III.ÚS 949/09 ze dne 26. 8. 2010
N 171/58 SbNU 495
Počátek běhu subjektivní prekluzivní lhůty pro uložení pokuty ve správním řízení
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Nález

Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaj) a soudců Jana Musila a Jiřího Muchy - ze dne 26. srpna 2010 sp. zn. III. ÚS 949/09 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky MEDIAREX COMMUNICATIONS AND CONSULTING, s. r. o., se sídlem v Praze 1, Prokopská 8/296, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009 č. j. 9 As 86/2008-102 o zamítnutí stěžovatelčiny kasační stížnosti, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008 č. j. 5 Ca 399/2007-63 ve znění opravného usnesení ze dne 15. 7. 2008 č. j. 5 Ca 399/2007-78 o zamítnutí stěžovatelčiny správní žaloby a proti rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání ze dne 29. 8. 2007 sp. zn. 2007/382/had/MED, jímž byla stěžovatelce uložena peněžitá pokuta za zpracování reklamy, která měla spotřebitele uvést v omyl.

I. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009 č. j. 9 As 86/2008-102 a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 4. 2008 č. j. 5 Ca 399/2007-63 ve znění opravného usnesení ze dne 15. 7. 2008 č. j. 5 Ca 399/2007-78 se ruší.

II. Ústavní stížnost směřující proti rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání ze dne 29. 8. 2007 sp. zn. 2007/382/had/MED se odmítá.


Odůvodnění

Ve včas podané ústavní stížnosti, která i jinak splňuje náležitosti ústavní stížnosti stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelka navrhla, aby pro porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod byla zrušena v záhlaví označená rozhodnutí správních soudů a správního orgánu.

Rozhodnutím Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (dále též jen "Rada") sp. zn. 2007/382/had/MED ze dne 29. 8. 2007 (vyhotoveno 1. 11. 2007) byla stěžovatelce za porušení § 5d písm. d) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů, ve znění dalších zákonů, (dále jen "zákon o regulaci reklamy") uložena pokuta ve výši 200 000 Kč, neboť stěžovatelka byla zpracovatelkou reklamního spotu na přípravek PREVENTAN Akut Quattro Junior - mutace 3, odvysílaného opakovaně na programech Prima televize (leden až březen 2006) a ČT 1 (prosinec 2005), a to v různých denních a večerních hodinách. Touto reklamou byl podle Rady spotřebitel uveden v omyl, že propagovaný doplněk stravy Preventan je lékem, který jej může zbavit problémů s chřipkou; jde však o manipulativní a nepravdivou informaci, kdy je navíc využito "dětské důvěřivosti a manipulace, neboť pro získání širší klientely je nákup přípravku bonifikován".

O žalobě stěžovatelky proti rozhodnutí správního orgánu rozhodl Městský soud v Praze ústavní stížností napadeným rozhodnutím tak, že ji jako nedůvodnou zamítl. K námitce uplynutí prekluzivní lhůty pro uložení sankce uvedl, že její počátek se odvíjí od okamžiku, kdy správní orgán zjistil porušení zákona, tedy ode dne, kdy bylo rozhodnuto o zahájení správního řízení se stěžovatelkou (16. 5. 2007), a od něj (nikoliv od doby vysílání reklamy, jak tvrdila stěžovatelka) počala tato lhůta běžet; jiné datum, k němuž by bylo možno vztáhnout počátek subjektivní lhůty, se z obsahu správního spisu nepodávalo. V otázce výkladu § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy se soud plně ztotožnil s právním názorem, který vtělila Rada do svého rozhodnutí.

Ze stejných důvodů byla jako zjevně nedůvodná posouzena i kasační stížnost, již proti tomuto rozsudku stěžovatelka podala, a Nejvyšší správní soud ji ústavní stížností napadeným rozhodnutím zamítl. Ohledně běhu jednoleté subjektivní prekluzivní lhůty pro uložení sankce se kasační soud ztotožnil s názorem městského soudu i Rady, že její počátek je nutno spojovat s 9. zasedáním Rady (ve dnech 15. až 16. 5. 2007), kdy se Rada jako kolektivní orgán rozhodla zahájit se stěžovatelkou správní řízení; na podporu tohoto závěru odkázal na ustálenou judikaturu správních soudů, zejména na právní závěry ohledně určení počátku této lhůty podávající se z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 42/2008 či rozsudků Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 167/94 a sp. zn. 7 A 147/94. S podrobným odůvodněním pak odmítl jako neopodstatněné námitky stěžovatelky ohledně nenaplnění skutkové podstaty správního deliktu porušení práva na šíření a přijímání informací, jakož i společné odpovědnosti zpracovatele a zadavatele reklamy ve smyslu § 6b odst. 1 zákona o regulaci reklamy.

