

40. Ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny zaručuje každému možnost domáhat se "stanoveným postupem" svého práva u soudu či jiného orgánu, čemuž koresponduje povinnost soudu tuto ochranu (rovněž "stanoveným postupem") poskytnout. Je pak zcela na zákonodárci, aby stanovil podmínky a podrobnosti (tj. "postupy"), jde-li o realizaci daného základního práva (čl. 36 odst. 4 Listiny). Ve své kompetenci je omezen mj. v tom ohledu, že jím přijatou "prováděcí" úpravou nesmí být popřena sama podstata a smysl daného základního práva (čl. 4 odst. 4 Listiny); to znamená, že soudní či jiná právní ochrana musí být reálně "dosažitelná" a co do svého výsledku dostatečně efektivní, což v konečném důsledku znamená i to, že by i míra takové ochrany měla být adekvátní ve vztahu k pozici, kterou dotčená osoba v příslušném právním vztahu má (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 2/19 ze dne 2. 7. 2019).

41. Z odůvodnění napadeného rozsudku a z judikatury v něm citované je zřejmé, že důvodem omezení stěžovatelova práva na přístup k soudu je procesní úprava spočívající ve striktním oddělení jednotlivých žalobních typů ve správním soudnictví. Ústavní soud ve své judikatuře uznal, že soudní řád správní od sebe důsledně odlišuje jednotlivé žalobní typy, které mezi sebou nelze zaměňovat (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/17 ze dne 7. 11. 2017, bod 19). Zájem na zachování jednotlivých žalobních typů ve správním soudnictví směřuje k zachování předvídatelnosti postupu správních soudů, tedy k ústavou chráněné hodnotě právní jistoty; lze ho tedy bezpochyby vnímat jako zájem legitimní. Zároveň však nutno zdůraznit, že ani ten nejlegitimnější zájem nemůže nad ústavně garantovanými právy převážit bez dalšího, zcela automaticky.

42. Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvádí, že otázkou přezkumu obsahu osvědčení se v předchozí judikatuře zabýval v souvislosti s nečinnostní žalobou, přičemž odkazuje na rozsudky č. j. 5 Ans 4/2009-63 ze dne 22. 1. 2010 a č. j. 7 Aps 3/2008-98 ze dne 16. 11. 2010. Citovaná judikatura však pojednává o jiných situacích, a sice o případech osvědčení, která byla vydána v rozporu se zákonnou povinností správního orgánu jednat určitým způsobem. Slovy odůvodnění napadeného rozsudku: "Má-li správní orgán povinnost vydat osvědčení, musí vydat osvědčení o určitém obsahu. Žalobou na ochranu proti nečinnosti se pak lze fakticky domáhat toho, aby bylo vydáno osvědčení o tomto určitém obsahu" (viz bod 16 napadeného rozsudku in fine a judikatura tam citovaná). To však nebylo stěžovatelovým cílem. Pokud by totiž stěžovatel požádal Rejstřík trestů o vydání osvědčení o určitém obsahu, tedy o vydání "čistého" výpisu z evidence, nemohl by mu správní orgán vyhovět, aniž by postupoval contra verba legis, tedy v přímém rozporu s textem zákona.

43. Z odlišného charakteru stěžovatelova případu plyne i nutnost jeho odlišení od dřívějších případů týkajících se osvědčení vydávaných správními orgány. Zatímco se totiž judikatura citovaná v napadeném rozsudku týkala postupu správních orgánů v rozporu se zákonem, stěžovatel naopak poukazuje na postup správního orgánu v souladu se zákonem a snaží se dosáhnout přezkumu daného zákona v řízení před Ústavním soudem. Situace, v níž se stěžovatel nachází, tedy doposud nebyla judikatorně řešena, neboť se v důležitém aspektu liší od existující prejudikatury. Nemůže proto být posouzena pouhým odkazem na případy pouze zdánlivě podobné. Tento závěr nakonec potvrzuje i Nejvyšší správní soud v závěru napadeného rozsudku, neboť konstatuje, že v nyní posuzované věci "žádná předchozí judikatura neexistovala, a stěžovatel se tak nemohl spoléhat při podání své žaloby na předchozí rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu (která mu ostatně jako právnímu profesionálovi se zkušeností soudce na úseku správního soudnictví byla či měla být známá)." (viz bod 19 napadeného rozsudku).

44. Ústavní soud již v minulosti poukazoval na to, že od účastníků řízení nelze očekávat, že vždy správně odhadnou legislativní a judikatorní vývoj a podřídí tomu veškerou procesní taktiku. Případné legislativní nedůslednosti různého druhu, jakož i nepředvídatelnost v postupu různých státních orgánů nelze vykládat v neprospěch účastníků řízení.

45. Z hlediska účinné soudní ochrany tak není přijatelné, aby tíha nepřehlednosti žalobních typů působila v neprospěch jednotlivců. Ochrana hmotných práv, jež je hlavním účelem soudnictví, nemůže být oslabována hledáním vhodného procesního řešení. Právnímu státu jsou vlastní principy předvídatelnosti práva a zákazu libovůle při výkonu veřejné moci, které umožňují jednotlivci plánovat jeho budoucnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 173/2015-31 ze dne 27. 11. 2015, bod 49). Jak již v minulosti Ústavní soud několikrát konstatoval, neopomenutelnou komponentou principu právní jistoty je předvídatelnost práva a legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky (viz nález sp. zn. I. ÚS 420/09 ze dne 3. 6. 2009, bod 21 a judikatura tam citovaná).

