Ústavní soud
rozhodl po ústním jednání dne 8. října 1997
v plénu o návrhu přednosty Okresního úřadu v Ch. na zrušení
ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města
S. č. 1/97 ze dne 19. 3. 1997, o veřejném pořádku a čistotě města,
t a k t o :
Čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č.
1/97 ze dne 19. března 1997, o veřejném pořádku a čistotě města,
se z r u š u j e dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
O d ů v o d n ě n í
I.
Přednosta Okresního úřadu v Ch. podáním ze dne 9. května
1997 navrhl zrušení ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně
závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19. března 1997,
o veřejném pořádku a čistotě města. Toto ustanovení zní: "Dále je
ve městě zakázáno: provozovat veřejné hudební produkce typu
diskotéky, rockotéky na veřejně přístupných místech a ve veřejně
přístupných objektech umístěných v bezprostřední návaznosti nebo
blízkosti obytné zástavby po 22.00 hod."
Důvodem podaného návrhu je skutečnost, že citované ustanovení
obecně závazné vyhlášky odporuje zákonu, neboť nad jeho rámec
reguluje provozování (dobu, čas) hudebních produkcí typu
diskotéka, rockotéka na celém správním území města S. Tím dle
názoru navrhovatele jednostranně zakládá povinnosti právnických
a fyzických osob v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod (dále jen "Listina") a čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst.
3 Listiny. Dále je dle přesvědčení navrhovatele vyhláška v rozporu
i s ustanovením § 16 odst. 2 zákona o obcích a zasahuje do
normotvorné kompetence Parlamentu České republiky. Navrhovatel má
za to, že záležitosti veřejného pořádku ve městě dostatečně
a zákonným způsobem upravuje čl. 10 bod 2 písm. a) předmětné
vyhlášky, který zní: "Dále je ve městě zakázáno: a) nadměrným
hlukem, křikem, hlasitě provozovanou hudbou či hlukem nářadí
a strojů obtěžovat obyvatele města v době nočního klidu, t. j. od
22.00 do 6.00 hod.".
Přílohou návrhu je rozhodnutí přednosty Okresního úřadu v Ch.
ze dne 10. dubna 1997, čj. PŘ 186/97, kterým byl výkon citovaného
ustanovení obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne 19.
března 1997 pozastaven, a to z důvodu překročení rámce samostatné
působnosti obce a zásahu do oblasti pravomoci státní správy.
V rozhodnutí se dále uvádí, že podmínky uvedeného druhu podnikání
upravuje živnostenský zákon (zákon č. 455/1991 Sb.,
o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů) a všem
podnikatelským subjektům je uloženo dodržovat podmínky tohoto
i zvláštních zákonů. Ze žádného právního předpisu však nevyplývá
možnost omezit výše uvedenou činnost tak, jak je uvedeno
v citované vyhlášce.
Přednosta okresního úřadu k návrhu přiložil i stanovisko
Ministerstva vnitra ze dne 17. března 1997, čj. I/s-OAK-563/97,
v němž se praví, že ochrana před nepříznivými účinky hluku
a vibrací je upravena vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č.
13/1977 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku
a vibrací, které poškozují nebo ohrožují lidské zdraví. Stanovení
provozní doby diskoték či rockoték stejně jako prodejní doby
obchodů, dle názoru obsaženého v uvedeném vyjádření, není svěřeno
ani do samostatné ani přenesené působnosti obcí. Obec nemá
k vydání takové vyhlášky zmocnění, jak plyne ze zrušeného zákona
o vnitřním obchodě, a proto nemůže provozní dobu diskotéky
stanovit. K zajištění klidu v nočních hodinách by obec, dle
přesvědčení Ministerstva vnitra, mohla obecně závaznou vyhláškou
stanovit podnikateli povinnost zdržet se např. činností
způsobujících nadměrný hluk nebo překračujících přípustné hodnoty
hladiny zvuku, stanovené citovanou vyhláškou Ministerstva
zdravotnictví. Podnikateli a provozovateli diskotéky však toto
omezení lze uložit pouze tehdy, pokud jde o jím provozované
zařízení. Rušení nočního klidu a znečišťování veřejného
prostranství návštěvníky diskotéky je, jak se uvádí v uvedeném
vyjádření, přestupkem podle zákona o přestupcích a lze za ně
postihnout jen konkrétní osobu, která se tohoto jednání dopustila.
