Pl.ÚS 14/2000 ze dne 10. 1. 2001
43/2001 Sb.
N 4/21 SbNU 17
Návrh na zrušení § 9 a 10 zákona o odpadech
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Plénum Ústavního soudu

rozhodlo dne 10. ledna 2001 ve věci
návrhu skupiny 17 senátorů Parlamentu ČR, zastoupených JUDr. J.
H., na zrušení článku I. bodu 4 zákona č. 37/2000 Sb., kterým se
mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších
předpisů, takto:

Návrh se zamítá.

Odůvodnění

I.
Dne 5. 4. 2000 podala skupina 17 senátorů Parlamentu ČR podle
§ 64 odst. 1 písm. b) zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"),
návrh na zrušení čl. I bodu 4 zákona č. 37/2000 Sb., kterým se
mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen "zákon o odpadech"). Napadená část zákona je
podle názoru navrhovatelů v rozporu s. čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst.
1, 2 a 4 a čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále
jen "Listina").

Především je nutno uvést, že podaný návrh chápe Ústavní soud
(podle své ustálené judikatury) jako návrh na zrušení příslušné
části zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, a to ve znění pozdějších
předpisů (novel), tedy i v ustanoveních, která nově zákon
o odpadech obsahuje a jehož shora označené části změněné novelou
jsou napadány. V tomto směru pouze stručně okazuje na svá
srovnatelná rozhodnutí učiněná v minulosti, jejichž jádrem je
konstatování, že novela zákona nemá vlastní normativní existenci.

Návrh skupiny senátorů na zrušení uvedené části zákona je
odůvodněn takto:



Zákon o odpadech je konstruován na zásadě, že za systém
sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálních odpadů plně
odpovídá obec. Přijatá novela předmětného zákona podle názoru
navrhovatelů odpovědnost obce změkčuje a rozmělňuje tím, že
zmocňuje obec k zavedení poplatků za nakládání s komunálním
odpadem, který by obce mohly vybírat paušálně bez ohledu na to,
zda se poplatník začlení do systému nakládání s komunálním
odpadem, který obec určila, anebo zajistí likvidaci komunálního
odpadu mimo tento systém.

Navrhovatelé dále namítají, že zmocnění obce k zavedení
a vybírání poplatku za nakládání s komunálním odpadem lze
považovat za zákonné zmocnění, kterým se zavádí nový poplatek.
Pokud by se s tímto novým poplatkem mělo nakládat stejně jako
s ostatními povinnými poplatky, bylo jej nutno zařadit do již
exitujícího systému daní a poplatků. Dané zmocnění v novele i celá
konstrukce poplatku je však, podle názoru navrhovatelů, z tohoto
pohledu vadná, protože poplatek za nakládání s komunálním odpadem
neobsahuje všechny atributy této povinné dávky. V souladu
s platnou soustavou daní a poplatků musí každý nově zaváděný
poplatek obsahovat určení základu poplatku, jeho výši, poplatníky,
způsob vybírání poplatků, rozpočtové určení příjmů z poplatku
a sankce za neplnění poplatkové povinnosti. Úprava obsažená
v napadené části zákona neobsahuje všechny atributy poplatku
a u těch, které obsahuje, lze mít pochybnosti o jejich správnosti
nebo přesnosti. Právě v tomto nedostatku spatřují navrhovatelé
rozpor s čl. 4 odst. 1, 2 a 4 a čl. 11 odst. 5 Listiny .

Dále navrhovatelé namítají, že napadená část zákona
nerozlišuje to, zda fyzická osoba, definovaná jako poplatník
("fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad"), je
zapojena do systému, který obec stanovila pro likvidaci
komunálního odpadu, anebo stojí mimo tento systém. Na rozdíl od
původní úpravy napadená část zákona nedává fyzickým osobám, které
produkují komunální odpad, legální možnost zbavit se poplatkové
povinnosti tím, že prokáží, že odpad využily samy anebo ho samy
zneškodnily.