46. Nejvyšší správní soud však v nyní projednávané věci postupoval způsobem, který stěžovateli znemožnil přístup k soudu, přičemž tento postup navíc nebyl pro stěžovatele předvídatelný a zároveň nijak nepřispěl ke zvýšení předvídatelnosti práva či k principu právní jistoty. V době podání žaloby nebylo z právního řádu ani z judikatury zřejmé, jakým procesním postupem se ve správním soudnictví bránit proti osvědčení, které žalobce považuje za zákonné, avšak protiústavní. V nepředvídatelné a judikaturou dosud neřešené situaci soud postupoval v neprospěch stěžovatele a odmítl jeho žalobu z důvodu nesprávné volby žalobního typu. Postup Nejvyššího správního soudu, který vedl k odmítnutí žaloby stěžovatele z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro stěžovatele žádným způsobem předvídatelná, je porušením práva stěžovatele na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny.

47. Ústavní soud výše uvedenými argumenty žádným způsobem nepředjímá, zda měl stěžovatel zahájit řízení před správními soudy nečinnostní či zásahovou žalobou; toto posouzení totiž náleží Nejvyššímu správnímu soudu. Pokud však Nejvyšší správní soud považoval volbu zásahové žaloby za nesprávnou, měl s tímto svým právním názorem nejprve obeznámit účastníky řízení a vyzvat je, aby se k této právní otázce v řízení o kasační stížnosti vyjádřili. Pokud tak neučinil, zatížil své rozhodnutí protiústavní překvapivostí (viz níže, část 2.). V případě, že by soud i po zvážení argumentů účastníků řízení trval na právním názoru, že stěžovatel zvolil nesprávný žalobní typ, měl v zájmu ochrany práv stěžovatele upřednostnit zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení před odmítnutím žaloby podle § 110 odst. 1 s. ř. s., neboť krajský soud by měl ve světle recentní judikatury Nejvyššího správního soudu povinnost vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby (viz níže, část 3.).

2. Zákaz tzv. překvapivých rozhodnutí

48. Z práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny plyne mimo jiné i zákaz tzv. překvapivých rozhodnutí. Podle judikatury Ústavního soudu jde o překvapivé rozhodnutí mimo jiné tehdy, pokud účastníci řízení nedostanou příležitost vyjádřit se k odlišnému hodnocení důkazů nebo k odlišnému právnímu hodnocení.

49. Zákaz překvapivých rozhodnutí neznamená, že by účastníci řízení měli vždy znát závěry soudu ještě předtím, než soud vynese rozhodnutí. Znamená však, že účastníci řízení musí mít možnost účinně argumentovat ve vztahu ke všem otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu spočívat. Účastníkům řízení by mělo být zřejmé, které otázky jsou pro řešení věci relevantní, ať už jde o otázky skutkové nebo právní; je třeba jim umožnit, aby se ke všem těmto otázkám mohli vyjádřit a aby mohli účinně uplatnit své argumenty. Je proto nezbytné, aby soud účastníky řízení poučil, pokud hodlá vycházet z jiné právní úpravy, jiného právního posouzení či z jiných skutkových zjištění, než mohou účastníci řízení předvídat vzhledem k dosavadnímu průběhu řízení. Opačný postup je v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, který zaručuje spravedlivý proces (srov. nález sp. zn. I. ÚS 2315/15 ze dne 12. 4. 2016, body 42-44; nález sp. zn. I. ÚS 615/17 ze dne 10. 8. 2017, body 30-31; či nález sp. zn. IV. ÚS 233/17 ze dne 27. 2. 2018, body 37-38).

50. Ačkoli se prvostupňový rozsudek i kasační stížnost stěžovatele týkaly merita věci, Nejvyšší správní soud žalobu stěžovatele odmítl postupem podle § 110 odst. 1 s. ř. s. z důvodu nesprávné volby žalobního typu, aniž by účastníky řízení vyzval k vyjádření k této právní otázce. Napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu však bylo pro stěžovatele nepředvídatelné, a tedy překvapivé, neboť je založeno na zcela nové právní argumentaci, která nebyla předmětem dosavadního řízení a ke které účastníci řízení neměli možnost se v průběhu řízení vyjádřit. Kasační stížnost stěžovatele, vyjádření vedlejšího účastníka, ani replika stěžovatele se žádným způsobem netýkaly procesních otázek, jelikož tyto nebyly předmětem dosavadního soudního řízení. Stěžovatel tak neměl příležitost účinně uplatnit své argumenty ve vztahu ke klíčové právní otázce, na jejímž řešení napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu spočívá, tedy k volbě správného žalobního typu. Před odmítnutím žaloby pro špatnou volbu žalobního typu bylo povinností soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby spočívat. Opačný postup je tzv. překvapivým rozhodnutím, jehož zákaz plyne z práva na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny.