Za porušení obecně závazné vyhlášky obce by obecní rada mohla
sankcionovat právnické osoby a podnikatele podle ustanovení § 50
zákona o obcích. K možnosti použití ustanovení § 17 zákona
o obcích Ministerstvo vnitra uvedlo, že se toto ustanovení týká
samostatné působnosti obcí a zákaz lze vztáhnout pouze na některá
vyhláškou přesně určená místa, nikoliv plošně a neurčitě. Toto
ustanovení však, dle názoru obsaženého ve vyjádření, nelze v daném
případě aplikovat, protože se nejedná o samostatnou působnost
obce. Předmětná vyhláška totiž upravuje pořádání diskoték, jejich
dobu a čas, což má podléhat režimu živnostenského zákona a je
výkonem státní správy. Živnostenský zákon uvádí, že při
provozování živnosti je subjekt povinen dodržovat podmínky
stanovené tímto zákonem nebo zvláštními předpisy, což je, dle
přesvědčení Ministerstva vnitra, s uvedenými argumenty v souladu.
Ve svém vyjádření k podanému návrhu starostka města S.
uvedla, že zásadně nesouhlasí s názorem navrhovatele, pokud jde
o protiústavnost a protizákonnost napadeného ustanovení obecně
závazné vyhlášky. Citované ustanovení je, dle jejího názoru,
v souladu s ustanovením § 17 zákona o obcích, které obcím umožňuje
formou obecně závazné vyhlášky stanovit činnosti způsobilé narušit
veřejný pořádek v obci a tyto činnosti buď vázat na určené místo
a čas nebo je na některých veřejně přístupných místech zakázat.
Proto městské zastupitelstvo - v souladu s výše uvedeným
ustanovením zákona o obcích - záležitost provozování veřejných
hudebních produkcí typu diskotéky a rockotéky posoudilo, přihlédlo
k četným stížnostem občanů na rušení veřejného pořádku, na
devastaci soukromého i obecního majetku a ohrožování bezpečnosti
občanů a rozhodlo tuto činnost ve vymezených částech města
zakázat. Uvedený zákaz se přitom nevztahuje na celé správní území
města, ale pouze na místa, uvedená ve vyhlášce. V napadeném
ustanovení městské zastupitelstvo spatřuje jediný účinný nástroj,
jímž je na daném úseku možno uspokojivým způsobem zajistit místní
záležitosti veřejného pořádku.
II.
V řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu je
Ústavní soud povinen podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb. v prvé řadě zkoumat, zda byl napadený právní předpis
vydán i v mezích Ústavou dané kompetence a ústavně předepsaným
způsobem. Proto si Ústavní soud od města S. vyžádal zaslání
dokumentů, osvědčujících řádné přijetí předmětné vyhlášky, jakož
i její řádné vyhlášení ve smyslu zákona č. 367/1990 Sb., o obcích,
v platném znění (dále jen "zákon o obcích").
Z vyjádření starostky města a ze zápisu ze zasedání Městského
zastupitelstva ve S. ze dne 19. března 1997 bylo zjištěno, že
napadená vyhláška byla schválena Městským zastupitelstvem ve S.
dne 19. března 1997 usnesením č. 16/97, pro něž z celkového počtu
23 zastupitelů a z celkového počtu 19 přítomných zastupitelů
hlasovalo 17 členů, nikdo nehlasoval proti a 2 členové se
hlasování zdrželi. Je tedy zřejmé, že usnesení o přijetí vyhlášky
bylo schváleno kvórem, které je zákonem stanoveno (§ 38 odst. 5
zákona o obcích). Napadená vyhláška byla vyvěšena na úřední desce
ve dnech od 20. března 1997 do 7. dubna 1997 a nabyla účinnosti
dnem vyhlášení, což je v ní i výslovně uvedeno (§ 16 odst. 3 a 4
zákona o obcích). Ústavní soud proto dospěl k závěru, že napadený
předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem.
III.
Další otázkou, kterou se Ústavní soud z procesního hlediska
zabýval, bylo posouzení, zda napadená vyhláška spadá do oblasti
samostatné nebo přenesené působnosti obcí. Podle ustanovení § 64
odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. má totiž přednosta okresního úřadu
právo podat návrh na zrušení právního předpisu nebo jeho
jednotlivých ustanovení vydaného obcí v její samostatné
působnosti. Pokud by Ústavní soud nedospěl k názoru, že napadená
vyhláška byla vydána v samostatné působnosti obce, zvažoval by,
zda nemá být návrh odmítnut proto, že byl v souzené věci podán
někým zjevně neoprávněným [§ 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním
soudu].
