Pl.ÚS 19/20 ze dne 9. 6. 2020
Nouzový stav v době pandemie koronaviru (opatření obecné povahy II, postup ZŠ a MŠ)
 
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
 
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaje), Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Davida Uhlíře o ústavní stížnosti stěžovatelek a) nezletilé C. M. M., zastoupené matkou, druhou stěžovatelkou, a b) K. M., advokátky, proti 1) jinému zásahu Základní školy a Mateřské školy X, 2) mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 20584/2020-1/MIN/KAN ze dne 15. 5. 2020, 3) mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 20584/2020-2/MIN/KAN ze dne 19. 5. 2020, a 4) mimořádnému opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 20584/2020-3/MIN/KAN ze dne 25. 5. 2020, a s ní spojené návrhy na zrušení usnesení vlády ze dne 23. 4. 2020 č. 455, o přijetí krizového opatření, zveřejněného pod č. 197/2020 Sb., a usnesení vlády ze dne 30. 4. 2020 č. 491, o přijetí krizového opatření, zveřejněného pod č. 220/2020 Sb., a na odklad vykonatelnosti čl. I. mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 20584/2020-3/MIN/KAN ze dne 25. 5. 2020, za účasti 1) Základní školy a Mateřské školy X, 2) Ministerstva zdravotnictví a 3) vlády, jako účastníků řízení, takto:

Ústavní stížnost a návrhy s ní spojené se odmítají.

Odůvodnění

I. Vymezení předmětu řízení

1. Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 4. 5. 2020 (a následně doplněnou několika podáními ze dne 14. 5., 16. 5., 21. 5., 25. 5., 26. 5. a 2. 6. a 3. 6. 2020) se stěžovatelky předně domáhají, aby Ústavní soud vyslovil protiústavnost zásahu Základní školy a Mateřské školy X (dále jen "Základní škola"), spočívajícího v neumožnění nezletilé stěžovatelce a) být osobně přítomna na základním vzdělávání ve škole, a při akcích školou pořádaných. Stěžovatelky dále požadují, aby Ústavní soud podle § 82 odst. 3 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu), přikázal Základní škole umožnit stěžovatelce a) "osobní přítomnost na základním vzdělávání ve škole podle školského zákona a při akcích touto školou pořádaných."

2. Stěžovatelky ve své ústavní stížnosti dále navrhují, aby Ústavní soud podle § 70
odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyslovil protiústavnost usnesení vlády ze dne 23. 4. 2020 č. 455, o přijetí krizového opatření, zveřejněného pod č. 197/2020 Sb. (dále jen "první usnesení vlády"), a aby vyslovil protiústavnost a zrušil usnesení vlády ze dne 30. 4. 2020 č. 491, o přijetí krizového opatření, zveřejněného pod č. 220/2020 Sb. (dále jen "druhé usnesení vlády").

3. Stěžovatelky se rovněž domáhají, aby Ústavní soud vyslovil protiústavnost podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a popř. podle § 82 odst. 3 písm. a) stejného zákona zrušil mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 20584/2020-1/MIN/KAN ze dne 15. 5. 2020 (dále jen "mimořádné opatření MZDR č. 1"), mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 20584/2020-2/MIN/KAN ze dne 19. 5. 2020 (dále jen "mimořádné opatření MZDR č. 2"), a mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 20584/2020-3/MIN/KAN ze dne 25. 5. 2020 (dále jen "mimořádné opatření MZDR č. 3").

4. Stěžovatelky konečně navrhují, aby Ústavní soud podle § 79 odst. 2 zákon o Ústavním soudu odložil vykonatelnost čl. I. mimořádného opatření MZDR č. 3.

II. Skutkové okolnosti a obsah napadených právních aktů

5. Dne 12. 3. 2020 rozhodla vláda usnesením č. 194, vyhlášeným pod č. 69/2020 Sb., podle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, (dále jen "ústavní zákon o bezpečnosti České republiky") o vyhlášení nouzového stavu pro území České republiky z důvodu ohrožení zdraví v souvislosti s prokázáním výskytu koronaviru (označovaného jako SARS CoV-2) na území České republiky, a to od 14:00 hodin dne 12. 3. 2020 na dobu 30 dnů. Podle bodu I. tohoto rozhodnutí vláda nařídila podle § 5 písm. a) až e) a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "krizový zákon"), pro řešení vzniklé situace krizová opatření - s tím, že jejich konkrétní provedení stanoví vláda samostatnými usneseními.

6. K prodloužení nouzového stavu do 30. 4. 2020 došlo usnesením vlády ze dne 9. 4. 2020 č. 396, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeným pod č. 156/2020 Sb., se souhlasem Poslanecké sněmovny uděleným jejím usnesením ze dne 7. 4. 2020 č. 1012. Usnesením vlády ze dne 30. 4. 2020 č. 485, o prodloužení nouzového stavu v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, vyhlášeným pod č. 219/2020 Sb., byl nouzový stav opětovně prodloužen do 17. 5. 2020, s čímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas usnesením ze dne 28. 4. 2020 č. 1105.

