Pl.ÚS 1/98 ze dne 22. 9. 1998
281/1998 Sb.
N 103/12 SbNU 71
Podmínky zákona o mimosoudních rehabilitacích
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Plénum Ústavního soudu

rozhodlo dnešního dne ve věci
stěžovatelů E. S., bytem P., O. Š., T., V. S., bytem B., P. K.,
bytem M. B., všech zastoupených JUDr. S. R., advokátkou, se sídlem
kanceláře v P., o návrhu na zrušení části ustanovení čl. II. bodu
2 zákona č. 116/1994 Sb., spojeného s ústavní stížností proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. září 1996, sp. zn. 20
Co 292/96, takto:

Návrh se zamítá.

Odůvodnění.
I.
Usnesením ze dne 22. ledna 1998, sp. zn. I. ÚS 2/97, přerušil
I. senát Ústavního soudu řízení ve věci ústavní stížnosti
navrhovatelů E. S., O. Š., V. S. a P. K., směřující proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 30. září 1996, sp. zn. 20 Co
292/96. Důvodem přerušení řízení byla skutečnost, že spolu
s ústavní stížností byl podán návrh na zrušení právního předpisu
podle § 74 zák. č. 182/1993 Sb. Proto I. senát Ústavního soudu
podle § 78 odst. 1 zák. č. 182/1993 Sb. řízení o ústavní stížnosti
přerušil a návrh na zrušení části čl. II. bodu 2 zákona č.
116/1994 Sb. postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle
čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky. Ústavní soud
zkoumal nejprve jak mu ukládá § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.
zda byl napadený zákon přijat a vydán v mezích ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Zjistil, že zákon byl
schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, podepsán
ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. Ústavní soud
proto dovodil, že ustanovení zákona, jež navrhují stěžovatelé
zrušit se stala platnou součástí našeho právního řádu.

Napadeným zákonem č. 116/1994 Sb. byl změněn a doplněn zákon
č. 87/1991, o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších
předpisů, tak, že došlo k rozšíření okruhu osob, oprávněných dle
zákona o mimosoudních rehabilitacích o ty fyzické osoby, které
v době přechodu věci na stát z důvodů uvedených v § 6 zákona
o mimosoudních rehabilitacích měly na věc nárok podle dekretu
prezidenta republiky č. 5/1945 Sb., o neplatnosti některých
majetkově-právních jednání z doby nesvobody a o národní správě
majetkových hodnot Němců, Maďarů, zrádců a kolaborantů a některých
organizací a ústavů nebo podle zákona č. 128/1946 Sb.,
o neplatnosti některých majetkově-právních jednání z doby
nesvobody a o nárocích z této neplatnosti a z jiných zásahů do
majetku vzcházejících, pokud k převodu nebo k přechodu
vlastnického práva prohlášeným za neplatné podle těchto zvláštních
předpisů došlo z důvodu rasové perzekuce a tento nárok nebyl po
25. únoru 1948 uspokojen z důvodů uvedených v § 2 odst. 1 písm. c)
zákona (tj. v důsledku politické perzekuce nebo postupu
porušujícího obecně uznávaná lidská práva). Napadeným ustanovením
je část bodu 2 článku II. tohoto zákona, podle něhož věc při
aplikaci zákona o mimosoudních rehabilitacích nelze oprávněné
osobě vydat, byla-li po 1. říjnu 1991 nabyta do vlastnictví jiné
osoby než státu nebo byl-li schválen ohledně takové věci
privatizační projekt nebo vydáno rozhodnutí o její privatizaci.