Namítají také, že výše poplatku není odvozována od skutečného
objemu komunálního odpadu, ale má být určena v závislosti na
nesprávných a nepřesných kritériích, tj. na počtu a objemu nádob
nebo na počtu uživatelů bytu. Taková úprava bude podle
navrhovatelů působit demotivačně a ve svém důsledku může být
vnímána jako porušení čl. 7 Ústavy. Napadená úprava rovněž podle
názoru navrhovatelů do značné míry snižuje odpovědnost obcí za
úspornost a racionalizaci nakládání s komunálním odpadem.
Zavedením těchto poplatků by docházelo k paušalizaci bez ohledu na
to, zda poplatníci využívají systém nakládání s komunálním
odpadem, určený obcí, či nikoliv.

Navrhovatelé proto žádají, aby Ústavní soud napadenou část
zákona zrušil pro rozpor s čl. 3 odst. 1, čl. 4 odst. 1, 2 a 4
a čl. 11 odst. 5 Listiny.

II.
K posouzení návrhu si Ústavní soud vyžádal ve smyslu § 69
zákona o Ústavním soudu, vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu
Parlamentu ČR.

Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve svém vyjádření uvedla,
že zákon č. 37/2000 Sb., kterým se novelizuje zákon o odpadech,
byl v tomto orgánu projednán jako sněmovní tisk č. 229. Návrh byl
předložen skupinou poslanců v květnu 1999 a podle důvodové zprávy
bylo jeho cílem reagovat na stávající situaci na základě roční
zkušenosti s působením zákona o odpadech na úseku nakládání
s komunálním odpadem. V praxi se ukázaly některé potíže a jako
nejproblematičtější se jevila právě část zákona, upravující úhradu
za svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu jako smluvní,
věcně regulovanou cenu, placenou fyzickými osobami obci. Zejména
ve velkých městech a obcích přibylo subjektů, kteří bez uzavřené
smlouvy využívaly obcí stanovený systém svozu a sběru. Novela
podle důvodové zprávy zavádí možnost stanovit obecně závaznou
vyhláškou v samostatné působnosti místní systém sběru, svozu,
třídění, využívání a zneškodňování komunálního odpadu včetně
systému nakládání se stavebním odpadem a stanovit i vybírat
poplatek za komunální odpad. Tato možnost je pak v § 10 odst. 5
cit. zákona opatřena vymezením maximální výše poplatku s tím, že
je postupováno obdobně jako u některých jiných místních poplatků,
kde obce rovněž mohou stanovit jejich výši podle místních poměrů
a vždy v mezích stanovených zákonem. K samotnému návrhu na zrušení
části zákona pak Poslanecká sněmovna uvedla, že návrh podle jejího
názoru neobsahuje jednoznačné právní argumenty pro posouzení věci
z ústavně právních hledisek, spíše jsou v něm uvedeny argumenty
věcné či jsou uvedena odlišná právní stanoviska k legitimitě
řešení problému nakládání s komunálním odpadem. Navrhovatelé se,
podle názoru Poslanecké sněmovny, ne zcela jednoznačně vyjádřili,
v čem spatřují rozpor s Listinou nebo Ústavou ČR, argumentace je
vedena v rovině spíše věcně technické než právní. Závěrem pak
Poslanecká sněmovna vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor
jednal při projednávání zákona ve shodě s platnou ústavní
procedurou a v přesvědčení, že přijatý zákon není v rozporu
s Ústavou, ústavním pořádkem nebo právním řádem ČR. Ponechal však
na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil
ústavnost předmětného ustanovení zákona a vydal příslušné
rozhodnutí.

