Pl.ÚS 25/96 ze dne 2. 4. 1997
88/1997 Sb.
N 37/7 SbNU 251
Principy volebního systému ČR - ústavnost tzv. pětiprocentní klauzule při volbách do Poslanecké sněmovny
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Plénum Ústavního soudu České republiky

rozhodlo dne 2. dubna
1997 po ústním jednání o návrhu politické strany D. u. se sídlem
v P., právně zastoupené Mgr. M. B., advokátem, se sídlem kanceláře
v B., na zrušení části §§ 49, 50 a 51 zák. č. 247/1995 Sb.,
a návrhu na zrušení části § 200n zákona č. 99/1963 Sb., v platném
znění, podaném spolu s ústavní stížností dle § 74 zákona č.
182/1993 Sb., t a k t o :

Návrh s e z a m í t á .

O d ů v o d n ě n í :

I.
Dne 18. 7. 1996 podala politická strana D. u. ústavní
stížnost namířenou proti usnesení Ústřední volební komise ze dne
3. 6. 1996, jímž tato komise schválila Zápis o zpracování výsledků
voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, a proti
usnesení Nejvyššího soudu ČR, č. j. Ovs 5/96/Št-24 z 12. 6. 1996,
kterým tento soud zamítl stížnost proti vydání osvědčení o zvolení
poslancem, podanou D. u. proti 12 poslancům Poslanecké sněmovny
Parlamentu ČR, kteří získali mandát v tzv. druhém skrutiniu.

Součástí ústavní stížnosti byl návrh na zrušení části §§ 49,
50 a 51 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České
republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů (dále jen
"volební zákon"). Senát Ústavního soudu proto svým usnesením z 9.
října 1996 řízení přerušil a postoupil návrh na zrušení ustanovení
zákona k rozhodnutí plénu Ústavního soudu.

V návrhu na příslušný výrok Ústavního soudu upřesnila
D. u. svůj požadavek takto:

a) zrušit § 49 odst. 2, 3 a 4 volebního zákona

b) v § 50 odst. 1 zrušit slova:"...,které postoupily do prvního
skrutinia,..."

c) § 51 odst. 2 zrušit, vyjma části poslední věty tak, aby
tento paragraf zněl: "Kandidátní listinu pro druhé skrutinium
sestaví Ústřední volební komise podle preferenčních hlasů pro
jednotlivé kandidáty této politické strany nebo koalice".

Navrhující strana má za to, že napadené normy volebního
zákona odporují článkům 18 a 19 Ústavy České republiky a že jsou
rovněž zásahem do ústavně zaručených základních práv, obsažených
v čl. 21 odst. 4 a čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv
a svobod. Článek 18 zakotvuje principy všeobecného, rovného
a přímého volebního práva při tajném hlasování a na základě
poměrného zastoupení. Článek 19 zaručuje rovnost v právu být
zvolen pro všechny občany České republiky, kteří dosáhli věku 21
let a mají aktivní volební právo. Podle článku 21 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod mají občané za rovných podmínek přístup
k voleným a jiným veřejným funkcím a na základě článku 21 odst.
1 Listiny základních práv a svobod mají právo se podílet na správě
veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců.

Součástí ústavní stížnosti je rovněž návrh na úpravu řízení
o stížnosti proti vydání osvědčení o zvolení tak, aby byla
odstraněna slova "bez jednání usnesením" v § 200n odst. 1 zákona
č. 99/1963 Sb. (o. s. ř.), v platném znění, a to s odůvodněním, že
rozhodnutí soudu bez jednání odporuje čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, podle něhož má každý právo, aby jeho věc
byla projednána veřejně bez zbytečných průtahů a v jeho
přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům.



V odůvodnění ústavní stížnosti se uvádí, že politické straně
D. u. nebyl v posledních volbách do Poslanecké sněmovny přiznán
žádný mandát, i když získala 169 796 hlasů a podle principu
poměrného zastoupení měla být reprezentována 5 poslanci, protože
na jeden obsazený mandát připadlo v průměru 30 296 odevzdaných
platných hlasů. