III.ÚS 142/98 ze dne 4. 6. 1998
N 65/11 SbNU 131
Rozhodování orgánů státní správy podle § 5 občanského zákoníku
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Ústavní soud rozhodl po ústním jednání dne 4. června 1998 ve
věci ústavní stížnosti navrhovatelů D. M. a Mgr. J. K. proti
usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna 1998,
sp. zn. 16 Ca 551/97, o zastavení řízení, a proti rozhodnutí
Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97,
jímž byla potvrzena rozhodnutí Městského úřadu v Ch. ze dne 13.
května 1997, č. j. 915/359/97 a 916/360/97, vydaná dle § 5
občanského zákoníku, spojené s návrhem na vydání předběžného
opatření, jímž se odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu
v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 282/97,

t a k t o :

1. Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna
1998, sp. zn. 16 Ca 551/97, se z r u š u j e .

2. Návrh na zrušení rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze
dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, a návrh na vydání předběžného
opatření, jímž se odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu
v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, se z a m í t á .


O d ů v o d n ě n í

I.
Návrhem, podaným k doručení Ústavnímu soudu dne 26. března
1998, tj. ve lhůtě stanovené v § 72 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb., ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatelé domáhají zrušení
usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna 1998,
sp. zn. 16 Ca 551/97, o zastavení řízení, rozhodnutí Okresního
úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, jímž byla
potvrzena rozhodnutí Městského úřadu v Ch. ze dne 13. května
1997, č. j. 915/359/97 a 916/360/97, vydaná dle § 5 občanského
zákoníku, a dále žádají vydání předběžného opatření, jímž se
odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne
12. srpna 1997, č. j. 283/97. Uvedenými rozhodnutími se cítí být
dotčeni ve svých základních právech a svobodách, vyplývajících
z čl. 2 odst. 2, čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 2, 3, čl. 38 odst.
2 Listiny základních práv a svobod.

Z obsahu spisu Krajského soudu v Ústí nad Labem sp. zn.16 Ca
551/97, jenž si Ústavní soud vyžádal, bylo zjištěno následující.

Stěžovatelé se žalobou, podanou u Krajského soudu v Ústí nad
Labem, domáhali přezkoumání rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci
ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, jímž byla potvrzena
rozhodnutí Městského úřadu v Ch. ze dne 13. května 1997, č. j.
915/359/97 a 916/360/97, vydaná dle § 5 občanského zákoníku.



Ve věci samé Městský úřad v Ch. uvedenými rozhodnutími uložil
stěžovatelům, aby se zdrželi všech kroků, jimiž by mohlo být
bráněno navrhovatelům ve správním řízení ve volném odběru vody
z vodního zdroje (studánky) na p. p. č. 904 v k. ú. F., obec
M., a dále aby se zdrželi všech kroků, jimiž by mohlo být bráněno
rodině navrhovatelů, jakož i osobám jim blízkým, ve volném
přístupu a příjezdu k vlastnímu domu a pozemku přes pozemky ve
spoluvlastnictví stěžovatelů. V odvolání do rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně stěžovatelé zejména namítli porušení § 18
odst. 3 správního řádu, když o zahájeném řízení nebyli uvědomeni,
čímž jim byla odňata možnost se k návrhu na vydání rozhodnutí dle
§ 5 občanského zákoníku vyjádřit, v důsledku čehož bylo, dle
jejich názoru, porušeno i ustanovení § 33 odst. 2 správního řádu.
Dále stěžovatelé v odvolání správnímu orgánu vytýkají i nedodržení
ustanovení § 38 odst. 3 správního řádu, když tento provedl šetření
na místě samém bez toho, aby k tomu přizval účastníka řízení, tj.
stěžovatele. Okresní úřad v Liberci své zamítavé rozhodnutí
zdůvodnil zejména poukazem na podpůrné použití správního řádu při
rozhodování podle § 5 občanského zákoníku.

V žalobě o přezkum správního rozhodnutí stěžovatelé nad rámec
argumentů, obsažených v odvolání, zejména polemizují s možností
"podpůrného použití" správního řádu pro řízení dle § 5 občanského
zákoníku, přičemž odkazují na ustanovení § 11 zákona č. 102/1992
Sb. a § 64 písm. b) zákona o obcích. Stěžovatelé zároveň v žalobě
sdělují, že se v rámci občanskoprávního řízení domáhají ochrany
svého vlastnického práva (věc je vedena u Okresního soudu
v Liberci pod sp. zn. 13 C 588/97). Stěžovatelé závěrem vyjádřili
názor, že se u napadených rozhodnutí správních orgánů nejedná
o předběžné opatření ve smyslu § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř.,
a to s ohledem na skutečnost, že citované ustanovení má na mysli
předběžná opatření, na která navazují jiná správní rozhodnutí,
která jsou již zásadně napadnutelná žalobou. V projednávané věci
jde však, dle jejich přesvědčení, z hlediska správního řízení
o konečné rozhodnutí, přičemž o konečné rozhodnutí může jít
i z hlediska věcného, pokud není následně ve věci rozhodováno
soudem.