51. V tomto kontextu se navíc jeví jako nevhodné odmítnutí stěžovatelovy žaloby přímo Nejvyšším správním soudem. Smyslem pravomoci Nejvyššího správního soudu odmítnout žalobu podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. je urychlení řízení před správními soudy ve specifických situacích. Pokud Nejvyšší správní soud ruší rozhodnutí krajského soudu a zároveň jej zavazuje k určitému (jednoznačnému) procesnímu rozhodnutí, může být z pohledu procesní efektivity vhodnější, aby dané procesní rozhodnutí (např. odmítnutí žaloby) učinil přímo Nejvyšší správní soud. Ústavním omezením tohoto postupu je však právě zákaz překvapivých rozhodnutí, a to především v situaci, kdy může být předmětná právní otázka mezi účastníky řízení sporná (srov. také Kühn, Z. § 110. In: Kühn, Z. a kol. Soudní řád správní: Komentář. Wolters Kluwer 2019, s. 1017). Pokud tedy Nejvyšší správní soud shledá, že existují důvody pro odmítnutí žaloby z důvodu špatné volby žalobního typu, ke kterým se však strany neměly možnost v řízení vyjádřit, je z ústavněprávního pohledu žádoucí postupovat v řízení tak, aby měli účastníci možnost účinně argumentovat ve vztahu k relevantním právním otázkám.

52. Pokud by tedy Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci i po zvážení argumentů účastníků řízení o kasační stížnosti setrval na právním názoru, že stěžovatel zvolil nesprávný žalobní typ, měl v zájmu ochrany práv stěžovatele upřednostnit zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení před odmítnutím žaloby podle § 110 odst. 1 s. ř. s., neboť krajský soud by měl ve světle recentní judikatury Nejvyššího správního soudu povinnost vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby.

3. Judikatorní vývoj v případech nesprávné volby žalobního typu

53. V odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyšší soud mimo jiné uvádí, že stěžovatel zvolil nesprávní žalobní typ a krajský soud "proto nemohl stěžovatele vyzvat ke konverzi žalobního typu na ten, který může vést k cíli sledovanému žalobou, neboť by tím překročil to, co soud jako nestranný rozhodce sporu dvou stran může v řízení učinit" (viz bod 20 napadeného rozsudku). To však již v době vydání napadeného rozsudku neodpovídalo judikatuře Nejvyššího správního soudu.

54. Zahájení řízení před správními soudy je dle současné právní úpravy z pohledu žalobce složitější než v jiných druzích soudních řízení (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 2338/18 ze dne 28. 5. 2019, podle něhož v občanském soudním řízení je třeba dát přednost takovému výkladu vůle žalobce, který umožní věcné projednání žaloby). Zvolí-li žalobce nesprávný žalobní typ, správní soudy nemohou bez dalšího podání překvalifikovat. V řízení před správními soudy totiž podle judikatury Nejvyššího správního soudu "není prostor k překvalifikování žaloby na jiný žalobní typ, neboť by tím došlo k rozporu s výslovně projevenou vůlí stěžovatele, a tedy i s dispoziční zásadou, která řízení ve správním soudnictví ovládá" (srov. např. rozsudek č. j. 1 Afs 24/2005-70 ze dne 1. 2. 2006; či rozsudek č. j. 2 As 86/2010-90 ze dne 8. 11. 2012). Správní soudy rovněž původně neměly povinnost poučit stěžovatele o tom, jaký žalobní typ na danou věc dopadá a jak by měl svůj petit správně formulovat (srov. např. rozsudek č. j. 1 Ans 21/2012-42 ze dne 22. 5. 2013, bod 22). Mezi jednotlivými žalobními typy totiž judikatura Nejvyššího správního soudu postavila "zeď, skrze niž je obtížné, ba téměř nemožné, se v průběhu řízení prolomit na druhou stranu" (srov. rozsudek č. j. 9 As 329/2016-42 ze dne 4. 5. 2017, bod 50).

55. Tuto pomyslnou zeď částečně zbořil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, když v rozsudku č. j. 7 As 155/2015-160 ze dne 21. 11. 2017 uvedl: "Soud může zjistit ..., že tvrzení žalobce popisují jednání nebo jiný objektivně existující jev, který z povahy věci nezákonným zásahem být nemůže. [Například] žalobce označí za zásah mylně něco, co má všechny parametry správního rozhodnutí, osvědčení nebo opatření obecné povahy. V takovém případě soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná (jsou-li splněny další podmínky řízení, zejména včasnost jejího podání)..." (viz rozsudek rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015-160 ze dne 21. 11. 2017 ve věci EUROVIA, bod 62). Citovaný rozsudek rozšířeného senátu byl napaden ústavní stížností, ale zatímco probíhalo řízení před Ústavním soudem, Nejvyšší správní soud si osvojil nově vytvořené pravidlo a ve své další judikatuře opustil koncept striktní neprostupnosti jednotlivých žalobních typů, resp. nemožnost vyzvat žalobce ke konverzi žalobního typu (viz rozsudky č. j. 6 As 357/2017-26 ze dne 28. 2. 2018, bod 16; č. j. 6 As 402/2017-41 ze dne 21. 3. 2018, bod 15; a č. j. 4 As 57/2018-78 ze dne 6. 4. 2018, bod 9; všechna tato rozhodnutí byla vydána dříve než napadený rozsudek v nyní projednávané věci).

