Plénum Ústavního soudu
rozhodlo ve věci spojených návrhů na
zrušení některých ustanovení části páté "Správní soudnictví"
zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů, resp. na zrušení celé této části zákona, které podali M.
C., R. P. a IV. senátu Ústavního soudu, za účasti Parlamentu České
republiky a za vedlejší účasti ing. D. S. a Soukromé základní
školy A., s.r.o., se sídlem v Přerově, takto:
Část pátá "Správní soudnictví" (§ 244-250s) zákona č.
99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, se
zrušuje dnem 31. prosince 2002.
Odůvodnění
V průběhu let 1999-2001 bylo plénu Ústavního soudu předloženo
několik návrhů, aby byla vyslovena neústavnost konkrétně určených
ustanovení části páté zákona č. 99/1963 Sb. občanský soudní řád
(dále jen "o.s.ř".), o správním soudnictví. Prvním je návrh, který
podal M.l C. spolu s ústavní stížností, na zrušení ustanovení §
250d odst. 3 a § 250j odst. 4 o.s.ř. Podstatou tohoto návrhu je
námitka neústavnosti koncepce, která nepřipouští jakýkoliv opravný
prostředek proti rozhodnutím vydaným ve správním soudnictví, a to
dokonce ani v těch případech, kdy vydané rozhodnutí není
rozhodnutím ve věci samé, ale řízení je např. zastavováno pro
údajné vady návrhu, nezaplacení soudního poplatku apod., aniž by,
na rozdíl od pravidel platných v běžném civilním řízení, bylo
možné i evidentně chybná či unáhlená rozhodnutí soudu reparovat.
S tím souvisí i skutečnost, že o těchto rozhodnutích, která ve
svých důsledcích znamenají ve skutečnosti odepření práva na soudní
ochranu, nerozhoduje senát, ale sám předseda senátu. Tento návrh
při veřejném ústním jednání pléna Ústavního soudu 27. 6. 2000
a pak písemným podáním z 5.9.2000 navrhovatelův právní zástupce
změnil a doplnil. Především uvedl, že po podání jeho návrhu byl
zákonem č. 30/2000 Sb. změněn občanský soudní řád, a to
i v původně napadeném ustanovení § 250d odst. 3. Tento zákon sice
nabude účinnosti až 1.1.2001, zřejmě však činí v této části jeho
návrh zbytečným, i když je dokladem toho, že zákonodárce si zřejmě
byl vědom nedostatků tohoto ustanovení. Vzhledem k tomu, že
zmíněná poměrně rozsáhlá novelizace o.s.ř. se však nedotkla
zásadních nedostatků celého systému správního soudnictví, navrhl
současně, aby Ústavní soud zvážil zrušení celé části páté
o.s.ř. K této změně svého návrhu pak uvedl zejména, že si
zákonodárce musí být vědom nedostatků, které dosavadní úprava
správního soudnictví má, a je proto překvapující, že za více než
sedm let nedokázal přistoupit k realizaci Ústavy České republiky
(dále jen "Ústava") a zřídit jí předpokládaný Nejvyšší správní
soud, zatímco mohl přistoupit k vytvoření institutu Veřejného
ochrance práv, který Ústava nezná. Uvedl, že nevolá po
mnohostupňovém řízení, ale po realizaci mechanizmu, který by
dovolil napravit zřejmá pochybení správních soudů a zejména
umožnil sjednocení judikatury těchto soudů, neboť v řadě případů
krajské soudy stejnou věc rozhodují zcela odlišně. Dnešní situace
je tedy taková, že nápravu zřejmých chyb může učinit pouze Ústavní
soud, což nepochybně není jeho úkolem. Navrhovatel dále uvedl, že
pouhé samotné vypuštění či zrušení ustanovení § 250j odst. 4
o.s.ř. (což byl jeho původní návrh) nemůže samo o sobě vytvořit
smysluplný systém. Je proto přesvědčen, že je nezbytné zákonodárce
přinutit, aby se tímto problémem konečně zabýval a toho lze, podle
jeho názoru, dosáhnout pouze zrušením celé části páté o.s.ř.
Návrh R. P. podaný 4. 10. 1999 spolu s ústavní stížností
požaduje, aby Ústavní soud nálezem zrušil slovo "zákonnost" (resp.
slovní spojení, ve kterých se podoba tohoto pojmu vyskytuje)
v konkrétně určených ustanoveních části páté o.s.ř. (jedná se
o slovo zákonnost v § 244 odst. 1 a 2, v § 245 odst. 1 slova
"zákonnosti" a "zákonnost dříve učiněného správního". Dále je
navrhováno zrušení celého ustanovení § 245 odst. 2, v § 247 odst.
1 zrušení slov "zákonnost tohoto", v § 249 odst. 2 slov "v čem
žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí správního orgánu", v §
250i odst. 1 slova "zákonnosti", v § 250i odst. 3 slov "zákonnost
napadeného" a konečně navrhuje zrušení celého ustanovení § 250j
odst. 1.
Podle názoru navrhovatele soudní přezkum správního
rozhodnutí, omezující se pouze na zkoumání jeho zákonnosti,
představuje zásadní zásah do práva na spravedlivý proces. Soud je
povinen projednat věc komplexně (tedy i po stránce věcné), což mu
ukládá především čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Ustanovení, která napadá,
nedovolují soudu přezkoumat věcnou a skutkovou stránku rozhodnutí
napadených žalobou, což je stav, který je v rozporu nejen
s citovaným ustanovením Úmluvy, ale též s judikaturou Evropského
soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"). V tomto směru upozorňuje
navrhovatel zejména na rozhodnutí ve věci Albert et Le Compte
(10. 2. 1983, A 58, § 29), ve kterém soud konstatoval, že
rozhodnutí správního orgánu musí podléhat následné kontrole buď ze
strany jiného orgánu splňujícího požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy
nebo soudu, který má tzv. plnou jurisdikci. Obdobně rozhodl ESLP
ve věci Ozturk (21.2.1984, A 73, § 67) a ve stejném smyslu bylo
rozhodnuto i v jiných věcech.
Navrhovatel dále připomíná, že ostatně i Ústavní soud České
republiky vyslovil ve svém nálezu z 27. 11. 1996 sp. zn. Pl. ÚS
28/95 (č. 1/1997 Sb.)názor, že v našem právním řádu není zřetelně
a jasně založeno právo na úplné přezkoumání rozhodnutí správních
úřadů nezávislým a nestranným tribunálem, který by splňoval
požadavky čl. 6 odst. 1 Úmluvy, tedy tribunálem, který by nalézal
nejen v otázkách zákonnosti správního rozhodnutí, nýbrž i co do
stavu skutkového (tedy v tzv. plné jurisdikci). Ve stejném nálezu
upozorňuje Ústavní soud též na Rezoluci "O ochraně jednotlivce ve
vztahu ke správním aktům" schválenou v rámci Rady Evropy Výborem
ministrů dne 28. 9. 1977, konkrétně na zásadu I. bod 1, podle níž
"Vůči každému správnímu aktu, kterým by mohla být dotčena práva,
svobody a zájmy účastníka řízení, má mít účastník možnost vyjádřit
se ke skutečnému stavu věci a k důkazům". Závěrem navrhovatel
připomíná, že ESLP svůj názor na československou (a tedy de facto
i na současnou českou legislativu v oblasti správního soudnictví)
vyslovil v rozhodnutí ve věci Lauko ca Slovenská republika ze dne
2. 9. 1998.
Konečně pak je navrhovatelem ve věci též IV. senát Ústavního
soudu, který ve dvou případech přerušil řízení o ústavní stížnosti
podle § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
a inicioval zahájení řízení o posouzení ústavnosti dvou ustanovení
částí páté o.s.ř., která, dle jeho názoru, vybočují z ústavních
mezí.
První z případů souvisí se stížností M. M-ové, která
s ústavní stížností spojila návrh na zrušení § 139 písm. c) zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů, podle kterého mohl být za
účastníka stavebního řízení považován jen soused, který měl
společnou hranici pozemku se stavebníkem. Tomuto návrhu Ústavní
soud vyhověl v samostatném řízení vedeném pod sp. zn. Pl. ÚS
19/99 a napadené ustanovení stavebního zákona zrušil nálezem
z 22. 3. 2000 č. 96/2000 Sb., a to dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce
zákonů.
Podle názoru IV. senátu však kromě citovaného ustanovení
stavebního zákona bylo důvodem vyloučení stěžovatelky z možnosti
podat správní žalobu též ustanovení § 250 odst. 2 o.s.ř., které
oprávnění podat žalobu váže na podmínku účastenství ve správním
řízení. Toto ustanovení se jeví senátu jako rozporné s článkem 36
odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"),
a to z následujících důvodů:
Definici okruhu účastníků ve správním řízení podává zákon č.
71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve svém ustanovení
§ 14. V odst. 1 tohoto ustanovení je vyjádřena obecná definice
účastníka správního řízení tak, že je jím ten, o jehož právech,
právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení
jednáno nebo ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo
povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny. Účastníkem řízení
je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech,
právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až
do doby, než se prokáže opak. Takto definovaný okruh účastníků
řízení zcela nepochybně konvenuje obsahu ustanovení čl. 36 odst.
2 Listiny. Podle § 14 odst. 2 správního řádu je pak účastníkem
řízení i ten, komu zvláštní předpis takové postavení přiznává.
V odvětví správního práva však existuje řada předpisů zvláštních,
v nichž je pojem účastníka řízení pojat specificky a mnohdy je
vymezen i užším způsobem než tím, který by odpovídal obecné
definici obsažené v § 14 odst. 1) správního řádu. (Jako příklad
lze - kromě již Ústavním soudem posuzovaných případů, týkajících
se některých druhů stavebního řízení - uvést např. § 17 odst. 3
zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství
(horní zákon), ve znění pozdějších předpisů, kdy účastníkem řízení
o stanovení chráněného ložiskového území je pouze navrhovatel,
anebo § 9 odst. 8 zákona č. 229/1991 Sb.,o úpravě vlastnických
vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších
předpisů, tzv. zákon o půdě, který za účastníky řízení považuje
pouze oprávněnou osobu, povinnou osobu a pozemkový fond, nikoliv
však již např. osoby, v jejichž prospěch svědčí práva odpovídající
věcnému břemeni).
