Pl.ÚS 20/06 ze dne 20. 3. 2007
164/2007 Sb.
N 55/44 SbNU 701
Vyhláška obce Boží Dar upravující místní poplatky
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Nález

pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 20. března 2007 sp. zn. Pl. ÚS 20/06 ve věci návrhu ministra vnitra Mgr. Františka Bublana na zrušení čl. 3 odst. 1, čl. 5, čl. 6 odst. 1, čl. 8 odst. 2, čl. 10 odst. 4 a 6, čl. 12 odst. 2 a 5, čl. 13 odst. 1 písm. b) a c), čl. 16 odst. 1, čl. 18 odst. 1, čl. 21 odst. 1 a 2, čl. 22 odst. 2, čl. 30 odst. 2, čl. 31 odst. 1 a čl. 31 odst. 3 oddílu IX. obecně závazné vyhlášky obce Boží Dar č. 1/2003 o místních poplatcích (nález byl vyhlášen pod č. 164/2007 Sb.).

I. Ustanovení čl. 3 odst. 1, čl. 5, čl. 6 odst. 1 věty třetí a čtvrté, čl. 8 odst. 2, čl. 10 odst. 4 a 6, části ustanovení čl. 13 odst. 1 písm. b) a c) znějící: "a poskytování služeb", část ustanovení čl. 16 odst. 1 znějící: "a akce obdobného charakteru", část ustanovení čl. 18 odst. 1 znějící: "a akcí obdobného charakteru", ustanovení čl. 21 odst. 1 a 2, čl. 22 odst. 2, čl. 30 odst. 2, čl. 31 odst. 1, čl. 31 odst. 3 oddílu IX. obecně závazné vyhlášky obce Boží Dar č. 1/2003 o místních poplatcích se dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušují.

II. Ve zbývající části se návrh zamítá.


Odůvodnění



I.

1. Dne 20. 3. 2006 doručil ministr vnitra Mgr. František Bublan (dále též "navrhovatel") Ústavnímu soudu formálně bezvadný návrh na zrušení tam specifikovaných ustanovení obecně závazné vyhlášky obce Boží Dar č. 1/2003 o místních poplatcích (dále jen "vyhláška"), v jehož rámci uváděl, že Ministerstvo vnitra při výkonu dozoru nad zákonností právních předpisů obecních samospráv dospělo k názoru, že vyhláška, konkrétně její v rubrice jmenovaná ustanovení, vykazuje rozpor s ústavním pořádkem České republiky, se zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o místních poplatcích") a se zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích"). Podání návrhu na zrušení ustanovení vyhlášky předcházelo správní řízení podle § 124 odst. 2 zákona o obcích, které dne 6. 3. 2006 vyústilo ve vydání rozhodnutí č. j. ODK-1142-4/1-2005, jímž Ministerstvo vnitra účinnost předmětných ustanovení vyhlášky pozastavilo. Toto rozhodnutí Ministerstva vnitra bylo dne 8. 3. 2006 doručeno Obecnímu úřadu obce Boží Dar, tímto dnem tak nabylo podle § 124 odst. 2 zákona o obcích právní moci.

2. Znění napadaných ustanovení vyhlášky je následující (pozn. red.: včetně stylistických a pravopisných nepřesností):



"Článek 3

1. Poplatek ze psů platí fyzická nebo právnická osoba, která je vlastníkem psa, a která má na území obce trvalý pobyt nebo sídlo.



Článek 5

Povinnosti poplatníků.

1. Vlastník psa je povinen podat přiznání k poplatku ze psů do 15-ti dnů ode dne vzniku poplatkové povinnosti tzn. nahlásit skutečnost, že se stal vlastníkem psa, a to i v případě, že ještě nevznikla poplatková povinnost.

2. Vlastník domu nebo organizace, která má k domu právo hospodaření, jsou povinni na výzvu obci ohlásit písemně všechny psy v domě chované a uvést jejich vlastníky.

3. Vlastník psa je povinen zaplatit poplatek ze psů vždy do posledního dne měsíce března příslušného kalendářního roku.

4. Vznikne-li poplatková povinnost během kalendářního roku, platí se poplatek ze psů od prvého dne měsíce následujícího po dni, kdy poplatková povinnost vznikla. Za jednotlivé měsíce do konce kalendářního roku se platí 1/12 stanovené sazby, nejméně však 50,- Kč.

5. Zanikne-li poplatková povinnost, zaniká povinnost platit poplatek ze psů uplynutím měsíce, ve kterém tuto skutečnost poplatník oznámil správci poplatku. Zjištěný přeplatek na poplatku ze psů se vrátí, činí-li více než 50,- Kč.



Článek 6

Identifikace psů.

1. Správce poplatků vydá vlastníkům psů známky pro psy s vyznačením jména obce a evidenčního čísla psa bez ohledu na to, zda pes poplatku podléhá nebo je od poplatku osvobozen. Tato známka je nepřenosná na jiného psa, i kdyby šlo o psa téhož vlastníka. Vlastníci psů jsou povinni zajistit, aby psi známky nosili a nebo, aby jí na požádání kontrolního orgánu mohl poplatník ihned předložit. Ztrátu nebo odcizení známky je poplatník povinen oznámit do 15-ti dnů správci poplatku.



Článek 8

Sazba poplatku.

2. Správce poplatku může stanovit poplatek roční paušální částkou individuálně na základě písemné žádosti poplatníka.



Článek 10

Oznamovací povinnost.