Na výzvu Ústavního soudu podal své vyjádření k návrhu i Senát
Parlamentu ČR. V něm uvedl, že pochybnosti o ústavnosti novelou
zaváděného poplatku byly vzneseny i při jednání Senátu. Při
projednávání zákona bylo konstatováno, že zařazení nového poplatku
za komunální odpad do zákona o odpadech plně nezapadá do
stávajícího systému právní úpravy poplatků. Podle § 14 odst. 1
písm. h) zákona o obcích patří do samostatné působnosti obce
i stanovení druhů místních poplatků a jejich sazeb obecně
závaznými vyhláškami. Tyto obecně závazné vyhlášky musí být ve
smyslu § 16 odst. 2 zákona o obcích v souladu se zákony a obecně
závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány státní
správy k jejich provedení. Zvláštním zákonem, který upravuje druhy
a výši poplatků, které může obec v samostatné působnosti obecně
závaznou vyhláškou upravit, je zákon č. 565/1990 Sb., o místních
poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon
o místních poplatcích"). Úprava poplatků v samostatné působnosti
obce bez ohledu na konkrétní název poplatku naplňuje vždy znaky
tzv. místního poplatku. Nezařazení navrhovaného poplatku za
komunální odpad do zákona o místních poplatcích není navíc ničím
specifickým odůvodněno. Dále Senát ve svém vyjádření uvedl,
že Listina ve svém čl. 4 odst. 1 stanoví, že povinnosti mohou být
ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích, přičemž čl. 11
odst. 5 Listiny navíc tuto zásadu zpřesňuje tak, že daně
a poplatky lze ukládat pouze na základě zákona. Z uvedeného pak
Senát ve svém vyjádření dovodil, že meze konkrétního druhu
poplatku, tj. maximální výše poplatku, musí být dány zákonem. Obec
pak následně při stanovení druhu poplatku a sazeb může svou obecně
závaznou vyhláškou rozhodnout, který z druhů poplatků stanovených
v zákoně se bude na jejím území vybírat, přičemž sazbu může
stanovit pouze do maximální výše dané zákonem. Z tohoto důvodu lze
zejména ustanovení § 10 odst. 5 novely zákona o odpadech pokládat
za nedostatečné, neboť zde není stanovena konkrétní
nepřekročitelná hranice výše sazby zaváděného poplatku, ale pouze
hranice předpokládaná, která je vázána na očekávané oprávněné
náklady obce vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem.
Konkrétní maximální výše tedy bude záviset v jednotlivých
případech mimo jiné na nákladech, které bude účtovat subjekt,
který bude provádět sběr, svoz, tříděním, případně zneškodňování
odpadu. Uvedená konstrukce poplatku dále neobsahuje ani další
nezbytné atributy poplatku jako je splatnost, případně důvody pro
snížení nebo prominutí poplatku z důvodu zmírnění nebo odstranění
tvrdosti a podmínky pro osvobození od placení poplatku.

Senát projednával předmětný návrh novely zákona o odpadech na
své 12. Schůzi druhého funkčního období dne 10. prosince 1999. Po
obsáhlé diskusi návrh tohoto zákona zamítl, protože při jeho
projednávání shledal ústavní nedostatky, pro které nemohl
s návrhem tohoto zákona vyslovit souhlas.