Podle ustanovení § 24 zákona o obcích může obec vydávat
obecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesené
působnosti na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích. Protože
však žádný zákon obec k vydání obecně závazné vyhlášky výslovně
umožňující zakázat provozování veřejné hudební produkce na
určitých místech a v určitou dobu nezmocňuje, Ústavní soud
usuzuje, že napadené ustanovení citované vyhlášky do oblasti
přenesené působnosti obcí nepatří.
Výčet kompetencí obce v samostatné působnosti stanoví zákon
o obcích, případně zvláštní zákony. Podle § 14 odst. 1 písm. o)
uvedeného zákona do oblasti samostatné působnosti obce výslovně
patří "místní záležitosti veřejného pořádku a zřizování obecní
(městské) policie, s výjimkou rozhodování o přestupcích". Toto
ustanovení dále konkretizuje ustanovení § 17 citovaného zákona,
podle něhož "k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku
[§ 14 odst. 1 písm. o)] může obec obecně závaznou vyhláškou
stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek
v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou
určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných
místech v obci jsou takové činnosti zakázány." Z toho Ústavní soud
dovozuje, že napadená vyhláška vymezením upravované problematiky
do samostatné působnosti obce patří.
Proto se Ústavní soud dále zabýval návrhem po stránce věcné.
IV.
Ustanovení § 14 odst. 1 písm. o) a § 17 zákona o obcích
zakládají pravomoc obce přijímat obecně závazné vyhlášky
v místních záležitostech veřejného pořádku. Podle § 48 zákona č.
200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, lze těmito obecně
závaznými vyhláškami obcí stanovit skutkové podstaty přestupků
proti veřejnému pořádku (na základě argumentu a contrario potom
platí, že předmětem úpravy přestupků proti pořádku ve věcech
územní samosprávy dle § 46 odst. 2 zákona o obcích jsou jiné, než
přestupky proti veřejnému pořádku). Rozsah předmětu takovéto
právní regulace obcí je však omezen základními právy a svobodami,
plynoucími z ústavních zákonů a mezinárodních smluv podle čl. 10
Ústavy, jakož i na ně navazujícími zákony.
Ústavností obecně závazných vyhlášek obcí, vydaných v rámci
jejich samostatné působnosti podle § 14 odst. 1 písm. o) a § 17
zákona č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, které se
v rámci úpravy místních záležitostí veřejného pořádku dotýkají
práv, vyplývajících z čl. 26 Listiny, se Ústavní soud zabýval
v nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 31/95. Závěry obsažené
v uvedeném nálezu, od nichž nemá Ústavní soud důvodu se
odchylovat, se plně vztahují i na posuzovaný případ.
Podle ustanovení čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo
podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž dle čl.
26 odst. 2 Listiny podmínky a omezení pro výkon určitých povolání
nebo činností může stanovit pouze zákon.
V českém právním řádu nebyl vydán zákon, jenž by umožňoval
omezit provozní dobu pohostinských zařízení, oprávněných
provozovat taneční a poslechové zábavy. Není tedy ani úkolem ani
v pravomoci obce v oblasti její samostatné působnosti upravovat
rozsah podnikatelských aktivit a provozní dobu pohostinských
zařízení, byť v souvislosti s ochranou veřejného pořádku, zejména
při dodržování nočního klidu. Opačný postup obce, jak je tomu
v posuzovaném případě, jehož výsledkem je napadená vyhláška, pak
zakládá rozpor jejího ustanovení čl. 10 odst. 2 písm. d) s čl. 26
odst. 2 Listiny. Tím není dotčeno právo obce podle § 14 odst. 1
písm. p) zákona o obcích upravit obecně závaznou vyhláškou
provozování zařízení, sloužících k uspokojování potřeb občanů,
pokud jsou tato ve vlastnictví obce.
Nutno dále poznamenat, že rušení veřejného pořádku (zejména
rušením nočního klidu) při provozování pohostinských zařízení (při
pořádání tanečních a poslechových zábav s reprodukovanou hudbou)
lze postihovat podle příslušných ustanovení přestupkového zákona
a případně i zrušením živnostenského oprávnění (dle § 58 zákona č.
