Plénum Ústavního soudu České republiky
bez ústního jednání
dne 4. února 1997, rozhodlo ve věci návrhu Krajského soudu
v Ostravě na zrušení ustanovení § 45 odst. 3 věty třetí zákona č.
92/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podaného podle § 64
odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., t a k t o :
Návrh se z a m í t á .
O d ů v o d n ě n í
I.
Dne 20. srpna 1996 obdržel Ústavní soud České republiky návrh
Krajského soudu v Ostravě na zrušení ustanovení § 45 odst. 3 věty
třetí zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Senát 15 Co Krajského soudu v Ostravě v odvolacím řízení ve
věci vedené pod sp. zn. 15 Co 331/94 dospěl k závěru, že zákon,
jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavními
zákony, resp. mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy. Na
základě čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993
Sb. proto Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 28. dubna 1995,
sp. zn. 15 Co 331/94, které nabylo právní moci dne 31. července
1995, řízení dle § 109 odst. 1 písm. b) o. s. ř. přerušil
a předložil věc Ústavnímu soudu.
I/a
Ve věci, rozhodované Krajským soudem v Ostravě (sp. zn. 15 Co
331/94), se žalobce, R. v odvolání domáhal zrušení rozsudku
Okresního soudu v Karviné ze dne 23. března 1994, sp. zn. 29
C 250/93, jímž byl zamítnut návrh žalobce na uložení povinnosti
žalovanému, Z. O. umožnit žalobci nerušené užívání skladu
a majetku, založené smlouvou ze dne 7. října 1991, po dobu trvání
této smlouvy (tj. do dne 31. prosince 2001). Žalobce v řízení před
obecnými soudy namítal skutečnost, že až do účinnosti zákona č.
210/1993 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 92/1991 Sb., nebyl
žádným způsobem omezen způsob uzavírání smluv o nájmu majetku
a nebytových prostor. Dle jeho názoru, doslovný výklad ustanovení
§ 45 odst. 3 věty třetí zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů (včetně zákona č. 210/1993 Sb.), by znamenal akceptování
retroaktivity, což by představovalo rozpor s Ústavou.
Smlouvu o nájmu nebytových prostor a majetku, uzavřenou
s právním předchůdcem žalovaného, Z. O., tedy žalobce považoval za
platnou bez ohledu na to, že došlo k transformaci státního
podniku, v jejímž rámci byl sklad, kterého se nájemní smlouva
týkala, z majetkové podstaty tohoto podniku vyňat a posléze Fondem
národního majetku vložen do akciové společnosti Z. O. Žalovaný se
naopak doslovného znění § 45 odst. 3 věty třetí zákona č. 92/1991
Sb., ve znění pozdějších předpisů, dovolával.
I/b
Ve shodě s právním názorem soudu prvého stupně i Krajský soud
v Ostravě za stěžejní otázku posuzované věci považuje určení, zda
nájemní vztah, založený smlouvou ze dne 7. října 1991, zanikl
v důsledku novely zákona č. 92/1991 Sb., provedené zákonem č.
210/1993 Sb., dnem 1. října 1993 (tj. dnem, ke kterému došlo
k účinnému vynětí předmětné části majetku - skladu, jehož užívání
se nájemní smlouva týkala - ze státního podniku).
Krajský soud v Ostravě ve svém návrhu konstatuje, že v době,
kdy žalobce uzavřel se státním podnikem předmětnou smlouvu, zákon
č. 92/1991 Sb. žádné omezující ustanovení ohledně možnosti
státních podniků pronajímat majetek fyzickým či právnickým osobám
neobsahoval. Poukazuje dále na skutečnost, že výslovně se touto
otázkou zabývala až novela uvedeného zákona, zákon č. 92/1992 Sb.,
účinný od 28. února 1992, jenž ode dne své účinnosti omezil
možnost státních podniků uzavírat nájemní smlouvy o užívání
majetku, ke kterému vykonávaly právo hospodaření, a to na dobu do
dne přechodu tohoto majetku na příslušný fond. Rekapituluje vývoj
právní úpravy, Krajský soud cituje dále nové znění § 45 odst. 3
zákona č. 92/1991 Sb., ve znění zákona č. 544/1992 Sb., z něhož
s účinností od 18. prosince 1992 bylo vypuštěno datum 28. února
1992, od něhož úprava předchozí omezovala zmíněná dispoziční
oprávnění státních podniků. Konečně ve svém návrhu cituje i znění
uvedeného ustanovení podle novely zákona č. 92/1991 Sb., provedené
zákonem č. 210/1993 Sb. (s účinností od 13. srpna 1993), které už
výslovně stanoví zánik práva užívat majetek bývalých státních
podniků, vzniklého ze smluv, uzavřených před 28. únorem 1992. Pro
úplnost se v návrhu uvádí, že na dikci § 45 odst. 3 zákona č.