Návrh stěžovatelů, obsažený v jejich ústavní stížnosti
požaduje zrušení druhé části napadeného ustanovení, a to slov
"nebo byl-li schválen ohledně takové věci privatizační projekt
nebo vydáno rozhodnutí o její privatizaci". Stěžovatelé odůvodňují
svůj návrh porušením principu rovnosti vlastníků a rovnosti forem
vlastnictví. Podle nich sice zákonem č. 116/1994 Sb. došlo
k rozšíření okruhu osob oprávněných k restituci o osoby postižené
z rasových důvodů v době nacistické okupace, avšak v čl. II. bodu
2. současně bylo stanoveno, že věc oprávněné osobě nelze vydat,
bylo-li již rozhodnuto o její privatizaci anebo byl schválen
privatizační projekt. Tím došlo k vyloučení naturální restituce
tam, kde bylo přijato rozhodnutí o privatizaci anebo byl schválen
privatizační projekt. Podle navrhovatelů se tím majetkové
dispozice jiného vlastníka povyšují nad soudně vymahatelné nároky
oprávněných osob. Citované ustanovení zákona je tak dle
navrhovatelů v rozporu s čl. 1 Listiny základních práv a svobod
(dále jen "Listina") neboť zakládá nerovnost oprávněných osob.
Současně toto ustanovení odporuje čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť
nerespektuje ústavní záruku základních práv pro všechny osoby bez
rozdílu rasy, víry a náboženství. Je rovněž v rozporu s čl. 4
odst. 3 Listiny, neboť porušuje ústavní princip, podle něhož
zákonná omezení základních práv musí platit stejně pro všechny
případy, které splňují stanovené podmínky. Dle navrhovatelů
odporuje dále i článku 4 odst. 4 Listiny, neboť poskytuje
nadměrnou ochranu "privatizovaného majetku", čímž zákonodárce
údajně porušil ústavní pořádek, dle něhož musí být při používání
ustanovení o mezích základních práv šetřeno jejich podstaty
a smyslu. Stěžovatelé dále uvádějí, že došlo též k porušení čl.
11 odst. 1 Listiny, neboť je přiznán vlastnickému právu určité
kategorie vlastníků vyšší stupeň ochrany. Ze všech shora uvedených
důvodů navrhují stěžovatelé současně s ústavní stížností zrušení
té části ustanovení čl. II. bodu 2 zákona č. 116/1994 Sb., jež je
vyjádřena slovy: "nebo byl-li schválen ohledně takové věci
privatizační projekt nebo vydáno rozhodnutí o její privatizaci".

Ve vyjádření, podaném Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České
republiky dne 21. dubna 1998, a podepsaném předsedou Sněmovny, se
uvádí, že zákon č. 116/1994 Sb. obsahuje přechodná ustanovení
potřebná pro jeho bezkonfliktní aplikaci ve vztahu k dosavadním
předpisům. Ustanovení čl. II. bodu 2. je úpravou, která chrání
třetí osoby, jež ve stanoveném časovém rozmezí již nabyly sporné
věci. Zákonodárce v době přijetí zákona musel zohlednit novou
právní situaci a poskytovat tuto ochranu při zachování ústavních
principů a záruk ustanovením, že nelze vydat věc, jestliže byl
ohledně takové věci již schválen privatizační projekt nebo
bylo-li vydáno rozhodnutí o její privatizaci. Podle názoru
Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR by zrušení předmětné části
tohoto ustanovení mohlo vyvolat právní nejistotu ohledně nabývání
vlastnictví na základě podmínek, upravených privatizačními zákony
a mohlo by znamenat porušení rovnosti vlastnictví ve vztahu k té
části privatizovaného majetku, o které již bylo rozhodnuto,
nevyjímaje možnost zpětné působnosti na již upravené vztahy
k privatizovanému majetku. Jedná se především o nutnost zachování
kontinuity ve vztahu ke změněným vlastnickým vztahům v důsledku
procesu privatizace. Vypuštění části ustanovení by vedlo
k nepřiměřeným zásahům do nově vzniklých vlastnických vztahů
a tedy do práv třetích osob. V závěru vyjádření se konstatuje, že
zákon č. 116/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 87/1991
Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů,
byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru a byl
řádně vyhlášen. Za tohoto stavu věci předseda Poslanecké sněmovny
vyjádřil stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v roce 1994
v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou, ústavním
pořádkem a naším právním řádem. Je proto na Ústavním soudu, aby
v souvislosti s podaným návrhem posoudil ústavnost tohoto zákona
a vydal příslušné rozhodnutí.

