III.ÚS 677/07 ze dne 1. 11. 2007
N 179/47 SbNU 371
Náhrada nákladů v řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Nález

Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila a soudců Pavla Holländera a Jiřího Muchy - ze dne 1. listopadu 2007 sp. zn. III. ÚS 677/07 ve věci ústavní stížnosti CREDITEX, a. s., proti výroku II usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. března 2007 č. j. 8 Ca 358/2006-35 o náhradě nákladů řízení.

I. Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 1. března 2007 č. j. 8 Ca 358/2006-35 se ve výroku II zrušuje.

II. Návrh na náhradu nákladů řízení se odmítá.


Odůvodnění



I.

Vymezení věci a rekapitulace řízení před orgány veřejné moci

Včas podanou, jakož i z pohledu ostatních zákonných náležitostí formálně bezvadnou ústavní stížností napadla stěžovatelka v záhlaví označené usnesení Městského soudu v Praze. To v jeho výroku II, jímž bylo v návaznosti na výrok I o zastavení řízení (pro zpětvzetí žaloby ze strany stěžovatelky) rozhodnuto, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu jeho nákladů. V předmětné věci se stěžovatelka domáhala žalobou proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 soudního řádu správního, dále jen "s. ř. s.") v řízení o jejím návrhu na povolení obnovy řízení, jež bylo ukončeno rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj (ze dne 18. srpna 2006 č. j. 668/2006/O-51/06), uložení povinnosti vydat rozhodnutí.

Z pohledu, jenž je pro posouzení ústavní stížnosti relevantní, stěžovatelka co do rozhodných skutkových tvrzení konstatovala, že 27. října 2006 došlo na základě jejího podání k zahájení správního řízení u Ministerstva pro místní rozvoj, v němž bylo rozhodnuto o takto vzneseném návrhu na obnovu řízení dne 12. února 2007; rozhodnutí doručeno stěžovatelce dne 14. února 2007. Žalobu proti nečinnosti správního orgánu předtím podala pro (jí nahlížené) nedodržení lhůty k vydání rozhodnutí uvedené v § 71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a to 1. prosince 2006. Pro (následné) rozhodnutí o jejím návrhu v naříkaném správním řízení posléze vzala 23. února 2007 žalobu zpět, přičemž současně s poukazem na své "uspokojení" požadovala ve smyslu § 60 odst. 3 věty druhé s. ř. s. náhradu nákladů řízení. Je si vědoma toho, že podle věty první tohoto ustanovení sice nemá žádný účastník právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno. Věta druhá ovšem stanoví z tohoto pravidla výjimku potud, že "vzal-li však navrhovatel podaný návrh zpět pro pozdější chování odpůrce nebo bylo-li řízení zastaveno pro uspokojení navrhovatele, má navrhovatel proti odpůrci právo na náhradu nákladů řízení". Stěžovatelka má za to, že situace v tomto ustanovení zákonem předjímaná v jejím případě nastala, pročež jí mělo být právo na náhradu nákladů řízení přiznáno.

Pro uvedené se cítí být napadeným výrokem dotčena ve svých ústavně zaručených základních právech plynoucích z čl. 36 odst. 1 a 3 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, a proto se domáhá, aby Ústavní soud předmětné rozhodnutí v jeho náhradovém výroku II nálezem zrušil.

Ze spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 8 Ca 358/2006, jejž si vyžádal, z ústavní stížnosti a jejích příloh Ústavní soud mimo jiné zjistil, že 4. prosince 2006 byla doručena označenému soudu blíže specifikovaná žaloba (datovaná 1. prosincem 2006) proti nečinnosti správního orgánu. Tato byla následně 8. ledna 2007 odeslána Ministerstvu pro místní rozvoj (žalovanému) s výzvou k zaslání příslušného spisového materiálu a k vyjádření, které výzvu dle doručenky převzalo 18. ledna 2007 (č. l. 22 spisu obecného soudu). Vzápětí poté, 23. února 2007 bylo soudu ze strany stěžovatelky doručeno zpětvzetí návrhu s poukazem na to, že Ministerstvo pro místní rozvoj o návrhu na povolení obnovy řízení dne 12. února 2007 pod č. j. 40085/2006-83/No-288/07 rozhodlo. Součástí tohoto podání učinila stěžovatelka rovněž i návrh, aby jí byly nahrazeny náklady řízení, a to pro překročení lhůty zákonem stanovené k vydání rozhodnutí správním orgánem, přičemž krom dalšího na podporu svého nákladového žádání uvedla, že "pro chování žalovaného, k němuž došlo v době po zahájení tohoto soudního řízení, byl vzat zpět návrh, který byl podán důvodně, a žalovaný je tudíž povinen nahradit žalobci náklady řízení, které mu vznikly, v souladu s ustanovením § 60 odst. 3 věty druhé s. ř. s." (č. l. 26 spisu obecného soudu).