7. Dne 23. 4. 2020 vláda vydala první usnesení o přijetí krizového opatření podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona. Uvedeným usnesením vláda s účinností ode dne 27. 4. 2020 od 00:00 hodin zakázala mimo jiné osobní přítomnost žáků a studentů na základním, středním a vyšším odborném vzdělávání ve školách a školských zařízeních podle zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "školský zákon"), a při akcích pořádaných těmito školami. Zakázána byla rovněž osobní přítomnost žáků na základním uměleckém vzdělávání v základní umělecké škole a jazykovém vzdělávání v jazykové škole s právem státní jazykové zkoušky a osobní přítomnost dětí, žáků a studentů a jiných účastníků na zájmovém vzdělávání ve školských zařízeních pro zájmové vzdělávání a na soutěžích a přehlídkách organizovaných pro děti, žáky a studenty škol a školských zařízení. První usnesení vlády bylo zrušeno druhým usnesením vlády.

8. Dne 30. 4. 2020 vláda vydala druhé usnesení vlády o přijetí krizového opatření podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona, jímž s účinností ode dne 11. 5. 2020 od 00:00 hodin zakázala rovněž osobní přítomnost žáků a studentů na základním, středním a vyšším odborném vzdělávání ve školách a školských zařízeních podle školského zákona, a při akcích pořádaných těmito školami. Předmětný zákaz se mimo jiné nevztahoval na osobní přítomnost určitých skupin žáků (např. žáků, kteří konají závěrečnou zkoušku nebo si podali přihlášku k maturitní zkoušce), přičemž docházka nebyla pro tyto žáky a studenty povinná a tito žáci nebo studenti museli tvořit skupiny nejvýše 15 žáků.

9. Dne 15. 5. 2020 zakázalo Ministerstvo zdravotnictví mimořádným opatřením MZDR č. 1 jako správní úřad příslušný podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o ochraně veřejného zdraví"), postupem podle § 69 odst. 1 písm. b) a odst. 2 stejného zákona, s účinností ode dne 18. 5. 2020 od 00:00 hodin do 25. 5. 2020 do 00:00 hodin mimo jiné osobní přítomnost žáků a studentů na základním, středním a vyšším odborném vzdělávání ve školách a školských zařízeních podle školského zákona, a při akcích pořádaných těmito školami. Zákazy, povinnosti a výjimky stanovené mimořádným opatřením MZDR č. 1 byly téměř shodné s těmi, které byly stanoveny v druhém usnesení vlády. Mimořádné opatření MZDR č. 1 vzala vláda na vědomí usnesením vlády ze dne 11. 5. 2020 č. 537, k vydání některých mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví.

10. Dne 19. 5. 2020 zakázalo Ministerstvo zdravotnictví mimořádným opatřením MZDR č. 2 jako správní úřad příslušný podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví, postupem podle § 69 odst. 1 písm. b) a odst. 2 stejného zákona, s účinností ode dne 25. 5. 2020 od 00:00 hodin do odvolání mimo jiné osobní přítomnost žáků a studentů na základním, středním a vyšším odborném vzdělávání ve školách a školských zařízeních podle školského zákona, a při akcích pořádaných těmito školami. Zákazy, povinnosti stanovené mimořádným opatřením MZDR č. 2 byly obdobné jako zákazy a povinnosti stanovené mimořádným opatřením MZDR č. 1; výjimka byla nicméně rozšířena také na žáky prvního stupně základní školy a dětí v přípravné třídě základní školy, přičemž docházka nebyla pro tyto žáky a děti povinná a tito žáci a děti museli tvořit neměnné skupiny nejvýše 15 žáků či dětí; zakázáno bylo např. též pořádání vícedenních akcí školami pro děti v mateřských školách nebo pro žáky základních a středních škol a konzervatoří. Mimořádné opatření MZDR č. 2 vzala vláda na vědomí usnesením vlády ze dne 18. 5. 2020 č. 555, k vydání některých mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví a zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví. Mimořádné opatření MZDR č. 2 bylo zrušeno s účinností ode dne 1. 6. 2020 mimořádným opatřením MZDR č. 3.

11. Dne 25. 5. 2020 zakázalo Ministerstvo zdravotnictví mimořádným opatřením MZDR č. 3 jako správní úřad příslušný podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví, postupem podle § 69 odst. 1 písm. b) a odst. 2 stejného zákona, s účinností ode dne 1. 6. 2020 od 00:00 hodin do odvolání mimo jiné osobní přítomnost žáků a studentů na základním, středním a vyšším odborném vzdělávání ve školách a školských zařízeních podle školského zákona, a při akcích pořádaných těmito školami. Zákazy a povinnosti stanovené mimořádným opatřením MZDR č. 3 byly obdobné jako zákazy a povinnosti stanovené mimořádným opatřením MZDR č. 2, přičemž okruh stanovených výjimek byl znovu rozšířen. Mimořádné opatření MZDR č. 3 vzala vláda na vědomí usnesením vlády ze dne 25. 5. 2020 č. 580, k vydání ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví a některých mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví.

III. Argumentace stěžovatelek

12. Stěžovatelky ve své ústavní stížnosti tvrdí, že opatřeními přijatými v reakci na rozšíření koronaviru na území České republiky byla stěžovatelce a) ode dne 11. 3. 2020 odepřena prezenční výuka, v důsledku čehož byla stěžovatelka a) nucena vzdělávat se distančně a v omezeném rozsahu. Byť byla podle stěžovatelek prezenční výuka nezletilé stěžovatelce a) ode dne 25. 5. 2020 umožněna, docházka není povinná a žáci musí tvořit neměnné skupiny nejvýše 15 žáků či dětí. Zakázána je nadále osobní přítomnost žáků ve školských zařízeních pro zájmové vzdělávání a na soutěžích a přehlídkách organizovaných pro děti, žáky a studenty škol a školských zařízení podle školského zákona; zakázáno je rovněž pořádání vícedenních akcí školami pro děti v mateřských školách nebo pro žáky základních a středních škol a konzervatoří.