Ve vyjádření, které podal k ústavní stížnosti navrhovatelů
Fond národního majetku České republiky se navrhuje zamítnutí
návrhu. Fond národního majetku považuje zákon č. 116/1994 Sb. za
vyvážený, neboť umožňuje odstranit minulé křivdy a zároveň
nepřipouští křivdy nové, které by byly způsobeny vlastníkům
privatizovaného majetku, kdyby museli po několika letech
restituentům vracet majetek po právu získaný a mnohdy dokonce
o nemalé investice zhodnocený. Prvním problémem by byly vynaložené
prostředky, tj. otázka, zda by je byli povinni nahradit
restituenti nebo stát. Přitom stát nepochybil, když v souladu
s platnými právními předpisy v době před účinností zákona č.
116/1994 Sb., tj. před 1. 7. 1994, privatizoval majetek, a nemůže
nést hmotnou odpovědnost za to, jak s ním nabyvatel
privatizovaného majetku nakládal při výkonu svého vlastnického
práva. Problematické je i to, že řada majetků i několikrát změnila
majitele. V té souvislosti Fond národního majetku klade ve svém
vyjádření otázku, kdo by se na kom hojil a poukazuje na to, že by
vznikla řada žalob a soudních řízení. Dalším důsledkem by bylo, že
by se naturální restituce ve prospěch restituenta rovnala povýšení
jeho vlastnického práva nad rovné právo všech nabyvatelů
privatizovaného majetku, čímž by došlo k porušení čl. 3 odst. 1
Listiny. Konečně pak u všech dosavadních nabyvatelů
privatizovaného majetku by nastal stav právní nejistoty, což by se
nepochybně projevilo na dalším průběhu privatizace. Vzhledem
k tomu, že ve finančním vyjádření obdrží restituent ekvivalent
naturální formy, je jeho vlastnictví - dle názoru Fondu národního
majetku - oceněno a vypořádáno. Stávající úprava čl. II. bodu 2
zákona č. 116/1994 Sb. proto není nadměrnou ochranou
privatizovaného majetku, nýbrž přiměřenou ochranou, bez níž by
nabývání odstátněného majetku bylo značně problematické.

II.
Návrh na zrušení části zákona č. 116/1994 Sb. spojili
stěžovatelé s ústavní stížností proti rozsudku Městského soudu
v Praze z 30. 9. 1996, sp. zn. 20 Co 292/96, v němž se uvádí, že
vydání věci brání schválení privatizačního projektu a navrhovatelé
se odkazují na poskytnutí náhrady finanční. Je třeba poznamenat,
že obecné soudy zvolily pro svá rozhodnutí snadnější cestu neboť
pokládaly za zbytečné zjišťování, zda v daném případě nedošlo před
účinností napadeného zákona již k převodu vlastnictví, když snadno
prokazatelné schválení privatizačního projektu bylo ze zákona
stejnou překážkou vydání majetku jako přechod vlastnictví ze státu
na jinou osobu. Tento postup umožnil stěžovatelům napadnout před
Ústavním soudem zákonnou úpravu právě jen tuto v rozsudku
Městského soudu v Praze uvedenou překážku vydání věci, neboť dle
rozsudku jejím uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem
ústavní stížnosti. Proto se plénum Ústavního soudu zabývalo
ústavností té části předpisu, jež byla napadena, a to též u vědomí
toho, že stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy
stěžovatelů. Nezkoumalo proto, zda byla naplněna též překážka
vydání věci, uvedená v první části napadené věty, tj. převod
vlastnictví před účinností zákona na jiné osoby, než je stát, a to
s tím, že další řízení ve věci samé přísluší senátu Ústavního
soudu.

