Pl.ÚS 23/08 ze dne 14. 8. 2008
K aktivní legitimaci ministra spravedlnosti k podání kárné žaloby vůči předsedkyni Nejvyššího soudu
 
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
 
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Muchy a soudců Vladimíra Kůrky (soudce zpravodaje) a Jana Musila ve věci návrhu Nejvyššího soudu (kárného senátu) na zrušení ustanovení § 128 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů, v části „nebo pokud zjistí, že soudce, jmenovaný předsedou nebo místopředsedou, závažným způsobem porušuje stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudů“, takto:

Návrh se odmítá.

Odůvodnění:

Kárný senát Vrchního soudu v Olomouci (dále jen „kárný soud prvního stupně“) rozhodnutím ze dne 3. 3. 2008, sp. zn. 1 DS 24/2007, rozhodl tak, že JUDr. Iva Brožová, předsedkyně Nejvyššího soudu, se podle § 19 odst. 2 zákona č. 7/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců“), zprošťuje kárného obvinění pro skutky, dále popsané ve výroku v odstavcích 1/ a 2/.

V odůvodnění především reagoval na „procesní výhradu“ kárně obviněné předsedkyně Nejvyššího soudu JUDr. Ivy Brožové o nedostatku aktivní legitimace ministra spravedlnosti k podání kárné žaloby, již zdůvodnila jednak tím, že ministru není nikterak „podřízena“, a jednak poukázala na okolnost, že předseda Nejvyššího soudu je jmenován prezidentem republiky, čemuž podle jejího názoru odpovídá, že tato návrhová legitimace svědčí jen jemu. Zde kárný soud prvního stupně usoudil, že ministr spravedlnosti je oprávněným subjektem v případě, že by kárný návrh podal proti předsedkyni Nejvyššího soudu jakožto soudkyni (§ 8 odst. 2 písm. a/ „zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců“), a naopak jím není, směřuje-li proti JUDr. Ivě Brožové – jak je tomu v daném případě – coby „funkcionáři soudní správy“. K tomuto závěru dospěl poté, co dovodil, že ustanovení § 8 odst. 2 písm. a/ označeného zákona ani „nesignalizuje“ – ve vztahu k čl. 62 písm. f/ Ústavy České republiky (dále jen „Ústavy“) – že by zde mohl být rozpor práva jednoduchého a ústavního. Poté kárný soud zvažoval procesní možnosti, jež závěru o nedostatku legitimace ministra spravedlnosti k podání kárného návrhu odpovídají, jmenovitě zastavení kárného řízení podle § 14 zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců, resp. podle analogického užití § 11 tr. řádu, a podrobně zdůvodnil, proč před procesním „řešením“ pokládal za potřebné dát přednost dalšímu posouzení „i po stránce skutkové a hmotněprávní“. To posléze vyznělo tak, že skutek popsaný v kárném návrhu se sice stal, není však kárným proviněním, čímž je založen důvod, aby podle § 19 odst. 2 zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců byla JUDr. Iva Brožová tohoto kárného obvinění zproštěna.

Proti tomuto rozhodnutí podal ministr spravedlnosti odvolání, v němž navrhl, aby kárný senát Nejvyššího soudu jeho návrh znovu posoudil, tvrzený skutek kvalifikoval jakožto kárné provinění a uložil JUDr. Ivě Brožové i přiměřené kárné opatření.

Usnesením ze dne 14. 5. 2008, sp. zn. 1 Skno 6/2008, kárný senát Nejvyššího soudu (dále jen „odvolací kárný soud“, resp. posléze i „navrhovatel“) podle § 224 odst. 5 tr. řádu se zřetelem k § 25 zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců kárné řízení přerušil a věc předložil Ústavnímu soudu. Rozhodnutí odůvodnil tím, že sice souhlasí s názorem kárného soudu prvního stupně, že ustanovení § 8 odst. 2 písm. a/ zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců „nekoliduje s Ústavou“, avšak tento soud podle jeho mínění pominul, že ministr spravedlnosti podal návrh na zahájení kárného řízení nejen podle tohoto ustanovení, nýbrž i ve spojení s ustanovením § 128 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákona o soudech a soudcích“). To odvolací kárný soud pokládá za důležité, neboť výklad tohoto ustanovení by podle jeho názoru „v podstatě … umožňoval, aby ministr spravedlnosti podal kárnou žalobu na předsedkyni Nejvyššího soudu, protože ministerstvo spravedlnosti je dle ustanovení § 119 odst. 1 zákona o soudech a soudcích ústředním orgánem státní správy soudů, a tedy i Nejvyššího soudu“. Princip nezávislosti soudu, uvedl dále kárný soud, vylučuje možnost ingerence výkonné moci; tomu však úprava podle § 128 odst. 2 zákona o soudech a soudcích ve vztahu ku předsedovi Nejvyššího soudu „nevyhovuje“, jelikož ve smyslu nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 a sp. zn. Pl. ÚS 18/06 není předseda Nejvyššího soudu ministru spravedlnosti nikterak podřízen, „takže … může být“ právě toto ustanovení v rozporu s ústavním pořádkem – „konkrétně s čl. 62 písm. f/ Ústavy ČR, který stanoví, že prezident republiky jmenuje ze soudců předsedu a místopředsedy Nejvyššího soudu“. Oproti předsedům nižších soudů, uzavřel odvolací kárný soud, by proto oprávnění k podání kárné žaloby proti předsedovi Nejvyššího soudu měl mít prezident republiky, „při zachování principu nezávislého soudnictví“. Tak je prý ostatně stanoveno „v připravované novele“ zákona o soudech a soudcích, přičemž v důvodové zprávě k ní „se výslovně uvádí“, že předsedu a místopředsedu soudu nelze podle platné právní úpravy kárně postihnout za porušení povinnosti, která je spojena s výkonem této funkce.