56. Metaforické zboření zdi v citovaném rozsudku bylo pouze částečné. Citovaný rozsudek rozšířeného senátu totiž nezměnil nic na tom, že soudní řád správní od sebe důsledně odlišuje jednotlivé žalobní typy, které mezi sebou nelze zaměňovat (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 12/17 ze dne 7. 11. 2017, bod 19). Změnil však procesní postup v případě nesprávné volby žalobního typu: správní soudy již nejsou oprávněny odmítnout žalobní návrh bez dalšího, nýbrž jsou povinny nejprve žalobci poskytnout lhůtu k úpravě žaloby, ledaže by v posuzované věci nebyly splněny podmínky řízení dle správného žalobního typu, což by však soud musel v rozhodnutí náležitě odůvodnit (viz rozsudek č. j. 4 As 57/2018-78 ze dne 6. 4. 2018, bod 9). Pokud by totiž správní soud odmítl žalobu pro nesprávnou volbu žalobního typu, aniž by předtím žalobce vyzval k úpravě žaloby na jiný žalobní typ, dopustil by se tím dle Nejvyššího správního soudu odepření spravedlnosti (viz rozsudek č. j. 6 As 357/2017-26 ze dne 28. 2. 2018, bod 16).

57. Ústavní soud připouští, že Nejvyšší správní soud v době, kdy vydával napadené rozhodnutí, čelil situaci nejednotné judikatury. Existují-li však dvě možnosti procesního postupu, je třeba vždy zvolit řešení ve prospěch ochrany práv účastníka řízení (viz k tomu dále body 65 a 66).

58. Pokud by tedy krajský soud v nyní projednávané věci zastával právní názor, že stěžovatel chybně zvolil zásahovou žalobu a že se měl správně proti postupu Rejstříku trestů bránit nečinnostní žalobou, musel by krajský soud dle výše citované judikatury nejdříve vyzvat stěžovatele k úpravě žaloby na správný žalobní typ, případně náležitě odůvodnit, že takový postup není účelný z důvodu nesplnění podmínek řízení podle daného žalobního typu. Krajský soud však stěžovatele k úpravě žaloby nevyzval, neboť souhlasil s volbou zásahové žaloby a věc meritorně posoudil. Až Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti poprvé zpochybnil správnost zvoleného žalobního typu. Následně postupem podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítavý rozsudek krajského soudu zrušil a sám žalobu bez dalšího odmítl.

59. Na pozadí výše citované judikatury Ústavní soud konstatuje, že v době vydání napadeného rozsudku již Nejvyšší správní soud ve své judikatuře vyžadoval od správních soudů, aby v případě nesprávné volby žalobního typu nejprve upozornily žalobce na nutnost úpravy žaloby. Z tohoto důvodu nemůže Ústavní soud přijmout odůvodnění napadeného rozsudku ani vyjádření Nejvyššího správního soudu v nyní projednávané věci ze dne 5. 9. 2018, které v rozporu s výše popsaným judikatorním vývojem cituje pouze starší judikaturu a opakuje, že ač může být ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu o neprostupnosti mezi jednotlivými žalobními typy vnímána jako přísná, jedná se "o velice komplexní otázku výkladu podústavního procesního předpisu, sahající do samotného jádra správního soudnictví, přičemž daný výklad je přijímaný napříč všemi senáty Nejvyššího správního soudu a jeho případná změna by měla být iniciována prostřednictvím rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu" (viz vyjádření citované v bodě 19 tohoto nálezu). Jak ukazuje výše rekapitulovaný vývoj judikatury Nejvyššího správního soudu, původní striktní výklad o neprostupnosti mezi žalobními typy, resp. o nemožnosti vyzvat žalobce k úpravě žaloby, již v době vydání napadeného rozsudku prokazatelně nebyl přijímán napříč všemi senáty tohoto soudu.

60. Jelikož byla tato právní otázka řešena v předcházející rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, a to ve věcech v relevantních skutkových okolnostech obdobných, mohl tento soud postupovat jen dvěma způsoby: buď dříve vyslovené právní závěry respektovat i v projednávaném případě, anebo předložit odlišný právní názor rozšířenému senátu postupem podle ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s. [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 613/06 ze dne 18. 4. 2007 (N 68/45 SbNU 107); nález sp. zn. I. ÚS 1783/10 ze dne 16. 11. 2010 (N 227/59 SbNU 309), bod 20 a judikatura tam citovaná; nález sp. zn. II. ÚS 2732/15 ze dne 12. 1. 2016 (N 6/80 SbNU 65), bod 33; nález sp. zn. I. ÚS 2637/17 ze dne 23. 1. 2018, bod 72; či nález sp. zn. I. ÚS 3755/17 ze dne 15. 8. 2018, bod 33]. Podle ustanovení § 17 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.

61. Pakliže Nejvyšší správní soud rozhodl v rozporu s předcházející judikaturou, aniž by věc předložil rozšířenému senátu nebo ji od prejudikatury skutkově odlišil, uplatnil státní moc v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a zatížil řízení vadou nesprávně obsazeného soudu. Není přitom rozhodné, zda k takovému postupu Nejvyššího správního soudu došlo vědomým nerespektováním § 17 odst. 1 s. ř. s. či přehlédnutím dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu vztahující se k projednávané věci.

62. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud dodává, že výše citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 155/2015-160 ze dne 21. 11. 2017, který poprvé zavedl povinnost správních soudů vyzývat žalobce k úpravě žaloby v případě nesprávné volby žalobního typu, byl zrušen nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 635/18 ze dne 15. 5. 2018. Ke zrušení však došlo z důvodů zcela nesouvisejících s problematikou žalobních typů. Naopak, právní názor Nejvyššího správního soudu o povinnosti správních soudů upozornit žalobce na nutnost úpravy žaloby byl potvrzen v další judikatuře ještě před vydáním zrušovacího nálezu (viz rozsudky citované výše, tedy rozsudek č. j. 6 As 357/2017-26 ze dne 28. 2. 2018, bod 16; rozsudek č. j. 6 As 402/2017-41 ze dne 21. 3. 2018, bod 15; a rozsudek č. j. 4 As 57/2018-78 ze dne 6. 4. 2018, bod 9), jakož i bezprostředně po něm (viz rozsudky ze dne 16. 5. 2018, č. j. 5 As 48/2018-25, bod 13; a č. j. 6 Azs 82/2018-19, bod 15). Následně se Nejvyšší správní soud opětovně vyjádřil k této nové procesní povinnosti správních soudů, a to explicitně v kontextu výše citovaného zrušujícího nálezu Ústavního soudu. Poukázal na to, že "rozsudek rozšířeného senátu byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu..., nicméně důvodem zrušení byla chybná interpretace žalobních lhůt u nezákonných zásahů, nikoli samotná metodologie postupu při posuzování přípustnosti a důvodnosti zásahové žaloby - proti ní ústavní soud ničeho nenamítal..." (viz rozsudek č. j. 2 As 93/2016-138 ze dne 12. 7. 2018, bod 22). Tento právní názor potvrdil Nejvyšší správní soud i v dalším rozhodnutí, v němž opět poznamenal, že uvedený rozsudek rozšířeného senátu "byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ..., avšak z důvodu náhledu na jinou právní otázku než výše uvedenou, jejíž citované řešení si NSS osvojil ve své další judikatuře... Tyto závěry je tak nutno přiměřeně vztáhnout rovněž na nyní posuzovanou věc" (viz rozsudek č. j. 10 Afs 190/2017-36 ze dne 21. 3. 2019, bod 19). I přes zrušení výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA tedy zůstala nová povinnost správních soudů v judikatuře Nejvyššího správního soudu zachována.

63. Rovněž Ústavní soud ve své judikatuře konstatoval, že ačkoli byl rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ve věci EUROVIA zrušen, důvody pro jeho zrušení se žádným způsobem nevztahovaly k bodu 62 rozsudku, tedy k nově zavedené povinnosti správních soudů upozornit za určitých okolností žalobce na nutnost úpravy žaloby. Právní názor rozšířeného senátu týkající se poučovací povinnosti byl totiž převzat do navazujících rozhodnutí tříčlenných senátů, takže došlo k jistému judikaturnímu vývoji spočívajícímu v tom, že za určitých okolností Nejvyšší správní soud nově vyžaduje, aby i u jednoznačné žaloby, u níž byl nevhodně zvolen žalobní typ, správní soud upozornil žalobce na nutnost úpravy žaloby a umožnil mu žalobu upravit (viz nález sp. zn. III. ÚS 2634/18 ze dne 15. 1. 2019, bod 78).

64. Zrušující nález Ústavního soudu i navazující judikatura Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu jsou pozdějšího data než napadený rozsudek. Ústavní soud samozřejmě nepřezkoumává postup Nejvyššího správního soudu ve světle soudních rozhodnutí vydaných až následně; tento další judikatorní vývoj je zde uveden pouze pro úplnost. Pozdější judikatura totiž opětovně potvrzuje právní názor, který existoval již v době vydání napadeného rozsudku, jak bylo vysvětleno výše v bodech 55 až 61.

65. Nelze přitom přehlédnout, že některá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ještě výjimečně vycházejí ze starší judikatury a nadále trvají na nemožnosti upozornit žalobce na nesprávně zvolený žalobní typ (kromě napadeného rozsudku srov. též rozsudky č. j. 9 As 296/2017-23 ze dne 14. 12. 2017; č. j. 8 As 279/2017-78 ze dne 3. 5. 2018; č. j. 2 As 254/2017-34 ze dne 19. 12. 2018; nebo č. j. 9 As 434/2018-35 ze dne 18. 4. 2019). Tyto rozsudky však nelze vnímat jako kvalifikovaný nesouhlas s výše popsaným judikatorním vývojem, jelikož nenabízí žádné konkurenční argumenty a neobjevuje se v nich žádná reflexe či argumentační polemika s právním názorem o povinnosti správních soudů vyzvat žalobce k úpravě žaloby (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 140/2014-76 ze dne 2. 2. 2017, bod 25).

66. V judikatuře Nejvyššího správního soudu tedy současně existují dvě linie rozhodnutí: ta první vychází ze zrušeného rozsudku rozšířeného senátu ve věci EUROVIA a navazující judikatury (viz rozhodnutí citovaná v bodě 62), ta druhá z judikatury, která rozsudku ve věci EUROVIA předcházela (viz rozhodnutí citovaná v bodě 65). Ústavní soud připomíná, že prosté opomenutí či zjevné nepochopení závazného právního názoru by nemělo být bez dalšího považováno za nový judikatorní rozpor (viz nález sp. zn. I. ÚS 2866/15 ze dne 14. 3. 2016, body 19-20; srov. též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 88/2011-131 ze dne 23. 4. 2013, body 22 a 25; a č. j. 10 As 2/2018-33 ze dne 29. 5. 2019, bod 23 a násl.) a zároveň zdůrazňuje, že ochrana ústavnosti není a z povahy věci ani nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu, jelikož ochrana základních práv a svobod je úlohou všech orgánů veřejné moci. I obecné soudy tudíž mají ve světle čl. 4 Ústavy povinnost interpretovat jednotlivá zákonná ustanovení v první řadě z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod a ve světle čl. 4 odst. 4 Listiny přitom šetřit jejich podstaty a smyslu. V konkrétní věci jsou pak soudy povinny upřednostnit ten výklad zákonného ustanovení, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do ústavně garantovaných základních práv a svobod jednotlivce (srov. nález sp. zn. II. ÚS 2843/18 ze dne 30. 4. 2019, bod 17 a judikatura tam citovaná).