Po vyhodnocení všech stanovisek dospělo plénum Ústavního
soudu k závěru, že návrh stěžovatelů není důvodný. Neústavnost
části znění čl. II bodu 2. zák. č. 116/1994 Sb., kterým se mění
zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění
pozdějších předpisů, nebyla plénem Ústavního soudu shledána. Zákon
č. 116/1994 Sb. rozšířil okruh osob oprávněných ze zákona
o mimosoudních rehabilitacích dodatečně, a to s nezanedbatelným
časovým odstupem o další kategorii osob. Lze si jistě představit,
že obsah zákona č. 116/1994 Sb. mohl být pojat již do zákona č.
87/1991 Sb., čímž by se stalo i přijetí ustanovení čl. II bod 2)
napadeného zákona zbytečným. K tomu však nedošlo, takže
zákonodárce s časovým odstupem tří let nemohl než zvážit rozsah
dalších zásahů státu do právních poměrů jež se změnily v mezidobí
v důsledku aplikace zákona č. 87/1991 Sb., v dřívějším znění.

V souvislosti s návrhem na zrušení části věty "nebo byl-li
schválen ohledně takové věci privatizační projekt nebo vydáno
rozhodnutí o její privatizaci", obsažené v článku II. bodu 2 cit.
zákona je namístě obrátit pozornost od konkrétní ústavní
stížnosti, s níž je návrh spojen, k obecnému posouzení napadeného
ustanovení a zvážení obecných následků jeho případného zrušení.

Zákonem č. 116/1994 Sb. došlo k rozšíření restitučních nároků
v době, kdy se s tím majetkem, který byl dodatečně zahrnut do
restitucí, mohlo již dříve volně nakládat. Protože došlo k nové
změně vlastnických poměrů, musel zákon č. 116/1994 Sb. tuto
situaci řešit tak, aby nezaložil ve svých důsledcích nové
majetkové křivdy v nově konstituovaných vlastnických vztazích.
Právě ustanovení čl. II bodu 2. zákona č. 116/1994 Sb. takové
případy řeší. V důsledku této právní úpravy nedochází
k absolutnímu zániku restitučního nároku, nýbrž pouze k nemožnosti
věc vydat, a to při zachování nároku na finanční náhradu. Tímto
přístupem je brán zřetel jak na zájmy restituentů, tak na zájmy
nových vlastníků věci nabyté v souladu se zákonem, tj. v procesu
privatizace. Přijetím navrhovaných změn by naopak byl navozen
protiústavní stav právní nejistoty na straně stávajících
vlastníků, kteří zcela legálně nabyli svých vlastnických práv
v rámci procesu privatizace.

Zákon č. 116/1994 Sb. stanoví pro uplatnění nároků
opírajících se o rozšíření okruhu oprávněných osob lhůtu jednoho
roku od účinnosti zákona, tj. do 1. 7. 1995 pro uplatnění nároku
na vydání věci, a jednoho roku od právní moci rozsudku, kterým byl
zamítnut návrh na vydání věci, pro uplatnění nároku na finanční
náhradu. Vzhledem k tomu, že tyto lhůty nebyly napadeny, byly by
zrušením uvedené části zákona zpochybněny pouze případy, kdy byl
nárok na vydání uplatněn v době od 1. 7. 1994 do 1. 7. 1995, a to
vůči věcem, které v té době byly předmětem privatizačního projektu
a ještě nepřešly na jinou osobu než stát. Tam, kde v této lhůtě
k uplatnění nároku nedošlo, nebyl by tento nárok vymahatelný.
Nebyl by vymahatelný ani v dalších případech, kdy by na vydání
věci byl nárok vznesen až po případném zrušení předpisů,
s odůvodněním, že oprávněné osoby neuplatnily svůj nárok dříve
právě s ohledem na tehdy platný text zákona, který to znemožňoval.
Tím by vznikl odlišný právní režim pro oprávněné osoby a to nikoli
jejich vinou, nýbrž opatřením státu, za které by měl někdo (snad
stát?) odpovídat. Další následky by bylo třeba připsat komusi
(státu?) k tíži v případech, kdy by zrušením napadené části zákona
vznikl nárok na vydání takových věcí, jejichž vlastnictví mezitím
bylo dále legálně a legitimně převedeno jednou nebo vícekrát na
jiný subjekt nebo jiné subjekty.