Krajský soud v Ústí nad Labem usnesením ze dne 22. ledna
1998, sp. zn. 16 Ca 551/97, řízení zastavil. V uvedeném rozhodnutí
soud poukazuje na smysl řízení dle § 5 občanského zákoníku, jež
spatřuje pouze v poskytnutí právní ochrany ve zkráceném řízení
před zřejmým zásahem do posledního pokojného stavu a tím
v zabezpečení pořádku a klidu mezi dotčenými. Toto řízení, dle
názoru soudu, žalobce ve správním řízení v předmětné věci nesporně
postihuje na výkonu jejich vlastnických práv k nemovitostem,
nicméně se tak děje dočasně, tj. do doby, než bude o výsledku
rozhodnuto soudem v občanskoprávním řízení, a je tedy zřejmé, že
svou povahou je takovéto správní rozhodnutí pouze rozhodnutím
předběžným. Jelikož Krajský soud v Ústí nad Labem kvalifikoval
rozhodnutí správních orgánů dle § 5 občanského zákoníku ve smyslu
rozhodnutí předběžné povahy dle § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř.,
dle § 250d odst. 3 o. s. ř. řízení zastavil.

Stěžovatelé v ústavní stížnosti krajskému soudu vytýkají
nesprávnou interpretaci § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. ve vazbě
k § 5 občanského zákoníku. Z uvedeného ustanovení občanského
zákoníku, dle jejich názoru, vyplývá, že se nejedná o rozhodnutí
správního orgánu, které má charakter předběžné povahy ve smyslu
§ 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. a na které nutně navazuje konečné
rozhodnutí správního orgánu ve věci samé (§ 43 správního řádu).
Smyslem vyloučení možnosti přezkumu v rámci správního soudnictví
rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy spatřují stěžovatelé
právě v tom, že na takováto rozhodnutí následně ze zákona vždy
nutně navazuje konečné rozhodnutí správního orgánu. Zařazení
těchto rozhodnutí do rámce negativní enumerace považují za součást
koncepce správního soudnictví, tj. umožnění přezkumu správních
rozhodnutí soudem tam, kde toto není v zásadě již možné v rámci
správního řízení. Dále upozorňují na skutečnost, že v případě, kdy
není dotčenými subjekty podán návrh na soud, jedná se u rozhodnutí
dle § 5 občanského zákoníku o rozhodnutí konečné. V uvedeném
postupu soudu stěžovatelé spatřují porušení čl. 36 odst. 1
Listiny. V ústavní stížnosti jsou dále opakovány námitky proti
rozhodnutím správních orgánů, jak byly původně obsaženy ve správní
žalobě. Tím, že správní orgán proklamoval "podpůrné působení"
správního řádu ve správním řízení dle § 5 občanského zákoníku, pro
které není zákonné opory, došlo, dle jejich přesvědčení,
k porušení principů právního státu a tím i čl. 1 Ústavy.

Stěžovatelé dále vytýkají krajskému soudu porušení čl. 38
odst. 2 Listiny, když neměli možnost se vyjádřit k důkazům, jež
soud provedl.

Pro posuzování lhůty ve vztahu k rozhodnutí Okresního úřadu
v Liberci stěžovatelé navrhují postup podle § 75 odst. 2 písm. a)
zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jelikož
přístup, jímž se cítí být dotčeni ve svých základních právech
a svobodách, považují za obvyklou praxi Okresního úřadu v Liberci
ve všech řízeních dle § 5 občanského zákoníku.

Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76
odst. l zákona č. 182/1993 Sb., podal dne 23. dubna 1998 Krajský
soud v Ústí nad Labem vyjádření, v němž předsedkyně senátu 16 Ca
zejména uvádí, že právní ochrana, poskytovaná dle § 5 občanského
zákoníku příslušnými orgány státní správy, je pouze předběžná,
neboť se nezkoumají právní otázky, tj. zda skutečně došlo k zásahu
do cizího subjektivního občanského práva, zda se tak stalo
protiprávně nebo po právu. Účelem je pouze urychleně poskytnout
ochranu před zřejmým zásahem do posledního pokojného stavu. Dle
názoru krajského soudu je to teprve obecný soud, jenž rozhoduje ve
věci s konečnou platností, přičemž není v žádném případě vázán
předchozím rozhodnutím správního orgánu a v případě pravomocného
rozhodnutí soudu ztrácí toto správní rozhodnutí bez dalšího
účinnost. Krajský soud v Ústí nad Labem z uvedených důvodů nadále
trvá na svém rozhodnutí a navrhuje ústavní stížnost zamítnout.

