III.ÚS 151/07 ze dne 29. 11. 2007
N 213/47 SbNU 781
K výkladu pojmu globálního zajištění celního dluhu (globální celní záruky)
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Nález

Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Vladimíra Kůrky a soudců Jiřího Muchy a Jana Musila (soudce zpravodaje) - ze dne 29. listopadu 2007 sp. zn. III. ÚS 151/07 ve věci ústavní stížnosti Komerční banky, a. s., IČ: 45317054, se sídlem Na Příkopě 33, 110 00 Praha 1, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2006 č. j. 5 Ca 201/2006-100, jímž byla zamítnuta správní žaloba, kterou se stěžovatelka domáhala zrušení rozhodnutí celních orgánů, jimiž jí byla stanovena povinnost zaplatit celní dluh z titulu globální celní záruky.

I. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2006 č. j. 5 Ca 201/2006-100 bylo porušeno základní právo stěžovatelky vlastnit majetek garantované čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2006 č. j. 5 Ca 201/2006-100 se zrušuje.

III. Náhrada nákladů řízení před Ústavním soudem se nepřiznává.


Odůvodnění



I.

Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 17. 1. 2007, se stěžovatelka domáhala zrušení rozsudku Městského soudu v Praze (dále též "městský soud") ze dne 27. 10. 2006 č. j. 5 Ca 201/2006-100. Stěžovatelka tvrdila, že tímto rozhodnutím bylo porušeno její ústavně zaručené právo na spravedlivý proces, garantované v čl. 36 odst. 1 a 2 a v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a bylo porušeno i její právo vlastnit majetek, garantované v čl. 11 odst. 1 Listiny, neboť jí byl v rozporu s čl. 11 odst. 5 vyměřen celní dluh bez zákonného podkladu. Dále stěžovatelka namítala porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny.

Stěžovatelka dále v ústavní stížnosti navrhla, aby jí Ústavní soud přiznal náhradu nákladů řízení před Ústavním soudem.

Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že dne 15. 4. 2004 vydal Celní úřad Beroun (dále též "celní úřad") rozhodnutí o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka č. j. R/400017/2004, kterým uložil stěžovatelce povinnost zaplatit za dlužníka obchodní společnost TOLL, spol. s r. o., celní dluh ve výši 117 105,24 Kč, který dlužník neuhradil v zákonem stanovené lhůtě a který se v záruční listině, přijaté rozhodnutím Celního úřadu Beroun ze dne 10. 4. 1996 č. j. PR-243/96-044, stěžovatelka zavázala ve smyslu § 260l odst. 1 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění rozhodném pro projednávanou věc, tj. ve znění platném do 30. 6. 1997, (dále jen "celní zákon") společně a nerozdílně s dlužníkem TOLL, spol. s r. o., splnit. Uvedená povinnost byla stěžovatelce uložena, ačkoli bylo nesporné, že stěžovatelka již z titulu této záruky znějící na 300 000 Kč v plné výši plnila. Napadeným rozsudkem ze dne 27. 10. 2006 č. j. 5 Ca 201/2006-100 Městský soud v Praze na základě závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu zamítl správní žalobu, jíž se stěžovatelka domáhala zrušení rozhodnutí Celního ředitelství Praha (dále též "celní ředitelství") ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-17, kterým bylo potvrzeno výše uvedené rozhodnutí Celního úřadu Beroun.

Ústavní soud konstatuje, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny zákonné formální náležitosti, a proto nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé.



II.

V ústavní stížnosti stěžovatelka uvedla, že dne 29. 3. 1996 vystavila záruční listinu pro jiné operace než režim tranzitu (systém globální celní záruky), a to ve prospěch Celního úřadu Beroun. Uvedenou záruční listinou se stěžovatelka zavázala zaplatit za celního deklaranta obchodní společnost TOLL, spol. s r. o., celní dluh, který by nebyl splněn v zákonné lhůtě, až do částky uvedené v záruční listině. Záruka byla poskytnuta až po nejvyšší částku 300 000 Kč. Rozhodnutím Celního úřadu Beroun ze dne 2. 6. 1997 č. j. PR-1090/97 byla stěžovatelka vyzvána k zaplacení částky 300 000 Kč podle výše uvedené v záruční listině ze dne 29. 3. 1996, což řádně a včas učinila.

Dne 15. 4. 2004 Celní úřad Beroun vydal celkem 55 rozhodnutí pod č. j. R/400009/2004 až R/400063/2004 (nynější řízení se týká jednoho z nich), kterými stěžovatelce uložil zaplacení celkem 12 499 645 Kč, tedy více než čtyřicetinásobku částky 300 000 Kč, která byla uvedena v celní záruce vystavené stěžovatelkou jako "nejvyšší částka" a o které byla stěžovatelka přesvědčena, že představuje nepřekročitelnou hranici plnění, které by v případě nesplnění povinností ze strany obchodní společnosti TOLL, spol. s r. o., vůči celním orgánům byla povinna poskytnout. Celní úřad Beroun si totiž vyložil závazek stěžovatelky ze záruční listiny ze dne 29. 3. 1996 tak, že by měla stěžovatelka uhradit za celního dlužníka - obchodní společnost TOLL, spol. s r. o. - každý její jednotlivý celní dluh s tím, že omezení částkou 300 000 Kč by se vztahovalo pouze na každý takový jednotlivý celní dluh, a nikoli na souhrn všech celních dluhů celního dlužníka.

Proti všem rozhodnutím Celního úřadu Beroun podala stěžovatelka odvolání. Vzhledem k tomu, že odvolání podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, nemělo odkladný účinek, stěžovatelka již zaplatila částku v celkové výši 12 499 645 Kč. Celní ředitelství Praha vydalo dne 25. 2. 2005 celkem 55 rozhodnutí o odvolání, kterými byla všechna odvolání stěžovatelky proti rozhodnutím Celního úřadu Beroun zamítnuta.

Proti všem uvedeným rozhodnutím Celního ředitelství Praha podala stěžovatelka správní žaloby. V dané věci, tj. v řízení o správní žalobě proti rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-17, rozhodl Městský soud v Praze ve prospěch stěžovatelky rozsudkem ze dne 2. 12. 2005 č. j. 5 Ca 136/2005-38, kterým napadené rozhodnutí Celního ředitelství Praha zrušil pro nezákonnost a věc vrátil tomuto orgánu k dalšímu řízení.

Proti rozsudku Městského soudu v Praze podalo Celní ředitelství Praha kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 31. 5. 2006 č. j. 7 Afs 57/2006-79 rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2005 č. j. 5 Ca 136/2005-38 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V návaznosti na zrušující rozhodnutí Nejvyššího správního soudu rozhodoval ve věci znovu Městský soud v Praze, který, vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu, rozhodl rozsudkem ze dne 27. 10. 2006 č. j. 5 Ca 201/2006-100 nově tak, že žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí Celního ředitelství Praha zamítl.

Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny měly soudy ve vztahu ke stěžovatelce porušit užitím rozšiřujícího a účelového výkladu § 256 celního zákona, a to včetně podzákonného předpisu - přílohy č. 25 vyhlášky Ministerstva financí č. 92/1993 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona. Dle stěžovatelky není možné užívat právně-politický výklad přizpůsobený dílčímu zájmu, byť by mělo jít o zájem státu na co nejvyšším výběru cla, neboť cílem daňového řízení je realizovat výběr daní s respektem k právům daňového subjektu [odkaz na nález sp. zn. II. ÚS 664/04 ze dne 18. 4. 2006 (N 85/41 SbNU 105)]. Stěžovatelka uvádí, že Nejvyšší správní soud ve svém zrušovacím rozsudku neinterpretuje usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 ze dne 23. 1. 2001 (U 2/21 SbNU 463) správně. Stěžovatelka má za to, že závěry obsažené v rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 nijak nepodporují právní názor celních orgánů (a soudů ve správním soudnictví) o tom, že by se mělo omezení "nejvyšší částkou" uvedenou v záruční listině aplikovat na každý jednotlivý celní dluh, a nikoliv na jejich souhrn, jak vyplývá z textu samotné záruční listiny. Podle přesvědčení stěžovatelky právní názor, že omezení uvedené v záruční listině se týká nikoli souhrnu všech celních dluhů celního dlužníka, za kterého se banka zaručila, nýbrž pouze každého jednotlivého celního dluhu ze zcela neomezené řady celních dluhů, které může celní dlužník v rámci příslušného celního režimu způsobit, vychází zcela jednostranně z pozic fiskální politiky státu ve vztahu k osobám soukromého práva a naprosto ignoruje základní zásady spravedlnosti a právního státu, zejména princip právní jistoty. Stěžovatelka dále uvádí, že při výkladu celní záruky a povahy jejího omezení je třeba především vyjít ze skutečnosti, že počet možných jednotlivých celních dluhů je v době podpisu záruční listiny neurčitý a nepředvídatelný. Při výkladu zastávaném celními orgány a Nejvyšším správním soudem je tak ručení fakticky neomezené. V takovém případě nemá ručitel žádnou právní jistotu, pokud jde o výši budoucího závazku vůči státu [odkaz na nález sp. zn. I. ÚS 50/03 ze dne 13. 6. 2006 (N 120/41 SbNU 499)]. Tzv. nejvyšší částka nemá při výkladu zastávaném soudy žádnou funkci a je nadbytečná. Celní ručitel, kterým bývá zpravidla banka, by se totiž při takovém výkladu celního zákona a záruční listiny dostal do pozice, kdy všechny celní záruky, které vydal, znamenají pro něj naprosto neomezený a nekontrolovatelný potenciální závazek k plnění za dlužníka (celního deklaranta), jehož maximální možná výše nevyplývá z textu záruční listiny, nýbrž závisí výlučně na tom, kolik celních operací (např. dovozů) celní deklarant uskuteční v příslušném celním režimu. Stěžovatelka opakovaně podotýká, že okolnost, kolik operací se zbožím celní deklarant uskuteční, však nejen že není ručiteli předem známa, ale počet ani hodnotu těchto operací prováděných celním deklarantem nemůže ručitel nijak ovlivnit. Výklad záruční listiny zastávaný celními orgány je podle stěžovatelky naprosto absurdní, protože výše závazku ručitele by de facto vůbec nezávisela na projevu vůle ručitele, ale na tom, kolik operací se zbožím (a v jaké hodnotě) celní deklarant zrealizoval. Takový stupeň neurčitosti záruční listiny jakožto právního úkonu je přitom podle stěžovatelky při ručení obtížně představitelný. I z hlediska tradičních metod výkladu, podle kterých musí být každý projev vůle jakožto právní úkon dostatečně určitý, nemůže fiskálně účelový výklad obstát. Soudy zanedbaly tradiční metody výkladu, výklad jazykový a systematický. Zohledněn nebyl princip právní jistoty, maxima nemo tenetur ad impossible a výklad nebral ohled na stěžovatelčina základní práva.

Porušení práva na spravedlivý proces spatřuje stěžovatelka dále v tom, že ústavní stížností napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2006 č. j. 5 Ca 201/2006-100 bylo doručeno původnímu právnímu zástupci stěžovatelky JUDr. P. H., Ph. D., ačkoliv na jednání konaném dne 27. 10. 2006 byla soudu předložena nová plná moc pro JUDr. J. P. Z uvedeného stěžovatelka usuzuje, že napadené rozhodnutí nebylo řádně doručeno.

Porušení práva vlastnit majetek, zakotveného v čl. 11 Listiny, spatřuje stěžovatelka v tom, že jí byl nepřípustně a nezákonně "uložen celní dluh", čímž byla pod hrozbou exekuce donucena k zaplacení více než 12 miliónů Kč z vlastního majetku. Stěžovatelka odkázala na právní názor Ústavního soudu (nález sp. zn. IV. ÚS 666/02, N 145/31 SbNU 291), podle něhož při ukládání a vymáhání daní, tedy při odnětí části nabytého majetku, umožněném čl. 11 odst. 5 Listiny, je třeba v případě dvojího možného výkladu zákona (s ohledem na čl. 4 odst. 4 Listiny) dodržovat princip v pochybnostech mírněji (in dubio mitius). Zvolený výklad byl výkladem přísnějším (pokud ne svévolným). Jde o konkurenci interpretačních alternativ (nález sp. zn. II. ÚS 644/02, N 85/33 SbNU 321), vyžadující ve smyslu judikatury Ústavního soudu jeho zásah (nález sp. zn. I. ÚS 50/03, N 120/41 SbNU 499, nález sp. zn. III. ÚS 258/03, N 66/33 SbNU 155, a nález sp. zn. III. ÚS 151/06 ze dne 12. 7. 2006, N 132/42 SbNU 57), neboť zvolená alternativa byla ústavně nekonformní a odchýlila se od znění i smyslu právní normy natolik, že šlo o libovůli odporující čl. 2 odst. 2 Listiny (uvedený nález sp. zn. I. ÚS 50/03). Judikatura nebyla ustálená, což dokládají jak prvotní rozhodnutí Městského soudu v Praze, tak rozhodnutí, na něž stěžovatelka v předchozím řízení upozorňovala; obecné soudy dříve rozhodly ve smyslu stěžovatelčina právního názoru - srov. rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 26. 10. 1999 sp. zn. 38 Ca 87/99, in Soudní judikatura 2/2000, str. 124, rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 11. 1. 2000 sp. zn. 31 Ca 165/99, in Soudní judikatura 2/2000, str. 130). Rozkolísanost judikatury přispěla k nedostatku právní jistoty stěžovatelky. Stěžovatelka dále poukázala na to, že v době vydání předmětné záruční listiny neexistovalo zákonné zmocnění pro Ministerstvo financí k vydání vzoru záruční listiny, jak byla obsažena v příloze č. 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. Ministerstvo financí a jemu podřízené celní orgány tedy překročily svou pravomoc, když stěžovatelka - jak uvádí v ústavní stížnosti - byla prakticky donucena vystavit záruční listinu v podobě nadiktované Ministerstvem financí bez zákonného zmocnění. Tím byl porušen čl. 11 odst. 5 Listiny, jakož i čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy. Stěžovatelka dále uvádí, že přitom měla v úmyslu zaručit se za celního dlužníka TOLL, spol. s r. o., avšak pouze do celkové výše 300 000 Kč za souhrn všech jeho dluhů. Neměla jinou možnost, než užít vzoru (formuláře) záruční listiny obsažené v příloze č. 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. Výklad, který celní orgány ve vztahu k ní později aplikovaly, když omezení vztáhly na každý jednotlivý celní dluh, neznala a nebyla s ním srozuměna. Stěžovatelka tedy vystavila záruční listinu v omylu vyvolaném celními orgány, jelikož měla za to, že ručí do výše 300 000 Kč za celkový souhrn možných celních dluhů společnosti TOLL, spol. s r. o. Záruční listina je podle stěžovatelky z tohoto důvodu neplatná.

K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřila podáním Ústavnímu soudu doručeným dne 18. 10. 2007 předsedkyně senátu Městského soudu v Praze, která uvedla, že městský soud svůj právní názor na výklad globální celní záruky vyjádřil v rozsudku, který Nejvyšší správní soud zrušil. Po zrušení svého původního rozsudku městský soud znovu rozhodl o podané žalobě v souladu s právním názorem Nejvyššího správního soudu.