Ústavní soud si v prvé řadě položil otázku, zda navrhovatel – odvolací kárný soud – je k podanému návrhu, svým obsahem na zahájení řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů podle hlavy druhé, oddílu prvního zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákona o Ústavním soudu), oprávněn.

Podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.

Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy platí, že dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu.

Ve smyslu závěrů usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 je podmínka návrhového oprávnění soudu vyslovená v čl. 95 odst. 2 Ústavy, aby požadavek zrušení zákona směřoval proti tomu, „jehož má být při řešení věci použito“, splněna, „jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední …“, případně „je nezbytná jeho nevyhnutelná aplikace a nikoli jen hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti…“ (srov. též sp. zn. Pl. ÚS 20/05). Z účelu a smyslu (konkrétní) kontroly ústavnosti právních norem pak plyne, že zákon, „jehož má být při řešení věci použito“, je pouze ten (resp. jeho ustanovení), jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího (ústavně konformního) výsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by výsledek před ním probíhajícího řízení jiný.

Je na navrhovateli, aby tento důsledek doložil, a samozřejmým požadavkem je též, aby snesl adekvátní argumentaci, že napadený zákon (ustanovení) vskutku v rozporu s ústavním pořádkem je.

Nesplňuje-li konkrétní návrh podaný podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu uvedené podmínky, vystavuje se navrhovatel riziku, že k jeho podání není legitimován, resp. že návrh byl podán „někým zjevně neoprávněným“, a to podle výslovné dikce ustanovení § 43 odst. 1 písm. c/ téhož zákona.

Přitom na obecném soudu (zde kárném), který navrhuje zrušení zákona (jeho ustanovení), spočívá v projednávané věci povinnost nejen ku zákonnému výkladu ustanovení, jež má být v ní aplikováno, nýbrž k interpretaci primárně ústavně konformní; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 48/95 Ústavní soud dále uvedl, že není dán důvod ku zrušení takového ustanovení, je-li možný – případně mezi jinými – i výklad, jenž tomuto požadavku vyhovuje (srov. též nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05, sp. zn. Pl. ÚS 36/01 a další).

Okolnost, že v posuzované věci je takový ústavně konformní výklad k dispozici, pak implikuje eventualitu posouzení návrhu jako „zjevně neopodstatněného“, jak je tato kvalifikace vyjádřena v ustanovení § 43 odst. 2 písm. a/ zákona o Ústavním soudu.

V obou případech je k rozhodnutí o návrhu obecného soudu, podaného podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu na zrušení zákona, resp. jeho ustanovení povolán senát Ústavního soudu, a to k usnesení, jímž návrh odmítne (§ 43 odst. 2 písm. b/ zákona o Ústavním soudu).

Podmínky právě tohoto postupu jsou v dané věci splněny, a je tomu tak z následujících důvodů.

Navrhující odvolací kárný soud především – mylně – vykládá napadené ustanovení § 128 odst. 2 zákona o soudech a soudcích tak, že zakládá (a to protiústavně) legitimaci ke kárnému návrhu proti předsedkyni Nejvyššího soudu. Ve skutečnosti totiž zjevně – jak ostatně mínil kárný soud prvního stupně – nemůže být uvažováno než o tom, že svojí intencí směřuje k případnému doplnění (konkretizaci) obecného vymezení kárného provinění, jež je zakotveno v § 87 zákona o soudech a soudcích, a to specificky ve vztahu k „soudcům jmenovaným předsedou nebo místopředsedou soudu“, pakliže takové osoby „závažným způsobem porušují stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudů“. Aniž by bylo nezbytné se uchylovat k „poznámce pod čarou“ (u § 128 odst. 2), je evidentní, že zde uvedený „příslušný orgán státní správy soudů“, povolaný ke kárnému návrhu „podle zvláštního zákona“, může být jen subjekt, jenž náleží do obecného výčtu oprávněných navrhovatelů kárného řízení podle § 8 odst. 2 zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců.