II.
Hodnocení ústavnosti zásahu orgánu veřejné moci do základních
práv a svobod se skládá z několika komponentů (III. ÚS 102/94,
III. ÚS 114/94, III. ÚS 84/94). Prvním je posouzení ústavnosti
aplikovaného ustanovení právního předpisu (což vyplývá z § 68
odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.). Dalšími komponenty jsou hodnocení
dodržení ústavních procesních práv, a konečně posouzení ústavně
konformní interpretace a aplikace hmotného práva.

V předmětné věci Ústavní soud neshledal důvod k posuzování
ústavnosti aplikovaného hmotného a procesního práva.

Ústavní stížností napadené rozhodnutí Krajského soudu v Ústí
nad Labem vychází z interpretace ustanovení § 248 odst. 2 písm. e)
o. s. ř., dle které rozhodnutím správního orgánu předběžné povahy,
a tudíž jedním z důvodů nepřípustnosti soudního přezkumu správních
rozhodnutí, je i rozhodnutí orgánu státní správy dle § 5
občanského zákoníku.

Uvedené ustanovení občanského zákoníku představuje
občanskoprávní ochranu pokojného stavu (zejména detence), jež je
z důvodu zákonodárcem předpokládané větší operativnosti svěřena
orgánům státní správy. Správní orgán v případě zřejmého zásahu do
pokojného stavu může předběžně zásah zakázat nebo uložit, aby byl
obnoven předešlý stav. Ustanovení § 5 občanského zákoníku přitom
výslovně stanoví, že rozhodnutím správního orgánu není dotčeno
právo domáhat se ochrany u soudu.

Předběžnost rozhodnutí, dle názoru doktrinárního [V. Knapp,
Quieta non movere (§ 5 občanského zákoníku), Právní praxe, č. 3,
1993, s. 267-268], spočívá v tom, že "konstatuje nikoli stav
právní, ale pokojný stav, tj. určitý stav faktický ... Ani tehdy,
jestliže se ten, kdo je k tomu legitimován, neobrátí na soud, se
rozhodnutí podle § 5 nemůže stát 'konečné' v tom smyslu, že by
závazně určilo stav právní. (Kdyby se faktický stav stal stavem
právním v důsledku vydržení ... nestal by se jím v důsledku
rozhodnutí podle § 5, ale v důsledku právotvorného působení
oprávněné držby.) Předběžnost rozhodnutí podle § 5 spočívá dále
v tom, že o právním stavu rozhoduje ... výlučně soud, pro který
rozhodnutí podle § 5 není prejudiciální a ani jinak závazné. Není
pro soud prejudiciální ani ve věci zjištění pokojného stavu
samého. I tuto skutkovou otázku může soud zhodnotit jinak než
obecní úřad. Předběžnost rozhodování podle § 5 naproti tomu
neznamená, že ... by bylo podmínkou řízení soudního ...
Z uvedeného vztahu rozhodnutí soudu a rozhodnutí obecného úřadu
podle § 5 ostatně vyplývá, že označení rozhodnutí podle § 5 jako
rozhodnutí předběžného je spíš parabolické, než exaktní. Soud
i obecný úřad tu sice rozhodují o stejné skutkové podstatě, ale
z hlediska právního každý o něčem docela jiném."

Je potřebné dodat, že doktrína k otázce soudního přezkumu
rozhodnutí dle § 5 občanského zákoníku nenabízí ani hlediska
možného posuzování problému jednoznačnou odpověď: "Sporná je
povaha rozhodnutí pověřeného obecního úřadu podle § 5 ObčZ ...
kteréžto rozhodnutí nemusí mít ve všech případech nutně povahu
předběžnou. Rozhodovací praxe se s tímto problémem dosud
jednoznačně nevypořádala; zdá se, že povahu takového rozhodnutí
posoudí soud případ od případu." (J. Bureš, L. Drápal, M. Mazanec,
Občanský soudní řád. Komentář. 2. vydání, Praha 1996, s. 698)

Rozhodování dle § 5 občanského zákoníku je příkladem svěření
pravomoci správním orgánům rozhodovat ve věcech občanskoprávních.
Předběžnost rozhodnutí podle § 5 občanského zákoníku proto
nespočívá v předběžné povaze v rámci správního řízení, nýbrž
spočívá ve vymezení jejich vztahu k možnému rozhodování soudnímu.

Naproti tomu správními rozhodnutími předběžné povahy dle §
248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. nutno chápat, a to vycházeje ze
smyslu a účelu správního soudnictví, ta rozhodnutí, jež mají
předběžnou povahu ve správním řízení, čili ve vztahu k dalšímu
správnímu (a nikoli soudnímu!) rozhodnutí.