Závěr

67. Ze všech výše uvedených argumentů plyne, že pokud Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku připustil, že žaloba stěžovatele "byla bezvadná a je z ní jednoznačně patrný záměr stěžovatele brojit právě proti zásahu Rejstříku trestů, který měl v důsledku aplikace (podle stěžovatele neústavního) § 105 odst. 7 trestního zákoníku za nezákonný" (viz bod 19 napadeného rozsudku), není z ústavněprávního hlediska přijatelné, aby výsledkem podání takové bezvadné žaloby bylo její - pro stěžovatele překvapivé - odmítnutí, zejména pokud v průběhu řízení o této žalobě nebyla stěžovateli dána jakákoli možnost účinně přednést své argumenty ke klíčovým otázkám, které vedly soud k rozhodnutí ve věci, a pokud argumentace soudu nezohledňuje specifický charakter projednávaného sporu a nereflektuje judikatorní vývoj, který mohl ovlivnit výsledek sporu v prospěch stěžovatele.

68. I rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve své judikatuře usiluje o odstranění konstruktů, které znemožňují, nebo třeba jen nesmyslně oddalují přístup jednotlivců k soudům. Sice v jiném kontextu, ale v podobném procesním schématu vyslovil rozšířený senát názor, že není účelné vyžadovat po jednotlivcích procesní kroky, které nemohou poskytnout účinnou ochranu. Vyžadovat od stěžovatele vyčerpání "prostředku, který však z povahy věci nemůže na tvrzeném nezákonném jednání nic změnit, je požadavkem bezobsažným, protože jeho podání by ve skutečnosti pouze oddalovalo okamžik soudního přezkumu" (viz rozsudek rozšířeného senátu č. j. 1 Afs 58/2017-42 ze dne 2. 2. 2017, body 34-35; viz též rozsudek č. j. 5 Afs 58/2017-30 ze dne 29. 4. 2019, bod 20). Cesta, kterou Nejvyšší správní soud navrhuje stěžovateli v nyní projednávané věci (tedy zahájení zcela nového řízení cestou nečinnostní žaloby), je však přesně takovým bezobsažným požadavkem, jehož následování by ve skutečnosti pouze oddálilo okamžik soudního přezkumu.

69. Současná právní úprava žalobních typů, nebo spíše její přísná interpretace v judikatuře správních soudů, je navíc i v odborných kruzích považována za "mimořádně problematickou" (Šimka, K. Soudní řád správní - co funguje a co by bylo vhodné změnit? Bulletin Komory daňových poradců 2/2018, s. 27) a z pohledu jednotlivců nadbytečně složitou. Když si žalobce neví rady, zda má uplatnit třeba nečinnostní či zásahovou žalobu, "tak raději volí cestu dvou žalob a dvou soudních poplatků, což lze vnímat jako překážku přístupu k soudu" (Halml, F. Nečinnost a nezákonný zásah ve veřejné správě - rozdílné kategorie, či nikoliv? Časopis pro právní vědu a praxi 1/2019, s. 95 a násl.). Akademické texty též upozorňují, že judikaturu v této oblasti lze nazvat judikováním "procesu pro proces, místo aby soud poskytoval řešení sporu v oblasti hmotného práva," pročež navrhují de lege ferenda oddělení žalobních typů zjemnit a žalobu učinit prostupnější (Šimka, K. Soudní řád správní - co funguje a co by bylo vhodné změnit? Bulletin Komory daňových poradců 2/2018, s. 28), nebo vzhledem k nejasnosti řady hraničních případů označují za žádoucí formulování "obecné povinnosti soudů vždy předběžně vyhodnotit, zda skutková tvrzení žalobce nasvědčují existenci rozhodnutí, nečinnosti či zásahu, a následně případně poučit žalobce o správné formulaci žalobního petitu (a tudíž o správném žalobním typu)" (Štencel, V. a Vomáčka, V. Volba žalobního typu ve správním soudnictví. Soudní rozhledy 5/2017, s. 146). Z ústavněprávní perspektivy je nesporné, že změna, která by stěžovatelům umožnila přehlednější a předvídatelnější přístup ke správním soudům, by byla změnou žádoucí.

70. Ústavní soud ve světle všech výše uvedených argumentů uzavírá, že postup Nejvyššího správního soudu, který vedl k odmítnutí žaloby stěžovatele z důvodu nesprávné volby žalobního typu v situaci, která nebyla pro stěžovatele žádným způsobem předvídatelná, je porušením práva stěžovatele na přístup k soudu garantovaného v čl. 36 odst. 1 Listiny. Ve světle práva na spravedlivý proces bylo povinností Nejvyššího správního soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci a nabídnout mu tak příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu spočívat. V případě setrvání na právním názoru, že volba žalobního typu byla volbou nesprávnou, měl Nejvyšší správní soud vrátit věc krajskému soudu k dalšímu řízení a tím umožnit stěžovateli úpravu žaloby tak, aby věc byla meritorně projednatelná.

