Pl.ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000
167/2000 Sb.
N 73/18 SbNU 135
Právně normativní akty vlády - určení výše plnění ze smluv o poskytování a úhradě zdravotní péče
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Plénum Ústavního soudu

po ústním jednání dne 23. května 2000
rozhodlo ve věci návrhu III. senátu Ústavního soudu, podaného
podle § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, na zrušení § 17 odst. 5 zákona č.
48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších
předpisů, takto:

Ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, se dnem 31.
prosince 2000 zrušuje.


Odůvodnění
I.
Ústavní stížností, podanou Ústavnímu soudu osobně dne 20.
srpna 1999, se stěžovatelé MUDr. H. F. a spol. domáhají zrušení
čl. 1 a 8 Rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999, o hodnotách
bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního
pojištění, jimiž se cítí být dotčeni ve svých základních právech
a svobodách, vyplývajících z čl. 26 odst. 1 a čl. 41 odst. 1
a dále z čl. 1, čl. 2 odst. 2 až 4, čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst.
1 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina), jakož i čl.
26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (věc
vedena pod sp.zn. III. ÚS 407/99).

Stěžovatelé objasňují předem svoji aktivní legitimaci, a to
s poukazem na skutečnost, že jsou fyzickými a právnickými osobami,
poskytujícími specializovanou zdravotní ambulantní péči dle zákona
č. 160/1992 Sb., o poskytování zdravotní péče v nestátních
zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní
stížností napadají uvedené rozhodnutí vlády, vydané na základě
ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, přičemž v něm
spatřují zásah orgánu veřejné moci ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm.
d) Ústavy. Dle jejich názoru jak vláda, tak i Ministerstvo
zdravotnictví, a to i ve smyslu dosavadní judikatury Ústavního
soudu, v předmětné věci vystupují v postavení orgánu veřejné moci,
když vláda rozhodnutím určila výši plnění ze smluv o poskytování
a úhradě zdravotní péče mezi stěžovateli a zdravotními
pojišťovnami, čímž měla autoritativně a pravomocně zasáhnout do
jejich právní sféry. Dále, dle stěžovatelů, uvedené rozhodnutí
vlády nelze v žádném případě považovat za výsledek realizace
právotvorné pravomoci, a tedy za podzákonný právní předpis,
zejména proto, že nemá obligatorní právní formu podzákonného
právního předpisu vydávaného vládou, a to formu nařízení (čl. 78
Ústavy), nesplňuje také základní obsahový znak právního předpisu,
protože nemá normativní, ale pouze jednorázový charakter. I když
v úvodu textu rozhodnutí je uvedeno, že o něm vláda rozhodla
usnesením, použití termínu usnesení v této souvislosti však, dle
přesvědčení stěžovatelů, neznamená, že jde pouze o interní
rozhodnutí nebo rozhodnutí týkající se vnitřní úpravy chodu
vládních prací, protože zasahuje do práv třetích osob. Z výše
uvedeného stěžovatelé ohledně právní povahy napadeného rozhodnutí
vlády dovozují závěr, dle něhož toto není ani právním předpisem
ani interním usnesením, nýbrž je správním rozhodnutím, způsobilým
zasáhnout do jejich ústavně zaručených práv, pročež má právní
povahu zásahu orgánu veřejné moci dle čl. 87 odst. 1 písm. d)
Ústavy.
Z hlediska dodržení podmínek podání ústavní stížnosti
odkazují stěžovatelé na ustanovení § 248 odst. 3 a Přílohu A o. s.
ř., dle kterých rozhodnutí o regulaci cen dle zákona č. 526/1990
Sb., ve znění pozdějších předpisů, nepodléhají soudnímu přezkumu.
Nadto jsou stěžovatelé přesvědčeni, že ústavní stížnost přesahuje
svým významem jejich vlastní zájmy, když napadeným rozhodnutím
vlády mají být dotčena základní práva a svobody více než 8500
nestátních zdravotnických zařízení, a tedy jsou dány podmínky
jejího projednání i dle § 75 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním
soudu.

Protiústavnost čl. 1 předmětného rozhodnutí vlády spatřují
stěžovatelé v porušení ústavními zákony a mezinárodními smlouvami
dle čl. 10 Ústavy garantované rovnosti v podnikání. Pro naplnění
podmínky rozporu s čl. 26 Listiny ve spojení s čl. 41 odst. 1
Listiny odkazují na jeho rozpor zejména se zákony č. 20/1966 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, č. 220/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, č.
160/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a č. 48/1997 Sb., ve
znění pozdějších předpisů.
Odkazujíce na výměr Ministerstva financí 01/99, jímž se
vydává seznam zboží s regulovanými cenami, dle jehož bodu 4. mezi
zboží, u něhož se uplatňují úředně stanovené ceny, patří také
zdravotní péče hrazená zdravotním pojištěním, která je poskytována
účastníku veřejného zdravotního pojištění nebo účastníku smluvního
zdravotního pojištění, považují stěžovatelé napadené rozhodnutí
vlády za cenovou regulaci ve smyslu zákona o cenách. Poukazují
přitom na rozpor Rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999,
o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného
zdravotního pojištění, s ustanoveními § 2 odst. 3 a § 16 odst. 2
zákona o cenách, jakož i § 2 vyhlášky č. 580/1990 Sb., jenž
spatřují v nedodržení struktury regulované ceny, jež zahrnuje
oprávněné náklady a přiměřený zisk. V této souvislosti upozorňují
na nerovnost ve vztahu ke stanovení maximálních cen tuzemských
léčiv a prostředků zdravotnické techniky dle výměru Ministerstva
financí 6/16/1998.