Z odůvodnění napadeného usnesení Městského soudu v Praze se podává, že výrok II "o náhradě nákladů řízení soud opřel o ustanovení § 60 odst. 3 věta prvá s. ř. s., podle kterého žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo žaloba odmítnuta".

Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76 odst. l zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, podal k předmětné ústavní stížnosti účastník řízení prostřednictvím předsedy senátu, z něhož ústavní stížností napadené rozhodnutí vzešlo, vyjádření. Uvedl, že ustanovení věty druhé § 60 odst. 3 s. ř. s. stanoví dva odlišné případy, kdy lze přiznat náhrady nákladů řízení navrhovateli, jednak zpětvzetí návrhu pro pozdější chování odpůrce a jednak zastavení řízení pro uspokojení navrhovatele. Stěžovatelka však ve svém podání (zpětvzetí žaloby) tyto předpoklady zaměňovala a směšovala. Přitom, jak účastník řízení dodal, je zřejmé, že řízení o návrhu stěžovatelky nebylo zastaveno pro její uspokojení (§ 62 s. ř. s). Z toho důvodu se mohla tedy domáhat náhrady nákladů řízení jen na základě tvrzení, že vzala svůj návrh zpět pro pozdější chování odpůrce, tedy de facto konstruovat, že nebyla-li by podána žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, setrval by správní orgán i nadále v nečinnosti. Z pohledu podřazení pod tento normativní rámec potom Městský soud v Praze konstatoval, že taková skutečnost musí být dle jeho názoru z okolností zřejmá a doložitelná. Vyjádřeno jinými slovy, musí být zjevné, že na straně správního orgánu došlo k neodůvodněným průtahům a že správní orgán vydal správní rozhodnutí právě v důsledku podané žaloby. Takto definovanou příčinnou souvislost mezi podáním žaloby stěžovatelky a okamžikem vydání předmětného rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj, resp. mezi okamžikem vydání rozhodnutí a zpětvzetím návrhu, jak se ve vyjádření dále uvádí, Městský soud v Praze neshledal, a proto stěžovatelce právo na náhradu řízení nepřiznal.



II.

Upuštění od ústního jednání

Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. stěžovatelka v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 11. října 2007, účastník řízení v podání doručeném Ústavnímu soudu dne 15. října 2007, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud měl za to, že od jednání nebylo lze očekávat další objasnění věci, bylo od něj v předmětné věci upuštěno.

III.

Posouzení ústavnosti interpretace a aplikace ve věci relevantního jednoduchého práva

Ústavní soud není vrcholem soustavy obecných soudů (čl. 81, 90 a 91 Ústavy České republiky), tudíž ani řádnou další odvolací instancí, a proto není zpravidla oprávněn zasahovat bez dalšího do rozhodování těchto soudů. Tato maxima je prolomena pouze tehdy, pokud by na úkor stěžovatele vykročily z mezí daných rámcem ústavně zaručených základních lidských práv, a tím zasáhly do ústavnosti právního státu samotné [čl. 1 odst. 1, čl. 83, čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky].

Z rozhodovací praxe Ústavního soudu se podává, že v případě, kdy je nákladový výrok výrazem extrémní svévole v soudním rozhodování, je takový postup způsobilý zasáhnout do práva na spravedlivý proces (kupř. nálezy sp. zn. II. ÚS 598/2000, IV. ÚS 199/05, II. ÚS 314/05, III. ÚS 450/05, II. ÚS 145/06, III. ÚS 624/06, III. ÚS 458/07, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 23, nález č. 100, svazek 40, nález č. 63, svazek 41, nález č. 86, svazek 40, nález č. 69, svazek 44, nález č. 51, svazek 44, nález č. 27, svazek 46, nález č. 120).