Stěžovatelka v ústavní stížnosti především namítá, že oba soudy nepřípustně pominuly, že pokuta za porušení § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy jí byla uložena po uplynutí stanovené prekluzivní lhůty (§ 8 odst. 5 zákona). Jimi uplatněný výklad toho, kdy Rada "zjistí porušení povinnosti", je podle jejího názoru nesprávný, a stěžovatelka se odvolává na právní názory vyjádřené v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 1/2001 a v rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 167/94, podle nichž postačí k určení jejího počátku vznik důvodného podezření z porušení povinnosti, přičemž za den, kdy se správní orgán o porušení povinností dozvěděl (seznal, že došlo ke správnímu deliktu), se považuje den, kdy je tato skutečnost správnímu orgánu oznámena nebo zjištěna jeho pracovníky při plnění pracovních úkolů nebo v souvislosti s nimi. Má tedy za to, že porušení povinnosti musel správní orgán zjistit již v rozmezí měsíců září 2005 až března 2006, kdy byl reklamní spot vysílán v televizi, a vydal-li rozhodnutí o pokutě až dne 29. 8. 2007, stalo se tak po uplynutí lhůty pro její uložení. Stěžovatelka zpochybňuje i vlastní naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy; též namítá, že posuzování Rady bylo v rozporu s § 6b zákona o regulaci reklamy, podle kterého odpovídá zpracovatel společně a nerozdílně se zadavatelem, pročež v řízení nemohla být uložena pokuta samostatně zadavateli i zpracovateli.

Nejvyšší správní soud se k ústavní stížnosti vyjádřil sdělením, že porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy, jakož i čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny se lze domáhat toliko v souvislosti s tvrzeným porušením konkrétního základního práva či svobody, a to stěžovatelka činí jen s poukazem na porušení svého práva na spravedlivý proces; podle jeho názoru však toto právo zasaženo být nemohlo, neboť kasační stížnost stěžovatelky řádně projednal a o věci rozhodl. To, že jejímu návrhu nevyhověl, nemůže být za situace, kdy při rozhodování dodržel zákonné procesní postupy, považováno (bez dalšího) za zásah do jejích práv. Nedošlo ani k tvrzenému porušení práva na informace, neboť napadený rozsudek svobodu projevu ani právo na informace nepopírá. K námitce prekluze subjektivní lhůty a posouzení naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 5 písm. d) zákona o regulaci reklamy kasační soud zcela odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku s tím, že se při řešení těchto právních otázek neodchýlil od své jednotné a ustálené judikatury.

Městský soud v Praze ve vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí s tím, že stěžovatelka v ústavní stížnosti uplatnila stejné námitky jako v žalobě.

Rada pro rozhlasové a televizní vysílání k námitce ohledně počátku běhu subjektivní lhůty uvedla, že správní řízení se stěžovatelkou bylo "skutečně zahájeno dnem doručení oznámení o možném porušení zákona, tedy 4. září 2006, poté byl účastníku ponechán čas k podání vyjádření", přičemž "lhůta k dodání vyjádření byla několikrát prodloužena". Současně však má za to, že "prekluzivní lhůta počala běžet dnem zjištění provinění ... tj. v rámci zasedání Rady konaného dne 16. 5. 2007, kdy došlo ke skutečnému zjištění porušení zákona"; počátek lhůty však "nelze v žádném případě odvozovat od data vysílání ... reklamy", neboť Rada je kolektivním orgánem, jenž musí ke svému rozhodnutí dospět "procesně upraveným postupem".

V replice na zaslaná vyjádření stěžovatelka připomenula právní závěry, které vyjádřil Ústavní soud v jiných - shodných - věcech, v nichž byla účastníkem, s tím, že na podané ústavní stížnosti setrvává.