Dále stěžovatelé konstatují nepříznivé ekonomické dopady
napadené cenové regulace, jakož i možné snížení dostupnosti
zdravotní péče.

Nerovnost spatřují i ve srovnání vlastního postavení
s postavením zdravotních pojišťoven, přičemž i ve smyslu
judikatury Ústavního soudu namítají absenci zdůvodnění takovéhoto
odlišování.
Stěžovatelé v ústavní stížnosti dále namítají skutečnost, že
vláda v napadeném rozhodnutí překročila rámec vymezený ustanovením
§ 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, když kromě
stanovení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze
zdravotního pojištění stanovila i další limity, a to limit času
a limit množství, a závazně stanovila i převýšení vykázané
zdravotní péče. Poukazují dále na možné absurdní důsledky
v rozhodnutí obsažené úpravy, kdy zdravotnické zařízení
v porovnávaném období z nejrůznějších důvodů (dlouhodobé pracovní
neschopnosti, dlouhodobé dovolené apod.) nenaplnilo tehdejší limit
a vykázalo pouze velmi malý objem zdravotní péče. Povinnost
poskytovat kvalitní zdravotní péči, např. i s ohledem na
ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o veřejném zdravotním
pojištění, pak, dle názoru stěžovatelů, vede v případě stanovení
limitů buď k nezbytnosti pracovat zadarmo nebo se posunout do
nižší hodnoty bodu a za stejnou práci obdržet o pětinu nižší
příjem.
V souvislosti s čl. 8 ústavní stížností napadeného rozhodnutí
vlády poukazují stěžovatelé na jeho rozpor s § 40 odst. 2 zákona
o veřejném zdravotním pojištění, když při hrazení neodkladné
zdravotní péče v nesmluvních zdravotnických zařízeních vláda
stanoví nižší úhradu, než je vymezena pro případ smluvního
ujednání mezi zdravotní pojišťovnou a zdravotním zařízením.

Ze všech uvedených důvodů navrhují stěžovatelé čl. 1 a 8
Rozhodnutí vlády ze dne 23. června 1999, o hodnotách bodu a výši
úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění,
zrušit.

Na základě výzvy Ústavního soudu podle § 42 odst. 4 a § 76
odst. l zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
podala dne 8. října 1999 vláda k předmětné ústavní stížnosti
vyjádření. Vyjadřuje v něm přesvědčení, že přijetím napadeného
usnesení se žádným způsobem nedotkla a ani dotknout nemohla práva
stěžovatelů podnikat, vyplývajícího z čl. 26 odst. 1 Listiny, když
bylo vydáno na základě zákona o veřejném zdravotním pojištění, tj.
k zajištění základního práva, plynoucího z čl. 31 Listiny. Vláda
se domnívá, že zřízení a fungování veřejného zdravotního pojištění
tak, jak vyplývá z čl. 31 Listiny, nesouvisí s právem podnikat,
zaručeným čl. 26 odst. 1 Listiny. Jakkoliv vláda považuje platnou
právní úpravu, umožňující z veřejného zdravotního pojištění hradit
zdravotní péči občanům ve státních i nestátních zdravotnických
zařízeních, za vyhovující, nebylo by podle jejího názoru v rozporu
s Listinou, kdyby zákon v krajním případě omezil poskytování
bezplatné zdravotní péče tak, že by byla poskytována pouze v síti
"veřejných" zdravotnických zařízení, zcela bez možnosti vytvářet
při jejím poskytování zisk. V této souvislosti u ústního jednání
byla ze strany vlády zdůrazněna skutečnost, že ani ze základního
práva na podnikání dle čl. 26 odst. 1 Listiny nevyplývá právo na
zisk. Vláda se ve svém vyjádření dále domnívá, že přijetím
napadeného usnesení nepostupovala ani praeter legem, když usnesení
přijala na základě zákonného zmocnění, obsaženého v ustanovení §
17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Vláda je však
při svém rozhodování o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče
hrazené ze zdravotního pojištění limitována nepřímo, a to platební
možností zdravotních pojišťoven, jež je závislá na výši sazeb
pojistného na veřejné zdravotní pojištění, stanovených zákonem č.
592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, ve znění
pozdějších předpisů. Tato pravomoc je, dle názoru vlády, výrazem
racionální a ústavně konformní úvahy, že včasné rozhodnutí
o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče je nezbytné, protože
jinak by byla ohrožena realizace ústavně zaručeného práva občanů
na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění.