71. S ohledem na výše uvedené důvody Ústavnímu soudu nezbylo než uzavřít, že postup, kterým Nejvyšší správní soud žalobu stěžovatele odmítl jako nepřípustnou, nemůže obstát, a že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu došlo k porušení ústavně zaručených základních práv stěžovatele na přístup k soudu a na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Proto Ústavní soud podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil napadený rozsudek a věc vrátil Nejvyššímu správnímu soudu k dalšímu řízení. V novém řízení musí Nejvyšší správní soud znovu posoudit kasační stížnost stěžovatele v souladu se závěry tohoto nálezu.

72. Takto Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (srov. § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 14. srpna 2019


Vojtěch Šimíček, v. r.
předseda senátu




Odlišné stanovisko soudce Vojtěcha Šimíčka proti odůvodnění nálezu

1. Uplatňuji vůči významné části odůvodnění nálezu odlišné stanovisko podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu. Mám totiž za to, že vyhovující výrok nálezu, který jsem podpořil, měl být založen na podstatně jiných nosných důvodech.

2. Příběh, který předcházel podání této ústavní stížnosti, byl poměrně jednoduchý: stěžovatel požádal o vyhotovení výpisu z evidence Rejstříku trestů a protože s jeho obsahem nebyl spokojen, podal žalobu proti nezákonnému zásahu, přičemž jejím zjevným účelem bylo vytvořit "procesní předpolí" pro zrušení § 105 odst. 7 trestního zákoníku. Krajský soud této žalobě sice nevyhověl, nicméně neměl pochybnosti o správnosti zvoleného žalobního typu. Nejvyšší správní soud však poté dospěl k závěru, že stěžovatel zvolil chybný žalobní typ a proto rozsudek krajského soudu zrušil a sám žalobu z tohoto důvodu odmítl.

3. Domnívám se, že za této situace bylo úkolem Ústavního soudu tuto spornou otázku vyřešit a jasně říci, který typ žaloby měl být použit, a z jakých důvodů. Ostatně, právě toto požadoval stěžovatel v ústavní stížnosti. Namísto toho se však Ústavní soud v odůvodnění kasačního nálezu pouští do zbytečných úvah, které ovšem ve svém důsledku podstatu problému neřeší a odůvodnění tak nedává Nejvyššímu správnímu soudu v konečném důsledku jasné vodítko, jak má dále postupovat tak, aby věc byla co nejrychleji vyřešena.

4. Důvodem, pro který jsem hlasoval pro kasační výrok, je proto okolnost, že závěr Nejvyššího správního soudu ohledně toho, že nevydání konkrétního vyznění osvědčení (tzn. v souladu s přáním žadatele) je třeba vykládat jako nečinnost správního orgánu, považuji za chybný a v kontextu projednávané věci za odporující právu stěžovatele na přístup k soudu ve smyslu odmítnutí meritorního přezkumu podané kasační stížnosti.

5. S napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu se proto rozcházím až od jeho bodu 16, kde je s odkazem na dřívější prejudikaturu konstatováno, že žalobou na ochranu proti nečinnosti se lze domáhat toho, aby bylo vydáno osvědčení o tomto určitém obsahu. Tento právní názor zjevně představuje jeho ratio decidendi. Jsem si vědom, že Nejvyšší správní soud navázal na vlastní judikaturu, která ho samozřejmě zavazuje. Dvě předchozí rozhodnutí, z nichž zjevně vycházel, však byla vydána ve vztahu k výkladu ustanovení § 85 s. ř. s. ještě před jeho novelizací (účinnost od 1. 1. 2012), kdy koncepce tzv. zásahové žaloby byla podstatně odlišná. Nepřípustnou byla totiž žaloba i tehdy, domáhal-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný. Současné znění citovaného ustanovení a také celková koncepce tohoto žalobního typu je však výrazně odlišná, jelikož byl rozšířen výrokový potenciál soudu o možnost vyslovení nezákonnosti zásahu. To přesně také stěžovatel v nyní rozhodované věci požadoval a bylo úkolem správních soudů na tuto jeho žádost věcně odpovědět.

6. Jakkoliv totiž rozumím důvodům, pro které se starší judikatura přiklonila k závěru, že nečinnostní žaloba je použitelná i na případy, kdy je vydáno jiné než požadované osvědčení, nemyslím si, že takto komplikovaná konstrukce je s ohledem na zmíněnou legislativní změnu i nadále potřeba. Zjevným smyslem žaloby proti nečinnosti je totiž "rozpohybovat" správní orgán, aby vydal vůbec nějaké osvědčení, nikoliv aby byl přinucen vydat osvědčení s konkrétním vyzněním (zde: "čistého" výpisu z trestního rejstříku). Osvědčení, které nemá povahu rozhodnutí, a s nímž žalobce není z nějakého důvodu spokojen, proto považuji za zásah správního orgánu, přezkoumatelný správním soudem, který je oprávněn určit, že je nezákonný.

7. Uzavírám, že toto měla být podstata kasace napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, přičemž otázku překvapivosti jeho postupu bylo namístě určitě zmínit také, avšak toliko kontextuálně.