Z toho plyne, že ustanovení § 128 odst. 2 zákona o soudech a soudcích otázku, kdo je oprávněn zahájit kárné řízení, neupravuje. Ministr spravedlnosti, jenž podal kárný návrh v dané věci, neodvozoval svoje oprávnění k němu odtud, nýbrž vycházel (objektivně) z ustanovení § 8 odst. 2 písm. a/ zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců.

Navrhovatel, ač tvrdí, že právě legitimace ministra spravedlnosti k návrhu proti předsedkyni Nejvyššího soudu „může být“ protiústavní (což je jediné, oč opírá svůj návrh), však derogaci tohoto – rozhodného – ustanovení § 8 odst. 2 písm. a/ zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců nenavrhuje, resp. nečiní tak ani v případném dílčím rozsahu, ve vztahu ku kárnému návrhu proti předsedovi Nejvyššího soudu; dokonce výslovně konstatuje, že toto ustanovení v rozporu s Ústavou není. Současně nevznáší námitky proti ústavnosti toho výkladu § 128 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, jímž je specificky personálně založeno „doplnění“ obecného vymezení kárného provinění (§ 87 zákona o soudech a soudcích), který v dané věci již podal kárný soud prvního stupně.

Jinak řečeno, navrhovatelova argumentace se svým obsahovým (jakož i návrhovým) zaměřením zcela míjí s ustanovením, k němuž jedině ji lze objektivně vztáhnout, a naopak směřuje proti ustanovení, kterého se ani věcně ani jeho intencí týkat nemůže, a jehož (možný) obsah nezpochybňuje. Jestliže navrhovatel vyslovuje názor, že na základě ustanovení § 128 odst. 2 zákona o soudech a soudcích svědčí legitimace k návrhu na zahájení kárného řízení proti předsedkyni Nejvyššího soudu prezidentu republiky, implicite základ skutkové podstaty kárného provinění, zde naznačený i ve vztahu k ní, fakticky aprobuje.

Uvedeným je tedy doloženo, že kritické ustanovení § 128 odst. 2 zákona o soudech a soudcích není ustanovením, jež k identifikaci legitimovaného subjektu k zahájení kárného řízení „má být ve věci použito“ (§ 64 odst. 3), neboť ani jeho případnou derogací – s ohledem na nedotčené ustanovení § 8 odst. 2 písm. a/ zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců – by nemohlo být dosaženo toho (jak míní navrhovatel), aby legitimaci ke kárnému návrhu proti předsedkyni Nejvyššího soudu měl výlučně prezident republiky.

Jinou věcí je, zda po eventuální derogaci ustanovení § 128 odst. 2 zákona o soudech a soudcích by mohl – pokud obstojí vůbec – obstát kárný návrh, jenž by byl založen na kvalifikovaném porušení povinností soudcem, jmenovaným předsedou nebo místopředsedou soudu, a to při výkonu jeho státní správy. Zde totiž nejde o otázku určení oprávněného subjektu, nýbrž o podmínku věcného posouzení jím podaného návrhu, a to ve vazbě na zákonné vymezení kárného provinění (tj. zda takové porušení povinností je či není kárným proviněním). Stojí pak zde za připomenutí, co zmíněno výše, že s tímto – širším – pojetím základu kárného provinění je navrhovatel ve shodě.

Je tudíž namístě uzavřít, že návrh odvolacího kárného soudu podmínky zakotvené v § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, jak byly výše vyloženy, nesplňuje, v důsledku čehož je nevyhnutelné jej kvalifikovat jako návrh podaný – ve smyslu § 43 odst. 1 písm. c/ zákona o Ústavním soudu – osobou neoprávněnou, což bylo též shora již předznačeno.

Ačkoli už tento závěr je postačující pro výsledek daného řízení, je přiléhavé dodat, že ani v opačném případě by navrhovatelův návrh nebyl způsobilý věcného projednání, a to pro jeho zjevnou neopodstatněnost, jež byla v předchozím předjímána rovněž.