Vláda je přesvědčena, že její usnesení je po stránce
procedurální i obsahové v souladu se zákonným zmocněním, a že
z rozsahu tohoto zmocnění nevybočila. V této souvislosti poukazuje
i na nález Ústavního soudu ze dne 25. října 1995, vyhlášený pod č.
271/1995 Sb., který v něm formuloval i principy, jež by měly být
v podstatě platné i pro daný případ. Ústavní soud v uvedené věci
konstatoval, že je-li akt vlády v souladu s Ústavou, ústavními
zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a také zákony,
je posouzení věcné správnosti a účelnosti rozhodnutí vlády mimo
kompetence Ústavního soudu; jde o akt, který je "výrazem snahy
o sladění veřejných zájmů se zájmy partikulárními" a "je nesporné,
že při řešení těchto složitých otázek může být těžko nalezeno
řešení, které bude bez jakýchkoliv rozporů a připomínek. Je věcí
exekutivy, aby se zvážením všech pro a proti vydala konečné
rozhodnutí, a je nepochybné, že Ústavnímu soudu nepřísluší do této
sféry výkonné moci zasahovat. Odpovědnost vlády za případné
negativní důsledky takového rozhodnutí je odpovědností politickou,
nikoliv tedy odpovědností právní."

S přihlédnutím k právě uvedené argumentaci je vláda toho
názoru, že napadeným usnesením nezasáhla do ústavně zaručených
práv stěžovatelů a nedomnívá se tedy ani, že jím způsobila
situaci, která není slučitelná s principem právního státu,
zakotveného v čl. 1 Ústavy.

Vzhledem k tomu, že, dle jejího přesvědčení, tím, že v rámci
zmocnění daného zákonem o veřejném zdravotním pojištění přijala
dne 23. června 1999 usnesení č. 657 ke stanovení hodnot bodu
a výši úhrad zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního
pojištění pro 3. a 4. čtvrtletí 1999, nijak neporušila práva,
která stěžovatelům náleží podle čl. 2 odst. 2 až 4, čl. 26 odst.
1 Listiny a čl. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy, vláda navrhuje, aby
ústavní stížnost proti uvedenému usnesení vlády byla zamítnuta.

Při ústním jednání ve věci ústavní stížnosti, konaném dne 2.
prosince 1999, byly stěžovateli předloženy Ústavnímu soudu jako
důkazy Aktuální informace Ústavu zdravotnických informací
a statistiky ze dne 11. října 1999 (č. l. 277, 278), týkající se
nárůstu výnosů zdravotních pojišťoven v I. pololetí 1999 ve
srovnání s I. pololetím 1998, a dále vývoje nákladů zdravotních
pojišťoven v roce 1997 a 1998. V replice zástupce vlády, jejího
místopředsedy byla zdůrazněna skutečnost, že k uvedeným ukazatelům
nemohlo být v napadeném usnesení vlády přihlédnuto, jelikož v době
jeho přípravy nebyly ještě k dispozici.

II.
III. senát Ústavního soudu při projednávání této ústavní
stížnosti dospěl k závěru, že § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb.,
o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů, je
v rozporu s čl. 78 Ústavy. Ve smyslu § 78 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
proto svým usnesením ze dne 2. prosince 1999, č. j. III. ÚS
407/99-291, přerušil řízení a předložil plénu Ústavního soudu
návrh na zrušení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném
zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů.