13. Stěžovatelky jsou přesvědčeny, že napadenými akty byla stěžovatelce a) odepřena povinná školní docházka ve smyslu čl. 33 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a školského zákona; stěžovatelce a) bylo rovněž odepřeno zájmové vzdělávání, soutěže a přehlídky, jakož i vícedenní akce pořádané školou. Stěžovatelka b) musí být v důsledku napadených aktů ve výuce své nezletilé dcery nápomocna, zajistit jí zájmové vzdělávání a posílit její zdraví, zvýšit tělesnou zdatnost, popř. získat specifické znalosti nebo dovednosti jiným způsobem, v důsledku čehož bylo porušeno její právo provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Stěžovatelky dále namítají porušení čl. 4 odst. 2, 3 a 4 Listiny.

14. Stěžovatelky předně tvrdí, že jsou mimořádná opatření nepřiměřená. Podle jejich názoru není důvod, aby v současné době nebyla obnovena povinná školní docházka, zájmové vzdělávání a vícedenní školní akce. Žáci jsou nejméně ohroženou a ohrožující skupinou a na příkladech Islandu a Švédska je zjevné, že epidemii lze překonat i bez opatření, která žáky a studenty výrazně omezují; jakkoli bylo omezení školní docházky ospravedlnitelné v době celonárodní karantény, v současné době, tj. v době úplného uvolnění hospodářského a společenského života, ho již nelze považovat za legitimní a v demokratické společnosti nezbytné.

15. Mimořádná opatření v současné době nejsou vhodným prostředkem pro ochranu veřejného zdraví, neboť při normálním chodu společnosti opatření nevylučují jiné, mimoškolní aktivity žáků, kteří přicházejí do styku svými spolužáky, vrstevníky, (pracujícími) rodiči, dalšími členy rodiny a ostatní dospělou populací. Mimořádná opatření jsou rovněž podle stěžovatelek nepotřebná, protože při dodržování základních pravidel společenského odstupu a běžných hygienických standardů (např. omezení fyzického kontaktu, zamezení kontaktu s nemocnými lidmi, mytí rukou, kašlání a kýchání do ruky či do papírového kapesníku, pravidelná dezinfekce povrchů) lze ochránit obyvatelstvo a zabránit nekontrolovatelnému šíření epidemie šetrnějším způsobem. Stěžovatelky konečně tvrdí, že napadená opatření nejsou ani přiměřená v užším slova smyslu. Podle jejich názoru je jedinou v současné době trvale udržitelnou politikou ve vztahu k nemoci COVID-19 řízená imunizace zdravé a ochrana rizikové části obyvatelstva, pročež výkon základních práv stěžovatelek není vzhledem k jejich věku s veřejným zájmem ochránit obyvatelstvo a zabránit vzniku a šíření epidemie nikterak v rozporu (při současném dodržování jiných, šetrnějších prostředků ochrany).

16. Stěžovatelky v ústavní stížnosti uvádějí, že jsou napadená mimořádná opatření protiústavní a protizákonná, neboť pomíjí, že základní vzdělávání je povinné a lze je uskutečňovat pouze v denní formě, podle rámcových a školských vzdělávacích programů a odborně kvalifikovanými pedagogickými pracovníky. Podle stěžovatelek má stát povinnost zajistit příslušné vzdělání, a je proto nepřípustné, aby se zavedením dobrovolné školní docházky své povinnosti zprostil a přenesl ji na rodiče (případně prarodiče) a žáky samotné.

17. Napadená opatření jsou podle stěžovatelek rovněž diskriminační z následujících důvodů: Zaprvé, napadená opatření v porovnání s jinými opatřeními (týkajícími se provozu divadel, kin, koncertních síní atd.) bezdůvodně omezují počet žáků v místnosti na 15 a nepřímo zakazují sezení ve dvojicích. Zadruhé, napadená opatření v porovnání s jinými pravidly (týkajícími se středisek volného času, základních uměleckých škol, jazykových škol a hromadných akcí) bezdůvodně zakazují zájmové vzdělávání ve školských zařízeních pro zájmové vzdělávání. Zatřetí, napadená opatření v porovnání s jinými pravidly (týkajícími se provozoven stravovacích služeb a ubytovacích zařízení a hromadných akcí) bezdůvodně zakazují školní vícedenní akce.

18. Stěžovatelky v ústavní stížnosti dále namítají, že vláda nebyla k vydání napadených usnesení věcně příslušná, neboť podle § 78 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví státní správu ohledně ochrany a podpory veřejného zdraví vláda nevykonává (stěžovatelky v tomto smyslu odkázaly na rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 10 A 35/2020-261 ze dne 7. 5. 2020). Podle stěžovatelek Ministerstvo zdravotnictví nebylo k vydání mimořádných opatření funkčně příslušné, neboť podle § 80 odst. 8 zákona o ochraně veřejného zdraví ve věcech ochrany a podpory veřejného zdraví vystupuje jako příslušný orgán Ministerstva zdravotnictví hlavní hygienik České republiky, nikoliv ministr zdravotnictví. Napadená usnesení vlády i mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví tak jsou podle stěžovatelek nezákonná a v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny.