V dosavadní judikatuře ve věcech ústavních stížností interpretoval Ústavní soud pojem svévole ve smyslu extrémního nesouladu právních závěrů s vykonanými skutkovými a právními zjištěními, dále ve smyslu nerespektování kogentní normy, interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (příkladem čehož je přepjatý formalismus), interpretace ocitající se v extrémním nesouladu s obsahem jak právní praxí, tak i doktrínou obecně akceptovaných výkladových metod, jakož i interpretace a aplikace zákonných pojmů v jiném než zákonem stanoveném a právním myšlením konsensuálně akceptovaném významu, v tom rámci i odklonu od ustálené judikatury, aniž by byly dostatečně vyloženy důvody, na základě nichž soud výkladovou praxi dosud převažující a stabilizovanou odmítá, a konečně ve smyslu rozhodování bez bližších kritérií či alespoň zásad odvozených z právní normy (nálezy sp. zn. III. ÚS 138/2000, III. ÚS 303/04, III. ÚS 351/04, III. ÚS 501/04, III. ÚS 606/04, III. ÚS 151/06 a IV. ÚS 369/06, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 53, svazek 36, nález č. 52, svazek 35, nález č. 178, svazek 36, nález č. 42, svazek 37, nález č. 177, svazek 42, nález č. 132, svazek 43, nález č. 206).

V posuzovaném případě účastníci řízení nerozporovali věcnou opodstatněnost podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu, nýbrž v důsledku rozdílného výkladu ustanovení § 60 odst. 3 věty druhé s. ř. s. jeho (ne)aplikaci v důsledku zpětvzetí žaloby stěžovatelkou. S interpretací Městského soudu v Praze se nelze ztotožnit, odhlédnuto od toho, že povinnost právní stipulace navrhovateli nesvědčí (iura novit curia), jakož i toho, že v odůvodnění napadeného rozhodnutí chybí jakékoliv rozhodovací důvody ve vztahu k argumentačním tvrzením stěžovatelky, jež uvedla na podporu svého nákladového petitorního návrhu (srov. kupř. nálezy sp. zn. I. ÚS 113/02, III. ÚS 521/05, III. ÚS 151/06 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 27, nález č. 109, svazek 40, nález č. 70, svazek 42, nález č. 132), resp. ve vztahu k nimž je v odůvodnění obecného soudu obsažen pouze odkaz na zákonné ustanovení stěžovatelkou předložené argumenty jakkoli nezrcadlící (srov. kupř. nález sp. zn. III. ÚS 170/99, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 18, nález č. 96).

Dle první z alternativ věty druhé § 60 odst. 3 s. ř. s., zakládajících výjimku z dosahu ustanovení věty prvé, vzal-li (však) navrhovatel podaný návrh zpět pro pozdější chování odpůrce, má navrhovatel proti odpůrci právo na náhradu nákladů řízení. Jazykový výklad této dikce, nahlíženo ve vztahu k okruhu případů, jež vymezuje posuzovaná věc stěžovatelky, vede k závěru o tom, že Městským soudem v Praze v jeho vyjádření tvrzená (nezbytná) podmínka příčinné souvislosti mezi podáním žaloby proti nečinnosti správního orgánu a (následným) vydáním jeho rozhodnutí není z pohledu slovního vyjádření obsaženého ve druhé větě § 60 odst. 3 s. ř. s. ex lege požadovanou právní skutečností. [V tomto ohledu je třeba v návaznosti na shora popsanou časovou posloupnost vývoje předmětného správního řízení uvést, že (oproti náhledu obecného soudu) obsah spisu obecného soudu této konstelaci, z níž lze důvodně usuzovat na reakci správního orgánu vyvolanou doručením žaloby proti jeho nečinnosti k vyjádření, spíše nasvědčuje.]

K témuž závěru ostatně vedou i další obecně užívané interpretační metodologické postupy. Není od věci rovněž pod aspektem racionálního výkladu práva zdůraznit, že Ústavní soud ve své rozhodovací praxi opakovaně vyjádřil přesvědčení o nepominutelné relevanci výkladu reflektujícího sociálně funkční určení právní úpravy, tj. teleologického výkladu [srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 21/96, Pl. ÚS 33/97, III. ÚS 288/04, Pl. ÚS 66/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 7, nález č. 13, vyhlášen pod č. 63/1997 Sb., svazek 9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1998 Sb., svazek 34, nález č. 132, svazek 41, nález č. 93, vyhlášen pod č. 434/2006 Sb.) a další]. V posuzovaném kontextu rovněž připomíná své přesvědčení, dle něhož "mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity." (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/97).