III.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný
návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 3. února 2000
předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky úvodem
objasňuje důvod přijetí předmětné zákonné úpravy, jímž byla
skutečnost, že právní úprava dohodovacího řízení neobsahovala
řešení situace, kdy mezi zdravotními pojišťovnami a reprezentanty
poskytovatelů zdravotní péče nedojde k dohodě. Za účelem řešení
této situace vláda v předložené novele zákona o veřejném
zdravotním pojištění navrhovala svěřit za těchto okolností
rozhodování o hodnotě bodu Ministerstvu zdravotnictví, přičemž
takovéto rozhodnutí by bylo vyhlášeno ve Věstníku Ministerstva
zdravotnictví. Při projednávání vládního návrhu Poslanecká
sněmovna určila namísto Ministerstva zdravotnictví za orgán
oprávněný rozhodnout za uvedených podmínek o výši bodu vládu,
která tak činí na návrh Ministerstva zdravotnictví, přičemž toto
rozhodnutí vlády se vyhlašuje ve Věstníku Ministerstva
zdravotnictví. Ve vyjádření se dále upozorňuje na skutečnost, že
zákon o veřejném zdravotním pojištění neupravuje způsob zveřejnění
rozhodnutí vlády o hodnotě bodu ve Věstníku Ministerstva
zdravotnictví, přičemž materie vyhlašování a zveřejňování
rozhodnutí vlády je upravena jinými právními předpisy, např.
Ústavou a zákonem o Sbírce zákonů. Z uvedeného je pak dovozován
závěr, dle něhož ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve
znění pozdějších předpisů, není v rozporu s čl. 78 Ústavy, když
toto ustanovení toliko zaručuje publikaci buď dohody nebo
rozhodnutí vlády o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní péče
hrazené ze zdravotního pojištění, avšak neuvádí, že konkrétní
rozhodnutí vlády o cenách ve zdravotnictví má být zveřejněno pouze
ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví a nedotýká se povinnosti
vlády, aby souběžně zveřejnila své rozhodnutí formou nařízení ve
Sbírce zákonů.
Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky dále
potvrdil, a to v souladu s požadavky obsaženými v ustanovení § 68
odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, že
zákon č. 2/1998 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 48/1997
Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění
některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 242/1997 Sb.,
byl schválen potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, byl
podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. V závěru
vyjádření je obsaženo stanovisko, že zákonodárný sbor při
přijímání předmětného zákonného ustanovení jednal v přesvědčení
o jeho souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem,
přičemž je na Ústavním soudu, aby podaný návrh posoudil a vydal
příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 3 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný
návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření ze
dne 4. února 2000 jeho předsedkyně objasňuje důvod přijetí
předmětného zákonného ustanovení, a to shodně jak v této
souvislosti učinila Poslanecká sněmovna. Účastník řízení dále
odůvodňuje roli státu při určování hodnoty bodu a výše úhrad
zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění. S poukazem na čl.
31 Listiny dovozuje v této souvislosti závěr, dle něhož za
situace, kdy zájmy občanů při jednání o ceně zdravotní péče
zastupují pouze zdravotní pojišťovny, je třeba umožnit státu
účinně zasáhnout v případech, kdy zdravotní pojišťovny z důvodu
hájení svých skupinových finančních zájmů nejsou schopny
zastupovat zájmy pojištěnců a ani zájmová skupina poskytovatelů
zdravotní péče není přístupná dohodě anebo v případě, pokud
učiněné dohody odporují právním předpisům nebo veřejnému zájmu.
Ve vyjádření se dále konstatuje, že návrh zákona, kterým se
mění a doplňuje zákon o veřejném zdravotním pojištění, Senát
projednal na své 9. schůzi (I. volební období) dne 12. a 13.
listopadu 1997 a hlasy 67 senátorek a senátorů, když nikdo ze
senátorek a senátorů nebyl proti, přijal usnesení č. 140 vrátit
předmětný návrh Poslanecké sněmovně ve znění přijatých
pozměňovacích návrhů. Senát přitom neshledal důvody, pro které by
nemohl vyslovit souhlas s navrhovaným zněním ustanovení § 17 odst.
5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, když si
plně uvědomoval, že v případě, že se smluvní strany dohodovacího
řízení nedohodnou na hodnotách bodu a výši úhrady, byla by
realizace ústavně zaručeného práva na bezplatnou zdravotní péči na
základě veřejného zdravotního pojištění ohrožena. Oprávnění vlády
rozhodnout za podmínek stanovených zákonem chápal Senát nikoliv
jako rozhodnutí vlády mající normativní charakter ve smyslu čl.
78 Ústavy, ale jako rozhodnutí "nezávislého rozhodce", které ve
smluvním právu není ojedinělé (např. rozhodování rozhodce v řízení
o uzavření kolektivní smlouvy, řízení před rozhodci apod.).
Jelikož se zároveň jednalo o státem garantovanou realizaci
ústavního práva a o hospodaření s veřejnými prostředky, Senát se
ztotožnil s názorem Poslanecké sněmovny, že v daném případě bude
rozhodovat vláda. Ve vyjádření je dále obsažen názor, dle něhož
pokud by předmětné zákonné ustanovení mělo být zrušeno a vláda by
měla být zmocněna k provedení zákona a v jeho mezích vydávat
o hodnotách bodu a výši úhrady zdravotní péče právní předpis
formou nařízení, nebyla by zároveň možná konstrukce dohodovacího
řízení o týchž veličinách, neboť realizaci pravomoci vlády nelze
svazovat institutem dohodovacího řízení. Podle § 42 odst. 2 zákona
č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, si dále Ústavní
soud vyžádal jako listinné důkazy od Poslanecké sněmovny a od
Senátu příslušné sněmovní tisky a těsnopisecké zprávy z jednání
obou komor Parlamentu. U ústního jednání, konaného dne 23. května
2000, byli jako svědkové slyšeni ministr zdravotnictví, ředitelka
Všeobecné zdravotní pojišťovny, a předseda Svazu soukromých lékařů
a podnikatelů ve zdravotnictví. Ze svědeckých výpovědí k průběhu
dohodovacího řízení mezi zdravotními pojišťovnami a zástupci
smluvních zdravotnických zařízení ke stanovení hodnoty bodu a výše
úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění bylo
zjištěno následující: Prof. MUDr. B. Fišer, CSc., a Ing. J.
Musílková ve svých svědeckých výpovědích uvedli zejména zdůvodnění
lhůty šesti měsíců pro určení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní
péče hrazené ze zdravotního pojištění, jež plyne z měnící se
situace ve výběru pojistného, dále objasnili způsob interpretace
nedohody účastníků dohodovacího řízení, jež je dána v případě
nesouhlasu kterékoli ze zdravotních pojišťoven a to v jakémkoli
segmentu poskytované zdravotní péče. K dotazu soudu Ing. J.
Musílková potvrdila, že v průběhu dohodovacího řízení Ministerstvo
zdravotnictví nesehrává roli rozhodce. Ve výpovědi MUDr. J. Henzla
byl obsažen zejména poukaz na nerovné postavení zástupců smluvních
zdravotnických zařízení ve vztahu ke zdravotním pojišťovnám
v dohodovacím řízení, když pro konstatovaní nedohody postačuje
nesouhlas jediné zdravotní pojišťovny, na straně smluvních
zdravotnických zařízení však nesouhlas nejméně jejich jedné
třetiny.
IV.
Ústavní soud nejprve zkoumal, jak mu ukládá § 68 odst. 2
zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byl-li
napadený zákon přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené
kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