K výzvě Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil dále ředitel Celního ředitelství Praha podáním Ústavnímu soudu doručeným dne 8. 11. 2007. Celní ředitelství Praha nesouhlasí s názorem stěžovatelky, že rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2006 č. j. 5 Ca 201/2006-100 je nezákonné a že Nejvyšší správní soud a následně Městský soud v Praze nesprávně posoudily právní otázky související s výkladem institutu ručení, a naopak se ztotožňuje s výkladem ručení u globálních záruk uvedeným v napadeném rozsudku Městského soudu v Praze, který vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu. Obě výše uvedená rozhodnutí vycházejí z výkladu Ústavního soudu (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000). Celní ředitelství se domnívá, že Ústavní soud ve zmiňovaném rozhodnutí dal za pravdu celním orgánům, resp. výkladu dané problematiky, který od počátku zastávají, a také vysvětluje, proč je tento výklad správný. K výše citovanému usnesení Ústavního soudu Celní ředitelství Praha dále uvedlo, že je nesporné, že v předmětném slovním textu zákona se mluví o celním dluhu a nikoli o celních dluzích. Je proto logické, že Ústavní soud dospěl k závěru, že globální záruka se vztahuje na každý jednotlivý dovoz, u kterého vznikl celní dluh (nevztahuje se na více dovozů, potažmo dluhů) s příslušnými operacemi samostatně (operacemi se rozumí například uskladnění v celním skladu s následně navazujícím režimem volného oběhu). Samotná praxe pak byla vždy taková, že pokud celní orgány stanovily (odhadem) nejvýše možný celní dluh nižší, než bylo konečné vyúčtování (výše přesného celního dluhu souvisí s určením celní hodnoty zboží, která se stanoví teprve ve vyměřovacím řízení, a nikoli v okamžiku, kdy se odhaduje výše zajištění celního dluhu), byla rozhodující výše přijaté globální záruky. Pokud celními orgány vypočítaný celní dluh u jednotlivého dovozu překročil částku uvedenou v záruční listině, po ručiteli byla požadována vždy pouze úhrada částky celního dluhu do výše částky uvedené v záruční listině. Pokud clo nedosáhlo výše globální záruky, nevyčerpaný rozdíl se nikdy nepřeváděl na další nový jednotlivý dovoz. Názor, který zastává stěžovatelka, že ručitel v systému globální záruky přebírá plnění do výše nejvyšší částky uvedené v záruční listině a že jeho ručení je takto limitováno ke všem celním dluhům téhož dlužníka, je podle celního ředitelství neprůchodný, protože celní orgány by v takovém systému nemohly vědět a ani jinak ověřit, zda vznikající celní dluh je ještě krytý existující zárukou nebo nikoli. Jestliže se hovoří o přijetí globálního zajištění, musí se podle názoru celního ředitelství odlišit akceptace ručitele pro ručení v systému globální záruky, které má formu písemného povolení, a přijetí zajištění při konkrétním propuštění zboží do navrženého režimu, kdy je posuzován jednotlivý případ, na který se vztahuje, a kdy jsou kontrolovány podmínky vztahující se ke konkrétnímu celnímu režimu včetně podmínky zajištění celního dluhu. Oba případy jsou i formálně rozlišeny tím, že v prvním případě je vydáváno rozhodnutí o "přijetí poskytnuté záruky" a ve druhém případě předkládá uživatel záruky-deklarant "osvědčení o záruce", tedy nikoli záruční listinu, kde na zadní straně jsou uvedeny podpisy osob oprávněných vystupovat za deklaranta. Osvědčení o záruce je možno vydat více podle požadavku uživatele záruky. Z toho plyne, že předpisy předpokládají, že globální záruka bude používána i souběžně, např. ve stejnou hodinu na více celních úřadech. Vzhledem k této možnosti by celní orgány prakticky nikdy neměly jistotu, zda celní dluh je v konkrétním případě skutečně zajištěn do výše uvedené v záruční listině. Celní ředitelství závěrem uvedlo, že napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze bylo vydáno v souladu s platnou právní úpravou, a navrhlo, aby Ústavní soud stížnost stěžovatelky zamítl.

Vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení Ústavní soud nezasílal ostatním účastníkům řízení k replice, neboť tato vyjádření neobsahovala žádné nové, pro posouzení věci významné skutečnosti.

Podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Stěžovatelka a Městský soud v Praze souhlasily ve smyslu § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu s upuštěním od ústního jednání. Protože Celní ředitelství Praha se ve stanovené lhůtě k této otázce nevyjádřilo, předpokládal Ústavní soud v souladu s poskytnutým poučením, že s upuštěním od ústního jednání souhlasí. S ohledem na uvedené skutečnosti rozhodoval Ústavní soud ve věci bez nařízení ústního jednání.



III.

Pro posouzení důvodnosti podané ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spis Městského soudu v Praze vedený pod sp. zn. 5 Ca 201/2006 (přečíslovaný původní spis sp. zn. 5 Ca 136/2005), jakož i správní spis vedený pod č. j. R/400017/2004. Ze spisového materiálu ověřil Ústavní soud tyto skutečnosti:

Dne 15. 4. 2004 vydal Celní úřad Beroun rozhodnutí o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka č. j. R/400017/2004, kterým byla stěžovatelce uložena povinnost zaplatit za dlužníka obchodní společnost TOLL, spol. s r. o., celní dluh ve výši 117 105,24 Kč, který dlužník v zákonem stanovené lhůtě neuhradil. Povinnost ručitele vznikla v souladu s § 260l odst. 1 celního zákona vzhledem k tomu, že vymáhání dluhu na dlužníkovi bylo neúspěšné a stěžovatelka se v záruční listině přijaté rozhodnutím Celního úřadu Beroun ze dne 10. 4. 1996 č. j. PR-243/96-044 pro jiné operace než režim tranzit, systémem globální záruky zavázala splnit zaručenou výši dluhu společně a nerozdílně s dlužníkem obchodní společností TOLL, spol. s r. o. Uvedená povinnost byla stěžovatelce uložena, ačkoli bylo nesporné, že stěžovatelka již z titulu této záruky znějící na 300 000 Kč v plné výši plnila.