Jelikož od ústního jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci, Ústavní soud se souhlasem účastníků od jednání upustil (§ 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

Klíčové je, že posuzovaná ústavní stížnost se jak z hlediska vymezení rozhodné materie a jejího skutkového základu, tak i otevřeného výkladového sporu zcela identifikuje se stížnostmi stěžovatelky, o nichž Ústavní soud již dříve rozhodl, a to jmenovitě nálezem sp. zn. IV. ÚS 946/09 ze dne 11. 1. 2010 (N 3/56 SbNU 21), nálezem sp. zn. I. ÚS 1898/09 ze dne 17. 2. 2010 (N 27/56 SbNU 299), nálezem sp. zn. I. ÚS 947/09 ze dne 17. 3. 2010 (N 56/56 SbNU 593) a nálezem sp. zn. I. ÚS 948/09 ze dne 17. 3. 2010 (N 57/56 SbNU 607).

Ve všech těchto věcech Ústavní soud ústavním stížnostem stěžovatelky vyhověl a napadená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu stejně jako předcházející rozhodnutí městského soudu zrušil.

To je významné potud, že se tyto závěry uplatní i v dané věci; byť v obecné rovině je vymezení podmínek zásahu Ústavního soudu do řízení před správními soudy z pohledu zásad tzv. spravedlivého procesu (čl. 36 odst. 1 Listiny), jak je podal kasační soud ve vyjádření k ústavní stížnosti, nepochybně akceptovatelné, není prostor se od dříve vyjádřených závěrů zde jakkoliv odchýlit, neboť závaznost vykonatelných nálezů ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy zásadně dopadá i do rozhodovacích poměrů Ústavního soudu samého.

Je tedy nevyhnutelné konstatovat, že nyní ústavní stížností napadená rozhodnutí Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu trpí stejným ústavněprávním deficitem, který byl ve zmíněných rozhodnutích Ústavním soudem dovozen, pročež na ně, resp. na jejich odůvodnění postačí již jen odkázat, a totéž platí i o tam popsaných důsledcích pro další postup ve znovu otevřeném řízení; odkazované nálezy jsou totiž všem účastníkům známy, jelikož byli účastníky i v řízeních předchozích, v nichž byly vydány.

Již jen z důvodů praktických, a pro potřeby konkrétní vázanosti správních soudů se jmenovitě připomíná nález Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2010 sp. zn. I. ÚS 947/09 (viz výše):

Ústavní soud zde především zdůraznil, že se ztotožňuje s právním názorem vycházejícím z dřívější judikatury správních soudů, podle něhož "počátek běhu prekluzivní subjektivní lhůty ve smyslu § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy je dán okamžikem vědomosti o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového", avšak, ač se tohoto názoru ve svém rozhodnutí dovolávaly, jej v předmětné věci adekvátně neaplikovaly. Podle Ústavního soudu totiž soudy "neargumentovaly tak, že teprve na 9. zasedání Rady ... musely být správnímu orgánu známy určité, konkrétní skutečnosti, jež odůvodňovaly jeho podezření o porušení zákona jako takového", ale naopak uvedly, "že teprve na tomto zasedání musely být správnímu orgánu známy určité, konkrétní skutečnosti, jež odůvodňovaly jeho podezření o porušení zákona ze strany stěžovatelky (nikoli pouze porušení zákona jako takového). Tedy ... přičinily další podmínku počátku běhu předmětné lhůty: sice, že je zřejmé, že se určitý, konkrétní subjekt (stěžovatelka) správního deliktu dopustil", a podle mínění Ústavního soudu "tento právní názor je ... v rozporu s předchozí judikaturou správních soudů (včetně Nejvyššího správního soudu ...)".

Krom toho podle Ústavního soudu jasné a jednoznačné znění § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy "nevyžaduje, že by se mělo jednat o zjištění porušení zákona ve vztahu k určitému, konkrétnímu subjektu, nýbrž pouze zjištění porušení zákona jako takového (rovina jazykového výkladu)", přičemž správní soudy "vyložily a aplikovaly ustanovení § 8 odst. 5 zákona o regulaci reklamy v rozporu již s jeho jazykovým výkladem, aniž by přitom předložily jakoukoliv argumentaci pomocí jiné metody výkladu, která by byla s to konkurovat metodě výkladu jazykového, či by byla způsobilá jazykový výklad prolomit ...". Proto, konstatoval Ústavní soud, "nelze než takový postup pro absenci jakýchkoli úvah objektivně způsobilých odůvodnit správními soudy přijatý výklad právní normy - hodnotit jako libovůli, a tudíž porušující právo stěžovatelky na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod".