Aktivní legitimaci k podání správní žaloby tedy v některých
případech nemají subjekty, o jejichž právech či povinnostech bylo
evidentně jednáno, případně mohly být ve svých právech rozhodnutím
orgánu státní správy dotčeny. Přitom nelze vyloučit, že může jít
i o práva základní (v poměru ke shora příkladmo uvedeným zvláštním
předpisům, by přicházelo v úvahu zejména právo vlastnické).
Ustanovení § 250 odst. 2 o.s.ř. tedy vytváří nerovnost a je podle
názoru senátu nejen v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny, ale
nevyhovuje ani požadavku plynoucímu z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, totiž
požadavku, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky jde, musí
mít zaručeno právo na přístup k soudu.
Konečně pak IV. senát Ústavního soudu v souvislosti
s rozhodováním o ústavní stížnosti RNDr. S. D. přerušil řízení
a předložil plénu Ústavního soudu k posouzení ústavnost ustanovení
§ 250a o.s.ř., určujícího, že obligatorním zástupcem před správním
soudem může být pouze advokát (resp. notář podle novely o.s.ř.,
provedené zákonem č. 30/2000 Sb.). Podle názoru senátu za situace,
kdy značnou část agendy správních soudů představují věci daňové
a kdy zákon č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře
daňových poradců České republiky, v § 6 stanoví, že daňoví
poradci jsou oprávněni a povinni chránit práva a oprávněné zájmy
svého klienta a důsledně přitom využívat všechny zákonné
prostředky k ochraně jeho práv, jde o stav zřejmé nesouladnosti
právních předpisů stejné síly, což by nepochybně v právním státě
nemělo existovat. Pokud o.s.ř. vyjímá z dostupných prostředků pro
ochranu práv klienta pro daňové poradce správní žalobu, je senát
toho názoru, že takové omezení postrádá rozumné důvody a je svou
podstatou omezením práva svobodně podnikat dle čl. 26 odst. 1
Listiny. I když dle odst. 2 tohoto článku může zákon stanovit
podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností,
nutno při stanovení takových omezení respektovat zásady stanovené
čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny. Navíc, pokud chtěl zákonodárce vyjmout
z pravomoci daňových poradců právo jednat před soudem, měl tak
učinit výslovně v zákoně č. 523/1992 Sb. Neústavnost ustanovení
§ 250a o.s.ř. tedy spatřuje IV. senát v opomenutí zákonodárce
včlenit do výčtu osob oprávněných zastupovat před správními soudy
daňové poradce (samozřejmě jen v rozsahu oprávnění dle zvláštních
předpisů, obdobně jako to učinila novela o.s.ř. u notářů). Pokud
tak neučinil, má toto ustanovení znaky libovůle, když ze skupiny
osob nepochybně kvalifikovaných k poskytnutí právní pomoci ve
smyslu čl. 37 odst. 2 Listiny, je určitá skupina vyjmuta
a v důsledku tohoto vyjmutí je omezen předmět jejího podnikání
stanovený zákonem jiným. Jen pro úplnost senát podotýká, že totéž
se týká patentových zástupců (zákon č. 237/1991 Sb. o patentových
zástupcích, ve znění pozdějších předpisů).
Dne 10. 10. 2000 rozhodlo plénum Ústavního soudu, že všechny
uvedené návrhy se spojují ke společnému řízení a budou nadále
vedeny pod jedinou sp.zn. Pl. ÚS 16/99.
Po spojení věcí obdržel Ústavní soud spolu s ústavní
stížností návrh Soukromé základní školy A., s.r.o., se sídlem
v Přerově, na zrušení § 250d odst. 3 o.s.ř. Usnesením sp. zn. Pl.
ÚS 4/01 z 2.2.2001 Ústavní soud tento návrh z důvodu litispendence
odmítl a uvedl , že navrhovatelka má právo zúčastnit se jednání ve
věci Pl. ÚS 16/99 jako vedlejší účastník. Obdobně rozhodl Ústavní
soud usnesením sp. zn. Pl. ÚS 7/01 z 21. 2. 2001 o návrhu ing.
Dalibora Stráského na zrušení § 250i odst. 1 o.s.ř.
Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
se uvádí zejména, že čl. 36 odst. 2 Listiny výslovně stanoví, že
institut soudního přezkoumávání správního rozhodnutí je založen na
přezkoumávání zákonnosti, tedy že soud přezkoumává jen právní
posouzení věci. Tato zásada Listiny je pak konkretizována
v příslušných ustanoveních o.s.ř. Poslanecká sněmovna proto
nesdílí názor o neústavnosti těch ustanovení o.s.ř., která omezují
aktivity soudu na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné
správy. K návrhu IV. senátu Ústavního soudu na zrušení § 250 odst.
2 o.s.ř. Poslanecká sněmovna sdělila, že článek 36 odst. 2 Listiny
připouští, aby zákon z přezkoumávání některá rozhodnutí vyloučil
a zároveň určuje, že se nesmí jednat o základní práva a svobody.