Z předložených sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv bylo
zjištěno, že schůze, na níž se o zákonu hlasovalo, se zúčastnil
dostatečný počet poslanců, resp. senátorů. Poté, co Senát vrátil
návrh předmětného zákona Poslanecké sněmovně, tato na něm ve
znění, ve kterém byl postoupen Senátu, setrvala, a to i opakovaně
po jeho vrácení prezidentem republiky. Zákon byl přitom přijat
potřebných počtem hlasů (když dne 23. října 1997 v Poslanecké
sněmovně z přítomných 189 poslanců pro něj hlasovalo 128, proti
hlasovalo 29 poslanců, dne 13. listopadu 1997 v Senátě
z přítomných 70 senátorů pro vrácení návrhu Poslanecké sněmovně
hlasovalo 67 senátorů, proti nehlasoval nikdo, dne 2. prosince
1997 ze 183 přítomných poslanců 171 hlasovalo pro návrh zákona ve
znění, ve kterém byl postoupen Senátu, 9 poslanců hlasovalo proti,
a dne 13. ledna 1998 ze 192 přítomných poslanců 114 hlasovalo pro
setrvání na prezidentem republiky vráceném zákoně, 47 poslanců
hlasovalo proti). Předmětný zákon byl podepsán příslušnými
ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen v částce 2. Sbírky zákonů,
která byla rozeslána dne 27. ledna 1998, a tímto dnem nabyl
účinnosti.

V.
Dikce ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, jehož ústavnost je v Ústavním soudem
posuzována v řízení o kontrole norem, je následující: "Hodnoty
bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění
se dohodnou v dohodovacím řízení zástupců

a) Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních
zdravotních pojišťoven a

b) příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako
zástupců smluvních zdravotnických zařízení.

Výsledek dohodovacího řízení posoudí Ministerstvo
zdravotnictví z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným
zájmem a vyhlásí jej ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví.
Nedojde-li dohodovací řízení k výsledku do 15 dnů před skončením
účinnosti posledních výsledků dohodovacího řízení nebo pokud
výsledek dohodovacího řízení bude odporovat právním předpisům nebo
veřejnému zájmu, vláda České republiky rozhodne na návrh
Ministerstva zdravotnictví o hodnotách bodu a výši úhrad zdravotní
péče hrazené ze zdravotního pojištění; rozhodnutí se vyhlásí ve
Věstníku Ministerstva zdravotnictví."

Uvedená dikce je dána
novelou zákona o veřejném zdravotním pojištění č. 2/1998 Sb., jež
nahradila znění, dle něhož "výsledek dohodovacího řízení o cenách
ve zdravotnictví bude posouzen z hlediska souladu s právními
předpisy a veřejným zájmem Ministerstvem zdravotnictví
a Ministerstvem financí, které jej poté vydá jako cenový výměr."
Příčinou změny, jež je artikulována v důvodové zprávě k uvedené
novele, jakož i ve vyjádřeních účastníka řízení, byla absence
mechanizmu rozhodování o hodnotě bodu v případech, kdy mezi
účastníky cenových jednání nedojde k dohodě.