Bez výzvy Ústavního soudu bylo předloženo i stanovisko
zástupců obcí, kteří se sešli dne 4. 5. 2000 na pracovním setkání,
k podanému návrhu. Z jejich stanoviska vyplynulo, že nesouhlasí
s návrhem na zrušení označené části zákona o odpadech. V písemném
materiálu jsou pak uvedeny konkrétní připomínky k jednotlivým
bodům návrhu. Nesouhlasí s tím, že v novele zákona o odpadech není
omezena výše poplatku a základ pro jeho výpočet není jednoznačně
stanoven. Podle jejich názoru je ust. § 10 odst. 5 novely zákona
o odpadech dostatečně konkrétní při stanovení maximální výše
poplatku. Každá obec musí poplatek schválit formou obecně závazné
vyhlášky a bylo by neodpovědné předpokládat, že by obecní
zastupitelstvo zatížilo obyvatele vyšším poplatkem,
neodpovídajícím skutečným nákladům. Ve skutečnosti budou obce
i nadále nakládání s komunálním odpadem dotovat ze svých rozpočtů.
Plně jim vyhovuje způsob určení výše poplatku, stanovený v novele
zákona o odpadech, protože v každé obci může být obyvatelům
poskytován jiný rozsah služeb, dále se v různé výši poplatku
zákonitě promítne např. vzdálenost skládky odpadů od obce, cena za
uložení odpadů na skládce atd. Zástupci obcí uvedli rovněž námitky
proti tvrzení v návrhu o tom, že se zavádí paušální poplatek bez
ohledu na to, zda a v jaké míře poplatníci využívají systém
komunálního odpadu určený obcí. K tomuto bodu návrhu zástupci obcí
uvedli, že úprava obsažená v zákoně připouští možnost stanovení
poplatku vedle kapitační formy např. na objem sběrné nádoby, podle
počtu sběrných nádob apod. Zkušenosti obcí, které zavedly
kapitační poplatek na hlavu, jsou takové, že po jeho zavedení
vzrostla čistota obce. Dále zástupci obcí uvedli, že v novele
zákona o odpadech je stanoveno, že správu poplatku vykonává obec
a namítli, že ustanovení obecného zákona nemůže řešit způsob
vybírání a splatnost poplatku, tyto otázky mohou být řešeny pouze
obecně závaznou vyhláškou obce. Zásadní námitku vyjádřili zástupci
obcí proti tvrzení, že novela zákona o odpadech nepřipouští, aby
si fyzická osoba zvolila možnost nakládat s odpady v souladu
s předpisy jinak, než je stanoveno v obecně závazné vyhlášce obce
a tím omezuje jedno ze základních práv občana - právo volby při
využívání služeb a nakládání se svým vlastnictvím. Ve vyjádření
naopak uvedli, že předchozí úprava vedla k tomu, že se občané
vyhýbali využívání obcí stanovené systému sběru odpadů
s tvrzeními, která velmi zpochybňovala opodstatněnost takového
jejich postupu. Zástupci obcí uvedli ještě další připomínky, které
se však již nevztahují ke konkrétním bodům návrhu, ale obecně jsou
obhajobou přijaté novely zákona o odpadech. Upozornili také na to,
že je nezbytné, aby Ústavní soud zvážil možné důsledky právní
diskontinuity, kdy řada obcí již v souladu s novelou zákona
o odpadech provedla často nevratné změny v systému úhrad, zrušila
předcházející smluvní vztahy s fyzickými osobami či vlastníky
(správci) nemovitostí.

III.
S návrhem zákona vyslovila dne 9. listopadu 1999 potřebnou
většinou souhlas Poslanecká sněmovna, Senát dne 10. prosince 1999
návrh zákona zamítl. Poslanecká sněmovna poté podle čl. 47 odst.
1 Ústavy ČR dne 18. ledna 2000 návrh zákona ve stejném znění znovu
přijala. Prezident republiky dne 3. února 2000 využil své
pravomoci podle čl. 50 Ústavy ČR a vrátil zákon Poslanecké
sněmovně. Poslanecká sněmovna svým usnesením ze dne 22. února
2000 setrvala na zákonu s tím, že toto usnesení bylo zveřejněno ve
Sbírce zákonů pod č. 38/2000 Sb. a zákon byl vyhlášen pod č.
37/2000 Sb.