455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších
předpisů).
S ohledem na uvedené důvody Ústavní soud ustanovení čl. 10
odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97 ze dne
19. března 1997, o veřejném pořádku a čistotě města, zrušil
V.
Ústavní soud v několika případech řešil otázku interpretace
ustanovení § 12 a 13 zákona č.182/1993 Sb., upravujících postup
při přijímání rozhodnutí pléna Ústavního soudu.
S ohledem na podmínku kvalifikované většiny devíti soudců při
přijímání rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a g) nebo h)
Ústavy nebo rozhodnutí, jež se odchyluje od právního názoru
Ústavního soudu vysloveného v nálezu, v posledním z nálezů,
týkajících se uvedeného problému (Pl. ÚS 3/96) Ústavní soud
konstatoval následující:
"Podle § 13 zákona č. 182/1993 Sb. se pro zrušení zákona nebo
jeho ustanovení, tj. pro rozhodnutí podle čl. 87 odst.1 písm. a)
Ústavy, vyžaduje většina alespoň devíti přítomných soudců. Podle
názoru Ústavního soudu (Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 4/95) je návrh na
zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení zamítnut
v případě, jestliže se pro něj tato zákonem požadovaná většina
nevysloví, tj. i v případě, kdy se pro zamítnutí vysloví pouze
menšina soudců, většina, hlasující pro zrušení, čítá však méně než
devět soudců. V rozhodované věci se většina osmi soudců vyslovila
pro zrušení § 35 zákona č. 247/1995 Sb. a pro zamítnutí návrhu na
zrušení § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., menšina sedmi
soudců se vyslovila pro zamítnutí návrhu v celém rozsahu."
V odůvodnění uvedeného nálezu pak Ústavní soud uvedl "stanovisko
relevantní menšiny, vedoucí k nedosažení zákonem požadovaných
devíti hlasů pro zrušení zákona nebo jeho ustanovení".
Uvedená interpretace dotčených ustanovení zákona o Ústavním
soudu vychází z akceptace principu suverenity lidu (projevující se
v dominantním postavení parlamentu v soustavě ústavních orgánů),
jenž je spjat s presumpcí ústavnosti zákonů. Kontrola ústavnosti,
která je úkolem Ústavního soudu a která může vyústit do zrušení
zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení, vyžaduje pro průlom do
uvedené dominance parlamentu a tedy i presumpce ústavnosti zákonů
kvalifikovanou většinu soudců. Pokud tato není dosažena, platí
výchozí principy. Pro věcné odůvodnění zamítavého nálezu pak není
rozhodné, že mohl být přijat menšinou soudců. Pokud akceptace
určité procedury vede k rozhodnutí orgánu veřejné moci, úkolem
jeho odůvodnění je objasnění právních (a případně skutkových)
argumentů, opodstatňujících výrok, a to bez ohledu na způsob jeho
přijetí. Jedná se tudíž o odůvodnění rozhodnutí orgánu veřejné
moci, a nikoli o odůvodnění stanoviska té části členů
rozhodovacího grémia, jejíž názor vedl k přijetí daného
rozhodnutí.
Ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 17/97 byl návrh soudce
zpravodaje na zamítnutí návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky
obce spjat se změnou právního názoru, vysloveného již v nálezech
Ústavního soudu. V této situaci, dle § 13 zákona o Ústavním soudu,
je rozhodnutí pléna přijato, jestliže se pro ně vysloví alespoň
devět přítomných soudců.
V posuzované věci se pro zamítnutí návrhu na zrušení
předmětné vyhlášky vyslovilo šest soudců a stejný počet šesti
soudců se vyslovil pro její zrušení (resp. pro zrušení jejích
přesně vymezených ustanovení).
Výsledek hlasování Ústavní soud interpretoval, vycházeje
z těchto dvou principů:
- z principu zákazu denegatio iustitiae, ze kterého plyne
i maxima, dle níž normy upravující proceduru soudního rozhodování
nutno interpretovat jako úplný systém, umožňující při splnění
zákonem vyžadovaného kvora interpretovat každý výsledek hlasování
ve smyslu přijetí meritorního (hmotněprávního nebo procesního)
rozhodnutí,
- z principu kontinuity a stability vlastního rozhodování,
jež se při změně vlastního právního názoru, vyjádřeného již
v nálezu Ústavního soudu, projevuje v zákonné podmínce
kvalifikované většiny.