Stěžovatelé vyslovili při ústním jednání před Ústavním soudem
názor, že rozhodnutí o privatizaci není relevantním právním aktem,
který by mohl být postaven na roveň aktům soukromoprávním při
řešení otázky změny vlastnictví. Toto stanovisko Ústavní soud
nesdílí. Rozhodnutí o privatizaci resp. schválení privatizačního
projektu je sice samo o sobě správním aktem, avšak v souvislosti
s posuzováním možnosti vydat věc dle zákona č. 116/1994 Sb.
a právě jen v této souvislosti je rozhodnutím, které se přímo
opírá o příkaz a sílu zákona a stává se aktem, který je
veřejnoprávně ve výše uvedených souvislostech nadřazen veškerým
aktům soukromoprávním. Ani označení stanoviska Fondu národního
majetku za argumentaci politickou a nikoli právní nemá pro
posouzení věci významu. Dle názoru Ústavního soudu není důvodu
stavět proti sobě argumentaci "kvazi-politickou"
a "kvazi-právní". Sám pojem právního státu patří k základům
parlamentní demokracie a je - stejně jako řada jiných ústavních
pojmů - především též principem politickým. Z tohoto hlediska
i zákon, kterým Parlament vyjadřuje obecný zájem a obecnou vůli je
aktem též politickým, neboť jde o akt veřejné moci. Obecně lze
říci, že princip právního státu přikazuje posoudit přiměřenost
rozsahu a dosahu určitého opatření státu vůči stupni naléhavosti
těch důvodů, jež k takovému zásahu stát vedou. V daném případě se
jedná o ustanovení, kterým se oprávněným osobám za určitých
předpokladů vylučuje vydání věci a ze zákona č. 87/1991 Sb.
nahrazuje právem na náhradu finanční. Ústavní soud po zvážení
všech okolností dospěl k závěru, že důsledky, které by navržená
změna zákona přinesla neopravňují k zásahu navrženého rozsahu,
neboť destabilizace právních poměrů a právní nejistota (negativní
efekt) by byly nepřiměřené pozitivnímu efektu takové změny, takže
nové škody a křivdy tímto opatřením vzniklé by převažovaly nad
užitkem z tohoto opatření plynoucím. Vzhledem k dlouhodobému
potlačování občanských a lidských práv v režimu, který trval
čtyřicet let, nelze morální odsouzení "starého režimu" spojit
s naprostým odstraněním a plnou náhradou všech křivd. Byl by to
pro stát i pro společnost úkol "ultra vires", nad jejich síly.
Moderní právní stát není založen na principu "fiat iustitia,
pereat mundus". Proto v této souvislosti Ústavní soud znovu
poukazuje na úvodní část zákona o mimosoudních rehabilitacích dle
níž je účelem rehabilitací nikoli odstranění nýbrž zmírnění křivd,
ke kterým došlo. Takové zmírnění spočívá dle § 2 odst. 1 zákona
o mimosoudních rehabilitacích buď ve vydání věci nebo v poskytnutí
finanční náhrady nebo ve zrušení některých správních aktů,
popřípadě v úpravách v oblasti sociálního zabezpečení. Z toho
vychází i napadené ustanovení zákona č. 116/1994 Sb. Toto
ustanovení nezakládá ani nerovnost oprávněných osob a není
v rozporu s čl. 1, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny, neboť
postavení oprávněných osob se nové kategorii osob přiznává, nárok
na náhradu za majetek státem odňatý se nepopírá a upravuje se
pouze způsob této náhrady tak, aby se přiměřeně šetřilo též
právních poměrů v procesu privatizace již nově vzniklých. Ze všech
uvedených důvodů Ústavní soud návrh na zrušení části ustanovení
čl. II bodu 2) zákona č. 116/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje
zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění
pozdějších předpisů, vyjádřeného slovy "nebo byl-li schválen
ohledně takové věci privatizační projekt nebo vydáno rozhodnutí
o její privatizaci" zamítl.



Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně 22. září 1998