IV.
Původní úprava nakládání s komunálním odpadem a úhrady za
svoz, třídění a zneškodňování komunálního odpadu byla obsažena
v § 9 a 10 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění zákona č.
167/1998 Sb. Podle této úpravy systém sběru, třídění, využívání
a zneškodňování komunálního odpadu mohla obec ve své samostatné
působnosti upravovat obecně závaznou vyhláškou, úprava mohla
zahrnovat i systém nakládání se stavebním odpadem. Fyzické osoby
ode dne stanoveného vyhláškou byly povinny komunální odpad
odděleně shromažďovat, třídit a předávat ke zpracování podle
stanoveného systému, pokud neprokázaly, že tento odpad využily
samy nebo samy zneškodnily v souladu s cit. zákonem. Způsob
prokazování této skutečnosti upravovala obec opět obecně závaznou
vyhláškou. K podnikání v oblasti nakládání s komunálním odpadem na
území obce bylo třeba vždy souhlasu příslušné obce, která rovněž
stanovila podmínky, za kterých mohl být tento souhlas dán.
O udělování souhlasu se rozhodovalo ve správním řízení. Úhrada za
svoz, třídění a zneškodnění komunálního odpadu byla poskytována
jako cena za tyto činnosti ve výši odpovídající zvláštním
předpisům (zákon č. 526/1990 Sb., o cenách ve znění pozdějších
předpisů). Původci komunálního odpadu, kteří na základě písemné
dohody využívali systém sběru a třídění komunálního odpadu platili
cenu sjednanou v dohodě s obcí. Úhrada za svoz, třídění
a zneškodnění komunálního odpadu byla příjmem obce a z tohoto
příjmu obec hradila náklady spojené s tříděným sběrem, svozem,
tříděním, využitím a zneškodněním komunálního odpadu.

Zákonem č. 37/2000 Sb., byl novelizován zákon o odpadech
i v návrhem napadených ustanoveních § 9 a § 10. Uvedenou novelou
zákona o odpadech byla výše uvedená právní úprava změněna.
Nakládat s komunálním odpadem na území obce tak může buď obec nebo
oprávněná osoba na základě písemného souhlasu obce. Zůstala
zachována pravomoc obce v její samostatné působnosti upravit
obecně závaznou vyhláškou místní systém sběru, svozu, třídění,
využívání a zneškodňování komunálního odpadu, včetně nakládání
s odpadem stavebním. Současně však nově obec touto vyhláškou má
stanovit výši poplatku za sběr, využívání a zneškodňování odpadů
včetně způsobu jeho výběru. V této úpravě je obsažena změna
dosavadního přístupu k úhradě za likvidaci komunálního odpadu, kdy
z původní ceny za poskytovanou službu nová právní úprava přešla na
formu poplatku. Nová právní úprava také zakotvila povinnost
fyzických osob odkládat odpad na místech k tomu určených a ode
dne, stanoveného obecně závaznou vyhláškou, komunální odpad
odděleně shromažďovat, třídit a předávat k využití nebo
zneškodnění podle systému stanoveného obcí. V novelizovaném
ustanovení § 10 cit. zákona je blíže definován poplatek za
komunální odpad. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit
a vybírat poplatek za komunální odpad, vznikající na jejím území,
kdy poplatníkem je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká
komunální odpad. Novela zavádí pojem plátce poplatku, kterým je
vlastník nebo správce budovy či nemovitosti, kde vzniká komunální
odpad, a který poplatek za komunální odpad rozúčtuje na jednotlivé
poplatníky, přičemž na toto rozúčtování se přiměřeně použijí
předpisy o usměrňování cen služeb spojených s nájmem bytu.
Poplatník a plátce poplatku může za určitých podmínek splývat.
Dále nová právní úprava stanoví, že správu poplatku vykonává obec.
Nebude-li poplatek zaplacen včas nebo ve správné výši, vyměří obec
poplatek platebním výměrem. V § 10 odst. 5 cit. zákona je
stanovena maximální výše poplatku, která se stanoví podle
předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu
nakládání s komunálním odpadem a rozvržených na jednotlivé
poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů
připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů
bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu. V poplatku mohou
být dále promítnuty i náklady spojené s pronájmem nádob určených
k odkládání odpadu. Poplatek za komunální odpad je příjmem obce.

V.
Navrhovatelé především jako hlavní důvod pro návrh na zrušení
vymezené části zákona uvádějí skutečnost, že novela změkčuje
a rozmělňuje odpovědnost obce na systém sběru, třídění, využívání
a zneškodňování komunálních odpadů tím, že zmocňuje obec
k zavedení poplatku za nakládání s komunálním odpadem, který by
obce mohly vybírat paušálně bez ohledu na to, zda se poplatník
začlení do daného systému anebo zajistí likvidaci odpadu mimo
tento systém.