Ústavní soud dále uvedl, že je "smyslem uvedené jednoroční prekluzivní subjektivní lhůty přimět správní orgán k aktivní činnosti - včetně zjišťování a prokazování, kdo je za porušení zákona odpovědný - bezprostředně od okamžiku, kdy se dozví o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona jako takového; to platí s ohledem na ústavní princip právní jistoty a na povinnost správního orgánu rozhodnout bez zbytečných průtahů. Lhůty k rozhodnutí totiž představují v právním státě jeden z mechanismů výrazně omezujících tendence k nekontrolovatelnosti správních orgánů a průtahům v řízení před nimi. Tomu je třeba přizpůsobit i interpretaci zkoumaného ustanovení a vyvarovat se takového výkladu, který by smysl lhůty opomíjel. Výklad správních soudů - který má za následek, že ... jednoroční lhůta nezapočne nutně běžet od získání shora uvedené vědomosti (tj. o skutkových okolnostech v takovém rozsahu, který umožní předběžné právní zhodnocení, že došlo k porušení zákona), nýbrž až od okamžiku získání vědomosti správního orgánu o porušení zákona ze strany určitého, konkrétního subjektu - zakládá důsledky nerozumné. Takový výklad totiž umožňuje správnímu orgánu nečinnost v podobě absence či neadekvátního zjišťování a prokazování, kdo je odpovědný za porušení zákona, i po dobu dlouhé řady měsíců (dokud by neuplynula prekluzivní objektivní lhůta) bez hrozby negativního důsledku (pro správní orgán) v podobě uplynutí prekluzivní subjektivní lhůty. Výklad správních soudů tak v podstatné míře ponechává volný proud libovolnému prodlužování řízení ze strany správního orgánu na úkor účastníka řízení. ... Výklad správních soudů značí (v podstatné míře) popření praktického smyslu citované lhůty k uložení pokuty, a pro účastníka řízení tak vytváří stav značné právní nejistoty neslučitelný s ústavními principy právního státu.".

Právní názor správních soudů měl pak podle Ústavního soudu "za následek, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav v tom smyslu, zda nedošlo ke zjištění porušení zákona (jako takového) již dříve než ke dni 16. 5. 2007, kdy se správní orgán rozhodl se stěžovatelkou v předmětné věci zahájit správní řízení; až od tohoto okamžiku odvíjely správní soudy běh prekluzivní subjektivní lhůty. Správní soudy vyšly z protiústavního názoru, že předmětná prekluzivní subjektivní lhůta počala běžet teprve okamžikem, kdy byly správnímu orgánu známy "konkrétní skutečnosti, které odůvodňovaly podezření o porušení zákona ze strany žalobce ...".".

Pro konkrétní okolnosti svědčící pro závěr o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu poukázal Ústavní soud i na svůj dřívější nález sp. zn. IV. ÚS 946/09, zejména odstavce 20-23 odůvodnění, a znovu konstatoval, že obdobně jako v tamní věci "má za to, že správní soudy ve své rozhodovací činnosti nevzaly v úvahu všechny skutečnosti, které by mohly na běh prekluzivní subjektivní lhůty mít vliv", a bude tedy na nich, "aby s ohledem na obsah správních spisů, s přihlédnutím k vlastní judikatuře i k tomuto nálezu Ústavního soudu posoudily, zda začala běžet prekluzivní subjektivní lhůta" již dříve než ke dni 16. 5. 2007, kdy správní orgán rozhodl, že se stěžovatelkou zahájí správní řízení.

Stejně jako ve věci sp. zn. IV. ÚS 946/09, sp. zn. I. ÚS 1898/09, sp. zn. I. ÚS 947/09 a sp. zn. I. ÚS 948/09 (všechny viz výše) i zde Ústavní soud pro porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 4 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny ústavní stížnosti vyhověl a napadená rozhodnutí podle ustanovení § 82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.

V té části ústavní stížnosti, jež směřovala proti rozhodnutí správního orgánu, Ústavní soud opět ve shodě s předchozími rozhodnutími stížnost odmítl [podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu], a to se zřetelem k principu subsidiarity ústavněprávního přezkumu (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).