Rozhodnutí Celního úřadu Beroun ze dne 15. 4. 2004 č. j. R/400017/2004 napadla stěžovatelka odvoláním, které Celní ředitelství Praha rozhodnutím ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-17 zamítlo. Celní ředitelství ve svém rozhodnutí uvedlo, že z § 256 odst. 1 písm. a) celního zákona vyplývá, že na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění celního dluhu, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací. Určení výše celního dluhu předpokládá, že celní orgány stanoví výši zajištění v přesné výši celního dluhu, jestliže je možno tuto výši přesně zjistit v době, kdy je zajišťování požadováno, nebo odhadem nejvýše možné výše celního dluhu, který vznikne nebo by mohl vzniknout v průběhu celního řízení. Mění-li dluh svou výši, je třeba určit takovou výši zajištění, aby celní dluh byl vždy zajištěn. Jde především o případy, kdy s dováženým zbožím jsou prováděny v rámci globálního zajištění jedna nebo více operací. Tento výklad zákona, uvedlo celní ředitelství, má oporu jak v samotném zákoně, jehož postulátem je mimo jiné zabránit celním únikům, ale i ve slovním textu zákona, který používá singulár "celní dluh", nikoli plurál "celní dluhy" nebo souhrn blíže nespecifikovaných celních dluhů, a současně vyplývá i z praxe vlastního celního řízení. Celní zákon je normou veřejného práva. Protože globální záruka se vztahuje na každý jednotlivý dovoz s příslušnými operacemi, musí být clo vyměřeno po ukončení celního řízení o tomto jednotlivém dovozu (tvořeném jednou nebo více operacemi). Pouze v případě, že celní orgán stanovil odhadem nejvyšší možný celní dluh nižší, než je jeho konečné vyúčtování, je rozhodující výše přijaté globální záruky a nad tuto výši pak ručitel neodpovídá. Tento výklad podle celního ředitelství odpovídá právnímu názoru Ústavního soudu vyjádřenému v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 a nepublikovaném usnesení sp. zn. II. ÚS 508/98 ze dne 27. 2. 2001, která jsou ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy závazná pro všechny orgány a osoby. Celní ředitelství dále uvedlo, že § 256 a 257 celního zákona interpretuje jinak než stěžovatelka, neboť z nich dovozuje dopad globální záruky na každý celní dluh, pro který byl tento způsob zajištění akceptován a který vznikl nebo by mohl vzniknout v budoucnu z jedné nebo několika operací (§ 121 odst. 1 a 2 a § 133 celního zákona). Jako jednu operaci odvolací orgán chápe například propuštění zboží do volného oběhu, zatímco příklad pro více operací shledává v okolnostech, kdy deklarant navrhne zboží nejdříve do režimu uskladňování v celním skladu a následně do režimu volný oběh. V obou variantách přichází v úvahu vznik celního dluhu pouze jednou. Podle odvolacího orgánu nelze mít pochybnosti o tom, že v jednotlivých dovozních případech vztahujících se ke konkrétnímu celnímu dluhu, nelze spravedlivě po ručiteli požadovat zaručení vyšší částky, než je uvedena jako nejvyšší částka v záruční listině. Celní ředitelství dále uvedlo, že pokud součet individuálně vzniklých celních dluhů přesáhne nejvyšší částku uvedenou v záruční listině, potom právní úprava takovou shodu okolností explicitně neřeší, a to zcela zřejmě proto, že vzhledem ke smyslu citované právní úpravy nepřichází v souvislosti s globálním zajištěním celního dluhu v úvahu. Poslední věta § 257 odst. 1 celního zákona (tehdy) výslovně zmiňující globální zajištění ("Je-li celní dluh, který v průběhu doby mění svou výši, globálně zajištěn, určí se taková výše zajištění, která umožňuje, aby celní dluh byl vždy zajištěn.") se uplatní pouze v těch případech, kdy jde například o zajištění celního dluhu vzniklého v souvislosti s propuštěním zboží do režimu dočasného použití s částečným osvobozením od cla, tj. za okolností, kdy celní dluh pravidelně roste o stanovenou procentní míru. Pokud § 257 odst. 1 písm. b) celního zákona používá pojem dluh i dluhy, je to proto, že se vztahuje jak na globální, tak na paušální či individuální zajištění celního dluhu. Z toho má podle celního ředitelství plynout záměr zákonodárce vztáhnout institut globálního zajištění vždy k individuálně určenému celnímu dluhu, vzniklému za podmínek předvídaných celním zákonem, a v logických souvislostech, s odkazem na znění záruční listiny, se ručitel zavazuje k zajištění jednotlivého celního dluhu nejvyšší částkou uvedenou v záruční listině. Odvolací orgán dále konstatoval, že v případě konkrétního ručitele může v krátké době součet zajišťovaných celních dluhů přesáhnout nejvyšší zaručenou částku uvedenou v záruční listině, což však neznamená, že ručitel bude muset zmíněné zajištěné dluhy splnit, neboť jeho povinnost nastupuje teprve tehdy, není-li celní dluh řádně splněn dlužníkem. V této souvislosti celní ředitelství zdůraznilo, že není možné po celních orgánech požadovat vědomost o konkrétní výši plnění ručitele, zejména zda nejvyšší zaručená částka byla již vyčerpána či nikoli. Interpretace stěžovatelky je neudržitelná, neboť celní orgány by nemohly ověřit, zda vznikající celní dluh je ještě krytý existující zárukou nebo nikoli. Důsledek této nejistoty by se promítl v souladu s § 121 celního zákona do nemožnosti propuštění zboží do navrženého režimu a zajištění celního dluhu globální zárukou by pak ztratilo svůj smysl, neboť její poskytnutí by celním orgánům nezaručovalo, že v době propuštění zboží do navrženého režimu je celní dluh zajištěn.

Rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-17 napadla stěžovatelka správní žalobou. Rozsudkem ze dne 2. 12. 2005 č. j. 5 Ca 136/2005-38 Městský soud v Praze správní žalobě vyhověl a rozhodnutí Celního ředitelství Praha ze dne 25. 2. 2005 č. j. 13480/04-21-17 zrušil a věc vrátil tomuto orgánu k dalšímu řízení. Městský soud především akceptoval námitku, že stěžovatelka již ze záruky v plné výši plnila, a na základě této mezi stranami nesporné skutečnosti správní žalobě vyhověl. Za podstatu sporu soud označil výklad pojmu "globální zajištění celního dluhu", který obsahovalo ustanovení § 256 celního zákona. Jazykovým výkladem citovaného § 256 dospěl soud k závěru, že globální zajištění je souhrnným zajištěním všech dluhů téhož dlužníka, které vzniknou po dobu trvání globálního zajištění. Z pojmu globální záruky je podle městského soudu nutno dovodit i to, že zárukou jsou zajišťovány do budoucna všechny celní dluhy jednoho dlužníka, které se sčítají. Jde tedy o zajištění celkového, souhrnného celního dluhu vzniklého (nebo který by mohl v budoucnu vzniknout) z jedné či více konkrétních operací, k nimž je záruka přijata, a nikoliv o zajištění neurčitého počtu jednotlivých dluhů. Při tomto svém výkladu vzal Městský soud v Praze na zřetel i skutečnost, že pojem "globální zajištění celního dluhu" je institutem finančního práva, tedy veřejného práva, kde není namístě rozšiřující výklad. Pokud § 257 odst. 1 písm. b) celního zákona pamatuje na situaci, kde výše celního dluhu není známa, a musí se proto odhadnout, pak zároveň stanoví celním orgánům povinnost stanovit nejvyšší možnou výši dluhu či dluhů. Výše ručitelského závazku, k níž se vztahuje ručitelova vůle, již celní orgán vrchnostenským aktem přijímá, musí být mezi ručitelem a celním orgánem postavena najisto. Je povinností správního orgánu dbát na to, aby každý případně vzniklý celní dluh v souvislosti s konkrétní operací či operacemi byl zajištěn odpovídajícím způsobem v dostatečné výši. Z ujednání obsaženého v záruční listině podle soudu jednoznačně vyplývá, že ručitelský závazek činí maximálně 300 000 Kč, a výklad žalovaného by znamenal, že celková výše ručení by nebyla určitá. Závazek by byl absolutně neplatný pro neurčitost a byl by v rozporu s institutem ručení vůbec. Celní úřady měly povinnost posoudit adekvátnost výše záruky v daném konkrétním případě. Ručitel nemusí plnit nad uvedený limit. Stanovisko celních orgánů není podle městského soudu totožné s výkladem Ústavního soudu, který uvedl, že pokud clo nedosáhne výše globální záruky, nelze nevyčerpaný rozdíl převádět jako eventuální části záruky na další dovoz, ale musí být vystavena nová samostatná záruka na nový jednotlivý dovoz.

Proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2005 č. j. 5 Ca 136/2005-38 podalo Celní ředitelství Praha kasační stížnost. Nejvyšší správní soud kasační stížnosti celního ředitelství vyhověl a napadený rozsudek Městského soudu v Praze rozsudkem ze dne 31. 5. 2006 č. j. 7 Afs 57/2006-79 zrušil s odůvodněním odvolávajícím se na usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000. Pro posouzení sporné věci je, uvedl Nejvyšší správní soud, klíčovou otázka výkladu pojmu globální zajištění celního dluhu podle § 256 celního zákona. Vzhledem k okolnosti, že se jeho interpretací zabývalo v rozhodnutí ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 i plénum Ústavního soudu, považoval Nejvyšší správní soud pro spornou věc za důležité ocitovat závěry, ke kterým v tomto rozhodnutí Ústavní soud dospěl. Ústavní soud konstatoval, že výklad zákona, podle kterého postupují celní orgány při aplikaci globálního zajištění celního dluhu při každém jednotlivém dovozu, má oporu jak v samotném zákoně, jehož postulátem je mj. zabránit celním únikům, i ve slovním textu zákona (singulár "celní dluh", nikoli plurál "celní dluhy" nebo souhrn blíže nespecifikovaných celních dluhů), ale vyplývá i z praxe vlastního celního řízení. Celní zákon je normou veřejného práva. Protože globální záruka se vztahuje na každý jednotlivý dovoz s příslušnými operacemi, musí být clo vyměřeno po ukončení celního řízení o tomto jednotlivém dovozu (tvořeném jednou nebo více operacemi). V případě, kdy celní orgán stanovil (odhadem) nejvýše možný celní dluh nižší, než je jeho konečné vyúčtování, je rozhodující výše přijaté globální záruky. Nad původně stanovenou a přijatou výši celního dluhu ručitel neodpovídá. Pokud clo nedosáhne výše globální záruky, nelze nevyčerpaný rozdíl převádět jako eventuální části záruky na další dovoz, ale musí být vystavena nová samostatná záruka na nový jednotlivý dovoz. Z výše uvedeného tedy podle Nejvyššího správního soudu vyplývá, že závěr, ke kterému ve svém rozhodnutí dospělo jak celní ředitelství, tak i celní úřad, je ústavně konformní, a tudíž zcela v souladu s celním zákonem. Pro výklad předmětných ustanovení celního zákona nepostačuje pouhý gramatický výklad, který v odůvodnění svého rozhodnutí aplikuje městský soud, nýbrž je nutno akcentovat i smysl zákona. Ze zákonného textu § 256 celního zákona je tak podle Nejvyššího správního soudu nutno dovodit, že globálním zajištěním jsou zajišťovány všechny celní dluhy téhož dlužníka, které vzniknou po dobu trvání globálního zajištění, což vyplývá i ze samotného pojmu globální záruky, který svým jazykovým významem vyjadřuje, že zajišťuje do budoucna všechny celní dluhy určitého dlužníka. Kdyby se nejednalo o zajištění všech takových celních dluhů, pak by globálního zajištění nebylo třeba. Globálnost poskytnuté záruky je nutno v daném případě chápat nikoli ve vztahu k výši ručení tak, jak to učinil ručitel a následně i Městský soud v Praze, nýbrž ve vztahu k neomezenému, blíže neurčenému počtu dovozů. Ke stejnému závěru je nutno podle Nejvyššího správního soudu dojít též vyložením smyslu a účelu globálního zajištění celního dluhu, neboť pro vyřešení otázky účelu tohoto zajišťovacího institutu je nutno vycházet ze samotného institutu celního dluhu a jeho vzniku. Celní zákon definuje celní dluh jako povinnost osoby zaplatit příslušné dovozní clo (celní dluh při dovozu) nebo příslušné vývozní clo (celní dluh při vývozu). Celní dluh vzniká několika zákonem předpokládanými způsoby a výše dluhu nemusí být v době zahájení celního řízení známa. Celní řízení je podle § 100 odst. 2 celního zákona zahájeno dnem, kdy celní úřad přijal celní prohlášení na propuštění zboží do navrženého režimu nebo na ukončení režimu. Z § 238 celního zákona pak vyplynulo, že celní dluh při dovozu vzniká vždy při každém jednotlivém dovozu, a to okamžikem přijetí celního prohlášení. Z výše uvedeného je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že celní dluh pro případ dodržení povinnosti předložit zboží celnímu dohledu vzniká vždy v případě každého jednotlivě podaného celního prohlášení. Teprve odnětím zboží celnímu dohledu je najisto postaveno, že celní dluh vznikl, protože dříve, než byl celní dohled proveden, nebylo možno výši celního dluhu zjistit. Ze znění celního zákona naopak nelze nikterak dovodit vznik jednoho celního dluhu z několika dovozů. Stejně tak ze zákonných dikcí § 256 a § 260 odst. 1 celního zákona, upravujících ručení v celním řízení, je zřejmé, že ručením, bez ohledu na formu zajištění, ve které se ručení poskytuje, se vždy zajišťuje konkrétní celní dluh, čemuž jednoznačně svědčí použití jednotného čísla ve výše citovaných ustanoveních. Taktéž ze samotného textu záruční listiny, jejíž vzor je přílohou č. 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb., ve znění platném do 1. 7. 1998, podle něhož "níže podepsaný ručitel poskytuje celnímu orgánu záruku až do maximální výše Kč a zavazuje se, že společně s dlužníkem zaplatí celní dluh s úroky až do výše stanovené záruční listinou přijatou celním úřadem," vyplývá, že ručitel se zavazuje "společně a nerozdílně s dlužníkem uhradit celní dluh", nikoli celní dluhy. Je-li tedy záruční listina použita k zajištění celního dluhu v konkrétním případě (pro konkrétní operaci), pak tento dluh zajišťuje v tomto konkrétním případě až do částky uvedené v záruční listině, resp. ručitel v případě nečinnosti dlužníka odpovídá v tomto konkrétním případě za nezaplacený celní dluh až do částky uvedené v záruční listině. Zákonnému pojmu "dluh z jedné nebo několika operací" nutno pak podle Nejvyššího správního soudu rozumět tak, že dovážené zboží může být projednáno a propuštěno do příslušného režimu na základě jedné celní deklarace jednou či několikrát. V každém případě jde o situaci, kdy totéž zboží je na základě téže celní deklarace propouštěno postupně do několika režimů. Několik operací pak přichází v úvahu např. tehdy, je-li zboží nejprve propuštěno do režimu uskladňování v celním skladu a teprve poté je propouštěno do režimu volného oběhu. Nejvyšší správní soud konstatoval, že Městský soud v Praze pochybil, pokud z textu záruční listiny dovodil projev vůle účastníků ručit za celní dluhy dlužníka souhrnně po dobu trvání zajištění pouze do sjednané částky 300 000 Kč. Takový závěr nemá oporu v celním zákoně, stejně tak nevyplývá z textu záruční listiny. Nejvyšší správní soud v této souvislosti poukázal na skutečnost, že právní úprava celního zákona neumožňuje a ani z ní nelze dovozovat sčítání celních dluhů pro potřeby ručení formou globální záruky, resp. neřeší případy, kdy součet celních dluhů přesáhne částku uvedenou v záruční listině, neboť vzhledem k povaze tohoto zajišťovacího institutu nepřichází sčítání celních dluhů v úvahu. Výklad, který učinil městský soud, je v protikladu ke smyslu a cíli této formy ručení celního dluhu. Z úpravy ručení formou globálního zajištění celního dluhu naopak vyplývá, že se tato forma ručení vztahuje vždy k individuálně určenému celnímu dluhu vzniklému za podmínek zákonem stanovených a předvídaných a s odkazem na text záruční listiny se touto ručitel zavazuje k zajištění jednotlivého celního dluhu až do výše částky v ní uvedené. Globálním zajištěním celního dluhu je po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťován každý celní dluh celního dlužníka, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné či více operací subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena, nikoli souhrnně všechny celní dluhy tohoto subjektu. V daném případě tak žalobce ručil za každý ze vzniklých dluhů vždy do výše 300 000 Kč, nikoli pouze do úhrnné výše 300 000 Kč za všechny vzniklé celní dluhy. Vyčerpáním rozsahu ručitelského závazku na některých platbách by tak, při opačném chápání smyslu institutu globální záruky, veškeré dále poskytnuté záruky postrádaly smyslu, resp. žádný z následných dovozů by nebyl zajištěn; tyto se však uskutečnily. Nelze tak přisvědčit závěru Městského soudu v Praze o neurčitosti rozsahu plnění co do jeho výše a z toho dovozované absolutní neplatnosti právního úkonu. Na základě výše uvedeného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že globálním zajištěním celního dluhu jsou po dobu trvání ručitelského vztahu zajišťovány všechny dluhy celního dlužníka, a to tak, že je zajišťován každý z nich, pokud vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné či více operací subjektu, pro který byla tato forma zajištění povolena, a to až do výše částky v záruční listině uvedené. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že při projednávání věci rovněž přihlédl k faktu, že výklad učiněný Ústavním soudem shledal zákonným taktéž Evropský soud pro lidská práva. Řešení předmětné otázky, uvedl Nejvyšší správní soud, jednoznačně vyplývá i z ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu reprezentované například rozhodnutím ze dne 23. 9. 2005 č. j. 5 Afs 206/2004-82, publikovaným na internetových stránkách soudu, ve kterém Nejvyšší správní soud konstatoval, že "v případě globálního zajištění celního dluhu podle § 256 celního zákona, který vznikl nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací, jde o zajištění každého celního dluhu v době trvání záruky až do výše částky uvedené v záruce".