IV. Předpoklady řízení před Ústavním soudem

19. Účast vlády v řízení o ústavní stížnosti je dána z následujícího důvodu. Vláda již v usnesení o vyhlášení nouzového stavu č. 69/2020 Sb. uložila "členům vlády požádat vládu o předchozí souhlas k opatřením souvisejícím s vyhlášeným nouzovým stavem, která člen vlády nebo jím řízené ministerstvo činí v rámci svých pravomocí, a to před jejich uplatněním" (čl. II bod 2). Také již všechna tři usnesení vlády o vyhlášení, resp. prodloužení nouzového stavu se vůči pravomoci Ministerstva zdravotnictví vydávat mimořádná opatření vymezují způsobem nasvědčujícím "podílu" vlády na jejich další platnosti (srov. kromě čl. III již zmíněného usnesení vlády č. 69/2020 Sb. též čl. II usnesení vlády č. 156/2020 Sb. a čl. II usnesení vlády č. 219/2020 Sb.). Ústavní soud proto podle čl. 1 odst. 2 ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti sp. zn. Org. 24/14 ze dne 25. 3. 2014 (č. 52/2014 Sb.) o věci rozhodl v plénu stejně (shodně viz bod 9 usnesení Pl. ÚS 16/20 ze dne 26. 5. 2020).

20. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda byly naplněny předpoklady pro řízení před Ústavním soudem. Návrh byl podán stěžovatelkou b), která je sama advokátkou a zároveň zákonnou zástupkyní nezletilé stěžovatelky a), tudíž stěžovatelky nemusí být zastoupeny jiným advokátem podle § 29 až 31 zákona Ústavním soudu [srov. stanovisko pléna ze dne 8. 10. 2015 sp. zn. Pl. ÚS-st. 42/15 (ST 42/79 SbNU 637; 290/2015 Sb.)]. Z návrhu je rovněž patrné, čeho se stěžovatelky domáhají. Dále Ústavní soud hodnotil, zda je příslušný k projednání návrhu, zda jsou stěžovatelky osobami oprávněnými k podání návrhu a zda je návrh přípustný.

21. Stěžovatelky brojí jednak proti jinému zásahu Základní školy, a dále proti napadeným mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví; rovněž se domáhají vyslovení protiústavnosti prvního a druhého usnesení vlády a zrušení druhého usnesení vlády s odkazem na § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Z podání stěžovatelek vyplývá, že považují napadená usnesení vlády za jiný právní předpis ve smyslu § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu; Ústavní soud proto posoudil jejich návrh v části směřující proti napadeným usnesením vlády jako návrh podle § 64 odst. 2 písm. d) a § 74 zákona o Ústavním soudu. Jak totiž Ústavní soud uvedl v bodě 22 usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/20 ze dne 5. 5. 2020, návrh na zrušení rozhodnutí vlády, které je vydané podle § 6 odst. 1 písm. b) krizového zákona a které je přezkoumatelné v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů (resp. v případě, že již je rozhodnutí zrušeno, návrh na vyslovení neústavnosti), může jednotlivec podat jen společně s ústavní stížností proti pravomocnému rozhodnutí nebo jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod, jestliže jeho uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti. Tak je tomu podle názoru stěžovatelek v nyní projednávaném případě.

22. Ústavní soud dospěl k závěru, že procesní předpoklady k meritornímu posouzení ústavní stížnosti stěžovatelek naplněny nebyly. Z důvodů uvedených dále Ústavní soud ústavní stížnost v části směřující proti jinému zásahu Základní školy odmítl jako návrh nepřípustný, zároveň odmítl i akcesorický návrh stěžovatelek na vyslovení protiústavnosti prvního a druhého usnesení vlády a zrušení druhého usnesení vlády [IV. 1], v části směřující proti mimořádnému opatřením MZDR č. 2 jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný, a v části směřující proti mimořádnému opatření MZDR č. 1 a mimořádnému opatření MZDR č. 3 jako návrh nepřípustný [IV. 2].

IV. 1 Jiný zásah Základní školy a napadená usnesení vlády

23. Stěžovatelky ve své ústavní stížnosti primárně brojí proti jinému zásahu Základní školy. Stěžovatelky blíže nespecifikují, v čem má zásah spočívat; k ústavní stížnosti pouze přiložily kopii e-mailu ze dne 30. 4. 2020, ve kterém ředitelka Základní školy sděluje stěžovatelce b) - tj. matce nezletilé stěžovatelky a) - že na základě usnesení vlády je zakázaná osobní přítomnost žáků ve škole, pročež nelze zajistit prezenční výuku nezletilé stěžovatelky a). Z celkové argumentace stěžovatelek však lze dospět k závěru, že stěžovatelky spatřují jiný zásah ve smyslu § 72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu v postupu Základní školy, která neumožnila nezletilé stěžovatelce a) osobní přítomnost na výuce, a nadále ji umožňuje pouze s výše vyjádřenými omezeními.

24. Dříve než Ústavní soud přistoupí k posouzení, zda postup Základní školy jiný zásah orgánu veřejné moci porušující ústavně zaručená základní práva stěžovatelek představuje, musí zhodnotit, zda je ústavní stížnost stěžovatelek v této části přípustná.

25. Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že jiný zásah orgánu veřejné moci lze vymezit jako převážně jednorázový, protiprávní a zároveň protiústavní útok orgánů veřejné moci vůči ústavně zaručeným právům (svobodám), jenž představuje trvalé ohrožení po právu existujícího stavu, přičemž takový útok sám není výsledkem řádné rozhodovací pravomoci těchto orgánů a jako takový se vymyká obvyklému přezkumnému či jinému řízení [viz nález sp. zn. III. ÚS 62/95 ze dne 30. 11. 1995 (N 78/4 SbNU 243)]. Pravomoc Ústavního soudu přezkoumat jiný zásah orgánu veřejné moci je rovněž dána jen za podmínky nemožnosti nápravy jiným způsobem [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 3296/17 ze dne 20. 12. 2017 (N 238/87 SbNU 853)]. Podle § 75 zákona o Ústavním soudu je totiž ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje; Ústavní soud nicméně neodmítne přijetí ústavní stížnosti, přesahuje-li stížnost svým významem podstatně vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo.

26. Ústavní stížnost představuje subsidiární prostředek k ochraně základních práv, který je možno zásadně využít až po vyčerpání všech právních prostředků, jež zákon stěžovateli k ochraně jeho práva poskytuje. Ochrana ústavnosti totiž není a ani z povahy věci nemůže být pouze úkolem Ústavního soudu, nýbrž je úkolem všech orgánů veřejné moci, zejména v rámci obecné justice (čl. 4 Ústavy). Ochrana základním právům jednotlivce poskytnutá Ústavním soudem nastupuje až jako prostředek ultima ratio, tj. toliko tam, kde ostatní prostředky právní ochrany byly vyčerpány nebo zcela selhávají jako nezpůsobilé či nedostatečné, a kdy základní práva nebyla respektována ostatními orgány veřejné moci [viz např. nález sp. zn. III. ÚS 117/2000 ze dne 13. 7. 2000 (N 111/19 SbNU 79)].

27. V nyní projednávaném případě Ústavní soud považuje ústavní stížnost stěžovatelek za nepřípustnou, jelikož stěžovatelky nevyužily jim dostupné procesní prostředky nápravy. Stěžovatelky mohly využít procesních prostředků dostupných na základě zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a prostřednictvím zde předvídaných žalobních typů se případně též domoci určení, že byl tvrzený zásah Základní školy nezákonný. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že Ústavní soud se a priori nezabýval otázkou, zda postup Základní školy mohl představovat nezákonný zásah správního orgánu ve smyslu § 82 a násl. soudního řádu správního, anebo zda představoval rozhodnutí správního orgánu přezkoumatelné podle § 65 a násl. stejného zákona. To je totiž úkolem správních soudů, které musí zejména samy zhodnotit, zda postup Základní školy zasáhl do sféry veřejných subjektivních práv stěžovatelek a zda Základní škola rozhodovala či jednala v rámci veřejné správy. Zkoumal-li by v nynější fázi řízení Ústavní soud otázku, zda postup Základní školy představuje "jiný zásah orgánu veřejné moci" porušující základní právo stěžovatelek ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neoprávněně by zasahoval do pravomoci správních soudů nezávisle posoudit povahu postupu Základní školy.

28. Stěžovatelky tvrdí, že jejich ústavní stížnost svým významem podstatně přesahuje jejich vlastní zájmy, a k tomu pouze uvádějí, že podstatný přesah spatřují v potřebě zrušení mimořádných opatření, v jeho aplikační nejednotnosti, v časové naléhavosti a v neefektivnosti standardních prostředků ochrany. Ústavní soud se s uvedeným tvrzením neztotožňuje a dospívá k závěru, že podmínky pro výjimku z principu subsidiarity ústavní stížnosti v případě stěžovatelek dány nejsou.

29. Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že mezi relevantní aspekty pro posouzení "podstatného přesahu" patří např. ojedinělost napadeného postupu [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 860/15 ze dne 27. 10. 2015 (N 191/79 SbNU 161)], procesní hospodárnost [viz např. nález sp. zn. II. ÚS 1837/16 ze dne 13. 12. 2016 (N 243/83 SbNU 767)], potřeba zrušení neústavního právního předpisu [srov. usnesení sp. zn. III. ÚS 16/96 ze dne 6. 1. 1997 (U 1/7 SbNU 325)] či aplikační nejednotnost [srov. nález sp. zn. I. ÚS 89/94 ze dne 29. 11. 1994 (N 58/2 SbNU 151)].

30. Stěžovatelky však konkrétní okolnosti zakládající podstatný přesah jejich stížnosti v ústavní stížnosti neuvádějí. Ústavní soud sám ani žádné relevantní okolnosti pro meritorní posouzení návrhu nezjistil; nic nenasvědčuje tomu, že by správní soudy nebyly s to poskytnout stěžovatelkám efektivní ochranu jejich subjektivních práv. Ústavní soud proto ústavní stížnost stěžovatelek v části směřující proti zásahu Základní školy odmítl jako návrh nepřípustný podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Stejný osud přitom sdílí i akcesorický návrh stěžovatelek na vyslovení protiústavnosti prvního a druhého usnesení vlády a zrušení druhého usnesení vlády.

IV. 2 Mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví

31. Mimořádná opatření č. 1, 2 a 3 jsou obsahově velmi blízká; Ministerstvo zdravotnictví jimi podle § 69 odst. 1 písm. b) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví mimo jiné zakázalo osobní přítomnost žáků a studentů na základním, středním a vyšším odborném vzdělávání ve školách a školských zařízeních podle školského zákona a při akcích pořádaných těmito školami. Napadená mimořádná opatření se liší zejména v okruhu výjimek, které jsou v jednotlivých mimořádných opatřeních uvedeny.

32. Stěžovatelky v ústavní stížnosti nevěnují povaze mimořádných opatření bližší pozornost. Odkazují na ně jako na "protiústavní opatření obecné povahy" a "správní akty smíšené povahy" (viz str. 15 podání ze dne 21. 5. 2020) a požadují, aby Ústavní soud vyslovil protiústavnost napadených mimořádných opatření podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a aby je podle § 82 odst. 3 písm. a) stejného zákona zrušil.

33. K povaze napadených mimořádných opatření lze uvést následující: Relevantní část ustanovení § 94a zákona o ochraně veřejného zdraví zní: "(...) opatření orgánu ochrany veřejného zdraví (...) na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění (...) podle § 80 odst. 1 písm. g) (...), která se týkají obecně vymezeného okruhu adresátů, (...) vydá příslušný orgán ochrany veřejného zdraví jako opatření obecné povahy." Ze zákona o ochraně veřejného zdraví tedy jasně vyplývá, že napadená mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví mají formu opatření obecné povahy (obdobný závěr ohledně povahy mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví viz v usnesení ze dne 22. 4. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20 či usnesení ze dne 5. 5. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 12/20).

34. Zákonem o ochraně veřejného zdraví jasně stanovenou formu nelze bez dalšího "prolomit", neboť takový postup by fakticky znemožnil stěžovatelkám brojit proti uvedenému aktu přímo v podobě návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a a násl. s. ř. s., což by bylo v rozporu s požadavkem čl. 36 odst. 2 Listiny. Pojem "rozhodnutí", užitý v čl. 36 odst. 2 Listiny, totiž představuje autonomní pojem ústavního práva a citovaný článek Listiny je použitelný i na opatření obecné povahy [viz nález ze dne 17. 3. 2009 sp. zn. IV. ÚS 2239/07 (N 57/52 SbNU 267), body 19 a 20]. Z hlediska zachování ústavnosti je totiž rozhodné, aby se ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, mohl obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak (viz bod 30 nálezu sp. zn. III. ÚS 2634/18 ze dne 15. 1. 2019). Lze tedy v tomto ohledu uzavřít, že Ústavní soud se ztotožnil s názorem stěžovatelek, že napadená mimořádná opatření mají povahu opatření obecné povahy.

35. Ústavní soud následně dospěl k závěru, že k projednání mimořádného opatření MZDR č. 2 není příslušný, jelikož uvedené mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví bylo zrušeno [IV. 2 a)]. Ústavní stížnost je v části směřující proti mimořádným opatřeními MZDR č. 1 a č. 3 nepřípustná, neboť stěžovatelky nevyčerpaly všechny procesní prostředky, které jim zákon k ochraně jejich práv poskytuje, a jejich návrh svým významem nepřesahuje podstatně vlastní zájmy stěžovatelek [IV. 2 b)].

IV. 2 a) Mimořádné opatření MZDR č. 2

36. Jak je uvedeno v bodě 9, mimořádné opatření MZDR č. 2 bylo zrušeno mimořádným opatřením MZDR č. 3. Ústavní soud je v obecné rovině k přezkumu opatření obecné povahy příslušný [viz např. nález sp. zn. III. ÚS 3817/17 ze dne 14. 5. 2019, kterým byla podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako nepřípustná odmítnuta ústavní stížnost v části směřující proti opatření obecné povahy Krajského úřadu Královéhradeckého kraje; usnesení sp. zn. I. ÚS 3143/19 ze dne 28. 1. 2020, kterým byla jako zjevně neopodstatněná (tzn. kvazimeritorně) odmítnuta ústavní stížnost podaná proti rozsudkům správních soudů a opatření obecné povahy hlavního města Prahy; či usnesení sp. zn. I. ÚS 3913/11 ze dne 26. 4. 2012, kterým byla jako zjevně neopodstatněná odmítnuta ústavní stížnost proti opatření obecné povahy obce Doksy]. Byť plénum Ústavního soudu vyjádřilo odlišný názor v usnesení Pl. ÚS 11/20 ze dne 12. 5. 2020, nelze takový přístup bez dalšího následovat, neboť by vedl k vytvoření zvláštní kategorie vrchnostenských aktů aplikace práva, které by nepodléhaly (alespoň potenciálnímu) přezkumu Ústavním soudem. Ústava svěřila Ústavnímu soudu kompetenci přezkoumávat rozhodnutí a jiné zásahy orgánů veřejné moci [čl. 87 písm. d) Ústavy] i zákony a jiné právní předpisy [čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy], tedy všechny projevy veřejné moci, jimiž - či na jejichž základě - může docházet k zásahům do základních práv a svobod jednotlivce. Příslušná ustanovení zákona o Ústavním soudu je tedy třeba vykládat ústavně konformním způsobem, aby byla zaručena efektivní, včasná a nikoliv iluzorní soudní ochrana základním právům jednotlivců.

37. Ústavní soud nicméně není k meritornímu přezkumu příslušný in concreto, bylo-li napadené opatření již zrušeno, neboť nemůže znovu zrušit již zrušený právní akt (viz bod 20 usnesení sp. zn. Pl. ÚS 12/20 ze dne 5. 5. 2020, bod 49 usnesení sp. zn. Pl. ÚS 8/20 ze dne 22. 4. 2020 či bod 12 usnesení Pl. ÚS 16/20 ze dne 26. 5. 2020). Ústavní stížnost je proto nutné v části směřující proti napadenému mimořádnému opatření MZDR č. 2 odmítnout z důvodu nepříslušnosti Ústavního soudu postupem podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu.