V souladu s tímto řešením o.s.ř. některá správní rozhodnutí
z přezkoumávání vylučuje. Posuzuje-li se § 250 odst. 2 o.s.ř. ve
vztahu k čl. 36 odst. 2 Listiny, nelze dojít k závěru, že je
neústavní, neboť jednoznačně říká, že každý, kdo o sobě tvrdí, že
byl účastníkem správního řízení, resp. nebyl, ale měl být, a byl
rozhodnutím správního orgánu zkrácen ve svých právech, může podat
žalobu. Smyslem přezkumu správních rozhodnutí není, aby o.s.ř.
rozšiřoval okruh účastníků oproti správnímu řízení, které již
proběhlo, protože soudní kontrola správy nemůže být všeobecná.
Soud, podle názoru Poslanecké sněmovny, totiž nerozhoduje přímo
o určitém právu, ale předmětem řízení je správní akt, který
přezkoumává pouze z hlediska právního, tj. jeho souladu se
zákonem.
Pokud jde o omezení daňových poradců jednat před soudy,
považuje je Poslanecká sněmovna za souladné s čl. 26 odst. 2
Listiny. Uvádí, že je sice pravdou, že zákon č. 523/1992 Sb.
hovoří o poskytování právní pomoci v oblasti daní, odvodů,
poplatků a jiných podobných plateb, jakož i ve věcech, které
s daněmi souvisejí, avšak pojem "právní pomoc" zde užitý není
totožný s pojmem "právní pomoc", který upravuje čl. 37 odst. 2
Listiny. Za osoby oprávněné poskytovat právní pomoc ve smyslu
tohoto článku považuje Poslanecká sněmovna, pokud jde o občanské
soudní řízení, pouze advokáty a notáře. Vzhledem k tomu, že část
pátá o.s.ř., o správním soudnictví, upravuje specifické řízení,
kdy správní akt je přezkoumáván pouze z hlediska právního a soud
se nezabývá posouzením skutkového stavu, nepovažuje Poslanecká
sněmovna daňového poradce, zejména s ohledem na jeho nedostatečné
právní vzdělání, za osobu, která by mohla v tomto řízení
zastupovat. Jako podpůrný argument uvádí Poslanecká sněmovna též
skutečnost, že kvalifikační zkoušku na daňového poradce může
složit i osoba, která má pouze úplné střední vzdělání. Z těchto
důvodů nepovažuje úpravu povinného zastoupení v § 250a o.s.ř. za
neústavní.
Poslanecká sněmovna rovněž upozornila na poslední rozsáhlou
novelu o.s.ř., projednanou a schválenou Poslaneckou sněmovnou
a Senátem, která reaguje nejen na potřebné změny v oblasti
soudnictví, ale zároveň se snaží odstranit dosud problematická
ustanovení, která v soudní praxi přinášela mnohdy výkladové
problémy.
Senát Parlamentu České republiky se vyjádřil pouze
k problematice povinného zastoupení advokátem, když uvedl, že
smyslem ustanovení § 250a o.s.ř., které bylo do zákona vloženo při
novelizaci v závěru roku 1991, byla snaha zákonodárce o zajištění
toho, aby žaloby na přezkoumání rozhodnutí správních orgánů byly
podávány kvalifikovaně a aby se zamezilo možné lavině laických
podání proti správním aktům, když vesměs se jedná o právně
komplikované případy, pro jejichž posouzení je právní vzdělání
nezbytné. Současně bylo zřejmě sledováno, aby se úprava povinného
zastoupení ve správním soudnictví nelišila od obdobného institutu
v dovolacím řízení a v řízení o žalobě pro zmatečnost. V závěru
vyjádření Senátu se uvádí, že v zásadě sice není vyloučeno, aby
napadené ustanovení bylo rozšířeno tak, aby umožnilo daňovým
poradcům vystupovat před soudy ve věcech týkajících se daňové
problematiky, byla by tím však do značné míry potřena snaha
zákonodárců o kvalifikované právní zastoupení před soudem. Zrušení
napadeného ustanovení by pak mohlo vést k nárůstu
nekvalifikovaných žalob a ke zvýšenému zatížení obecných soudů.
K ostatním návrhům Senát pouze uvedl, že se na tvorbě
napadených ustanovení nepodílel. Tato ustanovení byla do o.s.ř.
vložena již zákonem Federálního shromáždění č. 519/1991 Sb.,
kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád.
Ministerstvo spravedlnosti ve svých stanoviscích
k jednotlivých návrhům uvedlo zejména, že Listina v čl. 36 odst.
4 předpokládá zákonné vymezení podmínek a podrobností, za nichž se
lze domáhat práva na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu
veřejné správy. O.s.ř. tak činí ve své části páté, kde vymezuje
procesní podmínky pro uplatnění práv na soudní přezkum. Pokud
tento procesní předpis určuje, v zájmu samotné možnosti soudu
jednat a rozhodovat, požadavky na náležitostí žaloby, zakládá-li
právo soudu požadovat odstranění vad žaloby (brání-li takové vady
jejímu věcnému vyřízení) a stanoví-li, aby při nerespektování
požadavků soudu na odstranění vad žaloby soud řízení zastavil,
aniž by o žalobě věcně rozhodl, nelze v takové právní úpravě
spatřovat nepřiměřené omezení práva na soudní přezkum podle čl.
36 odst. 2 Listiny. Obdobně je tomu i v dalších případech,
v nichž zákon v § 250d odst. 3 umožňuje soudu zastavit řízení.