Především platí, že ústavněprávní úvahy navrhovatele, sestávající se z eklekticky řazených citací (v návrhu, zejména pak v usnesení o přerušení kárného řízení) částí nálezů Ústavního soudu, očividně pomíjí podstatu posuzované věci, resp. nejsou do ní přenositelné; dovolávané názory o nezávislosti soudnictví, vztazích soudní a výkonné moci, postavení předsedů a místopředsedů soudů, zvláštní autonomii předsedy Nejvyššího soudu a další, totiž Ústavní soud (v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 7/02, sp. zn. Pl. ÚS 18/06 a sp. zn. Pl. ÚS 87/06) vyslovil v souvislostech očividně jiných. Ze žádného z nich se nepodává, že by Ústavní soud považoval za vyloučený kárný postih soudce, jmenovaného do funkce předsedy nebo místopředsedy soudu, a režim jejich odvolání z těchto funkcí právě na základě kárného řízení, tj. rozhodnutí soudu, je naopak zde spíše pokládán za vhodný (srov. sp. zn. Pl. ÚS 7/02 nebo sp. zn. Pl. ÚS 18/06). Navrhovatelem zdůrazňovaná okolnost, že předsedkyně Nejvyššího soudu není ministrovi spravedlnosti „podřízená“, ministra z možnosti založení jeho legitimace ku zahájení kárného řízení – sama o sobě – zřejmě nediskvalifikuje, a to (z pohledu navrhovatelova uvažování) už proto, že předsedkyně Nejvyššího soudu není jistě podřízena ani prezidentu republiky, jehož legitimaci pokládá navrhovatel za ospravedlnitelnou.

Významnější však je, že v dané věci kárný soud prvního stupně interpretaci ustanovení § 8 odst. 2 písm. a/ zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců a § 87 a § 128 odst. 2 zákona o soudech a soudcích podal, a konkrétně aplikoval, aniž pokládal za nevyhnutelné ustanovení posledně označené odstranit. Jak bylo výše zaznamenáno, dospěl k závěru, že jsou interpretovatelná tak, že ministr spravedlnosti má legitimaci ku kárnému návrhu jen proti předsedkyni Nejvyššího soudu jakožto soudkyni, nikoli již coby nositeli výkonu státní (soudní) správy. Ačkoli v daném řízení šlo o případ druhý, pokračoval kárný soud ve věcném posouzení ministrova návrhu, a svůj postup adekvátně odůvodnil.

Byl tedy v dané věci již uplatněn právní názor (výklad rozhodných ustanovení, včetně navrhovatelem napadeného § 128 odst. 2 zákona o soudech a soudcích), který je i nadále k dispozici, jenž si zjevně osobuje znaky ústavní konformity, a jako takový byl (ve vazbě na čl. 62 písm. f/ Ústavy) i vysloven.

Jak se podává z návrhu (jakož i z usnesení o přerušení kárného řízení), sleduje navrhovatel stejný cíl jako kárný soud prvního stupně; totiž nepřiznat ministru spravedlnosti oprávnění k podání kárného návrhu proti předsedkyni Nejvyššího soudu pro skutek, jenž je vztažen k výkonu její správní funkce. Činí tak návrhem na zrušení ustanovení zákona, aniž by však jakkoli zpochybnil ústavnost k témuž směřujícího výkladu, který již byl ve věci aplikován.

Je proto přiléhavé mít za to, že je zde interpretace (též navrhovatelem napadeného § 128 odst. zákona o soudech a soudcích), která, dokud nevyvrácena, překáží tomu, aby bylo uvažováno o zrušení s ní spjatého ustanovení (obdobně závěrům vysloveným v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 48/95 a dalším).

Shora předjímaný důsledek – o zjevné neopodstatněnosti návrhu ve smyslu § 43 odst. 2 písm. a/ zákona o Ústavním soudu – je tím odůvodněn.

Nad tento rámec lze již jen poznamenat, že postup odvolacího kárného soudu – hodnocen z hlediska účelnosti vedení řízení – vyvolává jistý podiv; byť by s kárným soudem prvního stupně co do nedostatku ministrovy legitimace souhlasil (k čemuž obsahově směřoval), anebo s ním nesouhlasil a legitimaci ministru přiznal, byl vždy ve stejné procesní situaci, neboť i v druhém případě bylo na něm prověřit podmínky a výsledek soudem prvního stupně podaného věcného posouzení kárného návrhu.

Lze tedy shrnout; v obou rovinách hodnocení návrhu odvolacího kárného soudu je výsledek řízení o něm shodný. Ať jako podaný osobou zjevně neoprávněnou (§ 43 odst. 1 písm. c/ zákona o Ústavním soudu) nebo jako návrh zjevně neopodstatněný (§ 43 odst. 2 písm. a/ téhož zákona) jej Ústavní soud v senátě a bez jednání nemohl než odmítnout (§ 43 odst. 2 písm. b/), jak ohlásil shora.

Zcela závěrem se poznamenává, že dovozený výsledek vystihuje tu část řízení před Ústavním soudem, v němž je primárně posuzována otázka tzv. přijatelnosti návrhu; proto zde nejde o řízení kontradiktorní s obvyklými procesními konsekvencemi.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 14. srpna 2008


Jiří Mucha
předseda senátu