V případě, kdy návrh soudce zpravodaje nezíská většinu devíti
hlasů, potřebnou pro změnu právního názoru vyjádřeného již
v nálezu, nutno tudíž větu druhou ustanovení § 13 zákona
o Ústavním soudu ve vztahu k ustanovení věty první § 13 zákona č.
182/1993 Sb. interpretovat ve smyslu normy speciální (pročež pro
jejich vztah platí interpretační pravidlo lex specialis derogat
legi generali). Obsahem přijatého rozhodnutí je pak stanovisko té
části pléna, jež setrvává na dosavadním právním názoru, a to
i v tom případě, když takového rozhodnutí vede ke zrušení obecně
závazné vyhlášky obce nebo podzákonného právního předpisu.
P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 8. října 1997
ODLIŠNÉ STANOVISKO
k výrokové části i k odůvodnění nálezu Ústavního soudu
Pl. ÚS 17/97
I.
Ústava České republiky zřetelně rozlišuje mezi vydáváním
vyhlášek obcemi v jejich samostatné působnosti a v jejich
přenesené působnosti. Zatímco v čl. 104 odst. 3 je zastupitelstvům
přiznáno právo vydávat "v mezích své působnosti" obecně závazné
vyhlášky (samostatná působnost), mohou ministerstva, jiné správní
úřady a orgány územní samosprávy v souladu s čl. 79 odst. 3 Ústavy
"na základě a v mezích zákona" vydávat právní předpisy, jsou-li
k tomu zákonem zmocněny" (přenesená působnost). To znamená, že
mezi oběma druhy těchto předpisů existuje - z hlediska jejich
vztahu k zákonům - zásadní rozdíl, který by se měl projevovat
i v praxi. Tento rozdíl spočívá v rozlišování původních
a odvozených normativních právních aktů. Z toho vyplývá, že obce
v samostatné působnosti k vydávání obecně závazných vyhlášek
zákonné zmocnění zásadně nepotřebují, neboť je vydávají v mezích
své působnosti. Tyto vyhlášky obcí musí však být "v souladu se
zákony a obecně závaznými předpisy vydanými ústředními orgány
státní správy k jejich provedení" (§ 16 odst. 2 zákona o obcích).
Ústavní soud měl tedy poté, co dospěl k závěru, že napadené
ustanovení citované vyhlášky patří do oblasti samostatné
působnosti obce, posoudit, zda není v rozporu s čl. 104 odst. 3
Ústavy, podle něhož je zastupitelstvům přiznáno právo obecně
závazné vyhlášky vydávat "v mezích své působnosti". Pod pojmem
"v mezích své působnosti" je nutno v kontextu s čl. 4 odst. 1
Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány toliko "na
základě zákona", rozumět zákonem vymezenou působnost obcí. Z čl.
4 odst. 1 Listiny dále vyplývá, že povinnosti mohou být ukládány
pouze "v mezích zákona". Toto ustanovení je dále rozvedeno
v ustanovení § 16 odst. 2 zákona o obcích, podle něhož mohou být
obecně závazné vyhlášky vydávány, pokud jsou "v souladu se zákony
a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány
k jejich provedení". To znamená, že Ústavní soud měl zvážit, zda
napadené ustanovení citované vyhlášky bylo vydáno v rámci zákonem
stanovené působnosti obce (tj. "na základě zákona") a zda jím
nebyl porušen zákon nebo obecně závazný předpis, který ústřední
orgány k jeho provedení vydaly (tj. "v mezích zákona").
K první otázce, tj. k působnosti obce vydat napadené
ustanovení předmětné vyhlášky, zastávají podepsaní soudci názor,
že ustanovení § 17 ve spojení s § 14 odst. 1 písm. o) zákona
o obcích umožňuje obcím v jejich samostatné působnosti vydat
obecně závaznou vyhlášku "k zabezpečení místních záležitostí
veřejného pořádku", přičemž obec může stanovit, "které činnosti,
jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze
na místech a v čase vyhláškou určených. nebo stanovit, že na
některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti
zakázány." Z uvedeného tedy vyplývá, že napadené ustanovení
citované vyhlášky bylo vydáno v souladu s čl. 104 odst. 3 Ústavy,
tj. v mezích působnosti obce.
