Pl.ÚS 10/94 ze dne 7. 2. 1995
U 5/3 SbNU 321
K povaze zásahu orgánu veřejné moci jen jako negativního rozhodnutí, k výkladu § 74 zákona o Ústavním soudu
 
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
 
Plénum Ústavního soudu České republiky ve složení: JUDr. Iva Brožová, JUDr. Vojtěch Cepl, JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Zdeněk Kessler, JUDr. Vladimír Klokočka, JUDr. Vladimír Paul, JUDr. Antonín Procházka, JUDr. Vlastimil Ševčík, JUDr. Pavel Varvařovský, JUDr. Eva Zarembová, rozhodlo o návrhu na zrušení ustanovení § 711 odst. 1 věty první, § 712 odst. 2 věty druhé a § 712 odst. 6 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění zákonů č.56/1969 Sb., 146/1971 Sb., 131/1982 Sb., 94/1988Sb., 188/1988 Sb., 87/1990 Sb., 105/1990 Sb., 116/1990 Sb., 87/1991 Sb., 509/1991 Sb., 264/1992 Sb., podaném podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, navrhovatelkami T.H. a V.Š., zastoupenými JUDr. E.S., spolu s ústavní stížností proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 1993, sp.zn. 11 Co 350/93, a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 9. 3.1993, sp. zn. 24 C 122/92, takto:

1) Návrh na zrušení ustanovení § 711 odst. 1 věty první zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění zákonů č. 56/1969 Sb., 146/1971 Sb., 131/1982 Sb., 94/1988 Sb., 188/1988 Sb., 87/1990 Sb., 105/1990 Sb., 116/1990 Sb., 87/1991 Sb., 509/1991 Sb. a 264/1992 Sb., se odmítá.

2) Řízení ve věci návrhu na zrušení § 712 odst. 2 věty druhé a § 712 odst. 6 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění zákonů č. 56/1969 Sb., 146/1971 Sb., 131/1982 Sb., 94/1988Sb., 188/1988 Sb., 87/1990 Sb., 105/1990 Sb., 116/1990 Sb., 87/1991 Sb., 509/1991 Sb. a 264/1992 Sb., se zastavuje.


O d ů v o d n ě n í :

I.

Dne 22. 3. 1994 obdržel Ústavní soud České republiky návrh na zrušení ustanovení § 711 odst. 1 věty první, § 712 odst. 2 věty druhé a § 712 odst. 6 občanského zákoníku, podaný s odvoláním na ustanovení § 74 zákona č.182/1993 Sb., navrhovatelkami spolu s jejich ústavní stížností, směřující proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 1993, sp. zn. 11 Co 350/93, a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 9. 3. 1993, sp.zn. 24 C 122/92.

Ve své ústavní stížnosti navrhovatelky označují rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 10 o přivolení k výpovědi z nájmu bytu, podmiňující vyklízení bytu zajištěním přiměřeného náhradního bytu, jakož i rozhodnutí Městského soudu v Praze, zamítající jejich návrh na vyklizení bytu bez poskytnutí bytu náhradního, za neodůvodněné omezení vlastnických práv a v uvedených rozhodnutích soudů aplikovaná ustanovení občanského zákoníku pak za ustanovení, která jsou v rozporu s čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Vzhledem k tomu, že spolu s ústavní stížností byl navrhovatelkami podán návrh na zrušení některých ustanovení právního předpisu, Ústavní soud dne 13. dubna 1994 usnesením, přijatým podle § 78 odst. 1 citovaného zákona, řízení o ústavní stížnosti přerušil.

Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č.182/1993 Sb., zaslal Ústavní soud České republiky předmětný návrh Poslanecké sněmovně.

Ve svém vyjádření ze dne 17. května 1994 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr. M.U. potvrdil, že zákon č.509/1991 Sb., kterým byl novelizován občanský zákoník, byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění ČSFR dne 5. listopadu 1991, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen. Z hlediska věcného se ve vyjádření konstatuje: "Schválený zákon je součástí uceleného procesu přeměn v soukromoprávní oblasti. Navrací do oblasti závazkového práva i dosavadní instituty osobního užívání, a to zejména osobního užívání bytů, které nahrazuje novou úpravou nájemní smlouvy, přičemž ustanovení o nájmu bytů zařazuje jako zvláštní část k obecné úpravě nájemních smluv. Podle důvodové zprávy ochrana nájmu bytu, která je vlastní zákonodárství právních států, je založena na tom, že pokud nedojde k dohodě, pronajímatel nemůže nájem vypovědět bez uvedení důvodů, ale může pouze podat u soudu návrh na přivolení k výpovědi z nájmu bytu z důvodů taxativně uvedených v § 711. Tyto důvody novela rozšiřuje a respektuje přitom též potřeby pronajímatele."