Z pohledu objektivního teleologického výkladu je zřejmé, že brojí-li navrhovatel opodstatněně proti nečinnosti správního orgánu, nemůže mít relevanci pro úvahy o nákladovém výroku rozhodnutí o podané žalobě skutečnost, zda (ve vztahu k obsahu právní úpravy) opožděné vydání rozhodnutí bylo učiněno v důsledku jejího podání, či nikoliv, tedy zda žalovaný správní orgán měl o podání žaloby proti (vlastní) nečinnosti objektivní znalost. V opačném případě by ve světle argumentu per reductionem ad absurdum z toho posléze totiž (ve shodě s názorem Městského soudu v Praze) vyplývalo, že z hlediska výchozích podmínek podání návrhu by takto bez rozumných objektivních důvodů byli rozlišováni navrhovatelé, již se nota bene (za stavu "actio nata") domáhají svého zákonného práva, s tím, že pokud po zákonem stanovené lhůtě rozhodne správní orgán o návrhu, nemající o podání žaloby proti nečinnosti vědomost, byť by i byl ex lege v prodlení s vydáním rozhodnutí, náhrada nákladů řízení se žalobci nepřiznává. Kritérium takto konstruované příčinné souvislosti pro přiznání náhrady nákladů řízení, spočívající ve vědomí "nečinného" orgánu o podané žalobě, však předmětné ustanovení neobsahuje. Takové rozhodování by nadto záviselo, nahlíženo z perspektivy žalobce proti nečinnosti, na nahodilosti (jeho vůlí a jednáním neovlivnitelné), což je nepochybně výrazem právního stavu, jenž principům právního státu neodpovídá. Interpretaci dospívající k tomuto výsledku tedy nutno kategoricky vyloučit, neboť by zakládala absurdní nepřijatelné důsledky, kterých mohl rozumný zákonodárce stěží chtít dosáhnout (presumpce racionálního konzistentního zákonodárce) a jež se tak zcela bezpečně vymykají sociálně funkčnímu určení právní normy.

Uvedené závěry konečně podporují i názory doktrinární. Věta druhá § 60 odst. 3 s. ř. s. se dle nich uplatní, krom dalšího, "když v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl.), kde soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni rozhodnutí (§ 81 odst. 1), žalovaný správní orgán vydal rozhodnutí, s jehož vydáním byl v prodlení" (Vopálka V., Mikule V., Šimánková V., Šolín M.: Správní řád soudní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004. s. 135-136). Konečně vývody tomuto náhledu ladící obsaženy jsou kupř. i v publikovaném usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. května 2003 č. j. 30 Ca 19/2003-15 (Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 3/2005, s. 264 a násl.).

Nezbývá tedy než uzavřít, že se interpretace ve věci relevantního ustanovení jednoduchého práva provedená v ústavní stížností napadeném rozhodnutí ocitá v extrémním nesouladu s obsahem jak právní praxí, tak i doktrínou obecně akceptovaných výkladových metod, pročež nelze než rozhodnutí Městského soudu v Praze v části týkající se náhrady nákladů řízení stěžovatelky kvalifikovat ve smyslu svévolné aplikace práv, jíž chybí jakékoliv smysluplné odůvodnění.

Došlo tak v případě stěžovatelky k porušení práv zakotvených v čl. 36 odst. 1 a 3 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Proto bylo o ústavní stížnosti rozhodnuto, jak ve výroku nálezu obsaženo [§ 82 odst. 1, odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].

V replice k vyjádření účastníka řízení, doručené Ústavnímu soudu dne 8. června 2007, stěžovatelka uplatnila návrh na náhradu nákladů řízení před Ústavním soudem, a to z toho důvodu, že se "domnívá, že projednávaná věc představuje případ, který odůvodňuje postup dle ust. § 62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu".

Ústavní soud interpretuje ustanovení § 62 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. v tom smyslu, že úhrada nákladů řízení dle daného zákonného ustanovení není automatická a lze ji uložit pouze "v odůvodněných případech" jako určitou sankci vůči tomu účastníku řízení, který svým postupem zásah do základního práva vyvolal (nález sp. zn. II. ÚS 53/97 ze dne 17. 2. 1999, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 13, nález č. 26). Dotčení základních práv stěžovatele zásahem orgánu veřejné moci, konstatované nálezem Ústavního soudu, tudíž bez dalšího nárok podle § 62 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. nezakládá. Okolností odůvodňující vedle vyslovení dotčení v základních právech a svobodách nárok na náhradu nákladů řízení před Ústavním soudem je zejména nerespektování již vykonatelného nálezu Ústavního soudu obecným soudem, případně taková podoba protiústavnosti zásahu orgánu veřejné moci, která není založena toliko rozdílným náhledem na interpretaci ústavního a jednoduchého práva mezi Ústavním soudem a soudem obecným. Jelikož v posuzované věci takové důvody, které by mohly odůvodňovat přiznání náhrady nákladů řízení stěžovatelce, Ústavní soud neshledal, předmětný návrh pro zjevnou neopodstatněnost odmítl [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].