V návaznosti na zrušující rozhodnutí Nejvyššího správního soudu rozhodoval ve věci znovu Městský soud v Praze, který - vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu - rozhodl rozsudkem ze dne 27. 10. 2006 č. j. 5 Ca 201/2006-100 nově tak, že žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí Celního ředitelství Praha zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí Městský soud v Praze poukázal na to, že podle § 110 odst. 3 soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."), zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu řízení, je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve zrušovacím rozhodnutí. Ani žalobcem namítané nesprávné uvedení spisové značky rozhodnutí prvostupňového správního orgánu ve výroku napadeného rozhodnutí nezpůsobuje nezákonnost rozhodnutí žalovaného a není důvodem pro jeho zrušení.

IV.

Po prostudování spisového materiálu Ústavní soud konstatuje, že obdobnou věc týkající se téže stěžovatelky řešil I. senát Ústavního soudu ve svém nálezu ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06, N 142/46 SbNU 373.

V tomto nálezu se I. senát Ústavního soudu nejprve vypořádal s námitkou účastníků řízení, že pojem globální celní záruka byl vyložen v usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 (U 2/21 SbNU 463), přičemž po formální stránce poukázal I. senát na to, že uvedené rozhodnutí je toliko usnesením o odmítnutí stížnosti pro zjevnou neopodstatněnost a že senáty Ústavního soudu nejsou vázány právním názorem zde vysloveným (srov. § 23 zákona o Ústavním soudu).

V uvedeném nálezu I. senát dále uvedl, že pomine-li Ústavní soud zásadní rozdíl mezi nálezem a usnesením, z právních vět usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000 ("Zákon rozeznává tři druhy zajištění celního dluhu") plyne, že plénum Ústavního soudu tehdy na věc nahlíželo zněním celního zákona, jež nabylo účinnosti až dne 1. 7. 1997, avšak stěžovatelka záruku vystavila již dne 29. 3. 1996 a v dubnu téhož roku byla přijata celními orgány, tedy v době, kdy celní zákon ještě neupravoval tři druhy zajištění, a jeho § 256 pouze lakonicky, bez dalšího upřesnění, zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu. I tyto důvody bránily tomu, aby I. senát přihlížel k obsahu usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000.

Se zřetelem k závěrům učiněným I. senátem Ústavního soudu v nálezu ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06 Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížnost je důvodná.

Základní právo na vlastnictví je třeba interpretovat jednak jako institucionální garanci, resp. garanci určitého právního postavení. Svoboda vlastnit je svobodou právně konstituovanou, a proto lze říci, že neexistuje vlastnictví tam, kde by chyběl právní řád. Z tohoto důvodu má zákonodárce poměrně široké možnosti úpravy nabývání vlastnictví, jeho užívání, jakož i dispozic s ním. V tomto smyslu lze hovořit o vlastnictví jako o institucionální garanci. Vlastnictví jako garance určitého právního postavení osoby omezuje veřejnou moc v zásazích do vlastnictví již konstituovaného (srov. nález sp. zn. I. ÚS 553/2000, N 43/26 SbNU 3). Ústavněprávní pojetí vlastnictví není identické s pojetím vlastnictví podle civilního práva. Zatímco podle civilního práva je vlastnictví právem věcným, z hlediska ústavního práva je chráněno konkrétní majetkové právo osoby, které se ne vždy nutně musí krýt s vlastnickým právem ve smyslu občanského zákoníku.

Nositelem základního práva vlastnit majetek je ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny každý, tzn. jak fyzické osoby, tak i soukromé právnické osoby, bez ohledu na to, zda se jedná o občany, resp. tuzemské právnické osoby, nebo o cizince.

Zásah do garance vlastnictví je dán tehdy, pokud je dané osobě odejmuto postavení, které ji opravňuje k ochraně z tohoto titulu, nebo pokud dojde k omezení takového postavení z hlediska jeho využívání nebo dispozic s ním anebo možnosti jeho zhodnocení. K takovému zásahu může dojít jen skrze imperativní právní úpravu, na kterou jsou kladeny požadavky odpovídající nárokům z testu proporcionality. Zásadně lze zasáhnout do základního práva jen za podmínky, že jde o zásah, který je předvídaný právem.

V daném případě se specificky jedná o clo, které je třeba považovat za veřejnoprávní dávku, která opatřuje příjmy státního rozpočtu, přičemž zároveň sleduje různé cíle, resp. zájmy, např. finanční nebo národohospodářské (viz Nováček, A.: Právo celní, in Slovník veřejného práva československého, svazek III, str. 493 a násl.). Jinými slovy, clo je formou daně, a to daně spotřební, nepřímé. Právo státu vybrat daň pak není právem věcným, nýbrž právem obligačním personálním. Jde o právo na berní pohledávku, která se od soukromé pohledávky liší co do právního důvodu, jímž je sám zákon. Ručení bank (dříve úvěrních ústavů) za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem (viz shora citované dílo), který podléhal různým poměrně přísným regulacím. V období první republiky ručení povolovalo Ministerstvo financí, bylo omezeno na dobu jednoho kalendářního roku atd. Účelem této poměrně přísné regulace byl veřejný zájem na stabilitě kapitálového trhu a je nepochybné, že povolení ručení v jakékoliv formě tehdy i dnes představuje správní akt se všemi nároky, které je na perfektní správní akt třeba klást.

Spolupracuje-li osoba s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší stupeň obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotného. Pochybí-li soukromá osoba při této činnosti neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc posouzena tak, jakoby chybil orgán veřejné moci sám (Neuhäuser: Die Erschleichung rechtsgeschäftlicher Verwaltungsakte durch Täuschung den Behörden, Hamburg 1921, in Hoetzel, J.: Akt správní, Slovník veřejného práva československého, svazek I, str. 34 a násl.).

Veřejná moc vždy jedná na vlastní riziko a soukromá osoba má právo na dobrou víru v akty veřejné moci, jimž svědčí presumpce správnosti [nález sp. zn. IV. ÚS 150/01 ze dne 9. 10. 2003 (N 117/31 SbNU 57) a další].

V nálezu sp. zn. IV. ÚS 666/02 ze dne 15. 12. 2003 (N 145/31 SbNU 291) Ústavní soud uvedl, že "za situace, kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou státní orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje; z této maximy pak plyne, že při ukládání a vymáhání daní podle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny), tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius)"; shodně viz nález sp. zn. III. ÚS 667/02 ze dne 11. 3. 2004 (N 39/32 SbNU 383) či nález sp. zn. I. ÚS 621/02 ze dne 19. 8. 2004 (N 115/34 SbNU 209).