Ústavní soud vzhledem k této námitce má za to, že změna
konstrukce úhrady za komunální odpad a to i do podoby poplatku
přísluší státu, je legitimní, stejně jako vymezení okruhu
poplatníků příslušného poplatku. Stanovení širokého okruhu
poplatníků poplatku za komunální odpad je podle názoru Ústavního
soudu odůvodněno především veřejným zájmem na ochraně životního
prostředí před znečištěním odpady tak, že všem fyzickým osobám,
při jejichž činnosti vzniká komunální odpad, stanoví povinnost
zařadit se do obcí garantovaného způsobu likvidace komunálního
odpadu. O tom, že životní prostředí (jeho ochrana a péče o něj) se
stává nezbytně prioritou každé společnosti, snad není potřebné
vést obsáhlejší argumentaci. Obcí garantovaný a provozovaný systém
sběru, likvidace atd. komunálního odpadu předpokládá takové
postupy, které jsou šetrné k životnímu prostředí a narušují ho
v co nejmenším rozsahu. Samozřejmě i předchozí právní úprava
apelovala na šetrný a životní prostředí neohrožující způsob
likvidace komunálního odpadu, avšak pokud byla tato činnost
realizovaná jako placená služba, bylo možno vyloučit
z organizovaného sběru osoby, které "zajišťovaly" likvidaci odpadu
jinak. Ústavní soud se na rozdíl od podaného návrh domnívá, že
novelizovaná úprava naopak odpovědnost obce za komunální odpad
zpřísňuje v tomto směru, že obec je povinna zajistit sběr
a likvidaci veškerého komunálního odpadu na svém území
a nepřesouvá odpovědnost na další subjekty. Zajisté by bylo možné
(a zřejmě velmi obsáhle) diskutovat o přístupech k životnímu
prostředí, ať bychom je označili za liberální či konzervativní,
a to i v oblasti nakládání s odpady, v zásadě je však nutné
konstatovat, že legitimní a věcně správný je každý přístup šetřící
přírodu. Přístup zvolený napadenou novelou tento znak nepochybně
nese.

Druhou skupinu námitek navrhovatelů tvoří výhrady týkající se
způsobu a rozsahu vymezení poplatku za komunální odpad
v novelizované právní úpravě, kdy navrhovatelé namítají, že
zákonná úprava neobsahuje úpravu všech atributů poplatku tak, aby
bylo možno konstatovat ve smyslu čl. 11 odst. 5 Listiny, že
poplatek je stanoven na základě zákona.

Vyjdeme-li ze slova "ukládat" v Listině, je možné učinit
závěr, že ústavní zákon uvádí pojmy daň a poplatek jako pojmy
objektivně rovnocenné ve smyslu povinnosti veřejnoprávní povahy.

Novela zákona o odpadech zavedla novou úpravu úhrady za
nakládání s komunálním odpadem, a to ve formě poplatku za
komunální odpad (dále jen "poplatek"), který stanovuje obec
v rámci své samostatné působnosti a který je obcí spravován a je
jejím příjmem. Podle výše uvedené specifikace lze dovodit, že je
takto zákonem o odpadech v novelizovaném znění stanoven nový druh
tzv. místního poplatku.

Místní poplatky jsou v našem právním řádu upraveny zákonem č.
565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.
V § 1 tohoto zákona je obsažen taxativní výčet poplatků, které
mohou obce vybírat, dále pak jsou blíže specifikovány jednotlivé
druhy poplatků, jejich předmět, osoby povinné platit příslušný
poplatek , maximální sazba každého poplatku. Uvedený zákon
upravuje i další obecné otázky, tj. sankce za nezaplacení poplatků
včas nebo ve správné výši, lhůty, v nichž lze nezaplacené poplatky
vyměřit, obsahuje pravomoc obce stanovit zavedení poplatků obecně
závaznou vyhláškou, v níž budou upraveny podrobnosti vybírání
poplatků, stanovena konkrétní sazba poplatků, ohlašovací povinnost
ke vzniku poplatkové povinnosti, splatnost, úlevy a případné
osvobození od poplatků. Obecně je rovněž upraveno oprávnění obce
snížit nebo prominout poplatky, je-li to třeba ke zmírnění nebo
odstranění tvrdosti k konkrétních případech. Pro řízení ve věcech
poplatků je uvedeným zákonem stanovena subsidiární působnost
zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen "zákon o správě daní a poplatků").