Na tom nic nemění ani skutečnost, že k vydání napadené
vyhlášky obec již nemá zmocnění, které vyplývalo ze zrušeného
zákona o vnitřním obchodě. Ústavní soud by totiž měl vycházet ze
stanoviska, že v souzené věci nebylo k vydání vyhlášky obce
výslovné zákonné zmocnění nutné, takže měl toliko posoudit, zda
napadené ustanovení vyhlášky není v rozporu se zákony a obecně
závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány k jejich
provedení. Na tuto otázku měl - podle našeho názoru - Ústavní soud
odpovědět záporně.
Uvedené názory se do značné míry liší od stávající praxe
Ústavního soudu.
Podle dosavadní judikatury Ústavního soudu je výčet, obsažený
v citovaném § 14 odst. 1 zákona o obcích, "nutno z hlediska jeho
interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně
závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní. Jeho
demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné
působnosti obce obsaženou v § 14 odst. 2 zákona o obcích nutno
vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec
nevystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti
jednostrannými příkazy a zákazy" (nález Pl. ÚS 5/93, Ústavní soud
České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 1., C.H. Beck,
Praha, 1994, str. 35). Ostatně Ústavní soud již několikrát
judikoval, že podle čl. 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnosti
ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a že podle čl.
2 odst. 4 Ústavy a podle čl. 2 odst. 3 Listiny nesmí být nikdo
nucen činit, co zákon neukládá. Podle stávající judikatury
z těchto ustanovení pro oblast působnosti obce vyplývá, že
v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana
povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže zejména
vydává obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní
povinnosti, může tak činit jenom v případě výslovného zákonného
zmocnění (srov. např. citovaný nález Pl. ÚS 5/93 nebo Pl. ÚS
26/93, tamtéž, str. 35 a 87). K obdobným závěrům došel Ústavní
soud i ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 31/95 (Ústavní soud České
republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 5., C.H. Beck, Praha,
1996, str. 203 a násl.), na niž se Ústavní soud v tomto nálezu
výslovně odvolává.
Stručně shrnuto, dosavadní judikatura Ústavního soudu
v oblasti návrhů na zrušení obecně závazných vyhlášek dovozuje, že
(1.) všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce v § 14
zákona o obcích je nutno chápat jako taxativní výčet všude tam,
kde obec vystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti,
a že (2.) - vzhledem k ustanovení čl. 4 odst. 1 a čl. 2 odst. 3
Listiny, podle nichž povinnosti mohou být ukládány toliko na
základě zákona a v jeho mezích a nikdo nesmí být nucen činit, co
zákon neukládá - pokud obec vystupuje jako subjekt, určující pro
občana povinnosti, může tak činit pouze v případě výslovného
zákonného zmocnění.
Tímto postupem však dochází ke stírání rozdílů mezi
samostatnou a přenesenou působností obce, neboť podle dosavadní
praxe Ústavního soudu je nutné zákonné zmocnění k vydání obecních
vyhlášek nejen v případech, kdy se jedná o působnost přenesenou,
nýbrž i v případech působnosti samostatné, pokud v jejím rámci
obec stanoví povinnosti pro občany. Ústavní soud tedy ve své
stávající rozhodovací činnosti dospěl k závěru, že i vyhlášky obcí
v samostatné působnosti (výše uvedeného typu) vyžadují zákonné
zmocnění a že nestačí, že jsou vydány pouze v "mezích působnosti
zastupitelstev". Tento závěr je však - se zřetelem na citovaný čl.
104 odst. 3 Ústavy - více než diskutabilní.
Pro názor, odchylný od stávající praxe Ústavního soudu,
svědčí i samotná podstata vyhlášek obcí v jejich samostatné
působnosti. Jejich vydávání je jedním z projevů územní samosprávy
(viz název hlavy sedmé Ústavy) a zastupitelstva, která je
vydávají, jsou ke své činnosti přímo legitimována občany
prostřednictvím voleb. Jedná se o zastupitelské orgány, stejně
jako je Parlament, pouze na nižší úrovni. Obecně závazné vyhlášky
zastupitelstev mají proto zcela jinou podstatu a legitimitu než
např. vyhlášky ministerstev nebo nařízení vlády. Stávající praxe
Ústavního soudu však uvedené skutečnosti opomíjí, převážnou
většinu obecních vyhlášek ruší a tím činnost obecních
zastupitelstev v této oblasti do značné míry neutralizuje.