V právním státě je třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny; viz i stanovisko menšiny pléna Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 29. 4. 2004 č. j. Sst 2/2003-225, in 215/2004 Sb. NSS). Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 512/02 ze dne 20. 11. 2002 (N 143/28 SbNU 271) nebo nález sp. zn. I. ÚS 557/05 ze dne 24. 7. 2007 (N 116/46 SbNU 99)]. Pravidlo in dubio pro libertate je vyjadřováno uplatňováním různých maxim ve všech oblastech veřejného práva. Má např. podobu pravidla in dubio mitius (viz např. zmíněný nález sp. zn. IV. ÚS 666/02) nebo pravidla in dubio pro reo [např. nález sp. zn. IV. ÚS 57/94 ze dne 15. 12. 1994 (N 62/2 SbNU 179)].

Požadavek přesnosti a srozumitelnosti zákonného pravidla neznamená, že by z ústavního hlediska byla bez významu ustálená aplikační a interpretační praxe, právě naopak. Tam kde panují nejasnosti, musí k ní orgány veřejné moci přihlížet, neboť praxe je životem a vlastním naplněním práva. Proto zákon v materiálním smyslu zahrnuje i judikaturu jako typický výstup aplikační praxe [srov. např. mutatis mutandis nález sp. zn. IV. ÚS 469/04 ze dne 2. 6. 2005 (N 116/37 SbNU 489) nebo nález sp. zn. II. ÚS 93/05 ze dne 8. 6. 2006 (N 118/41 SbNU 475); obdobně i Evropský soud pro lidská práva v rozhodnutí Kruslin proti Francii ze dne 24. 4. 1990 č. 11801/85, § 29, dostupný v databázi HUDOC].

Nová právní úprava v oblasti veřejného práva nesmí v právním státě působit zpětně k újmě základních práv a svobod (principiální zákaz retroaktivity). Pro změnu aplikační praxe platí mutatis mutandis totéž, co pro změnu psaného práva. Při faktické změně regulace musí [ten, kdo změnu provádí] "zohledňovat dosavadní právní stav a změny musí provádět citlivě. ... jde ... o to, aby ... neignoroval, že adresáti norem své chování po delší dobu přizpůsobovali požadavkům odlišného obsahu" [srov. bod 45 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006 (N 125/41 SbNU 551; 409/2006 Sb.)].

V nálezu sp. zn. IV. ÚS 29/05 ze dne 1. 6. 2005 (N 113/37 SbNU 463) pak Ústavní soud konstatoval, že veřejný zájem na stanovení, vyměření a výběru daně je z hlediska ochrany vlastnického práva aprobován čl. 11 odst. 5 Listiny, podle něhož lze daně a poplatky stanovovat toliko na základě zákona: "... toto ustanovení připouští omezení vlastnického práva jednotlivce, a to pouze za účelem stanovení a výběru daně a poplatku. Přitom podstatou ochrany vlastnického práva v oblasti stanovení a vybírání daní a poplatků není pouze formální podřazení určité daně konkrétnímu ustanovení zákona, nýbrž tato ochrana se v materiálním právním státě (čl. 1 odst. 1 Ústavy) musí vztahovat také na případy aplikace a interpretace určitého zákonného ustanovení, jež stanoví daňovou nebo poplatkovou povinnost. Jinými slovy, porušení vlastnického práva při ukládání daňové povinnosti se státní moc dopustí nejen tím, že uloží povinnost zcela extra legem, ale i tehdy, pokud by příslušné zákonné ustanovení aplikovala a především interpretovala způsobem, který by se ocital mimo zákonný podklad stanovení daňové povinnosti, například tak, že by interpretací zákonných ustanovení rozšiřovala daňovou povinnost na subjekty či situace, na něž podle zákona daňová povinnost nedopadá. Pouze takto materiálně a v celém kontextu čl. 11 Listiny lze podle Ústavního soudu vykládat ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny.".

Jinými slovy, státní moc si při stanovení a vybírání daní a poplatků musí počínat v mezích stanovených zákonem. Přitom ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny je třeba vykládat nikoli pouze v tom smyslu, že orgán veřejné moci je oprávněn uplatnit vůči jednotlivci zákonem konstituovanou pravomoc, nýbrž je rovněž třeba je vykládat v materiálním smyslu, tj. tak, aby orgán veřejné moci při výkonu své pravomoci respektoval ochranu základních práv jednotlivce (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 650/05 ze dne 16. 8. 2007, N 130/46 SbNU 217).



V.

V nálezu ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06, N 142/46 SbNU 373, konstatoval I. senát Ústavního soudu, že pozitivněprávní zakotvení pojmu globální zajištění celního dluhu (resp. globální celní záruky) prošlo v době od vystavení předmětné záruky do pravomocného skončení sporů o šíři jejího uplatnění značnými změnami. Na zákonné úrovni nebyl pojem dlouho definován (ani v § 256 celního zákona, ani jinde). Novela celního zákona provedená zákonem č. 113/1997 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 32/1957 Sb., o nemocenské péči v ozbrojených silách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 88/1968 Sb., o prodloužení mateřské dovolené, o dávkách v mateřství a o přídavcích na děti z nemocenského pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a zákon České národní rady č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, sice rozlišila (s účinností od 1. 7. 1997) individuální, globální a paušální záruku, avšak nijak tyto pojmy nespecifikovala. Pojem globální celní záruka byl do pozitivního práva uveden (podzákonným právním předpisem) s účinností od 15. 1. 1996 (čl. I bod 13 vyhlášky Ministerstva financí č. 8/1996 Sb., kterou se mění a doplňuje vyhláška Ministerstva financí č. 92/1993 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, ve znění vyhlášky č. 54/1994 Sb., vyhlášky č. 145/1994 Sb. a vyhlášky č. 75/1995 Sb.). Nová příloha č. 25 vyhlášky č. 92/1993 Sb. (srov. částka 3 Sbírky zákonů č. 8/1996, str. 248 - 250) předepsala k užití vzor zvaný "záruční listina jiné operace než režim tranzitu (systém globální záruky)"; text předmětné záruky předepsanému vzoru odpovídá - obsahuje závazek "uhradit celní dluh až do nejvyšší částky uvedené v záruční listině". Toto znění bylo účinné od 15. 1. 1996 do 30. 6. 1998 (do účinnosti nové vyhlášky Ministerstva financí č. 135/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona).

Z porovnání textů přílohy č. 25 k vyhlášce č. 92/1993 Sb. a přílohy č. 35 ke zcela nové vyhlášce č. 135/1998 Sb. plyne, že text záruční listiny byl změněn tak, že se ručitel musel nově zavázat "splnit až do výše zaručené částky každý jednotlivý celní dluh". Tato úprava však platila jen od. 1. 7. 1998 do 30. 6. 1999; poté nabyla účinnosti vyhláška Ministerstva financí č. 124/1999 Sb., kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 135/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, která zmínku o "každém jednotlivém dluhu" vypustila (viz citovaná příloha č. 35 ve znění od 1. 7. 1999); listina od tohoto data obsahovala závazek "splnit až do nejvyšší částky ... celní dluhy".

Z výše uvedeného plyne, že globální celní záruka vystavená před 1. 7. 1998 představuje jiný závazek než záruka vystavená po 1. 7. 1998 a po 1. 7. 1999. Není to však jediný případ diametrálně odlišného pojetí shodně zvaného institutu. Na podzákonné úrovni zmínku o "každém jednotlivém celním dluhu" obsahují pouze globální záruční listiny "národní" (tranzitní i netranzitní) a jejich dodatky (viz přílohy 33, 40 a 42 vyhlášky č. 135/1998 Sb., ve znění účinném od 1. 7. 1998 do 30. 6. 1999). Přílohou č. 27 k vyhlášce č. 92/1993 Sb. byla s účinností od 1. 9. 1996 (novelou provedenou vyhláškou Ministerstva financí č. 230/1996 Sb., kterou se mění a doplňuje vyhláška Ministerstva financí č. 92/1993 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení celního zákona, ve znění vyhlášky č. 54/1994 Sb., vyhlášky č. 145/1994 Sb., vyhlášky č. 75/1995 Sb. a vyhlášky č. 8/1996 Sb.) vzorována globální záruka pro tranzit v rámci Společenství (adjektivum globální je prvním slovem textu, v nadpisu uvedeno není). Závazek ručitele zde zní zaplatit "požadované částky až po nejvyšší uvedenou částku", na čemž nic nezměnila ani vyhláška č. 135/1998 Sb.; vzory globálních záruk určené pro několik tranzitních operací v rámci Společenství (přílohy č. 34 a 41 vyhlášky č. 135/1998 Sb.) i poté předepisovaly závazek zaplatit "požadované částky až po nejvyšší uvedenou částku" - vyhláška tak zachovala různý režim pro obdobné záruky.