Pokud by toto ustanovení zákon neobsahoval, vznikla by neřešitelná
situace, jak by měl soud postupovat např. v případě, kdy žaloba
byla podána opožděně, neoprávněnou osobou, či v případě, kdy
žalobce vzal žalobu zpět apod.
Ministerstvo spravedlnosti dále uvedlo, že je nade vši
pochybnost, že opravný prostředek proti soudnímu rozhodnutí je
významným nástrojem, jímž lze umožnit nápravu chybných soudních
rozhodnutí a docílit tak sjednocení soudního rozhodování. Proto
i jedním ze záměrů reformních kroků ve správním soudnictví je
zakotvit opravný prostředek, neboť i když víceinstanční soudní
rozhodování přímo z Ústavy a Listiny nevyplývá, je potřebné, aby
procesní předpis umožňoval nápravu individuálních chybných
rozhodnutí a jednotnost rozhodování uvnitř samotného správního
soudnictví a náprava chybných rozhodnutí tak nebyla přenášena
prostřednictvím institutu ústavní stížnosti na Ústavní soud.
Zákonnou změnu však nelze spojovat jen s ustanovením § 250j odst.
4 o.s.ř., neboť s výjimkou řízení ve věcech uvedených v § 250s
odst. 2 o.s.ř. nelze ve věcech správního soudnictví užít části
čtvrté o.s.ř. o opravných prostředcích.
Ministerstvo spravedlnosti z hlediska de lege ferenda dále
uvedlo, že pokud jde o legislativní záměry v oblasti správního
soudnictví, je si vědomo toho, že současná právní úprava není
vyhovující a je nutno ji nahradit úpravou novou, která by
splňovala jak požadavky Úmluvy a ústavního pořádku České
republiky, tak i to, že musí jít o úpravu funkční, vzájemně
propojenou s reformou veřejné správy a rekodifikací správního
řízení a současně i únosnou z hlediska výdajů ze státního
rozpočtu, které bude takový projekt vyžadovat. Platná právní
úprava odráží dobu svého zrodu, kdy bylo nutno co nejrychleji
správní soudnictví jako instituci zavést, a bylo proto nutno
využít existující soudní soustavu a vycházet z možností jejího
zatížení. Při konstituování správního soudnictví zřejmě nebyly
plně předvídány důsledky, které pro toto odvětví soudnictví
vyplývají z Úmluvy, zejména jejího čl. 6 odst. 1. Obtíže při
nalézání optimálního a současně i únosného řešení závazků
plynoucích z tohoto ustanovení byly hlavním důvodem oddalování
zřízení Nejvyššího správního soudu, neboť správní soudnictví
vyžadovalo řešení komplexní. Platná úprava tvoří vzájemně
propojený celek a zásah do jednotlivých ustanovení bez změny
ustanovení navazujících by tuto úpravu činil neprůchodnou.
Ministerstvo spravedlnosti dále zmínilo nesoulad mezi čl. 36
odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Připomíná, že ESLP nepodal
abstraktní definici pojmu "občanská práva a závazky" a je proto
třeba vycházet z jednotlivých rozhodnutí tohoto soudu, podle
kterých je pod tento pojem třeba zařadit široký okruh věcí, na
které je u nás dosud nahlíženo jako na věci práva veřejného.
Přitom aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy má v judikatuře tohoto soudu
tendenci ke stále širšímu pojímání.
Pokud jde o § 250 odst. 2 o.s.ř., nemá Ministerstvo
spravedlnosti pochybnosti o ústavnosti této úpravy ve vztahu
k rozhodnutím vydaným ve správním řízení, v nichž se okruh
účastníků tohoto řízení řídí definicí podle § 14 odst. 1 správního
řádu. Je však zřejmé, že mnohá řízení, v nichž se postupuje podle
správního řádu, mají okruh účastníků oproti ustanovení § 14
správního řádu omezen tak, že ne všechny osoby, které jsou dotčeny
v právech a povinnostech nebo o jejichž právech se v řízení jedná,
jsou v řízení před správním orgánem účastníky a mohou zde svá
práva hájit, a nelze nevidět, že v těchto případech právní úprava
zakládá nerovnost. Podle názoru Ministerstva spravedlnosti by
náprava tohoto stavu však měla být zajištěna spíše úpravou
konkrétních předpisů správního práva, ve kterých jsou osoby
dotčené ve svých právech z účastenství v určitém typu správního
řízení vyloučeny.
Pokud jde o problematiku povinného zastoupení advokátem,
vychází Ministerstvo spravedlnosti z názoru, že nedostatečná
orientace v oblasti procesního práva by mohla být na újmu tomu,
kdo se žalobou či opravným prostředkem soudního přezkumu dovolává.
Proto kvalifikační předpoklady stanovené zákonem č. 523/1992 Sb.
pro výkon činnosti daňového poradce se jeví Ministerstvu
spravedlnosti pro oblast správního soudnictví jako nedostatečné.
V obecné rovině pak Ministerstvo spravedlnosti pro případ, že
by Ústavní soud dospěl k závěru o neústavnosti posuzovaných
ustanovení o.s.ř., upozornilo na nutnost ponechání potřebného
časového prostoru k tomu, aby mohly být realizovány nutné
legislativní změny, a to pokud možno komplexně, v rámci reformy
správního soudnictví.