92/1991 Sb., ve znění zákona č. 210/1993 Sb., nezměnily nic další
novely, provedené zákony č. 306/1993 Sb. a č. 224/1994 Sb. Krajský
soud v Ostravě je toho názoru, že ustanovení § 45 odst. 3 zákona
č. 92/1991 Sb., ve znění zákona č. 210/1993 Sb., je retroaktivní
povahy, pokud dle své poslední věty zasahuje i do práva užívat
majetek, vzniklého ze smluv, uzavřených před 28. únorem 1992.
Upozorňuje na skutečnost, že se jedná o zásah do majetkového práva
(práva užívat majetek), založeného smluvně v době, kdy uzavírání
nájemních smluv k majetku státu na delší časové období bylo
jednáním právně dovoleným. S odkazem na čl. 1 Ústavy a podpůrně
i na nález Ústavního soudu ze dne 24. května 1994 (č. 131/1994
Sb.) považuje Krajský soud v Ostravě napadené ustanovení za
rozporné s jedním ze základních principů právního státu,
s principem právní jistoty.
V návrhu se dále rozlišují dva případy retroaktivních
důsledků § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů. Prvním je situace, kdy podle uvedeného ustanovení
nájemní poměr ze zákona č. 92/1991 Sb., ve znění zákona č.
210/1993 Sb., zanikl před nabytím účinnosti zákona č. 210/1993 Sb.
(tj. před 13. srpnem 1993), druhým pak situace, když k zániku
nájemního poměru došlo po uvedeném termínu (jak tomu bylo
v případě rozhodovaném obecnými soudy). V obou případech, podle
názoru Krajského soudu v Ostravě, dochází k retroaktivnímu
působení napadeného zákonného ustanovení.
S ohledem na argumentaci, obsaženou v nálezu Ústavního soudu
ze dne 22. března 1994 (č. 86/1994 Sb.), se Krajský soud v Ostravě
domnívá, že retroaktivní působení § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991
Sb., ve znění pozdějších předpisů, nevyváží ani poukaz na veřejný
zájem či veřejné blaho. Podle jeho názoru podobný retroaktivní
zásah by mohl být věcně odůvodněn při odstraňování nerovností,
vzniklých u vztahů, založených v době omezené smluvní volnosti
stran a zákonem založené nerovnosti subjektů do smluvních vztahů
vstupujících. "Napravování" zákona, přijatého demokraticky
zvoleným parlamentem, uskutečněné až po poměrně dlouhé době jeho
účinnosti při vědomí, že šlo v pořadí již o třetí pokus řešit
otázku dlouhodobých nájmů majetku, vymezeného v § 1 zákona č.
92/1991 Sb., je v návrhu proto považováno za nepřípustné narušení
principu právní jistoty.
Krajský soud v Ostravě dále z hlediska principu ochrany
důvěry občanů v právo upozorňuje na skutečnost, že právní
subjekty, jednající v dobré víře, jsou retroaktivní úpravou
postiženy i ekonomicky, protože perspektiva dlouhodobého užívání
pronajatého majetku může mít vyšší ekonomickou hodnotu než hodnota
smluveného nájemného. Dle názoru navrhovatele retroaktivní
legislativní zásah by bylo lze ospravedlnit jen poskytnutím
příslušné náhrady postiženým nájemcům.
II.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb. zaslal
Ústavní soud České republiky předmětný návrh Poslanecké sněmovně.
Ve svém vyjádření, doručeném Ústavnímu soudu dne 14. října 1996,
předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky potvrdil,
a to v souladu s požadavky, obsaženými v ustanovení § 68 odst. 2
zákona č. 182/1993 Sb., že zákon č. 210/1993 Sb. byl schválen
potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky dne 8. července 1993, podepsán příslušnými ústavními
činiteli a řádně vyhlášen. Vyjádřil přesvědčení o souladu
napadeného ustanovení s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami
podle čl. 10 Ústavy České republiky.
Dále poukázal na skutečnost, že přijetí zákona č. 210/1993
Sb. reagovalo na různé těžkosti, které se vyskytly při praktické
realizaci velké privatizace, přičemž je vzhledem k netradičnímu
řešení problému přechodu majetku státu do soukromé sféry
pochopitelné, že zákonodárce nemohl pamatovat na všechna úskalí,
která budou tento proces doprovázet. Podle vyjádření předsedy
Poslanecké sněmovny Parlamentu z tohoto důvodu zákonodárce
"opomněl přijmout omezující opatření ohledně možnosti státních
podniků pronajímat majetek fyzickým či právnickým osobám", avšak
"jakmile si tuto skutečnost uvědomil, přijal formou několika novel
k zákonu č. 92/1991 Sb. odpovídající právní úpravu, která se
snažila tuto situaci řešit, přičemž musel reagovat na skutečnost,
že do okamžiku nabytí účinnosti těchto novel státní podniky takové
nájemní smlouvy uzavřely". Za důvod uvedeného legislativního
postupu ve svém stanovisku považuje skutečnost, že bez vyřešení
daného problému by se proces privatizace státních podniků velice
zkomplikoval.
Ve vyjádření je dále obsaženo přesvědčení, že napadené
zákonné ustanovení nemá zpětnou účinnost, a tudíž nezasahuje do
práv, vzniklých před 28. únorem 1992, když pouze novým způsobem
upravuje právní vztahy s účinností do budoucnosti. Jeho právní
účinky lze proto charakterizovat pouze jako nepravou
retroaktivitu, přičemž ustanovení právních předpisů, která mají
takový charakter, nejsou, dle stanoviska předsedy Poslanecké
sněmovny Parlamentu, v rozporu s principy právního státu.
Podle § 42 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. si Ústavní soud
vyžádal jako listinné důkazy od Poslanecké sněmovny i příslušné
parlamentní tisky.
Na základě ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.
Ústavní soud může se souhlasem účastníků upustit od ústního
jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci.
Vzhledem ke skutečnosti, že citované ustanovení lze vztáhnout na
posouzení předmětné věci, si Ústavní soud vyžádal od účastníků
řízení vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání.
Podáním ze dne 13. ledna 1997 předseda senátu 15 Co Krajského
soudu v Ostravě a podáním ze dne 14. ledna 1997 rovněž i předseda
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky vyjádřili souhlas
s postupem, navrhovaným Ústavním soudem.
Podle § 56 zákona č. 182/1993 Sb. se nález Ústavního soudu
České republiky vyhlašuje vždy veřejně, a to i v případech, kdy se
na základě § 44 odst. 2 citovaného zákona upustilo od ústního
jednání. Ústavní soud stanovil veřejné vyhlášení přijatého nálezu
na den 18. února 1997.
III.
Zákon č. 92/1991 Sb., jenž nabyl účinnost dne 1. dubna 1991,
rozsah dispozičních oprávnění státních podniků ohledně uzavírání
nájemních smluv o užívání majetku, k němuž vykonávaly právo
hospodaření, nijak neomezil.
Novela uvedeného zákona, provedená zákonem č. 92/1992 Sb.
(s účinností od dne 28. února 1992) v ustanovení § 45 odst. 3
zakotvila ohledně dané problematiky následující úpravu: "Podniky
mohou uzavírat nájemní smlouvy a jiné smlouvy o užívání majetku
uvedeného v § 1 jinými osobami jen na dobu do dne přechodu tohoto
majetku na příslušný fond. Pokud by uvedené smlouvy byly po dni
28. února 1992 uzavřeny na dobu delší, zaniká právo užívat majetek
dnem jeho přechodu na příslušný fond."
Zákon č. 544/1992 Sb., kterým byl zákon č. 92/1991 Sb.
opětovně novelizován, s účinností ode dne 8. prosince 1992
stanovil nové znění § 45 odst. 3: "Podniky mohou uzavírat nájemní
smlouvy a jiné smlouvy o užívání majetku uvedeného v § 1 jinými
osobami jen na dobu do dne přechodu tohoto majetku na příslušný
fond. Pokud by uvedené smlouvy byly uzavřeny na dobu delší, zaniká
právo užívat majetek dnem jeho přechodu na příslušný fond."
Konečně další, v pořadí už třetí, novela zákona č. 92/1991
Sb., provedená zákonem č. 210/1993 Sb., změnila s účinností ode
dne 13. srpna 1993 ustanovení § 45 odst. 3 do následující dikce:
"Podniky mohou uzavírat nájemní smlouvy a jiné smlouvy o užívání
majetku uvedeného v § 1 jinými osobami jen na dobu do dne zrušení
podniku bez likvidace nebo vynětí části majetku podniku podle §
11 odst. 1. Pokud by uvedené smlouvy byly uzavřeny na dobu delší,
zaniká právo užívat majetek dnem zrušení podniku bez likvidace
nebo dnem vynětí části majetku podniku; to neplatí, jde-li
o smlouvy o nájmu nebytového prostoru, na jejichž uzavření vzniklo
právo podle zvláštního předpisu,13 a o smlouvy o nájmu bytů.
K tomuto dni zaniká i právo užívat majetek vzniklý ze smluv
uzavřených před 28. únorem 1992." (Poznámka č. 13 přitom odkazuje
na § 15 zákona č. 427/1990 Sb., o převodech vlastnictví státu
k některým věcem na jiné právnické nebo fyzické osoby, ve znění
pozdějších předpisů.) Uvedená podoba ustanovení § 45 odst. 3
zákona č. 92/1991 Sb. nebyla dotčena zákony č. 306/1993 Sb. a č.
224/1994 Sb., jež zákon č. 92/1991 Sb. měnily a doplňovaly,
a tudíž představuje stávající dikci § 45 odst. 3 zákona č.
92/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
IV.
IV/a
K základním principům, vymezujícím kategorii právního státu,
patří princip ochrany důvěry občanů v právo a s tím související
princip zákazu zpětné účinnosti právních norem.
Právní teorie i praxe činí přitom rozdíl mezi pravou
a nepravou retroaktivitou, přičemž je obecně akceptováno vymezení
této distinkce právní doktrínou.
Z řady definic za autoritativní lze považovat definici E.
Tilsche, jenž pravou a nepravou retroaktivitu vymezoval
následovně: "Pravé zpětné působení nového zákona jest tu jen
tehdy, když působí i pro dobu minulou...Nepravé zpětné působení
...tu jest, když nový zákon nařizuje,
že ho má být užito i na staré právní poměry již založené, ale
teprve od doby, kdy počíná působnost nového zákona anebo od doby
ještě pozdější." (E. Tilsch, Občanské právo. Obecná část, Praha
1925, s. 75 -78)
Pravá retroaktivita pak "zahrnuje v podstatě dvě odlišné
situace", a to za prvé "stav, že nová úprava dávala vznik (novým
právním) vztahům před její účinností za podmínek, které teprve
dodatečně stanovila", a za druhé "novela může měnit právní vztahy
vzniklé podle staré právní úpravy, a to ještě před účinností
nového zákona". (L. Tichý, K časové působnosti novely občanského
zákoníku, Právník, č. 12, 1984, s. 1104)
Pro pravou retroaktivitu tudíž platí, že lex posterior ruší
(neuznává) právní účinky v době účinnosti legis prioris, popřípadě
vyvolává nebo spojuje práva a povinnosti subjektů s takovými
skutečnostmi, jež v době účinnosti legis prioris neměly povahu
právních skutečností.
V případě retroaktivity nepravé: "nový zákon sice nezakládá
právních následků pro minulost, avšak buď povyšuje minulé
skutečnosti za podmínku budoucího právního následku (prostá
výlučnost) nebo modifikuje pro budoucnost právní následky podle
dřívějších zákonů založené ...Nepravé zpětné působení zákona pouze
znamená, že nový zákon zachycuje (právně kvalifikuje) minulé
skutečnosti nebo že se dotýká (modifikuje, ruší) existujících
právních následků, t.j. na skutkové podstaty je založivší váže pro
budoucnost jiná práva a jiné povinnosti než zákonodárství
dosavadní. Jde zde tudíž o zásah nového zákona jednak do
předchozích skutečností, jednak do t.zv. práv nabytých." (A.
Procházka, Retroaktivita zákonů. In: Slovník veřejného práva. Sv.
III, Brno 1934, s. 800.)
Obecně v případech časového střetu staré a nové právní normy
platí nepravá retroaktivita, tj. od účinnosti nové právní normy se
i právní vztahy, vzniklé podle zrušené právní normy, řídí právní
normou novou. Vznik právních vztahů, existujících před nabytím
účinnosti nové právní normy, právní nároky, které z těchto vztahů
vznikly, jakož i vykonané právní úkony, se řídí zrušenou právní
normou (důsledkem opačné interpretace střetu právních norem by
byla pravá retroaktivita). Aplikuje se tady princip ochrany
minulých právních skutečností, zejména právních konání.
IV/b
Z principu ochrany důvěry občanů v právo vyplývá, že princip
nepřípustnosti retroaktivity nelze vztáhnout na zpětné působení
právních norem, jež nepředstavují zásah do právní jistoty, resp.
nabytých práv. Příkladem takového zpětného působení je situace,
v níž za předpokladu rozdílných trestněprávních úprav v době
spáchání skutku a v době rozhodování o něm, se skutek posuzuje dle
právní úpravy, jež je pro pachatele výhodnější (čl. 40 odst. 6
věta druhá Listiny základních práv a svobod).
V souvislosti s analýzou principu retroaktivity je dále nutné
zabývat se otázkou možných výjimek z nepřípustnosti retroaktivity
právních norem. Je přitom nezbytné rozlišovat posuzování
nepřípustnosti pravé a nepravé retroaktivity.
U retroaktivity pravé platí zásada obecné nepřípustnosti, ze
které existují striktně omezené výjimky přípustnosti,
u retroaktity nepravé platí naopak zásada obecné přípustnosti, ze
které existují výjimky její nepřípustnosti.
Pravou retroaktivitu "lze ospravedlniti nanejvýše tam, kde
právní povinnost pro minulost stanovená již dříve alespoň jako
mravní povinnost byla pociťována". (A. Procházka, Retroaktivita
zákonů. In: Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno 1934, s. 800.)
Opodstatněně bylo v této souvislosti o časové působnosti Statutu
Mezinárodního vojenského tribunálu v Norimberku konstatováno:
"je-li to zpětná platnost zákona, pak prohlašujeme, že odpovídá
naprosto vyšším normám spravedlnosti, které stanovily v praxi
všech civilisovaných zemí určité meze pro zpětnou platnost
zákona", přičemž za kriterium přípustnosti retroaktivity byl
považován "cit spravedlnosti, který je vlastní tomuto světu
a který bude pošlapán, zůstanou-li váleční zločinci po druhé
světové válce bez trestu". (Zahajovací řeč hlavního žalobce za
Velkou Britanii Hartleye Shawcrosse, in: Norimberský proces, Díl
1., Praha 1953, s. 206) Obdobný názor nacházíme i v současné
právní teorii: "Obecně platí, že od zásady zákazu retroaktivity se
lze odchýlit zcela výjimečně, a to výslovným pozitivním
ustanovením. Jak je patrno z historie, důvodem k takovým postupům
byla situace, kdy by se právní jistota dostala do příkrého rozporu
s jistotou sociální a s právním vědomím, jak tomu bylo v ČSR
v případě retribučních dekretů. Zpětnou působnost zákona na
občanskoprávní poměry by bylo možno odůvodnit též veřejným
pořádkem (ordre public), především jestliže by byly dotčeny
předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité
mezní situace přerodu hodnot ve společnosti." (L. Tichý, op. cit.,
s. 1102)
Kriteriem přípustnosti výjimek z principu zákazu pravé
retroaktivity je legislativní zásada "ochrany oprávněné důvěry ve
stálost právního řádu". (A. Procházka, Základy práva
intertemporálního, Brno 1928, s. 111) O oprávněné důvěře nelze
uvažovat za předpokladu, když právní subjekt s retroaktivní
regulací musí, resp. musel počítat. Příkladem takovéto situace je
působení právní normy, stojící v příkrém rozporu se zásadními,
obecně uznanými principy humanity a morálky: "V našem právním řádě
můžeme ospravedlniti odkazem na předchozí vládnoucí mravní
přesvědčení na př. zpětnou platnost lichevních zákonů (viz § 13
zák. č. 47/1881 ř. z., § 10 cís. nař. č. 275/1914 ř. z., § 105
III. dílčí nov. k obč. zák.)." (A. Procházka, Retroaktivita
zákonů. In: Slovník veřejného práva. Sv. III, Brno 1934, s. 800.)
IV/c
Zákaz retroaktivity právních norem pro oblast práva trestního
je výslovně upraven v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv
a svobod, jeho působení pro další odvětví práva nutno dovodit
z čl. 1 Ústavy.
Problematiky zákazu zpětné účinnosti se ve své judikatuře
dotkl Ústavní soud ČSFR v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 78/92 (Sbírka
usnesení a nálezů ÚS, 1992, č. 16) i Ústavní soud České republiky,
a to v nálezu sp. zn. IV. ÚS 215/94 (Sb. nálezů a usnesení ÚS, 3,
227n).
V prvním z uvedených nálezů Ústavní soud ČSFR konstatoval, že
principy právního státu vyžadují u každého možného případu
retroaktivity jeho výslovné vyjádření v Ústavě nebo v zákoně
s cílem vyloučit možnost retroaktivní interpretace zákona
a zároveň vyžadují v zákoně vyřešit s retroaktivitou spjaté
důsledky tak, aby nabytá práva byla řádně chráněna.
Nepřípustnost retroaktivity, resp. retroaktivního výkladu
zdůraznil v druhém z uvedených rozhodnutí i Ústavní soud České
republiky: "Ke znakům právního státu neoddělitelně patří princip
právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo. Tento postup
zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich
retroaktivního výkladu."
V.
V posuzované věci nutno zodpovědět otázky dvě. Tou první je,
zdali ustanovení § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění
pozdějších právních předpisů, lze označit jako retroaktivní,
a pokud ano, zda se jedná o retroaktivitu pravou nebo nepravou.
V případě kladné odpovědi je otázkou druhou ústavněprávní
akceptovatelnost, resp. neakceptovatelnost retroaktivní právní
normy.
Zákon č. 92/1992 Sb. (s účinností od dne 28. února 1992)
v nově upraveném ustanovení § 45 odst. 3 omezil dispoziční
oprávnění státních podniků uzavírat nájemní smlouvy k věcem,
k nimž vykonávaly právo hospodaření. Novela, provedená zákonem č.
544/1992 Sb., která ze znění ustanovení § 45 odst. 3 odkaz na
termín účinnosti novely předcházející vypustila, otevřela možnost
retroaktivní interpretace i pro nájemní poměry, jež vznikly před
dnem 28. února 1992.
Novela zákona č. 92/1991 Sb., provedená zákonem č. 210/1993
Sb., obsahuje dikci, podle níž ke dni zrušení podniku bez
likvidace nebo ke dni vynětí části majetku podniku zaniká i právo
užívat majetek, vzniklé ze smluv, uzavřených před 28. únorem 1992
(tj. uzavřených před účinností zákona č. 92/1992 Sb., který
omezení dispozičního oprávnění státních podniků uzavírat nájemní
smlouvy k věcem, k nimž vykonávaly právo hospodaření, zavedl).
Pravá zpětná účinnost by byla u napadeného ustanovení
přítomna pouze za toho předpokladu, pokud by se týkala případů,
u kterých nájemní poměr vznikl ze smluv, uzavřených před 28.
únorem 1992, a ke zrušení podniku bez likvidace nebo k vynětí
části majetku podniku došlo před nabytím účinnosti zákona č.
210/1993 Sb. (tj. před 13. srpnem 1993), k čemuž by bylo vztaženo
i datum zániku nájemního poměru.
Je nutno rozlišovat případy, ve kterých lze soulad ustanovení
právního předpisu s ústavním pořádkem zabezpečit jeho ústavně
konformní interpretací a kdy tak učinit nelze a je nutno
přistoupit k jeho zrušení. Soud přitom není absolutně vázán
doslovným zněním zákonného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí
odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel
zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý
z principů, jenž mají svůj základ v ústavně konformním právním
řádu jako významovém celku. Je nutno se přitom vyvarovat libovůle;
rozhodnutí soudu se musí zakládat na racionální argumentaci.
V případě § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění
pozdějších právních předpisů, lze jeho soulad s ústavními zákony
a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy zabezpečit výkladem.
To znamená, že uvedené ustanovení nutno interpretovat v tom
smyslu, že nájemní poměry, jež vznikly ze smluv uzavřených před
28. únorem 1992 ze zákona č. 92/1991 Sb., ve znění zákona č.
210/1993 Sb., v případě zrušení podniku bez likvidace nebo vynětí
části majetku podniku před 13. srpnem 1993 zanikají teprve po
nabytí účinnosti zákona č. 210/1993 Sb. (resp. se jejich režim ode
dne 8. prosince 1992 do dne 13. srpna 1993 řídí zákonem č.
544/1992 Sb., kterým byl zákon č. 92/1991 Sb. novelizován).
Zbývá tedy vyřešit otázku ústavněprávní akceptovatelnosti
nepravé retroaktivity § 45 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, v důsledku které po nabytí své účinnosti lex
posterior změnil, resp. zrušil právní poměry, jež vznikly na
základě legis prioris.
Zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se
zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo.
Dochází k tomu v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či
základního práva a svobody. Posuzování tohoto konfliktu hlediskem
proporcionality s ohledem na intertemporalitu by mělo vést
k závěru o druhu legislativního řešení časového střetu právních
úprav. Proporcionalitu lze přitom charakterizovat tak, že vyšší
stupeň intenzity veřejného zájmu, resp. ochrany základních práv
a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti
a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Platí tu
zároveň maxima, přikazující v případě omezení základního práva,
resp. svobody šetřit jeho podstatu a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod). Při posouzení způsobu legislativního
řešení intertemporality tudíž sehrává svou roli nejen míra
odlišnosti nové a staré právní úpravy, nýbrž i společenská
naléhavost zavedení nové právní úpravy ap.
Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré
a nové právní úpravy tedy z hlediska ústavního není věcí nahodilou
nebo věcí libovůle. Je věcí zvažování v kolizi stojících
ústavněprávních principů. V této souvislosti právní teorie na
adresu nepravé retroaktivity konstatuje, že tato je "zásadně
přípustná; i ona může ale být ústavněprávně nepřípustnou, jestli
je tím zasaženo do důvěry ve skutkovou podstatu a význam
zákonodárných přání pro veřejnost nepřevyšuje, resp. nedosahuje
zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva." (B.
Pieroth, Rückwirkung und Ubergangsrecht. Verfassungsrechtliche
Mabetastäbe für intertemporale Gesetzgebung, Berlin 1981, s. 380-381)
Při posuzování souladu napadeného ustanovení, jež působí
s účinky nepravé retroaktivity, s ústavními zákony a mezinárodními
smlouvami podle čl. 10 Ústavy nutno zvažovat intenzitu veřejného
zájmu na úspěšném provedení "velké" privatizace (u které
existující nájmy snižují atraktivnost privatizovaných podniků pro
nabyvatele a tím i proveditelnost privatizace) s mírou zásahu do
principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, tj. s mírou
ochrany dobromyslných nájemců nebytových prostor a majetku
bývalých státních podniků.
Privatizace státních podniků, jako součást ekonomické
transformace centrálně řízeného komunistického hospodářského
systému na systém založený na svobodě vlastnictví a tržním
hospodářství, představovala a představuje z hlediska ústavního
naplnění čl. 1 Ústavy, čl. 1, čl. 2 odst. 1, čl. 3 odst. 1, čl.
11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Stupeň intenzity
veřejného zájmu na dosažení uvedeného cíle odůvodňuje z hlediska
akceptace nepravé retroaktivity i určitý zásah do principů
rovnosti a ochrany důvěry občana v právo.
Z hlediska posuzované věci nepravá zpětná účinnost § 45 odst.
3 zákona č. 92/1991 Sb., ve znění zákona č. 210/1993 Sb., znamená,
že nájemce nebytových prostor nebo jiného majetku, ke kterým
vykonávají právo hospodaření státní podniky, si musel po 13. srpnu
1993 být vědom, že ke dni zrušení podniku bez likvidace nebo
vynětí části majetku podniku (čili změnou vlastníka) nájemní
poměr, uzavřený před 28. únorem 1992, zanikne a mohl, resp. musel
tedy s touto skutečností počítat. Obdobný přístup zvolil
zákonodárce i v případě právních důsledků restitucí, když v zákoně
č. 116/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, mezi důvody
ukončení nájmu nebytových prostor, uzavřeného na dobu určitou,
výpovědí řadí rovněž vydání nemovitostí podle restitučních zákonů
(č. 403/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a č. 229/1991 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů).
S ohledem na uvedené důvody Ústavní soud návrh Krajského
soudu v Ostravě na zrušení ustanovení § 45 odst. 3 věty třetí
zákona č. 92/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podle § 70
odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. zamítl.
P o u č e n í : Proti tomuto nálezu se nelze odvolat.
V Brně 4. února 1997
|
|