Dle § 10 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění
pozdějších předpisů, zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen
podle § 5 a 6 uvedeného zákona, zařazují cenové orgány rozhodnutím
do seznamu zboží s regulovanými cenami, přičemž seznam a ceny
v jeho rámci stanovené, a zboží, u něhož se uplatňuje regulace cen
podle § 8 uvedeného zákona, uveřejňují cenové orgány v Cenovém
věstníku. Cenovým orgánem příslušným rozhodovat o regulaci cen je
přitom dle § 2, § 2a a § 2b zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti
orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších
předpisů, Ministerstvo financí. Ustanovení § 17 odst. 5 zákona
o veřejném zdravotním pojištění představuje tudíž ve vztahu
k zákonu o cenách lex specialis, když pro oblast regulace cen, jež
jsou vyjádřeny hodnotou bodu a výší úhrad zdravotní péče hrazené
ze zdravotního pojištění, stanoví zvláštní postup, rozhodování
svěřuje vládě (a nikoli Ministerstvu financí, jak je tomu dle
zákona o cenách) a odlišným způsobem upravuje i formu výsledku
tohoto rozhodování (a to jako rozhodnutí, jež je publikováno ve
Věstníku Ministerstva zdravotnictví).

Nelze dále, a to i z důvodu, jenž vyplynul z průběhu ústního
jednání, přisvědčit názoru Senátu Parlamentu České republiky, dle
něhož se v případě rozhodování vlády o hodnotě bodu a výši úhrad
zdravotní péče jedná o rozhodnutí "nezávislého rozhodce", které ve
smluvním právu není ojedinělé (např. rozhodování rozhodce v řízení
o uzavření kolektivní smlouvy, řízení před rozhodci apod.). Český
právní řád zná rozhodčí řízení jednak dle zákona č. 216/1994 Sb.,
o rozhodčím řízení a výkonu rozhodčích nálezů, a jednak dle zákona
č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání, ve znění pozdějších
předpisů. V případě prvním je podmínkou rozhodčího řízení uzavření
rozhodčí smlouvy (dle § 2 uvedeného zákona), tudíž v něm nedochází
k dotčení smluvní volnosti. V případě druhém platí dle § 13 odst.
1 zákona o kolektivním vyjednávání rovněž jako princip podmínka
dohody smluvních stran o rozhodčím řízení. Pouze jako výjimka dle
§ 13 odst. 2 dochází k rozhodčímu řízení i v případě, jestliže se
smluvní strany nedohodnou, a to jde-li o spor o plnění závazků
z kolektivní smlouvy (což není analogií posuzované věci) nebo
jde-li o spor o uzavření kolektivní smlouvy vzniklý na pracovišti,
kde je zakázáno stávkovat (§ 20 zákona o kolektivním vyjednávání).
I v uvedeném jediném případě rozhodčího řízení prolamujícího
zásadu smluvní svobody je však jeho smyslem nahrazení smluvní vůle
(§ 13 odst. 6), jež podléhá soudnímu přezkumu (§ 14) a u něhož je
upraven příslušný proces (§ 13 a 14).
Při posouzení právní povahy předmětného rozhodnutí vlády se
tudíž nabízí dvojí možnost: Tou první je kvalifikace
soukromoprávní, dle níž se jedná o rozhodčí řízení a postavení
vlády je postavením rozhodce. Druhou je pak kvalifikace
veřejnoprávní, dle níž je určení hodnoty bodu cenovou regulací.
Ústavní soud interpretaci první odmítá, jelikož ustanovení § 17
odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění nezakotvuje
postavení vlády ve funkci rozhodce, nevyjadřuje s tím spjatou
maximu, dle níž rozhodnutí rozhodce nahrazuje projev vůle
smluvních stran, rozhodování vlády není podmíněno souhlasem
smluvních stran, jeho obsahem dle zákona o veřejném zdravotním
pojištění je i uplatnění veřejného zájmu, a konečně nepodléhá, jak
je tomu v rozhodčím řízení obvyklé, soudnímu přezkumu. Nutno
v této souvislosti zdůraznit, že pouhou interpretací nelze
zakládat přítomnost procesně právních institutů.

Ústavní soud dále nesdílí názor Senátu, dle něhož normativní
rozhodnutí státního orgánu nemůže následovat po neúspěšném
dohodovacím řízení smluvních stran, jelikož by takováto konstrukce
omezovala jeho pravomoc. Pokud tomu odpovídají zákonem stanovené
podmínky, není důvod nezakotvit cenovou regulaci pouze v postavení
subsidiárním, tj. pouze pro případ, pokud nedojde k dohodě
smluvních stran, a není rovněž důvod v takovéto úpravě spatřovat
nepřípustné omezení pravomoci státního orgánu.