4. Plátce je povinen vést řádně knihu ubytovaných pro potřeby kontroly evidence místního poplatku a dbát, aby tato kniha obsahovala tyto základní údaje:

a) jméno, úplnou adresu ubytované osoby,

b) datum narození, číslo občanského průkazu (číslo pasu),

c) den příchodu a den odchodu,

d) počet dní pro stanovení základu poplatku,

e) v evidenci musí být uváděna pořadová čísla ubytovaných osob od začátku roku až do jeho konce,

f) údaj, zda je ubytovaný zaměstnancem vlastníka objektu nebo zaměstnancem fyzické osoby nebo právnické osoby mající k objektu právo hospodaření.

6. V evidenci musí být zapsány všechny ubytované osoby včetně osob, které poplatku nepodléhají nebo jsou od poplatku podle této vyhlášky osvobozeny. V případě hromadné dětské rekreace budou do ubytovací knihy zapsány pouze osoby starší 18-ti let. U osob mladších 18-ti let bude v případě hromadné dětské rekreace v ubytovací knize přiložen jejich jmenný seznam s uvedením jména, data narození a bydliště.



Článek 12

Základní ustanovení.

2. Veřejným prostranstvím dle této vyhlášky jsou zejména náměstí, tržnice, silnice, místní komunikace, veřejná zeleň, parky, jakož i další prostory přístupné každému bez omezení, včetně veřejně přístupných státních a soukromých pozemků v intravilánu a extravilánu obce Boží Dar.

5. Poplatek se vybírá počínaje dnem, kdy začalo užívání veřejného prostranství, do dne, kdy poplatník oznámil správci poplatku, že užívání veřejného prostranství skončilo, zařízení bylo odstraněno a prostranství uvedeno do původního stavu (odstranění lešení, zaházení výkopu, odvoz materiálu, zrušení prodejního stánku apod.).



Článek 13

Sazby poplatku.

1. Sazby poplatku za použití VP za každý i započatý m2 činí kromě:

a) k umístění reklamního zařízení všeho druhu mimo písm. l) tohoto článku za 1 m2 měsíčně ............................................................................................. 500,- Kč,

b) k prodeji zboží a poskytování služeb za 1 m2 a den ............................ 100,- Kč,

c) k prodeji zboží a poskytování služeb za 1 m2 a den na obecním tržišti ........ 50,- Kč,



Článek 16

Základní ustanovení.

1. Poplatek ze vstupného se vybírá ze vstupného na kulturní, sportovní a prodejní akce a akce obdobného charakteru.



Článek 18

Sazba poplatku.

1. Sazba poplatku ze vstupného činí 20 % z úhrnné částky vybraného vstupného z kulturních akcí komerčního charakteru, např. tanečních zábav, estrád, pořadů spojených s tancem, koncertů dechové a taneční hudby, prodejních akcí a akcí obdobného charakteru.



Článek 21

Základní ustanovení.

1. Poplatek z ubytovací kapacity se vybírá z využitých lůžek v lázeňských místech nebo místech soustředěného turistického ruchu z ubytovací kapacity v zařízeních sloužících nebo určených k přechodnému ubytování za úplatu.

2. Poplatek z ubytovací kapacity ve stanovené výši platí fyzické a právnické osoby, které toto zařízení vlastní nebo fyzické a právnické osoby, které mají k tomuto zařízení právo hospodaření.



Článek 22

Sazba poplatku.

2. Správce poplatku může poplatek z ubytovací kapacity stanovit roční paušální částkou individuálně na základě písemné žádosti poplatníka.



Článek 30.

Sazba poplatku.

2. Výše sazby za 1 m2 zhodnoceného stavebního pozemku je individuální a řídí se § 23 zákona č. 279/1997 Sb. ve znění pozdějších předpisů.



Článek 31.

Povinnosti poplatníka.

1. Poplatník je povinen správci poplatku doložit do tří měsíců od nabytí právní moci kolaudačního rozhodnutí stavby kopii tohoto kolaudačního rozhodnutí a geometrické zaměření stavby.



Oddíl IX.

Ustanovení společná, přechodná a závěrečná.



Článek 31

Sankce.

3. Pokud poplatky stanovené roční paušální platbou nebudou odvedeny ve stanoveném termínu, zruší správce poplatku výhodnost paušální platby a poplatník bude nadále stanovené poplatky platit standardním způsobem ve výši dle ustanovení OZV.".



II.

3. Navrhovatel ve svém podání tvrdil, že obec Boží Dar (dále jen "obec") jí vydanou vyhláškou překračuje limity své zákonem vymezené věcné působnosti. Podle jeho hodnocení se napadaná ustanovení vyhlášky dostávají do rozporu s ústavním pořádkem České republiky, zákonem o místních poplatcích a zákonem o obcích, neboť odchylně regulují problematiku již upravenou zákonem o místních poplatcích, ukládají povinnosti bez zákonného zmocnění, resp. meze zákonného zmocnění překračují.

4. V ustanoveních čl. 3 - 6 vyhlášky upravila obec poplatek ze psů, z těchto navrhovatel napadal čl. 3 odst. 1, čl. 5, čl. 6 odst. 1. Navrhovatel nejprve poznamenal, že čl. 3 odst. 1 vyhlášky stanoví, že "poplatek ze psů platí fyzická nebo právnická osoba, která je vlastníkem psa", ačkoliv dle § 2 odst. 1 zákona o místních poplatcích místní poplatek ze psů platí držitel psa. V čl. 5 vyhlášky pak obec neoprávněně konstituuje povinnosti vlastníků psů, přičemž v jeho odstavci 4 určuje minimální výši poměrné části poplatku, to však v rozporu s § 2 odst. 3 zákona o místních poplatcích, a v jeho odstavci 5 váže zánik poplatkové povinnosti na povinnost oznamovací bez respektu k dikci zákona o místních poplatcích. Napadaný čl. 6 vyhlášky ukládá vlastníkům psů specifickou povinnost, která ovšem nikterak nesouvisí s plněním poplatkové povinnosti a překračuje tak rámec zákonného zmocnění ve smyslu § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích a rovněž dle § 24 odst. 2 zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon na ochranu zvířat proti týrání"). Obec tak uložila povinnosti fyzickým osobám bez zákonného zmocnění, což je v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a s čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

5. Z ustanovení čl. 7 - 11 vyhlášky, jež obsahují úpravu poplatku za rekreační pobyt, požadoval navrhovatel zrušit čl. 8 odst. 2, čl. 10 odst. 4 a 6. V čl. 8 odst. 2 vyhlášky je totiž předpokládán roční paušální poplatek individuálního charakteru, výše sazby tohoto poplatku však v napadaném ustanovení vyhlášky absentuje, ač § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích vyžaduje stanovení konkrétní sazby poplatku. Ustanovení čl. 10 odst. 4 a 6 vyhlášky předepisují plátci poplatku za rekreační pobyt povinnost vést řádně knihu ubytovaných a dbát, aby do knihy byly zaznamenávány ve vyhlášce vyjmenované údaje, jež neodpovídají údajům z taxativního výčtu § 3 odst. 4 zákona o místních poplatcích. Obec tak regulovala problematiku již upravenou zákonem o místních poplatcích, nadto odchylně od této úpravy.

6. Vyhláška ve svých ustanoveních čl. 12 - 15 obsahuje úpravu poplatku za užívání veřejného prostranství, z těchto přednesl navrhovatel výhrady k čl. 12 odst. 2 a 5, čl. 13 odst. 1 písm. b) a c). Vymezení veřejného prostranství v čl. 12 odst. 2 vyhlášky není dle mínění navrhovatele dostatečně určité a omezuje právní jistotu adresátů této normy. Dále zánik poplatkové povinnosti je v čl. 12 odst. 5 vyhlášky vázán na uvedení veřejného prostranství do původního stavu, přestože z § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích zřejmě plyne, že předmětem poplatku je samotné užívání veřejného prostranství, proto poplatková povinnost zaniká již při ukončení stavu užívání. Nakonec sazba poplatku za užívání veřejného prostranství dle čl. 13 odst. 1 písm. b) a c) vyhlášky odporuje § 4 odst. 4 zákona o místních poplatcích, neboť zvýšení sazby až na desetinásobek zákonné maximální hranice je obcím připuštěno uplatnit pouze v případě prodejních zařízení, nikoliv u zařízení pro poskytování služeb.

7. Pokud obec v ustanoveních čl. 16 - 20 vyhlášky předepsala poplatek ze vstupného a normovala záležitosti s tímto související, pak v rámci toho přehlédla, jmenovitě v čl. 16 odst. 1 a v čl. 18 odst. 1 vyhlášky, že poplatek ze vstupného se vybírá ze vstupného na kulturní, sportovní, prodejní nebo reklamní akce, ne však již ze vstupného z akcí obdobného charakteru.

8. V ustanoveních čl. 21 - 25 vyhlášky upravila obec poplatek z ubytovací kapacity, z těchto ustanovení navrhovatel napadal čl. 21 odst. 1 a 2 a čl. 22 odst. 2. Při vymezení předmětu poplatku z ubytovací kapacity a právnických a fyzických osob, jež jsou k platbě tohoto poplatku zavázány, se obec v čl. 21 odst. 1 a 2 vyhlášky nepřípustně odchýlila od právní úpravy dle § 7 odst. 1 a 3 zákona o místních poplatcích. Ve vztahu k čl. 22 odst. 2 vyhlášky navrhovatel upozornil, že toto ustanovení, shodně jako ustanovení čl. 8 odst. 2 vyhlášky, předpokládá roční paušální poplatek individuálního charakteru, výše sazby tohoto poplatku však v napadaném ustanovení vyhlášky opětovně absentuje, ač § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích vyžaduje stanovení konkrétní sazby poplatku.

9. Výtkám navrhovatel podrobil rovněž ustanovení čl. 29 - 31 vyhlášky, v nichž je zahrnuta úprava poplatku za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace, jmenovitě navrhovatel vyjadřoval nesouhlas s ustanoveními čl. 30 odst. 2 a čl. 31 odst. 1 vyhlášky. V čl. 30 odst. 2 vyhlášky obec nepřesně odkazuje na právní předpis, který byl k 1. 1. 2003 zrušen vyhláškou č. 540/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů, nadto toto ustanovení vyhlášky nerespektuje § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích, dle něhož výši sazby na 1 m2 zhodnoceného stavebního pozemku stanoví obec v obecně závazné vyhlášce, resp. vykazuje nesoulad s § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích. Obec tak dostatečně nešetřila právní jistotu adresátů vyhlášky. Je-li pak v ustanovení čl. 31 odst. 1 vyhlášky zakotvena povinnost poplatníka správci poplatku doložit do tří měsíců od nabytí právní moci kolaudačního rozhodnutí stavby kopii tohoto kolaudačního rozhodnutí a geometrické zaměření stavby, tato povinnost odporuje logice věci, jelikož jednou z podmínek zavedení tohoto místního poplatku je, že sama obec je stavebníkem vodovodu a kanalizace, na které jí bylo vydáno stavební povolení, a obec tuto stavbu financuje. Ze znění ustanovení § 10c zákona o místních poplatcích vyplývá, že kolaudační rozhodnutí zmíněné v § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích se vztahuje ke stavbě, jejímž stavebníkem byla obec, nikoliv poplatník.

10. Nakonec sankce za neodvedení poplatku stanoveného roční paušální platbou ve stanoveném termínu ve smyslu čl. 31 odst. 3 oddílu IX. vyhlášky odporuje znění § 11 zákona o místních poplatcích, přičemž zákon neposkytuje obci možnost takovýto postup obecně závaznou vyhláškou upravit.



III.

11. Ústavní soud vyzval obec Boží Dar, aby se k obsahu návrhu ministra vnitra vyjádřila, ta však na výzvu Ústavního soudu nikterak nereagovala.

12. Veřejný ochránce práv, JUDr. Otakar Motejl, kterému byl v souladu s ustanovením § 69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") zaslán stejnopis návrhu na zrušení ustanovení vyhlášky, ponechal toto bez odezvy. Do předmětného řízení tedy veřejný ochránce práv nevstoupil.

13. Ministr vnitra svým přípisem ze dne 2. 1. 2007 a obec Boží Dar, jež byla v mezidobí před vydáním tohoto nálezu rozhodnutím předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 10. 10. 2006 podle § 3 odst. 3 zákona o obcích stanovena městem, svým přípisem ze dne 4. 1. 2007 shodně vyslovili souhlas s tím, aby Ústavní soud v posuzované věci ve smyslu ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upustil od ústního jednání. Projednávaná právní problematika i všechny skutkové okolnosti byly dostatečně zřejmé z listinných dokladů a jelikož se od případného ústního jednání nedalo očekávat další objasnění věci, Ústavní soud od něj se souhlasem obou účastníků upustil podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

IV.

14. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu Ústavní soud v prvé řadě zkoumá, zda byl napadený právní předpis přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

15. Ze zápisu z 23. zasedání zastupitelstva obce Boží Dar Ústavní soud zjistil, že na tomto zasedání byla napadená vyhláška schválena všemi 4 přítomnými zastupiteli z celkového počtu 7 členů zastupitelstva. Vyhláška byla vyhlášena vyvěšením na úřední desce Obecního úřadu obce Boží Dar dne 1. 12. 2003, odkud byla sejmuta dne 16. 12. 2003. Účinnosti nabyla dnem 1. 1. 2004. Lze tedy konstatovat, že vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem orgánem zákonem k tomu zmocněným [§ 12 odst. 1, § 84 odst. 2 písm. i), § 87 zákona o obcích v tehdy platném znění].

16. Ústavní soud dále ve smyslu § 67 odst. 2 zákona o Ústavním soudu prověřil, zda v průběhu řízení právní předpis či předpisy, jejichž porušení navrhovatel namítá, nepozbyly platnosti. V dané věci jde konkrétně o zákon o místních poplatcích, ustanovení Listiny, Ústavy, zákona o obcích a ustanovení § 24 odst. 2 zákona na ochranu zvířat proti týrání. Zde shledal, že ke dni vydání rozhodnutí jsou tyto předpisy stále platné a účinné.



V.

17. Ústavní soud zvolil pro přezkoumání napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky následující test:

a) Přezkoumání pravomoci obce vydávat obecně závazné vyhlášky.

b) Přezkoumání otázky, zda se obec při vydávání obecně závazné vyhlášky, resp. jejích jednotlivých ustanovení, nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (jednání ultra vires).

c) Vyřešení otázky, zda obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou působnost.

d) Přezkum obsahu vyhlášky z hlediska "nerozumnosti".

K tomu má Ústavní soud za vhodné doplnit, že prvá dvě kritéria jsou kritérii formálními, zbylá dvě se vztahují k samotnému obsahu napadeného předpisu, byť také tato vykazují aspekty jednání ultra vires (v materiálním slova smyslu).



V. a)

18. Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti určuje především čl. 104 odst. 3 Ústavy, dle kterého zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Jak bylo rozvedeno již výše v odstavci 15. tohoto nálezu, napadenou vyhlášku přijalo a vydalo zastupitelstvo obce postupem ústavně konformním.



V. b)

19. Rozvedením shora zmíněného čl. 104 odst. 3 Ústavy ve smyslu stanovení působnosti obcí vydávat obecně závazné vyhlášky je ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích. Podle tohoto ustanovení se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem, přičemž tomuto zákonnému příkazu odpovídá vymezení věcných oblastí, v nichž je obec oprávněna originárně, tj. bez zákonného zmocnění v pravém smyslu, tvořit právo.

20. Z ustanovení § 10 písm. d) zákona o obcích plyne, že obec je oprávněna ve své samostatné působnosti ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou, mimo jiné stanoví-li tak zvláštní zákon. Dle § 14 odst. 1 a 2 zákona o místních poplatcích pak: "(1) Stanovení poplatků patří do samostatné působnosti obce, která je ve svém území zavedla. (2) Poplatky zavede obec obecně závaznou vyhláškou, ve které upraví podrobnosti jejich vybírání, zejména stanoví konkrétní sazbu poplatku, ohlašovací povinnost ke vzniku a zániku poplatkové povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození od poplatků. U poplatku za užívání veřejného prostranství určí místa, která v obci podléhají poplatku za užívání veřejného prostranství.". Pokud tedy obec vydala obecně závaznou vyhlášku upravující oblast místních poplatků, nelze takové její jednání považovat za jednání ultra vires, jinými slovy, obec se v takovém případě pohybovala ve věcné sféře jí zákonem svěřené do její samostatné působnosti. V této části tedy Ústavní soud uzavírá, že obci nelze vytýkat, s výjimkou blíže rozvedenou v následujícím odstavci, vystoupení z mezí zákonem stanovených pro její věcně vymezenou samostatnou působnost v oblasti vydávání obecně závazných vyhlášek, tj. není možno bez dalšího tvrdit, že obec jednala ultra vires při výkonu zákonem jí svěřené působnosti.

21. Toto konstatování se ovšem nevztahuje na čl. 5 odst. 2, čl. 6 odst. 1 větu třetí a čtvrtou a čl. 31 odst. 1 vyhlášky. V těchto ustanoveních obec zcela zřejmě vykročila z jí zákonem vymezené věcné působnosti, když zde upravila problematiku postrádající zřetelnou souvislost s oblastí místních poplatků. Nadepsaná ustanovení vyhlášky zakotvují povinnosti vlastníků domů, organizací majících právo hospodaření k domu, vlastníků psů, poplatníků poplatku ze psů a poplatníků poplatku za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace. Dle čl. 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, podle čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá. V případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. pokud vydává obecně závaznou vyhlášku, jejímž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen v případě výslovného zákonného zmocnění. Zmocňovací ustanovení § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích ovšem nezakládá možnost obce uložit fyzickým a právnickým osobám povinnosti libovolné, bez užšího sepětí s problematikou místních poplatků, tedy takové, jaké zakotvila ustanovení čl. 5 odst. 2, čl. 6 odst. 1 věty třetí a čtvrté a čl. 31 odst. 1 vyhlášky. K tomu lze dále doplnit, že ve vztahu k chovu a pohybu psů může obec obecně závaznou vyhláškou upravit ve smyslu § 24 odst. 2 zákona na ochranu zvířat proti týrání pravidla pro pohyb psů na veřejném prostranství a vymezit prostory pro volné pobíhání psů, resp. stanovit ve smyslu § 13b odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákona na ochranu zvířat proti týrání opatření k trvalému označení všech psů v obci a evidovat jejich chovatele. Článek 5, čl. 6 odst. 1 věta třetí a čtvrtá vyhlášky neodpovídají ani rozsahu těchto zmocnění. Zákonné zmocnění pro obec ke konstituování povinnosti dle čl. 31 odst. 1 vyhlášky v zákoně o místních poplatcích absentuje, stejně jako v ostatních platných a účinných zákonech právního řádu, nadto uložení povinnosti poplatníku poplatku za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace podle čl. 31 odst. 1 vyhlášky nerespektuje tu skutečnost, že z ustanovení § 10c zákona o místních poplatcích vyplývá, že kolaudační rozhodnutí zmíněné v § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích se vztahuje ke stavbě, jejímž stavebníkem byla obec, proto předložení kopie kolaudačního rozhodnutí a geometrického zaměření stavby ze strany poplatníka nemůže ze samé podstaty věci přicházet v úvahu. Pokud tedy obec Boží Dar předepsala takové povinnosti, jež jsou obsaženy v čl. 5 odst. 2, čl. 6 odst. 1 větě třetí a čtvrté a čl. 31 odst. 1 vyhlášky, učinila tak bez potřebného zákonného základu, čímž nepřípustně rozšířila své oprávnění ukládat povinnosti na základě zákona a v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod. Tím došlo k porušení čl. 2 odst. 4 a čl. 104 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.



V. c)

22. Přímo z ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny vyplývá, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Obce tak mohou svými obecně závaznými vyhláškami zavést jen takové místní poplatky, jež jsou taxativně vymezeny zákonem o místních poplatcích, a pouze v tom rozsahu, který tento zákon umožňuje. Podle přesvědčení Ústavního soudu je pak materie obsažená v zákoně o místních poplatcích zpracována v natolik komplexní a kogentní úpravě, že v otázkách spadajících pod režim citovaného zákona není obec oprávněna postupovat jinak, než zákonem výslovně stanoveným postupem. Takto jednoznačně vymezený rámec právní úpravy neumožňuje obcím při zavádění místních poplatků vytvářet další pravidla či ukládat jiné povinnosti jdoucí mimo hranice právní úpravy, resp. zákonného zmocnění ve smyslu § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích. Taktéž pozměňování pravidel zakotvených v zákoně o místních poplatcích ze strany obce není přípustné, neboť zákonná úprava má přednost před obecně závaznou vyhláškou; přijme-li zákonodárce pro danou oblast určitá pravidla, subjekt územní samosprávy nemůže tato duplicitně či v rozporu se zákony normovat.

23. V čl. 3 odst. 1 vyhlášky se obec nepřípustně odchýlila od § 2 odst. 1 zákona o místních poplatcích a nerespektovala obecně platné zásady Ústavním soudem naznačené v předchozím odstavci. Povinnost uložená vlastníkům psů v čl. 3 odst. 1 vyhlášky tak sahá nad rámec zákonného zmocnění dle § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích, čímž obec porušila čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.

24. Obdobné lze konstatovat k napadanému čl. 5 odst. 1, 3, 4 a 5 vyhlášky. V čl. 5 odst. 1 a 3 vyhlášky předepisuje obec povinnosti vlastníkům psů jako poplatníkům poplatku ze psů, ač poplatníkem poplatku ze psů je podle § 2 odst. 1 zákona o místních poplatcích držitel psa. Napadený čl. 5 odst. 4 věta první vyhlášky nekoresponduje s § 2 odst. 3 větou čtvrtou zákona o místních poplatcích, v čl. 5 odst. 4 větě druhé vyhlášky obec zavádí minimální měsíční platbu na poplatku ze psů, jež však nikterak nezohledňuje § 2 odst. 3 větu druhou zákona o místních poplatcích, a připouští tak konflikt zákonné úpravy s úpravou obsaženou ve vyhlášce. Také v čl. 5 odst. 5 vyhlášky, stejně jako v odstavcích 1, 3 a 4 téhož ustanovení vyhlášky, obec překročila své zákonné zmocnění podle § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích, když v tomto zakotvuje kromě poplatkové povinnosti také povinnost platit poplatek či minimální výši pro vrácení přeplatku na poplatku ze psů. Ústavní soud tedy shledal, že obec v čl. 5 odst. 1, 3, 4 a 5 vyhlášky nešetřila obecně platné zásady jím uváděné v odstavci 22. tohoto nálezu. Tím došlo z její strany k porušení čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.

25. K možnosti obce zahrnout do své obecně závazné vyhlášky paušální poplatek individuálního charakteru bez určení výše sazby tohoto poplatku se Ústavní soud vyjádřil již v minulosti, např. ve svém nálezu ze dne 10. 10. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 24/06, v němž vyjevil své přesvědčení, že "Ústavní soud tak přisvědčil tvrzení navrhovatele - byť na základě jiné argumentace než navrhovatelem uplatňované - že nelze stanovit paušální částku poplatku ad hoc a že obce mají sazbu paušálu v obecně závazné vyhlášce konkrétně vymezit s tím, že na "dohodě" s poplatníkem bude toliko otázka, zda se v jeho případě aplikuje poplatek stanovený procentní sazbou nebo paušálně. Tím, že napadené ustanovení vyhlášky výše uvedené interpretační závěr nerespektovalo - a svěřilo až správci poplatku právo stanovit poplatek po dohodě s poplatníkem paušální částkou - je nutno je shledávat i v tomto směru jako rozporné s ustanovením § 6 odst. 3 věty druhé ve spojení s ustanovením § 14 zákona o místních poplatcích." [srov. nález Ústavního soudu ze dne 10. 10. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 24/06, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 43, nález č. 183, vyhlášen pod č. 519/2006 Sb.; dostupný rovněž na www.judikatura.cz]. Z tohoto pohledu pak Ústavní soud nemůže než hodnotit čl. 8 odst. 2 vyhlášky jako nesouladný s § 3 odst. 5 větou druhou ve spojení s § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích a taktéž s § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích.

26. V čl. 10 odst. 4 a 6 vyhlášky je plátcům poplatku za rekreační pobyt uloženo vést řádně knihu ubytovaných s údaji v čl. 10 odst. 4 a 6 vyhlášky specifikovanými, ty však přesahují svým rozsahem údaje ve smyslu § 3 odst. 4 zákona o místních poplatcích. Také zde tedy obec nerespektovala obecně platné zásady Ústavním soudem naznačené v odstavci 22. tohoto nálezu. Povinnost uložená plátcům poplatku za rekreační pobyt v čl. 10 odst. 4 a 6 vyhlášky tak sahá nad rámec zákonného zmocnění dle § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích, čímž obec porušila čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny. Je sice skutečností, že určité údaje vyžadované v čl. 10 odst. 4 a 6 vyhlášky odpovídají znění § 3 odst. 4 zákona o místních poplatcích, tedy vada konstatovaná výše se vztahuje pouze na části ustanovení čl. 10 odst. 4 a 6 vyhlášky. Avšak s ohledem na obtížnost důsledného oddělení částí napadaných ustanovení čl. 10 vyhlášky na části souladné a nesouladné s § 3 odst. 4 zákona o místních poplatcích a na z toho plynoucí konsekvence považuje Ústavní soud za překročení zákonného zmocnění obcí celé odstavce 4 a 6 článku 10 vyhlášky, nikoliv jen jejich části.

27. Podle § 4 odst. 4 zákona o místních poplatcích sazba poplatku za užívání veřejného prostranství činí až 10 Kč za každý i započatý m2 užívaného veřejného prostranství a každý i započatý den; za užívání veřejného prostranství k umístění prodejních nebo reklamních zařízení, lunaparků a jiných atrakcí může obec zvýšit sazbu až na její desetinásobek. Mimoto v § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích zákonodárce rozlišuje pojmy poskytování prodeje a poskytování služeb. V čl. 13 odst. 1 písm. b) a c) vyhlášky obec přikročila ke zvýšení sazby poplatku za užívání veřejného prostranství stanovené v § 4 odst. 4 větě první zákona o místních poplatcích, kteroužto možnost předpokládá věta druhá tohoto ustanovení, avšak učinila tak také pro případ poplatku za použití veřejného prostranství k poskytování služeb, což ovšem § 4 odst. 4 zákona o místních poplatcích nepřipouští. Zahrnutím textu "a poskytování služeb" do čl. 13 odst. 1 písm. b) a c) vyhlášky obec pominula obecně platné zásady Ústavním soudem vyložené v odstavci 22. toho nálezu, uložila fyzickým a právnickým osobám povinnosti nad rámec přípustný s ohledem na její zákonné zmocnění, a porušila tak čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.

28. Pokud čl. 16 odst. 1 vyhlášky určuje, že poplatek ze vstupného se vybírá mimo jiné ze vstupného na akce obdobného charakteru, resp. činí-li v čl. 18 odst. 1 vyhláška sazbu poplatku ze vstupného závislou na vybraném vstupném z akcí obdobného charakteru, pak obec při formulování těchto ustanovení vyhlášky zřejmě přehlédla, že podle § 6 odst. 1 zákona o místních poplatcích se poplatek ze vstupného vybírá ze vstupného na kulturní, sportovní, prodejní nebo reklamní akce, sníženého o daň z přidané hodnoty, je-li v ceně vstupného obsažena. Obec tím přesáhla meze svého zmocnění dle § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích, když vložila text "a akce obdobného charakteru" do čl. 16 odst. 1 vyhlášky, resp. text "a akcí obdobného charakteru" do čl. 18 odst. 1 vyhlášky. Také zde tedy obec nerespektovala obecně platné zásady Ústavním soudem naznačené v odstavci 22. tohoto nálezu a dopustila se porušení čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.

29. Ani při koncipování čl. 21 odst. 1 a 2 vyhlášky se obec nebyla s to přidržet zákonného textu, jmenovitě ustanovení § 7 odst. 1 a 3 zákona o místních poplatcích. Vymezení předmětu poplatku z ubytovací kapacity v čl. 21 odst. 1 vyhlášky a plátců poplatku z ubytovací kapacity v čl. 21 odst. 2 vyhlášky vykazuje rozpor s § 7 zákona o místních poplatcích, což značí překročení zákonného zmocnění ve smyslu § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích ze strany obce, její odhlédnutí od obecně platných zásad Ústavním soudem uváděným v odstavci 22. tohoto nálezu, a v důsledku také zasažení čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny jednáním obce.

30. Zakotvila-li obec v čl. 22 odst. 2 vyhlášky paušální poplatek individuálního charakteru bez určení výše sazby tohoto poplatku, odkazuje k tomuto Ústavní soud na svou argumentaci z odstavce 25. tohoto nálezu a připojuje, že čl. 22 odst. 2 vyhlášky považuje za nesouladný s § 7 odst. 4 ve spojení s § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích a taktéž s § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích.

31. Při současném uvážení § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích, dle něhož obec obecně závaznou vyhláškou zejména stanoví konkrétní sazbu poplatku, a § 10c odst. 3 věty třetí zákona o místních poplatcích, dle kterého výše sazby na 1 m2 zhodnoceného stavebního pozemku stanoví obec v obecně závazné vyhlášce, dospěl Ústavní soud k závěru, že znění ustanovení čl. 30 odst. 2 vyhlášky, jež pouze nepřesně odkazuje na již neúčinný právní předpis, zapříčiňuje zřejmé porušení § 10c odst. 3 věty třetí ve spojení s § 14 odst. 2 zákona o místních poplatcích a § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích způsobené obcí.

32. V čl. 31 odst. 3 oddílu IX. vyhlášky obec zakotvila sankci, kterou zákon o místních poplatcích nepředpokládá. Podle ustanovení § 11 zákona o místních poplatcích může obec v případě, že poplatky nebudou zaplaceny (odvedeny) včas nebo ve správné výši, vyměřit poplatek platebním výměrem a může zvýšit včas nezaplacené (neodvedené) poplatky nebo jejich nezaplacenou (neodvedenou) část až na trojnásobek. Z tohoto, jakož ani z žádného jiného ustanovení citovaného zákona, však nelze vyvodit možnost uložení sankce správcem poplatku v podobě zrušení výhodnosti paušální sazby pro poplatníka. Napadený čl. 31 odst. 3 oddílu IX. vyhlášky se tak dostává do rozporu se zákonem o místních poplatcích, neboť se jím ukládá povinnost mimo meze tohoto zákona. Obec tedy v čl. 31 odst. 3 oddílu IX. vyhlášky nešetřila obecně platné zásady Ústavním soudem vyložené v odstavci 22. tohoto nálezu, čímž došlo z její strany k porušení čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.



V. d)

33. S ohledem na shora přednesené argumenty, kdy Ústavním soudem bylo zjištěno, že napadaná ustanovení vyhlášky v některých částech neobstojí ani z hlediska přezkoumání otázky, zda se obec při jejich vydávání nepohybovala mimo zákonem jí vymezenou věcnou působnost či nezneužila zákonem jí svěřenou působnost, nebylo tak již v tomto rozsahu potřeba zabývat se posledním bodem testu, totiž zkoumáním napadaných ustanovení vyhlášky z hlediska jejich rozumnosti.

34. Ta napadaná ustanovení vyhlášky, jež v 1. - 3. kroku testu [které jsou popsány v částech V. a) - V. c) tohoto rozhodnutí Ústavního soudu] obstála, prověřil Ústavní soud také z hlediska jejich případné "nerozumnosti". Princip "nerozumnosti" pochází z anglosaské právní oblasti a je jím míněno zvážení rozumnosti postupu obce při jí vykonávané normotvorbě. K tomuto principu se Ústavní soud vyjádřil již ve svém nálezu ze dne 13. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 57/05, v jehož rámci judikoval, že aplikace principu "nerozumnosti" musí být velmi restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní, neboť kritérium nerozumnosti nesmí být použito jako záminka k zásahu do obcí přijatého rozhodnutí jen proto, že Ústavní soud s rozhodnutím obce věcně nesouhlasí. Posouzení "nerozumnosti" spíše vyžaduje zvážit napadenou vyhlášku, resp. její označenou část z hlediska jejích dopadů měřených obecnou rozumností (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 57/05, Sbírka rozhodnutí, svazek 42, nález č. 160, vyhlášen pod č. 486/2006 Sb.; dostupný rovněž na www.judikatura.cz). Svému přezkumu v tomto směru podrobil Ústavní soud čl. 6 odst. 1 větu prvou a druhou vyhlášky, čl. 12 odst. 2 a 5 vyhlášky, resp. ve výroku I. tohoto nálezu neobsažené části čl. 13 odst. 1 písm. b) a c), čl. 16 odst. 1, čl. 18 odst. 1 vyhlášky.

35. V ustanovení čl. 6 odst. 1 věty prvé a druhé vyhlášky obec pouze deklaruje, co bude ona činit za účelem identifikace a evidence psů, přičemž v této části ustanovení čl. 6 odst. 1 vyhlášky nejsou stanovovány žádné povinnosti pro občany. Obec zde tak není limitována ustanovením § 10 zákona o obcích ani žádným jiným zákonem, nýbrž výhradně rámcem daným ustanovením § 35 zákona o obcích, tedy zájmem obce a občanů. V tomto smyslu ustanovení čl. 6 odst. 1 věty prvé a druhé vyhlášky z mezí rozumného výkonu samostatné působnosti obce nevybočuje. Ustanoveními čl. 12 odst. 2 a 5 vyhlášky a ve výroku I. tohoto nálezu neobsaženými částmi ustanovení čl. 13 odst. 1 písm. b) a c), čl. 16 odst. 1 a čl. 18 odst. 1 vyhlášky pak obec zákonně souladným způsobem sleduje primární účel přijetí obecně závazné vyhlášky o místních poplatcích. Již z povahy věci se jedná o racionální výkon samostatné působnosti obce, takto nadepsaná ustanovení vyhlášky či jejich části tak v žádném ohledu nelze vnímat jako nerozumné.



VI.

36. Ústavnímu soudu tedy s ohledem na vše výše uvedené nezbývá, než uzavřít, že ustanovení obecně závazné vyhlášky obce Boží Dar č. 1/2003 o místních poplatcích či jejich části, jak jsou zaznamenány ve výroku I. tohoto nálezu, shledal za odporující Ústavě, Listině, zákonu o místních poplatcích a zákonu o obcích. Z této příčiny Ústavní soud ustanovení napadané vyhlášky, resp. jejich části specifikované ve výroku I. tohoto nálezu zrušil podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.

37. Při přezkumu ustanovení čl. 6 odst. 1 věty prvé a druhé vyhlášky, čl. 12 odst. 2 a 5 vyhlášky a při přezkumu ve výroku I. tohoto nálezu neobsažených částí čl. 13 odst. 1 písm. b) a c), čl. 16 odst. 1 a čl. 18 odst. 1 vyhlášky Ústavní soud nezjistil, že by se obec při vydávání těchto ustanovení pohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, že by obec při vydávání těchto ustanovení zneužila zákonem jí svěřenou působnost, příp. že by obsah těchto ustanovení bylo možno označit za nerozumný. S vědomím této skutečnosti tak Ústavní soud výrokem II. tohoto nálezu zamítl tu část návrhu, v níž se navrhovatel domáhal zrušení ustanovení čl. 6 odst. 1 věty prvé a druhé vyhlášky, čl. 12 odst. 2 a 5 vyhlášky a částí ustanovení čl. 13 odst. 1 písm. b) a c), čl. 16 odst. 1 a čl. 18 odst. 1 vyhlášky neuvedených ve výroku I. tohoto nálezu.




Odlišné stanovisko soudkyně Elišky Wagnerové k odůvodnění nálezu

S odůvodněním nálezu nesouhlasím z následujících důvodů:

Odůvodnění nálezu se sice hlásí k testu, v jehož rámci Ústavní soud přezkoumává ústavnost obecně závazných vyhlášek obcí, avšak počínaje bodem V. a) - V. d) se odůvodnění nálezu se smyslem uvedeného testu míjí.

Není z něj vůbec patrno, zda se v případě rušených ustanovení obec dopustila jednání ultra vires upínajícího se k bodu b) testu a nebo zda obec zneužila zákonem jí svěřenou působnost ve smyslu bodu c) testu, k němuž se nález hlásí [str. 7- 8 (pozn. red.: v této Sbírce str. 709-710)].

Otázkou poplatku se Ústavní soud zabýval např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/05 (Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 122, vyhlášen pod č. 302/2005 Sb.) a mám za to, že nebylo důvodu se odchylovat od odůvodnění tohoto nálezu, které odpovídalo požadavkům plynoucím z použitého testu.