K dotazu předsedy Ústavního soudu ze dne 7. 6. 2001, jaký je
aktuální stav legislativních prací na reformně správního
soudnictví, sdělil ministr spravedlnosti, že reforma správního
soudnictví představuje mimořádně náročný legislativní projekt
nejen z hlediska rozsahu samotné legislativní předlohy, ale
především z hlediska nalezení optimálních věcných řešení, neboť se
bude zásadním způsobem dotýkat jak práv osob, které se mohou
soudní ochrany dovolat, tak i činnosti orgánů veřejné správy.
Ministerstvo spravedlnosti proto připravilo v roce 2000 "Výchozí
teze pro přípravu koncepce správního soudnictví a možné varianty
jeho organizační struktury". Tento podklad vláda předložila
v červenci minulého roku oběma komorám Parlamentu a poté, co
Poslanecká sněmovna dne 24. 1. 2001 svým usnesením doporučila
vládě variantu, která získala většinovou podporu, bylo možno práce
na přípravě návrhu zákona zahájit. Byla vytvořena komise složená
z předních odborníků právní teorie a praxe a o spolupráci byly
požádány ústavněprávní výbory obou komor Parlamentu. V současné
době jsou projednávány pracovní návrhy legislativních osnov
a ministr předpokládá, že návrhy budou předloženy vládě
k projednání v srpnu letošního roku. Předpokládá se, že nová
právní úprava správního soudnictví nabude účinnosti 1. ledna 2003.
Po zvážení uvedených argumentů a stanovisek a po vyslechnutí
přednesů ministra spravedlnosti a zástupce R. P. u ústního jednání
dospěl Ústavní soud k závěru, že část pátou o.s.ř. je nezbytné
zrušit. Přitom se řídil následujícími úvahami.
Není sporu o tom, že způsob obnovení správního soudnictví
novelou o.s.ř. v roce 1991 byl chápán v době svého vzniku jako
dočasné řešení, s vědomím nezbytnosti provedení celkové
rekodifikace řízení a vytvoření smysluplné soustavy správních
soudů. Vzhledem k tomu, že v krátké době byly bez výhrad přijaty
závazky vyplývající z Úmluvy (č. 209/1992 Sb.), která na oblast
soudní kontroly činnosti veřejné správy klade požadavky podstatně
širší, stalo se zmíněné provizorium v mnoha bodech ještě
problematičtějším.
K tomuto stavu přistoupila skutečnost, že Ústava do soustavy
soudů výslovně začlenila Nejvyšší správní soud, aniž by
v přechodných a závěrečných ustanoveních zřízení tohoto soudu
odložila, resp. uložila konkrétní úkoly konkrétním orgánům, jakož
i lhůty k nastolení ústavního stavu. Ústavní pořádek tedy počítá
s vrcholem soustavy správních soudů, zatímco zákon upravující toto
odvětví soudnictví (část pátá o.s.ř.) je vybudován zcela odlišně,
když vytváří tři na sobě nezávislé roviny rozhodování, přičemž
toto rozhodování je, s výjimkou věcí důchodových, konečné.
Současný systém dále neposkytuje soudní ochranu před
nezákonnými postupy či zásahy veřejné správy, které nemají
charakter a formu správního rozhodnutí (zejména bezprostřední
zásahy či zákroky, vydávání osvědčení s mnohdy významnými právními
důsledky apod.), není prostředku k soudní ochraně před nečinností
správního úřadu, správní soudy nemohou přímo rozhodnout
o platnosti aktů veřejné správy (např. o tom, zda jde o nicotný
akt nebo zda platnost rozhodnutí, které přiznává oprávnění či
ukládá povinnost, zanikla - např. uplynutím času atd.). Také
v těchto případech často supluje Ústavní soud.
Samostatný problém představuje tzv. správní trestání, kde
sice Ústavní soud nálezem ze 17. 1. 2001 sp.zn. Pl ÚS 9/2000 (č.
52/2001 Sb.) o zrušení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb.
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, které vylučovalo ze
soudního přezkumu rozhodnutí, kterými byly postihovány nejméně
závažné přestupky, posunul věci poněkud dopředu, přesto však tato
oblast není v souladu s Úmluvou, neboť "trestním obviněním" ve
smyslu čl. 6 odst. 1 jsou podle judikatury ESLP prakticky řízení
o veškerých sankcích ukládaných správními úřady fyzickým osobám za
přestupek nebo jiný správní delikt, jakož i o sankcích ukládaných
v řízení disciplinárním nebo kárném (státním zaměstnancům,
vojákům, policistům), resp. ukládaných v obdobných řízeních členům
komor s nuceným členstvím. Soud pak musí být nadán pravomocí
zvážit nejen zákonnost sankce, ale i její přiměřenost.
Tyto uvedené výhrady pak, spolu se skutečností, že naše
správní soudy mají proces svého rozhodování upraven způsobem dle
části páté o.s.ř., opravňují konstatovat, že současné správní
soudnictví v České republice, pokud jde o proces a kompetence,
sice obecně odpovídá Ústavě a Listině, neodpovídá však čl. 6 odst.
1 Úmluvy, když konvence jednoznačně vyžaduje, aby o právu (tedy
o věci samé a nikoli jen o zákonnosti předchozího správního aktu)
rozhodl soud nebo soudu podobný orgán. V naší úpravě tedy soud
může odstranit pouze rozhodnutí nezákonné, nikoli však věcně
vadné. Jinak řečeno, tč. nelze správní uvážení závislého orgánu
nahradit nezávislým soudcovským uvážením. Je-li tomu tak ve věcech
"občanských práv a závazků" a "správního trestání" ve smyslu
Úmluvy, je tento stav neústavní, v jiných věcech obstojí.
Z uvedeného rozboru současného stavu vyplývá, že lze
přisvědčit těm navrhovatelům, kteří uvádějí, že o. s. ř. již tím,
že ve své části páté upravující správní soudnictví, se bez ohledu
na konkrétní povahu věci spokojuje s pouhou kontrolou zákonnosti
a ve svých ustanoveních blíže upravuje pouze tuto kontrolu, je
v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy a obecně tedy i s ústavním
pořádkem České republiky. Tento deficit nelze podle názoru
Ústavního soudu řešit jinak, nežli zásadní změnou koncepce
správního soudnictví, přičemž bude věcí zákonodárce, aby zejména
s přihlédnutím k bohaté judikatuře ESLP zajistil plnou soudní
kontrolu ve všech oblastech, které jsou touto judikaturou
považovány ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy za "občanská práva či
závazky", resp. jsou řazena pod pojem "jakékoli trestní obvinění".
Pokud jde o problém ústavnosti procesní úpravy, již správní
soudnictví omezuje ve většině případů na jeden stupeň, je třeba
uvést, že Ústava ani Listina vícestupňové soudnictví jako základní
právo negarantuje. Takové právo nelze odvodit ani z mezinárodních
smluv. Čl. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě zajišťuje právo na minimálně
jedno opravné řízení před soudem vyššího stupně pouze
v závažnějších trestních věcech. Totéž právo v trestním řízení
poskytuje odsouzenému čl. 14 Mezinárodního paktu o občanských
a politických právech (č. 120/1976 Sb.). Na druhé straně však
nemůže být sporu o tom, že požadavek na vytvoření mechanismu
sjednocení judikatury (byť třeba jen formou kasační stížnosti či
jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z požadavků
kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní.
Neexistence takového mechanismu ve svých důsledcích pak vede též
k nedostatečnému tlaku na kultivaci veřejné správy jako celku
a k pocitům orgánů této správy, mnohdy oprávněným, že jsou
vystaveny soudní kontrole, která postrádá sjednocující funkci.
Kromě toho absence jakéhokoliv prostředku sjednocování judikatury
správních soudů vede k tomu, že do role "sjednocovatele" se,
v rozporu se svým postavením, dostává Ústavní soud. Tento stav
vytváří zásadní nerovnost mezi právnickými a fyzickými osobami na
straně jedné a správními úřady, neboť stát nemá žádný prostředek,
aby se bránil proti někdy diametrálně odlišnému rozhodování
správních soudů. Jinak řečeno, exekutiva nemá možnost vyvolat
posouzení správní judikatury vrcholným orgánem moci soudní, má-li
za to, že odporuje zákonu.
Pokud jde o návrh IV. senátu na zrušení § 250 odst. 2
o.s.ř., je ze současné úpravy zřejmé, že podmínění aktivní
legitimace k podání správní žaloby předchozím účastenstvím ve
správním řízení může v některých případech vést k situaci, kdy
z žalobního práva - tedy z práva na přístup k soudu - jsou
vyloučeny subjekty, o jejichž právech či povinnostech bylo
evidentně jednáno, případně mohly být ve svých právech rozhodnutím
orgánu veřejné správy dotčeny (a nelze vyloučit, že může jít
o právo základní, např. o právo vlastnické). Dochází tedy
k nerovnému postavení osob dotčených ve svých právech správním
rozhodnutím. Takový stav je v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny
i s požadavky plynoucími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť není splněn
požadavek, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky jde, musí
mít zaručeno právo na přístup k soudu. Tento protiústavní stav lze
nepochybně řešit způsobem, který navrhuje ve svém vyjádření
Ministerstvo spravedlnosti, tedy cestou změny těch ustanovení
předpisů správního práva, jež osoby, které mohou být ve svých
právech dotčeny správním rozhodnutím, z účastenství na správním
řízení vylučují. Takový způsob řešení by byl jistě efektivní,
a tedy i žádoucí, neboť možnost hájit svá práva by měla být
poskytnuta všem dotčeným osobám již ve správním řízení samotném.
Je třeba uvést a pozitivně hodnotit, že zákonodárce sám v tomto
směru již provedl korekci některých zvláštních předpisů (např.
rozšířil vymezení účastníků v řízení o stavební uzávěře či
chráněném území ve stavebním zákoně).Také Ústavní soud v nálezu
z 22. 3. 2000 sp.zn. Pl. ÚS 19/99 (č. 96/2000 Sb.), kterým zrušil
vymezení pojmu "soused" v ustanovení § 139 písm. c) stavebního
zákona, jakož i v nálezu z 22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (č.
95/2000 Sb.), kterým bylo zrušeno ustanovení § 78 odst. 1 téhož
zákona určující účastníky tzv. kolaudačního řízení, postupoval
v tomto duchu.
Naznačený problém by mohl být řešen okamžitou derogací části
věty první ustanovení § 250 odst. 2 o.s.ř., vyjádřené slovy "jako
účastník správního řízení", jakož i zrušením věty druhé tohoto
odstavce, která je ostatně nadbytečná, neboť to, zda někdo je
účastníkem správního řízení nezávisí na tom, zda s ním správní
úřad jako s takovým zachází. Navíc toto ustanovení jakoby promíjí
základní podmínku řízení spočívající v nezbytnosti právní moci
napadeného rozhodnutí. Na druhé straně si však Ústavní soud byl
vědom toho, že již omezení účastenství na žalobce a žalovaného (§
250 odst. 1 o.s.ř.) je oproti prvorepublikové úpravě krokem zpět,
což ostatně připouští i oficiální komentář k o.s.ř., když hovoří
o tom, že toto ustanovení budí z ústavního hlediska pochybnosti
a de lege ferenda bude vyžadovat účinnou nápravu. Je totiž zřejmé,
že by mělo být věcí obecného zájmu, aby se správní soud zabýval
nejen námitkami žalujícího, ale aby se hledělo na to, aby se všem
osobám, které byly na věci nějak zúčastněny, dostalo možnosti
hájit svá práva před soudem.
Konečně pak, pokud jde o výhrady IV. senátu k ústavnosti
ustanovení § 250a o.s.ř., je třeba uvést, že povinné zastoupení,
ať již advokátem nebo jinými specialisty (daňovými poradci,
auditory, patentovými zástupci apod.), není před správními soudy
základních stupňů v Evropě obvyklé. Přes tuto výjimečnost
a faktickou přísnost české právní úpravy však nelze platné
koncepci vytknout rozpor s ústavním pořádkem. Proti možné námitce
omezení přístupu k soudu lze argumentovat snahou zajistit rovnost
účastníků v řízení před správním soudem, tedy aby žalobce nebyl
znevýhodněn proti žalovanému správnímu orgánu, který zpravidla
zastupuje kvalifikovaný státní úředník. Povinné právní zastoupení
má obecně sloužit k realizaci zásady rovnosti zbraní, jako znaku
spravedlivého procesu. Bude věcí zákonodárce, aby při nové
kodifikaci zvážil nezbytnost nutného právního zastoupení obecně,
jakož i to, zda právní pomoc, resp. právo na tuto pomoc, stanovené
v čl. 37 odst. 2 Listiny může být zabezpečováno pouze osobami
s vysokoškolským právnickým vzděláním. V této souvislosti Ústavní
soud dále připomíná, že v případě povinného právního zastoupení je
nezbytné zajistit lépe než dosud dostupnost takového zastoupení
pro osoby sociálně slabé.
Ústavní soud uzavírá a shrnuje, že současná úprava správního
soudnictví vykazuje závažné ústavněprávní deficity. Především
nejsou některé aktivity veřejné správy, stejně jako její případná
nečinnost, pod kontrolou soudní moci vůbec. Dále pak ne každý, kdo
může být ve svých právech dotčen správním rozhodnutím, má právo
obrátit se na soud. Pokud pak i takové právo má, není stranou
v plnohodnotném fair procesu ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ač by
tomu tak v řadě věcí býti mělo. Vydané soudní rozhodnutí je pak
konečné a (s výjimkou ústavní stížnosti) nereformovatelné, což
vede k nejednotné judikatuře, jakož i k nerovnému postavení
správního úřadu, tedy ke stavu rozpornému s požadavky právního
státu. Konečnost některých rozhodnutí (zastavení řízení) pak může
vést i k odmítnutí spravedlnosti. Konečně pak výkon správního
soudnictví je organizován způsobem, který ignoruje skutečnost, že
Ústava v čl. 91 uvádí jako součást soustavy soudů Nejvyšší správní
soud.
Z uvedených důvodů rozhodlo plénum Ústavního soudu o zrušení
celé části páté o.s.ř., neboť zmíněné deficity ústavnosti nelze
podle jeho názoru smysluplně řešit dílčími derogacemi. Činí tak
s vědomím, že řada ustanovení této části a institutů v ní
upravených neústavními nejsou a budou v té či oné podobě přítomny
i v úpravě nové. Stejně tak si je Ústavní soud vědom legislativní
obtížnosti řešení popsaných ústavních deficitů, na druhé straně
však je nucen připomenout, že na neústavnost dílčích problémů
poukazoval v řadě svých senátních i plenárních rozhodnutí, kdy
zejména připomínal, že není jeho úkolem suplovat neexistující
Nejvyšší správní soud, interpretovat obyčejné, zejména správní,
právo a poskytovat soudní ochranu jako jediná soudní instance.
Proto po zvážení všech apelů, které v minulosti ve směru k moci
výkonné a zákonodárné učinil, a poté, co vzal na vědomí stav prací
na reformě správního soudnictví, rozhodl se odložit vykonatelnost
zrušujícího výroku do 31. 12. 2002. Přitom je Ústavní soud
přesvědčen o potřebě delší legisvakance u takto zásadní změny,
z čehož plyne, že přijetí nové úpravy je úkolem ještě pro tento
zákonodárný sbor.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 27. června 2001
|
|