Pro posouzení věci je zapotřebí ještě připomenout ustanovení
§ 14 odst. 1 písm. h) zákona o obcích, ve znění pozdějších
předpisů, v němž je stanoveno, že do samostatné působnosti obce
patří stanovení druhů místních poplatků a jejich sazeb podle
zvláštního zákona s odkazem na zákon o místních poplatcích.

Z výše uvedených ustanovení vyplývá, že novelou zákona
o odpadech byl zaveden nový druh poplatku, který svou podstatou
připomíná tzv. místní poplatek, ale vzhledem k taxativnímu výčtu
druhů místních poplatků nemůže být pod zákon o místních poplatcích
zahrnut. Novela zákona o odpadech sama tuto otázku neupravila, tj.
přímo zákon o místních poplatcích nenovelizovala. Otázka zní, zda
lze novelu zákona o odpadech v části týkající se poplatku za
komunální odpad považovat za nepřímou novelu zákona o místních
poplatcích. Podle názoru Ústavního soudu se však nejedná ani
o nepřímou novelu zákona o místních poplatcích, protože kromě
určení, že správcem poplatku je obec a možnosti obce upravovat
poplatek za komunální odpad obecně závaznou vyhláškou, není
v novele zákona o odpadech obsažena bližší vazba na zákon
o místních poplatcích. Ze stejného důvodu nelze dovodit ani
subsidiární působnost zákona o místních poplatcích, i když Ústavní
soud v této chvíli konstatuje, že řešená tematika se rozumně
nabízela k přehlednějšímu a organičtějšímu zařazení do zákona
o místních poplatcích.

Zákon o odpadech v posuzovaných ustanoveních (§ 9 a 10)
vymezuje především oprávnění obce upravit tento poplatek obecně
závaznou vyhláškou, v níž je možno vymezit výši poplatku včetně
způsobu jeho výběru, stanoví obec jako správce poplatku, vymezuje
rozpočtové určení příjmu z poplatku, definuje poplatníka, předmět
a základ poplatku a určuje i pravidla pro vymezení sazby poplatku.

Ústava ČR v čl. 2 odst. 4 stanoví, že každý občan může činit,
co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon
neukládá. Obdobné ustanovení je pak obsaženo v čl. 2 odst. 3
Listiny s upřesněním v ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny, kde je
stanoveno, že povinnost mohou být ukládány toliko na základě
zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv
a svobod. Ve vztahu k daním a poplatkům je pak na místě
připomenout i ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny, který stanoví, že
daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Daňové
a poplatkové povinnosti a podmínky jejich vzniku tak, aby
odpovídaly výše uvedenému základnímu právu, zakotvenému
v Listině, musí mít svůj základ v zákoně. Zákonná úprava, jak lze
dovodit z teoretických rozborů, musí určovat náležitosti
poplatkového vztahu, tzv. prvky poplatku, kterými jsou subjekt
poplatku, objekt poplatku, základ poplatku, sazba poplatku, úlevy
a osvobození od poplatku, splatnost poplatku a sankce za nesplnění
poplatkové povinnosti. Předmět daně jako subjektivního závazku
určité osoby vůči státu je právní normou určené jednání, konání
nebo chování osob. Právní důvod (titul) daně je dán zvláštním
zákonem a na základě něho se také závazek určité osoby vůči státu
zakládá. Daňová (poplatková) povinnost vzniká naplněním určitých
zákonem vymezených právních skutečností, podmínek, které na straně
státu (obce) zakládají právní nárok na daň (poplatek) a na straně
osoby daňový (poplatkový) závazek. Daň má vynutitelný charakter
(na základě zákona se vybírá), zákon přesně vymezuje skutečnosti
zakládající daňovou povinnost, výši a lhůtu splatnosti. Na rozdíl
od poplatku se však u daně jedná o peněžitá plnění, která nejsou
vybírána jako vyrovnání za individuální výhodu.