II.

Návrh na zrušení napadených ustanovení občanského zákoníku odůvodnily navrhovatelky v podstatě tím, že oprávněné zájmy uživatelů bytu nevyžadují nutně, aby majitel domu v případě výpovědi byl vždy povinen žádat soud o souhlas. Ustanovení § 711 odst. 1 věta prvá občanského zákoníku tak neodůvodněně omezuje vlastníky v rozhodování o výkonu jejich vlastnického práva, chráněného čl. 11 Listiny základních práv a svobod. V souvislosti s návrhem na zrušení ustanovení § 712 odst. 2 věta druhá a ustanovení § 712 odst. 6 občanského zákoníku pak uvedly, že povinnost zajištění náhradního bytu v případě výpovědi z nájmu bytu považují za "neúnosné omezení vlastnického práva až do faktického vyvlastnění".

III.

Z připojeného spisu Obvodního soudu pro Prahu 10, sp. zn. 24 C 122/92, Ústavní soud zjistil, že v řízení zahájeném k návrhu navrhovatelek bylo uvedeným soudem rozsudkem ze dne 9. 3. 1993, čj. 24 C 122/92-12, přivoleno k výpovědi navrhovatelek z nájmu bytu I. kategorie, v přízemí domu v P., dané navrhovatelkami žalovaným Č. a M.B. s tím, že nájemní poměr skončí uplynutím 3 měsíční výpovědní lhůty, která počne běžet prvním dnem měsíce následujícího po právní moci rozsudku, a žalovaným a všem, kdož s nimi v bytě bydlí, byla stanovena povinnost byt vyklidit a vyklizený navrhovatelkám předat do 15 dnů po zajištění náhradního bytu. Tento rozsudek soudu I. stupně byl pak rozsudkem Městského soudu v Praze, čj. 11 Co 350/93-39, ze dne 1. 12. 1993 potvrzen.

Ústavní soud se věcí nejprve zabýval z pohledu ustanovení § 43 zákona o Ústavním soudu č. 182/1993 Sb., zkoumal tedy, zda v daném případě nejsou dány důvody pro odmítnutí návrhu a v tomto směru dospěl k závěru, že navrhovatelky je třeba považovat za osoby zjevně neoprávněné k podání návrhu na zrušení ustanovení § 711 odst. 1 věta prvá občanského zákoníku.

Oprávnění podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení mají subjekty uvedené v ustanovení § 64 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., tedy prezident republiky, skupina nejméně 41 poslanců, senát Ústavního soudu v souvislosti s rozhodováním o ústavní stížnosti a ve smyslu písm. d) uvedeného ustanovení také ten, kdo podal ústavní stížnost za podmínek uvedených v ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb. Jednotlivci, tedy na rozdíl od ostatních subjektů vyjmenovaných v ustanovení § 64 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., přiznává zákon oprávnění podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení jen výjimečně, a to za současného splnění všech podmínek uvedených v ustanovení § 74, mimo jiné, tedy i za splnění podmínky, že zásahem orgánu veřejné moci bylo podle názoru dotčené osoby porušeno její ústavně zaručené právo nebo svoboda a proti takovému zásahu byla včas podána ústavní stížnost. Povahu zásahu orgánu veřejné moci však, podle názoru Ústavního soudu, s ohledem na význam a obsah pojmu zásah může mít pouze (posuzováno ve vztahu k navrhovateli) negativní rozhodnutí takového orgánu, tedy v případě navrhovatelek pouze rozhodnutí obecných soudů v těch jejich částech, které se týkaly bytové náhrady, nikoliv však v částech, týkajících se přivolení k výpovědi z nájmu, v nichž bylo aplikováno ustanovení § 711 odst. 1 věta prvá občanského zákoníku, o které navrhovatelky svůj návrh na zahájení řízení před obecnými soudy, byt i s výhradou jeho neústavnosti, opíraly. Za tohoto stavu, kdy navrhovatelky se ve skutečnosti cítí dotčeny na svých právech již samotnou existencí napadeného ustanovení, aniž by však jeho aplikací byly ve vztahu k nim vyvolány negativní účinky, je třeba dovodit, že v případě navrhovatelek, pokud jde o jejich návrh na zrušení ustanovení § 711 odst. 1 věta prvá občanského zákoníku, nejsou splněny podmínky § 74 zákona č. 182/1993 Sb., navrhovatelky tedy v tomto směru nejsou aktivně legitimovány k podání takového návrhu, a Ústavní soud proto musel jejich návrh v této části podle § odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb. odmítnout.