8. Je mi proto líto, že tímto nálezem Ústavní soud tuto klíčovou otázku nezodpověděl, konečné řešení věci jen oddálil a Nejvyššímu správnímu soudu přidělal "těžkou hlavu". Odůvodnění nálezu totiž ve své podstatě jen říká, že žaloba neměla být odmítnuta bez toho, aniž by předtím stěžovatel dostal možnost vyjádřit se k otázce možné překvalifikace na jiný žalobní typ. Přitom z ústavní stížnosti je jednoznačné, že stěžovatel na správnosti použitého žalobního typu trvá a nelze očekávat, že se v tomto ohledu situace změní. Postoj Ústavního soudu, který proklamací zásady minimalizace zásahů do rozhodovací činnosti soudů "nesmí ani naznačit", který žalobní typ je v této věci správný (zejména body 39 a 47), proto stěžovateli nijak nepomůže a zřejmě jen oddálí řešení této věci. Nepovažuji proto ani za korektní, pokud ve stejném nálezu Ústavní soud označuje cestu Nejvyššího správního soudu (bod 68) za "bezobsažný požadavek, jehož následování by ve skutečnosti pouze oddálilo okamžik soudního přezkumu." Přesně toto totiž Ústavní soud právě učinil, když výrazně oddálil meritorní vyřešení rozporované otázky.

9. Neodpustím si ani drobnou jízlivost: Ústavní soud tímto nálezem, jehož odůvodnění se míjí s argumentací a stížnostními námitkami stěžovatele, postupuje rovněž poněkud překvapivě (byť pro stěžovatele možná příjemně). Ve svém důsledku tak činí přesně to, co současně vytýká Nejvyššímu správnímu soudu.

10. Není mi dále zřejmé, zda je podle názoru většiny senátu Nejvyšší správní soud povinen stěžovatele v řízení o kasační stížnosti poučit jen o tom, jaký jiný žalobní typ připadá do úvahy (bod 47), anebo také o možnosti zastavit řízení (resp. odmítnout žalobu) z důvodu nesplnění jiné podmínky řízení (např. řádné nezaplacení poplatku, opožděnost atp.). Ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. první věta za středníkem totiž v tomto ohledu nijak nerozlišuje. Je proto škoda, že Ústavní soud v bodu 51 dostatečně nevyložil, jak daleko má být toto ustanovení vykládáno. Překvapivým totiž může být v konkrétním případě nepochybně i odmítnutí žaloby Nejvyšším správním soudem pro nezaplacení soudního poplatku či pro opožděnost.

11. Další nezodpovězenou otázkou je, co se má dít dále v situaci, kdy by Nejvyšší správní soud stěžovatele poučil o možnosti jiné kvalifikace podané žaloby (viz bod 50). Varianty jsou v zásadě dvě: stěžovatel připustí změnu žaloby, což by mělo zřejmě znamenat, že Nejvyšší správní soud zruší rozhodnutí krajského soudu a ten bude následně vést řízení se stejnými účastníky, avšak o jiném žalobním typu. Druhá varianta je, že stěžovatel na původním žalobním typu bude trvat i nadále. Znamená to, že i v tomto případě musí Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zrušit, anebo teprve v tomto případě může postupovat podle § 110 odst. 1 s. ř. s. první věta za středníkem a žalobu odmítnout? Z nálezu se to bohužel nedozvídám, a to je nepochybně škoda.

12. Pokud má být totiž odpověď obsažena v bodu 52 (příp. 70) a má z ní plynout, že i když stěžovatel v řízení o kasační stížnosti k výzvě a poučení Nejvyššího správního soudu uvede, že nadále trvá na zvoleném žalobním typu, měl by "v zájmu ochrany práv stěžovatele upřednostnit zrušení rozsudku a vrácení věci k dalšímu řízení před odmítnutím žaloby", jedná se o závěr, který je pro mne obtížně přijatelný. Opomíjí totiž koncepci řízení o kasační stížnosti coby mimořádného opravného prostředku, vázaného na uplatnění některého ze zákonných důvodů (§ 103 odst. 1 s. ř. s.), kdy stěžovatel musí být obligatorně zastoupen advokátem. Jinak řečeno, informovaný a zastoupený stěžovatel bude i přes poskytnuté poučení trvat na tom, že podal správnou žalobu a bude rozporovat pouze to, že jí měl krajský soud vyhovět (např. pro nezákonnost meritorního posouzení věci či pro vady řízení), a přesto mu Nejvyšší správní soud vyhoví - ovšem navzdory jeho vyslovenému přání. Důsledky tohoto závěru jsou značně paternalistické a popírají Ústavním soudem tak s oblibou traktovanou zásadu, podle níž "právo náleží bdělému".

13. Nemluvě o tom, že za značně problematickou považuji již samotnou okolnost, že Nejvyšší správní soud je zavazován povinností stěžovatele v této procesní situaci poučit, což ovšem neznamená nic jiného, než že mu tímto poučením sdělí předem svůj právní názor ohledně daného žalobního typu. Přitom volba příslušného žalobního typu má svoje ratio a žalobní typy se od sebe odlišují nejen svojí funkcí a podstatou, nýbrž také třeba lhůtou a možným petitem. Měl by být proto respektován názor žalobce, který má primárně sám zvážit, čeho se vlastně domáhá, a správní soudy by měly být v tomto ohledu zdrženlivé.

V Brně dne 14. srpna 2019


Vojtěch Šimíček