Ve vztahu k vymezení základu poplatku a sazby poplatku lze
uvést určité pochybnosti ve vztahu ke specifické metodě jak byly
tyto atributy poplatku upraveny. Specifičnost tohoto poplatku
spočívá v tom, že je poplatníkům (fyzickým osobám) stanovován sice
podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů nebo podle
počtu uživatelů bytů, tedy navozuje dojem poplatku placeného
pevnými částkami (tedy určitou sazbou), avšak podle vymezení
základu, z něhož se poplatek stanoví, se jedná o cenu za
poskytnuté služby, protože poplatek se vypočítává podle
předpokládaných oprávněných nákladů obce vyplývajících z režimu
nakládání s komunálním odpadem. Pojem předpokládané oprávněné
náklady obce, vyplývající z režimu nakládání s komunálním odpadem,
však novelou zákona o odpadech přesně vymezeny nejsou, na druhé
straně však vzhledem k povaze takto stanoveného základu ani
vymezeny být přesně nemohou. Samy obce ve svém vyjádření
připouštějí, že tyto náklady se mohou výrazně lišit, může je
ovlivňovat řada skutečností mimo obec samotnou (např. i náklady
subjektu, který na základě písemného souhlasu obce bude
s komunálním odpadem nakládat). V tomto směru však maximální výši
poplatku nelze zřejmě stanovit jednoduše a jednotnou částkou,
protože to s ohledem na jeho konstrukci (která prostě nemůže být
stanovena jinak) prostě není možné.

Novela zákona o odpadech v ustanovení § 10 odst. 3 určuje, že
správu poplatku vykonává obec, která ho na svém území zavedla,
a to i z hlediska zákona o správě daní a poplatků (č. 337/1992
Sb., ve znění pozdějších předpisů). Správou daní a poplatků ve
smyslu § 1 odst. 2 citovaného zákona se rozumí právo orgánu, jemuž
přísluší správa daně nebo poplatku (v tomto případě obce), činit
opatření potřebná ke správnému a úplnému zjištění, stanovení
a splnění daňových povinností, zejména právo vyhledávat daňové
subjekty, daně vyměřit, vybírat, vyúčtovat, vymáhat nebo
kontrolovat podle citovaného zákona jejich splnění ve stanovené
výši a době. Současně tento zákon definuje i povinnosti
poplatníků, týkající se plnění jejich poplatkové povinnosti,
splatnost a vymahatelnost poplatku. Zákon o správě daní a poplatků
určuje rovněž sankce za nesplnění poplatkové povinnosti
a připouští možnost využití institutu prominutí při nesplnění
poplatkové povinnosti. Na stanovený poplatek (jeho atributy) tak
především lze vztáhnout ustanovení obsažená zejména v části šesté
zákona o správě daní a poplatků, rozhodnutí v této oblasti učiněná
podléhají také soudnímu přezkumu podle § 244 a násl. občanského
soudního řádu. Lze proto podle názoru Ústavního soudu konstatovat,
že se subsidiární aplikací zákona o správě daní a poplatků jsou
zákonem upraveny i v teorii zmiňované další atributy poplatku tak,
aby bylo možno uzavřít, že poplatek za komunální odpad je stanoven
na základě zákona, čímž je naplněn i požadavek čl. 11 odst. 5
Listiny.

Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud neshledal, že by
napadené ustanovení čl. I. bod 4 zákona čl. 37/2000 Sb., kterým se
mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších
předpisů, bylo v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní
smlouvou podle čl. 10 Ústavy, a proto návrh podaný skupinou
senátorů Parlamentu ČR, zamítl.



Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí Ústavního soudu se nelze
odvolat.

V Brně dne 10. ledna 2001