Až zákon č. 1/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů, změnou § 259 odst. 2 celního zákona (s účinností od 1. 7. 2002) nově stanovil, že "lze použít globální záruku k zajištění celního dluhu nebo dluhů ... až do výše zaručené částky. Uživatel globální záruky odpovídá za to, že celní dluh nebo součet celních dluhů ... nepřekročí zaručenou částku. Dojde-li k překročení, ... je uživatel ... povinen ... neprodleně informovat celní orgán". Tato zákonná definice, jednoznačně limitující globální ručení za součet celních dluhů nejvyšší zaručenou částkou a stanovící povinnost uživateli záruky, platí dosud.

Z příkazu vnitřní souladnosti a nerozpornosti právního řádu plyne požadavek, aby tentýž právní institut (zde ručení) znamenal totéž, bez ohledu na to, v jakém odvětví práva je zrovna aplikován, což se nestalo [srov. nález sp. zn. III. ÚS 358/99 ze dne 12. 10. 2000 (N 147/20 SbNU 53) nebo i rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005 č. j. 2 Afs 81/2004-54, publikovaný pod č. 791/2006 Sb. NSS nebo na www.nssoud.cz]. Prastaré logice institutu ručení vážící jeho rozsah na nominální hodnotu dluhu se vzpíraly jen národní globální záruky, a to ještě jen ty, jež byly vystaveny v určitých časových úsecích. Celní orgány si patrně neudržitelnosti stávajícího výkladu tohoto institutu v proměnlivém právním prostředí byly vědomy, a proto byla dodatečně a pro futuro umožněna limitace celkové výše závazku.

Ústavní soud ve výše uvedeném nálezu konstatoval, že předmětná právní úprava byla zcela nepřehledná, což samo o sobě mělo nutit orgány veřejné moci k výkladové umírněnosti z jejich strany, která by více šetřila základní právo stěžovatelky.

Pro posouzení věci je důležité důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky, vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění celního dluhu. Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností opakovaného plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb. Ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb. totiž jasné vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy takovým vodítkem není již jen proto, že samy celní úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních dluhů, resp. tvar "dluh" v praxi slouží k označení celé skupiny pohledávek (tzv. synekdocha užívající logiku pars pro toto). Ministerstvo financí uvedlo do právního řádu pojmy globální, paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996) na základě celního zákona, který (bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu (§ 256) a (pouze) umožňoval upravit prováděcí vyhláškou podmínky paušálního zajištění (§ 257 odst. 3). Chtělo-li Ministerstvo financí měnit dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost zřetelně tento záměr promítnout do textu vyhlášky.

Zákon a prováděcí vyhláška byly před datem 1. 7. 1998 nejasné. Pro výklad vágního pojmu globální zajištění celního dluhu byla relevantní aplikační praxe celních orgánů. Jak je však Ústavnímu soudu známo z jeho úřední činnosti (zmíněný nález sp. zn. I. ÚS 643/06), praxe byla proměnlivá. Stěžovatelka tak v době, kdy záruku vydala, nemohla na základě žádné objektivní skutečnosti předpokládat, že bude znova a znova žádána o plnění poté, co tak v plné výši učinila.

Stěžovatelka záruku vystavila již v březnu 1996, správním orgánem byla povolena v dubnu téhož roku a tento správní akt je nutno posuzovat podle tehdy platných a ústavně konformně interpretovaných právních pravidel. Tato zásada respektována nebyla.

Závěru, že výkladová praxe byla změněna retroaktivně, svědčí i opatření České národní banky (vyhlášené ve Věstníku České národní banky pod čísly 6, 10 a 14/1999), jimiž bylo s účinností od 26. 2. 1999 nařízeno ukončit ručitelské vztahy a zjistit výši závazků: "poskytování záruk ... znamená ... závazek, který je pro banku potenciálním úvěrem. ... Jestliže ... není zřejmá výše skutečného závazku banky, resp. jestliže plnění, které může být ... požadováno, několikanásobně převyšuje částku obsaženou v záruční listině, nejedná se pak o činnost, kterou by byla banka oprávněna provádět ... Česká národní banka zahrnuje pod tento typ činnosti i tzv. globální záruky vystavené podle příloh vyhlášky ... č. 135/1998 Sb. ... nebo podle předcházející právní úpravy vyplývající z vyhlášky... č. 8/1996 Sb. ... Pokud uvedený typ ... záruky banka poskytuje po účinnosti vyhlášky č. 135/1998 Sb., resp. pokud nevypověděla smlouvy o poskytnutí globálních záruk uzavřené před účinností cit. vyhlášky, postupuje v rozporu se zákonem." (č. 6/1999 Věstníku České národní banky). Z textu plyne (srov. sdělení č. 10/1999 Věstníku České národní banky, ASPI č. "11/1999 CBO"), že podnětem k této aktivitě bylo vydání vzorů obsažených v přílohách č. 33 a 35 vyhlášky č. 135/1998 Sb.

Se zřetelem k závěrům učiněným v nálezu ze dne 13. 9. 2007 sp. zn. I. ÚS 643/06 Ústavní soud i v nyní projednávané věci konstatuje, že výklad, který v případě předmětné záruky zaujal Nejvyšší správní soud (s odvoláním na usnesení sp. zn. Pl. ÚS 54/2000), zasáhl do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní úpravy, kterou sama vyvolala.

K námitce stěžovatelky, že napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze nebylo stěžovatelce řádně doručeno, Ústavní soud nepřihlédl, neboť není pochyb o tom, že stěžovatelce uvedené rozhodnutí doručeno bylo.

Vzhledem k výše popsanému zjištění o porušení ústavně zaručeného práva stěžovatelky vlastnit majetek považoval již Ústavní soud za nadbytečné zabývat se dalšími námitkami stěžovatelky obsaženými v ústavní stížnosti.

Na základě výše uvedených skutečností Ústavní soud podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnosti vyhověl a napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 27. 10. 2006 č. j. 5 Ca 201/2006-100 podle § 82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.

Stěžovatelka v ústavní stížnosti vznesla blíže neodůvodněný návrh na přiznání nákladů řízení před Ústavním soudem. Podle § 62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud usnesením uložit některému z účastníků řízení (nebo vedlejšímu účastníkovi), aby zcela nebo zčásti nahradil jinému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi jeho náklady řízení. Jde o postup zcela výjimečný, přičemž v dané věci Ústavní soud neshledal podmínky pro jeho uplatnění, neboť ze zákona o Ústavním soudu plyne sankční koncepce uložení náhrady nákladů řízení [srov. nález sp. zn. II. ÚS 53/97 ze dne 17. 2. 1999 (N 26/13 SbNU 195 a 201]. Protože Městský soud v Praze se pochybení nedopustil, neboť rozhodoval dle právního názoru Nejvyššího správního soudu, který účastníkem ani vedlejším účastníkem řízení nebyl [srov. podobně i nález sp. zn. IV. ÚS 445/04 ze dne 9. 11. 2005 (N 208/39 SbNU 209 a 214 )], Ústavní soud náhradu nákladů řízení za přiměřeného použití § 150 a § 151 odst. 1 občanského soudního řádu ve spojení s § 63 zákona o Ústavním soudu nepřiznal.