Pokud se jedná o vyjádření Poslanecké sněmovny, dle kterého
vyhlášení rozhodnutí vlády ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví
má pouze informativní charakter, přičemž rozhodnutí vlády dle §
17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění by ve smyslu
Ústavy a zákona o Sbírce zákonů mělo být přijímáno ve formě
nařízení a publikováno ve Sbírce zákonů, nutno uvést dvě poznámky:
Tou první je empirický fakt, že vláda dosud tímto způsobem
nepostupovala (a to ani v rozhodnutí platném pro první pololetí
roku 2000), tou druhou pak konstatování, že uvedená interpretace
vede k závěru o neplatnosti doposud přijatých rozhodnutí vlády dle
uvedeného zákonného ustanovení s dopadem neplatnosti na všechny
uzavřené smlouvy v oblasti veřejného zdravotního pojištění mezi
soukromými lékaři, resp. zdravotnickými zařízeními, a zdravotními
pojišťovnami, resp. jejich částí, upravujících cenu příslušných
výkonů zdravotní péče.
Dle čl. 78 Ústavy jedinou formou právně normativního aktu,
kterou je vláda oprávněna přijímat, je nařízení, a to s podmínkou
publikace ve Sbírce zákonů. V dané věci vzniká tudíž rozpor mezi
právně normativním obsahem aktu vlády a absencí tomu odpovídající
právní formy.

Z pojmu právního státu, jenž nachází své ústavní zakotvení
v čl. 1 Ústavy, vyplývá princip, dle něhož ani zákonodárce ani
exekutiva nemůže s formami práva, tj. s prameny práva, nakládat
libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky ústavodárce, jakož
i hledisky dalšími, zejména transparentnosti, přístupnosti
a jasnosti.
Základní otázkou projednávané věci je posouzení právní povahy
rozhodnutí vlády o hodnotě bodu. V této souvislosti nutno v první
řadě poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 17. února 1999, sp.
zn. II. ÚS 53/99 (ÚS, sv. 13, č. 26). V dané věci se jednalo před
obecnými soudy o spor o plnění se smlouvy o dodávce plynu, když
cena byla stanovena cenovým předpisem (výměrem Ministerstva
financí). Ústavní soud v odůvodnění svého rozhodnutí reagoval
především na argumentaci stěžovatelky, dle níž v dané věci byla
obecnými soudy uložena povinnost dodržovat právní předpisy nižší
právní síly než zákony, aniž se k tomu smluvně zavázala nebo byla
na vznik takovéto povinnosti upozorněna: "Povinnost stěžovatelky
tak má oporu přímo v zákoně o cenách a v občanském zákoníku,
nikoli v cenovém výměru. V případě stanovení konkrétní výše ceny
však třeba uvést, že o právní předpis nižší právní síly nejde.
V tomto bodě došel Ústavní soud k jinému závěru, než stěžovatelka
a obecné soudy. Jde o rozhodnutí cenových orgánů, které musejí
účastníci závazkového vztahu respektovat. Nemají však charakter
právního předpisu. Třeba odkázat na § 3 odst. 2, § 7 odst. 2 a §
10 zákona o cenách. Nevyhlašují se ve Sbírce zákonů podle § 2
zákona ČNR č. 545/1992 Sb., o Sbírce zákonů, a § 248 odst. 3 o. s.
ř. vylučuje (příloha A o. s. ř.) ze soudního přezkumu v rámci
správního soudnictví rozhodnutí o regulaci cen podle § 3 zákona
o cenách. Na tomto jejich charakteru nic nemění, že se týkají
značného počtu subjektů. Ty však nejsou povinny řídit se přímo
tímto cenovým rozhodnutím, nýbrž zákonem, který jim tuto povinnost
ukládá."
Ústavní soud však v souvislosti s posuzovanou věcí považuje
za důvodné se od právního názoru, obsaženého v uvedeném nálezu,
odchýlit. Dle názoru obsaženého v nálezu ve věci sp.zn. II. ÚS
53/97 cenový výměr je správním rozhodnutím, a nikoli právním
předpisem, a to z těchto důvodů:

- cenové výměry se nevyhlašují ve Sbírce zákonů, a tedy
nesplňují formální znak vyžadovaný zákonem o Sbírce zákonů
pro právní předpisy,



- jelikož dle § 248 odst. 1 o. s. ř. soudy nepřezkoumávají
obecně závazné (normativní) akty, a dále jestliže dle §
248 odst. 3 ve spojení s Přílohou A o. s. ř. ze soudního
přezkumu v rámci správního soudnictví jsou vyloučena
rozhodnutí o regulaci cen podle § 3 zákona o cenách, lze
z těchto premis dovodit závěr, dle kterého v případě
cenového výměru se jedná o správní rozhodnutí (a to bez
ohledu na obecnost),

- argumentem třetím je koncepce pramenů práva, dle které
v případě odkazu obsaženého v zákoně (v daném případě je
speciálním případem normy odkazující norma zmocňovací) na
dobré mravy, obyčej, případně právní akt obecné povahy,
jenž nesplňuje podmínku publikace ve Sbírce zákonů, je
pramenem práva toliko norma odkazující.