IV. 2 b) Mimořádná opatření MZDR č. 1 a 3

38. Byť zákazy a omezení uvedené v mimořádném opatření MZDR č. 1 byly účinné pouze do 25. 5. 2020 do 00:00 hodin, předmětné mimořádné opatření ke dni rozhodnutí výslovně zrušeno nebylo. Mimořádné opatření MZDR č. 3 je ke dni rozhodnutí platné i účinné. Ústavní soud stejně jako v případě části ústavní stížnosti směřující proti jinému zásahu Základní školy (viz část IV. 1) dospěl k závěru, že stěžovatelky nevyužily jim dostupné procesní prostředky nápravy a že zároveň nebyly naplněny předpoklady pro uplatnění výjimek z nepřípustnosti podle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

39. Jak je uvedeno výše, napadená mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví mají povahu opatření obecné povahy, proti kterým mohou stěžovatelky nejprve brojit v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle § 101a a násl. soudního řádu správního. Stěžovatelky ve své ústavní stížnosti netvrdí žádné konkrétní okolnosti, proč by jejich případ měl dosahovat závažnosti tzv. kvalifikovaných přesahů osobního zájmu stěžovatelek. Z projednávané věci nevyplývá nezbytnost vyřešit jakýkoliv širší aplikační či interpretační problém u aplikovaných právních ustanovení a provést výklad specifického ústavního práva přesahující i do jiných případů. Skutečnost, že stejné přesvědčení o neústavnosti napadených mimořádných opatření můžou mít i další osoby, stejně jako skutečnost, že se napadená mimořádná opatření týkají širokého okruhu subjektů, samy o sobě nepostačují (srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS 4236/18 ze dne 23. 4. 2019). V době projednávání ústavní stížnosti nic nenasvědčuje názoru, že by správní soudy nebyly s to poskytnout stěžovatelkám efektivní ochranu jejich subjektivních práv, a to i s ohledem na skutečnost, že podle § 101d s. ř. s. soud o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí rozhodne do devadesáti dnů od doručení návrhu.

40. Jelikož nebyly naplněny předpoklady pro uplatnění výjimky z nepřípustnosti podle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, v části směřující proti mimořádným opatřením MZDR č. 1 a č. 3 Ústavní soud odmítl ústavní stížnost stěžovatelek jako návrh nepřípustný podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.

V. Závěr

41. Ústavní soud z výše uvedených důvodů odmítl ústavní stížnost stěžovatelek v části směřující proti tvrzenému jinému zásahu Základní školy jako návrh nepřípustný podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu; akcesorický návrh stěžovatelek na vyslovení protiústavnosti prvního a druhého usnesení vlády a zrušení druhého usnesení vlády Ústavní soud odmítl podle § 43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu.

42. V části směřující proti mimořádnému opatření MZDR č. 2 Ústavní soud ústavní stížnost stěžovatelek odmítl z důvodu nepříslušnosti Ústavního soudu postupem podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu; v části směřující proti mimořádným opatřením MZDR č. 1 a č. 3 Ústavní soud odmítl ústavní stížnost stěžovatelek jako návrh nepřípustný podle § 43 odst. 1 písm. e) ve spojení s § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.

43. Návrh na odklad vykonatelnosti čl. I. mimořádného opatření MZDR č. 3 - jakožto návrh akcesorický - sdílí osud (meritorně "neprojednatelné") ústavní stížnosti.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 9. června 2020


Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu




Odlišné stanovisko soudce Radovana Suchánka k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 19/20

1. Souhlasím s odmítnutím ústavní stížnosti, avšak nikoli s tou částí odůvodnění usnesení, v níž se návrh směřující proti zásahu příspěvkové organizace Základní škola a Mateřská škola X (dále jen "škola") odmítá pro nepřípustnost [§ 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu]. Podle mého názoru měl být návrh v této části odmítnut z důvodu, že k jeho projednání Ústavní soud není příslušný [§ 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu].

2. Nepřípustnost návrhu v této jeho části spočívá podle většiny pléna v tom, že "stěžovatelky mohly využít procesních prostředků dostupných na základě zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a prostřednictvím zde předvídaných žalobních typů se případně též domoci určení, že byl tvrzený zásah Základní školy nezákonný" (bod 27). V dalších větách odůvodnění se sice tento předpoklad poněkud zmírňuje, když se uvádí, že Ústavní soud se nezabýval tím, jaký žalobní typ by byl přiléhavý, zda postup školy zasáhl do veřejných subjektivních práv stěžovatelek a zda "škola rozhodovala či jednala v rámci veřejné správy". Nakonec se pak ale nekonzistentně dovozuje, že "v nynější fázi řízení" (sc. o ústavní stížnosti, neboť jiné řízení neprobíhá) Ústavnímu soudu nepřísluší "posoudit povahu postupu Základní školy" z toho hlediska, zda představuje zásah orgánu veřejné moci do základního práva stěžovatelek. Posouzení předpokladu řízení o ústavní stížnosti, jež spočívá ve zhodnocení, zda tvrzený zásah je ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu vůbec zásahem do základních práv, a to zásahem orgánu veřejné moci, se tak činí plně závislým na úvaze správních soudů. To nemohu přijmout, neboť naplnění předpokladů řízení před Ústavním soudem je oprávněn závazně zjistit jen Ústavní soud sám.

3. V dané věci má zásah orgánu veřejné moci spočívat "v postupu Základní školy, která neumožnila nezletilé stěžovatelce osobní přítomnost na výuce, a nadále ji umožňuje pouze s omezeními", byť usnesení připouští, že stěžovatelky zásah "blíže nespecifikují" (bod 23). Již z toho je zjevné, že škola zde nezasahovala a ani nemoha zasahovat jako správní orgán, resp. orgán veřejné moci, a to hned ze dvou důvodů:

1) Škola jako právnická osoba (příspěvková organizace) prima facie není orgánem veřejné moci. Tím by mohl být při výkonu veřejné správy jen její ředitel, který je oprávněn svými rozhodnutími zakládat, měnit či rušit práva a povinnosti třetích osob (např. § 5 odst. 3, § 14 odst. 5, § 17 odst. 3, § 18, § 24 odst. 2, § 27 odst. 2, § 30, 31, § 34 odst. 2, 3, 6 a 8, § 34a odst. 4 a 6, § 34b odst. 4 a 5, § 35 odst. 1 a 2, § 37 odst. 1, 3 a 4), nikoli tak však samotná škola.

2) Ředitelka školy v nynější věci zjevně vůbec o ničem "mocensky" nerozhodovala, neboť jen oznamovala žákům a rodičům, co bylo nařízeno již jiným orgánem veřejné moci - vládou. Konkrétně k požadavku druhé stěžovatelky ("Pro účely podání ústavní stížnosti prosím o potvrzení, že s ohledem na přiložené usnesení vlády České republiky č. 455 ze dne 23. 4. 2020 nelze s účinností ode dne 27. 4. 2020 od 0:00 hod. do odvolání zajistit prezenční výuku mé dcery...") jí e-mailem pouze sdělila, že "k dnešnímu dni je na základě usnesení vlády České republiky zakázaná osobní přítomnost žáků ve škole, tedy nelze zajistit prezenční výuku Vaší dcery", tedy stěžovatelku jen informovala o tom, co ta již sama z usnesení vlády věděla.

4. Škola (ani její ředitelka) zde tedy nijak nerozhodovala o právech a povinnostech dotčených osob v oblasti veřejné správy [viz § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], resp. do nich nijak nezasahovala, a co je podstatné - nevystupovala (nezasahovala) ani jako orgán veřejné moci ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Škola se zkrátka jen podřídila usnesením vlády a mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví (např. uzavřela budovu školy, neorganizovala školní vícedenní akce, neprovozovala kroužky, omezila počet žáků v místnosti atd.), byla tudíž pouhým adresátem vládních či ministerských zákazů a příkazů stejně tak jako její ředitelka, jednotliví žáci a jejich rodiče. Vrchnostenskými akty v dané věci jsou tak pouze příslušná usnesení vlády (jejich kvalifikaci coby individualizovaného zásahu však vylučuje jejich povaha právního předpisu) a opatření Ministerstva zdravotnictví, přičemž proti mimořádným opatřením ministerstva jako opatřením obecné povahy mohou stěžovatelky brojit (jsou-li stále platná) žalobou ve správním soudnictví podle § 101a a násl. s. ř. s. Škola by tak mnohem spíše mohla být před Ústavním soudem sama stěžovatelkou, neboť nelze vyloučit, že i její základní práva mohla být těmito exekutivními akty porušena (např. právo vyučovat na škole za podmínek stanovených zákonem podle čl. 33 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Ostatně obdobně by sotva mohl být považován za zásah orgánu veřejné moci do základních práv dotčených osob např. postup nemocnice nebo ústavu sociální péče, jež na své vývěsce či na internetu informovaly o příslušném vládním nebo ministerském opatření zakazujícím návštěvy u pacientů, resp. u klientů v nich umístěných.

5. Navrhují-li tedy stěžovatelky v petitu, aby Ústavní soud "přikázal Základní škole umožnit stěžovatelce a) ´osobní přítomnost na základním vzdělávání ve škole podle školského zákona a při akcích touto školou pořádaných´" (bod 1 usnesení i. f.), jeví se odkázání stěžovatelek na podání žaloby ve správním soudnictví proti škole (sic!) patrně odkazem na nesprávnou cestu, jež pro ně ani hypoteticky nemůže vést ke kýženému rozhodnutí o meritu věci. (Ponechávám stranou, že zda stěžovatelky vůbec rozlišují mezi - jak sami uvádějí - nemožností "osobní přítomnosti na základním vzdělávání ve škole" a "nepřítomností žáka ve vyučování", jak o ní hovoří školský zákon - viz kontinuálně probíhající vyučování i při uzavřených budovách škol).

6. Namístě tak bylo v této části ústavní stížnost odmítnout jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný, neboť škola jednak není orgánem veřejné moci, jednak Ústavní soud není oprávněn zasahovat do takové činnosti fyzických nebo právnických osob (byť i zákonem v určitém rozsahu jinak pověřených výkonem veřejné správy), jež nespočívá v uplatnění veřejné moci vůči třetím osobám (zde stěžovatelkám), když předmětný postup (ředitelky) školy je toliko bezprostředním projevem vládních a ministerských krizových opatření. V důsledku toho návrh na vyslovení protiústavnosti, popř. na zrušení napadených usnesení vlády neměl být odmítnut podle § 74 zákona o Ústavním soudu jako návrh akcesorický k ústavní stížnosti (bod 41), neboť namítaný zásah školy není pro něj způsobilým "nosičem", ale tento návrh měl být odmítnut pro nedostatek aktivní legitimace stěžovatelek, tj. jako podaný osobami k tomu zjevně neoprávněnými dle § 43 odst. 1 písm. c) téhož zákona, což by se projevilo i ve formulaci výroku.

V Brně dne 9. června 2020


Radovan Suchánek