Čl. 36 odst. 2 Listiny je v poměru k čl. 36 odst. 1
ustanovením speciálním. Upravuje institut soudní ochrany práv,
dotčených rozhodnutími orgánů veřejné správy, přičemž připouští
zákonem stanovené výjimky (negativní enumeraci) takovéhoto
přezkumu. Jejich meze je dána okruhem základních práv a svobod
podle Listiny.

Je v této souvislosti základní otázkou, zda extenzivní výklad
a aplikace zákonem stanovených výjimek soudního přezkumu správních
rozhodnutí ze strany obecných soudů, resp. založení nového
enumeračního důvodu judikaturou obecných soudů, zakládá porušení
čl. 36 odst. 2 Listiny.

Dle názoru právní teorie nutno interpretovat ustanovení čl.
36 odst. 2 věty druhé extenzivně (viz V. Pavlíček, J. Hřebejk, V.
Knapp, J. Kostečka, Z. Sovák, Ústava a ústavní řád České
republiky. 2. díl, Práva a svobody, Praha 1995, s. 262). Jinými
slovy řečeno, při interpretaci čl. 36 odst. 2 Listiny
v pochybnostech nutno dát přednost ochraně základních práv
a svobod, a tedy důvody vylučující soudní přezkum interpretovat
restriktivně.

V posuzované věci bylo extenzivní interpretací pojmu
správního rozhodnutí předběžné povahy dle § 248 odst. 2 písm.
e) o. s. ř. vyloučeno přezkoumání rozhodnutí, týkajícího se
základního práva domáhat se stanoveným postupem svého hmotného
práva u jiného orgánu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod. Z uvedeného důvodu Ústavní soud usnesení Krajského
soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. ledna 1998, sp. zn. 16 Ca
551/97, zrušil. V této souvislosti Ústavní soud opakovaně
poukazuje na tu skutečnost, že za neexistence Ústavou
předpokládaného Nejvyššího správního soudu, je nucen ve věcech,
které jsou projednávány v tzv. správním soudnictví, provádět
v nezbytných případech korekci právních názorů, která by však
jinak příslušela tomuto soudu. Současný "systém" správního
soudnictví nezná jiný prostředek korekce soudního rozhodnutí,
nežli je ústavní stížnost, což je nepochybně stav nežádoucí
a neodpovídající principům výkonu spravedlnosti v právním státě
(viz zejména nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 136/97).

Nad rámec rationis decidendi, jako obiter dictum, nutno dále
uvést následující:

Ustanovení § 11 zákona č. 102/1992 Sb., ve znění zákona č.
227/1997 Sb., svěřuje rozhodování o věcech dle § 5 občanského
zákoníku obecním úřadům. Ve smyslu § 21 zákona o obcích se v tomto
případě jedná o tzv. přenesenou působnost obce, tj. o výkon státní
správy v rozsahu stanoveném zvláštními zákony. Dle § 64 písm. b)
zákona o obcích se na rozhodování v oblasti přenesené působnosti,
pokud zvláštní zákon nestanoví jinak, vztahují obecné předpisy
o správním řízení. Jelikož žádný zvláštní zákon nestanoví jinak,
není dán důvod omezeného, tj. "podpůrného", resp. přiměřeného,
použití správního řádu pro rozhodování ve věcech dle § 5
občanského zákoníku.

Pakliže Ústavní soud dospěl k závěru, že v řízení před
obecným soudem nebyly dodrženy principy řádného procesu ve smyslu
čl. 36 odst. 2 Listiny, zrušením usnesení Krajského soudu v Ústí
nad Labem se vytváří prostor pro opětovné posouzení rozhodnutí
Okresního úřadu v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97,
a zároveň se tím stěžovateli otevírá možnost slyšení před obecným
soudem, a tím i možnost uplatnění své argumentace ohledně skutkové
a právní stránky rozhodované věci. Pokud je nálezem, zrušujícím
rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který zákon k ochraně
práva poskytuje, vytvořen procesní prostor pro ochranu tohoto
práva uvnitř soustavy obecných soudů, pro posuzování právnosti
rozhodnutí, která zrušenému rozhodnutí předcházela, platí princip
subsidiarity, obsažený v § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve
znění pozdějších předpisů. Z uvedeného důvodu Ústavní soud návrh
stěžovatele na zrušení rozhodnutí Okresního úřadu v Liberci ze dne
12. srpna 1997, č. j. 283/97, a návrh na vydání předběžného
opatření, jímž se odkládá vykonatelnost rozhodnutí Okresního úřadu
v Liberci ze dne 12. srpna 1997, č. j. 283/97, zamítl.



P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat

V Brně 4. června 1998