Dle přesvědčení pléna Ústavního soudu klasifikaci pramenů
práva nutno odvinout v první řadě od obsahu právní normy, jež je
vytvářena abstrahováním z rozdílných částí jednoho právního
předpisu, resp. z mnoha právních předpisů, nebo i rozdílných forem
pramenů práva (v této souvislosti lze odkázat na nález ve věci sp.
zn. Pl. ÚS 33/97, ve kterém Ústavní soud přiznal povahu pramenů
ústavního práva i právním principům). Rozhodnutí vlády dle § 17
odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nutno
považovat za nahrazení projevu vůle smluvních stran aktem státního
orgánu, jež je obecné, tj. má právně normativní obsah. Stupeň
obecnosti vlastní právní normě je přitom vymezen tím, že právní
norma určuje svůj předmět a subjekty jako třídy definičními znaky,
a nikoli určením (výčtem) jejich prvků.

Pokud obsahový komponent právní normy je obsažen v pramenu,
na který norma zmocňovací odkazuje, nutno i tento pramen považovat
za formu práva. Dále, v daném případě došlo k rozporu mezi
obecností právního aktu a tomu nekorespondující formou. Z tohoto
pohledu nutno považovat za nesprávnou i konstrukci ustanovení §
248 o. s. ř. V situaci takovéhoto rozporu Ústavní soud dává
přednost posouzení obsahu před mechanickým akceptováním formy.

Vycházeje z uvedené argumentace, v důsledku rozporu s čl. 78
Ústavy, Ústavní soud ustanovení § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997
Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších
předpisů, zrušil.

Ke stanovení data účinnosti derogačního nálezu dle § 70 odst.
1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, na den
31. prosinec 2000 vedla Ústavní soud nutnost vytvořit Parlamentu
České republiky dostatečný časový prostor pro ústavně nezbytnou
implementaci stávající zákonné úpravy, když soud považoval za
nezbytné zohlednit nepříznivý dopad okamžité derogace, jež by
způsobila absenci mechanismu rozhodování o hodnotě bodu a výši
úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění v případě
nedohody účastníků dohodovací řízení, dále v případě rozporu
takové dohody s právním řádem, resp. veřejným zájmem. Tato
okolnost se stala důvodem, pro který Ústavní soud nemohl aplikovat
ustanovení § 70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zákonných
předpisů, dle kterého jestliže k zákonu nebo jeho jednotlivým
ustanovením, které Ústavní soud ruší, byly vydány prováděcí
předpisy, Ústavní soud v nálezu současně vysloví, které prováděcí
předpisy, popřípadě která jejich jednotlivá ustanovení pozbývají
současně se zákonem platnosti. V daném případě totiž ke dni 31.
prosince 2000 rozhodnutí vlády ke stanovení hodnoty bodu a výše
úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění pro 1.
pololetí 2000, vydané dle § 17 odst. 5 zákona o veřejném
zdravotním pojištění, které bylo přijato usnesením vlády ze dne
22. prosince 1999 pod č. 1374, již nebude platné. Rozhodnutí vlády
ke stanovení hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze
zdravotního pojištění pro 2. pololetí 2000, jež bude platné ke dni
derogace § 17 odst. 5 zákona o veřejném zdravotním pojištění, však
nebylo zatím vydáno, a nelze je proto rušit. Za těchto okolností
Ústavnímu soudu nezbývá, než apelovat na vládu, aby již před
nabytím účinnosti derogačního výroku tohoto nálezu při rozhodování
o hodnotě bodu a výši úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního
pojištění respektovala čl. 78 Ústavy, jakož i princip, dle něhož
ani zákonodárce ani exekutiva nemůže s formami práva, tj. prameny
práva, nakládat libovolně, nýbrž se musí řídit hledisky
ústavodárce, jakož i hledisky dalšími, zejména transparentnosti,
přístupnosti a jasnosti.
Nad rámec důvodů tvořících ratio decidendi považuje Ústavní
soud za potřebné, a to jako obiter dictum, uvést následující:
Nezbytnou součástí demokratického právního státu je i ochrana
svobody smluvní vůle, jež je derivátem ústavní ochrany práva
vlastnického dle čl. 11 odst.1 Listiny (jehož základním
komponentem je ius disponendi). Cenová regulace je proto opatřením
výjimečným a akceptovatelným pouze za zcela omezených podmínek.

Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1
Listiny lze ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze
v mezích prováděcího zákona, pro zákonodárce, resp. pro
normotvůrce, platí i pro tento případ hranice stanovená čl. 4
odst. 4 Listiny, dle něhož při používání ustanovení o mezích
základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty
a smyslu. Státní (veřejná) regulace, a to vycházejíc ze zohlednění
důležitých faktorů (v dané oblasti výše vybraného pojistného, výše
nákladů při poskytování zdravotní péče, atd.), musí při stanovení
ceny zohlednit i možnost tvorby zisku. Důsledkem absence této
maximy při regulaci cen se může stát znemožnění určité oblasti
podnikatelské aktivity a vytvoření státního monopolu, tj. dotčení
podstaty a smyslu základního práva, plynoucího z čl. 26 Listiny.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 23. května 2000