Naznačený postup není podle názoru Ústavního soudu v rozporu
ani s uvedenými čl. 2 odst. 3 a s čl. 4 odst. 1 Listiny. Podle
citovaných ustanovení "každý může činit, co není zákonem zakázáno,
a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá" (čl. 2 odst.
3), přičemž "povinnosti mohou být ukládány toliko na základě
zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv
a svobod" (čl. 4 odst. 1). Pokud totiž zákon o obcích (zejména
ustanovení § 14) vymezuje samostatnou působnost obce a v jejím
rámci obec vydává obecně závazné vyhlášky, jimiž jsou respektována
základní práva a svobody, nepochybně tím je čl. 4 odst. 1 Listiny
naplněn. Toto ustanovení nevyžaduje výslovné zákonné zmocnění, ale
hovoří pouze o ukládání povinností "na základě zákona a v jeho
mezích". Jinak řečeno, pojem "na základě zákona" nelze ztotožnit
(a tedy zúžit) s pojmem "zákonného zmocnění", neboť např. právě
v případě vyhlášek obcí v samostatné působnosti je možno za pojem
"na základě zákona" označit uvedený § 14 zákona o obcích bez toho,
že by bylo třeba výslovného zákonného zmocnění. Problém nelze
spatřovat ani v čl. 2 odst. 3 Listiny, neboť mezi oběma citovanými
ustanoveními existuje úzká vazba a souvislost. Zatímco totiž čl.
2 odst. 3 hovoří o jednom ze základních principů demokratického
právního státu, čl. 4 odst. 1 tento článek konkretizuje, jestliže
stanoví, jakým způsobem je svoboda člověka omezena, tj. že pojem
"zákonem" fakticky znamená "na základě zákona a v jeho mezích".
K námitce, že napadené ustanovení citované vyhlášky porušuje
čl. 26 odst. 2 Listiny, podle něhož "zákon může stanovit podmínky
a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností" lze uvést, že
tato námitka by byla namístě, pokud by napadenou vyhláškou byl
výkon určitých povolání nebo činností skutečně omezen. V daném
případě však cílem a smyslem vyhlášky nebylo takto formulované
omezení, nýbrž úprava místních záležitostí veřejného pořádku ve
smyslu ustanovení § 14 odst. 1 písm. o) a § 17 zákona o obcích.
Jinak řečeno: danou vyhláškou obec pouze upravila místní
záležitosti veřejného pořádku pro případy, kdy některé
podnikatelské aktivity tento pořádek narušovaly. K porušení čl.
26 odst. 2 Listiny tedy nedošlo.
V této souvislosti nelze přehlédnout skutečnost, že žádné ze
základních lidských práv nebo svobod nepředstavuje zcela
samostatnou a izolovanou hodnotu, nýbrž že se vždy nachází
v určitém vztahu k jiným základním právům nebo svobodám. Ani
v souzené věci proto nelze právo podnikat a provozovat jinou
hospodářskou činnost ve smyslu čl. 26 Listiny chápat jako základní
právo, zcela oddělené od práv jiných, ale je nutno přihlížet
i k jiným právům, např. k právu na soukromí podle čl. 7 odst. 1
Listiny. Možnou námitku, že napadené ustanovení vyhlášky směřuje
k zajištění veřejného pořádku, zatím co čl. 7 odst. 1 Listiny
(popř. i čl. 10 odst. 2 Listiny) chrání toliko život soukromý,
považují podepsaní soudci za příliš formalistickou, neboť
v podstatě vychází z gramatické interpretace obou textů.
Nález Ústavního soudu v této věci konečně poukazuje na to, že
řešení veřejného pořádku (zejména nočního klidu), lze postihovat
podle přestupkového zákona, popř. i zrušením živnostenského
oprávnění. Tyto možnosti - jenž patrně nejsou v praxi příliš
dostačující - však podle názoru podepsaných soudců nevylučují
právo obce vydat v samostatné působnosti vyhlášku, která spornou
problematiku upravila. Proto měl být podle názoru podepsaných
soudců návrh přednosty Okresního úřadu v Ch. na zrušení ustanovení
čl. 10 odst. 2 písm. d) obecně závazné vyhlášky města S. č. 1/97
ze dne 19. 3. 1997, o veřejném pořádku a čistotě města, zcela
zamítnut.
V Brně dne 8. října 1997
II.