IV.

Ve svém návrhu navrhovatelky považují povinnost zajištění náhradního bytu v případě výpovědi za "neúnosné omezení vlastnického práva až do faktického vyvlastnění". Za ustanovení právních předpisů, uplatněním kterých se považují být dotčeny, označují § 712 odst. 2 větu druhou a § 712 odst.6 občanského zákoníku.

Podle ustanovení § 67 odst. 1 zákona č.182/1993 Sb., se řízení zastaví, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem ČR.

Zákon č. 267/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský zákoník, v bodě 13. nahrazuje předchozí znění § 712 občanského zákoníku zněním novým. Ustanovení zákona, které bylo napadeno ústavní stížností, tím pozbylo platnosti a současně tím v průběhu řízení pozbyla naplnění podmínka obsažená v § 74 zákona č.182/1993 Sb., podle které lze s ústavní stížností spojit návrh na zrušení pouze toho zákona, jiného právního předpisu nebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Tato skutečnost nastala totiž v důsledku zmíněné novely obč. zák. ustanovením v současnosti již neplatným a nikoli ustanovením platným.

Z uvedeného důvodu ústavní soud České republiky řízení ve věci návrhu na zrušení § 712 odst.2 věty druhé a § 712 odst.6 zákona č.40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, usnesením zastavil.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního nelze odvolat.


V Brně 7. února 1995




Odlišné stanovisko soudce Ústavního soudu České republiky JUDr. Pavla Holländera

I.

Vznik řady subjektivních práv se váže na rozhodnutí orgánů veřejné moci. Je tomu tak u vzniku práva pronajímatele dát výpověď nájmu bytu, kde je vznik uvedeného práva založen teprve přivolením soudu, a je tomu tak v mnoha dalších případech (např. právo stavby vzniká toliko na základě stavebního povolení, vydaného ve stavebním řízení atd). Existuje tudíž právní oblast, ve které fyzická nebo právnická osoba může do¬sáhnout pro sebe vzniku subjektivního práva pouze absolvováním určitého procesního postupu. Otázkou je, jak posuzovat případy, ve kterých stěžovatel považuje za protiústavní procesní postup, upravující rozhodování o vzniku subjektivního práva, nikoli však hmotněprávní podmínky takového rozhodování, tudíž kdy se cítí být dotčen na svých základních právech a svobodách procesem a nikoli podmínkami rozhodnutí ve věci samé, a tedy i v případě, kdy jeho návrhu bylo v řízení vyhověno.

Zákon č. 182/1993 Sb., spojuje možnost ústavní stížnosti se domáhat zrušení zákona nebo jiného právního předpisu, resp. jejich ustanovení, z důvodu jejich protiústavnosti za podmínky, že jejich uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti (§ 74).

Interpretace uvedené podmínky, která výsledek uplatnění zákona, jiného právního předpisu nebo jejich ustanovení, spatřuje jen v negativním rozhodnutí (zásahu) orgánu veřejné moci a spojuje v jedno uplatnění procesních předpisů, upravujících postup orgánů veřejné moci při rozhodování o vzniku subjektivního práva s hmotněprávními podmínkami takového rozhodování, má za důsledek skutečnost

a) že pro splnění podmínky, obsažené v § 74 zákona č. 182/1993 Sb., vyžaduje, aby stěžovatel podle povahy věci buď porušil procesní předpis a vyvolal tím zvláštní řízení, ve kterém je předem jisté, že bude ve vztahu k němu rozhodnuto negativně, nebo aby konal nikoli po právu (např. stavěl bez stavebního povolení), protože by proces, vedoucí k rozhodnutí zakládajícímu oprávnění takto konat, považoval za omezující jej na základních právech a svobodách, nebo

b) apriori vylučuje určitou právní oblast z možnosti přezkoumání jejího souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky cestou ústavní stížnosti.

Tato interpretace znamená, že se v případě aplikace procesních norem, upravujících řízení o vzniku subjektivního práva, k podání ústavní stížnosti, namítající protiústavnost takovýchto ustanovení, vyžaduje jejich vědomé porušení nebo se z možnosti přezkoumání Ústavním soudem vylučují. S oběma uvedenými možnými důsledky rozhodnutí, vůči kterému směřuje odlišné stanovisko, nelze souhlasit. Požadavek vědomého porušení práva jako podmínky úspěšného podání ústavní stížnosti nelze akceptovat pro jeho neslučitelnost s principy "fair" procesu a rovněž nelze akceptovat apriorní omezení možnosti přezkoumání ústavnosti určité právní oblasti cestou ústavní stížnosti, pakliže tak neučinil samotný zákonodárce.