JUDr. V.G. dále vyjadřuje své odchylné stanovisko rovněž
k proceduře přijetí nálezu. V souzené věci totiž hlasování pléna
Ústavního soudu skončilo tak, že se pro zamítnutí návrhu na
zrušení citovaných ustanovení vyhlášky vyslovilo šest soudců
a stejný počet šesti soudců se vyslovil pro její zrušení. Tento
výsledek hlasování Ústavní soud vyložil tím způsobem, že nutno
"větu druhou ustanovení § 13 zákona o Ústavním soudu ve vztahu
k ustanovení věty první ... interpretovat ve smyslu normy
speciální". "Obsahem přijatého rozhodnutí je pak stanovisko té
části pléna, jež setrvává na dosavadním právním názoru, a to
i v tom případě, když takovéto rozhodnutí vede ke zrušení obecně
závazné vyhlášky obce nebo podzákonného právního předpisu."
Lze souhlasit s názorem, že věta druhá § 13 zákona o Ústavním
soudu představuje - ve vztahu k větě první - v jistém aspektu
ustanovení speciální. Vztah mezi oběma větami však přesto není
možno chápat jako vztah konkurující, kdy uplatnění jedné z obou
vět vylučuje uplatnění věty druhé. Právě naopak, věta první,
upravující princip, podle něhož "rozhodnutí pléna je přijato,
jestliže se pro ně vyslovila většina přítomných soudců",
představuje obecné východisko, které je větou druhou (tj.
požadavkem kvalifikované většiny devíti soudců v taxativně
uvedených případech) pouze modifikováno, nikoliv vylučováno. To
znamená, že ustanovení § 13 zákona o Ústavním soudu je nutno
interpretovat tak, že ke každému rozhodnutí pléna je potřebná
většina přítomných soudců; v taxativně uvedených případech je však
nutno většiny kvalifikované. Zvolený postup pléna Ústavního soudu
je proto problematický a diskusní.
Pokud v této věci Ústavní soud upřednostnil "dosavadní právní
názor" a "princip kontinuity a stability vlastního rozhodování",
lze namítnout, že kontinuitu své judikatury Ústavní soud
respektoval pouze z věcného, nikoliv však už z procesního pohledu.
Již dříve totiž vyslovil názor, že "z ustanovení § 13 zákona č.
182/1993 Sb. o Ústavním soudu, plyne, že vyhovění návrhu na ...
zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení v prvé řadě
předpokládá, že se pro něj vysloví alespoň 9 přítomných soudců.
Tato podmínka splněna nebyla, neboť kvalifikovaná většina
přítomných soudců se ani pro návrh ... ani pro zamítnutí tohoto
návrhu nevyslovila. Proto Ústavní soud i návrh skupiny poslanců na
zrušení uvedeného ustanovení zamítl, aniž se po materiální stránce
zabýval otázkou, zda ustanovení § 27 odst. 8 citovaného zákona je
či není v souladu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou
podle čl. 10 Ústavy" (Pl. ÚS 36/93 4. Ústavní soud ČR: Sbírka
nálezů a usnesení, sv. 1., C.H. Beck Praha, 1994, str. 183
a 184). Citovaný nález se sice týkal poněkud odlišné situace
v tom, že se jednalo o zákon a nyní se jedná o obecně závaznou
vyhlášku obce. Tato odlišnost je v odůvodnění současného nálezu
navíc zdůrazněna tím, že postup Ústavního soudu akceptoval
"princip suverenity lidu, jenž je spjat s presumpcí ústavnosti
zákonů". Podepsaný soudce však zastává názor, že princip
suverenity lidu se neprojevuje pouze v činnosti ústředních
zastupitelských orgánů typu parlamentu, nýbrž i v poslání
a činnosti místních zastupitelských orgánů, které představují
orgány územní samosprávy a mají právo - v rámci své samostatné
působnosti - vydávat obecně závazné vyhlášky. Je zřejmé, že
i u těchto vyhlášek platí princip presumpce jejich ústavnosti,
protože při opačném názoru by mohlo být vážně narušeno právní
vědomí a právní jistota ve společnosti. Pokud tedy Ústavní soud
preferuje "princip kontinuity a stability vlastního rozhodování",
měl přihlédnout i ke své dosavadní procedurální praxi a poté, co
se v plénu prostá většina soudců pro zrušení citovaných ustanovení
předmětné vyhlášky nenašla, měl návrh na jejich zrušení i z výše
uvedených důvodů zamítnout.
V Brně dne 8. října 1997
|
|