II.

Závěr, učiněný sub I, vede k nutnosti zaujmout stanovisko i k meritu věci.

Podle § 711 odst. 1 obč. zák. pronajímatel může vypovědět nájem bytu jen s přivolením soudu a ze zákonem stanovených důvodů. Uvedené ustanovení zakládá při posuzování platnosti výpovědí nájmu bytu odlišnou proceduru, než je tomu u jiných právních úkonů podle občanského zákoníku. Zákonodárce tudíž v uvedeném případě postupuje, ve srovnání s úpravou jiných právních úkonů, nerovně.

Ústavní soud České republiky se opakovaně ve svých rozhodnutích ztotožnil s chápáním ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen v rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR č. 11/1992 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR: "Je věcí státu, aby v zájmu zajištění svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat libovolně. Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty."

Veřejné hodnoty, odůvodňující uvedenou nerovnost, by bylo možné vyvodit toliko z ustanovení č1. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, které umožňuje omezit vlastnické právo za účelem ochrany zákonem chráněného obecného zájmu.

V případě institutu přivolení soudu s výpovědí nájmu bytu (čili v případě zvýšených právních požadavků na proceduru, spojenou s uskutečňováním právních úkonů, týkajících se bydlení) zákonodárce implicite považuje za zákonem chráněný obecný zájem ochranu nájemníků. Pojem obecný zájem se tím tudíž ztotožňuje se zvýšenou ochranou zájmů určité skupiny (nájemníků).

Pojem obecný zájem nelze bez dalšího ztotožnit se zájmem určité skupiny a tím jej nadřadit nad zájem skupiny jiné. V posuzované věci by za obecný zájem mohlo být považováno dosažení určité kvality bydlení obyvatel země. Takovýto obecný zájem může však vést k upřednostnění postavení jedné před postavením jiné skupiny jenom za podmínky, ze daná superiorizace vede k dosažení obecného efektu (a nikoli jenom ke zvýhodnění jedné skupiny). Zvláště je potřeba zdůraznit, že velikost (početnost) zvýhodňované skupiny sama o sobě nepředstavuje naplnění pojmu obecného zájmu (opačná interpretace by vedla k potlačení ochrany práv menšin a ve svých důsledcích i jednotlivce).

V případě § 711 odst. 1 obč. zák. lze o splnění uvedené podmínky pochybovat. Upřednostnění skupiny nájemníků před skupinou vlastníků nejen ve svých důsledcích neobsahuje dosažení "obecného efektu" při dosahování obecného zájmu (určitého stupně v kvalitě bydlení), nýbrž může právě vést k efektu opačnému: k oslabování podnikatelského a vlastnického zájmu na rozšiřování a zkvalitňování bytového fondu. Pokud by se vycházelo z premisy, že nerovnost, obsažená v § 711 odst. 1 obč. zák. směřuje k ochraně sociálně slabší skupiny (za níž jsou považováni nájemníci), což představuje obecný zájem (protože těžké sociální postavení jedné skupiny se dotýká i postavení skupin dalších, není izolovanou věcí takovéto skupiny), nutno takový argument odmítnout z toho důvodu, že dosažení uvedeného obecného zájmu zabezpečují jiné právní instituty (např. právní regulace nájemného, zákonné omezení důvodů výpovědi nájmu bytu).

Zrušení institutu přivolení soudu k výpovědi nájmu bytu by přitom nijak neomezilo nájemníka v jeho právu domáhat se na soudě neplatnosti takovéto výpovědi z důvodu nenaplnění zákonných důvodů (§ 39 obč. zák.). Ochrana nájemníka je dále zajištěna ustanovením § 711 odst. 2 obč. zák., podle kterého povinnost vyklidit byt vzniká obecně uplynutím výpovědní lhůty (která je minimálně tříměsíční - § 710 odst. 3), nebo v případě, jestliže má nájemce právo na bytovou náhradu, to¬liko jejím zajištěním (shodně § 712 odst. 6 obč. zák.).

Z uvedených důvodů považuji ustanovení § 711 odst. 1 občanského zákoníku a na ně navazující ustanovení § 711 odst. 2 za rozporná s ústavním principem rovnosti a s čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.

V Brně 7. února 1995

JUDr. Pavel Holländer
soudce Ústavního soudu České republiky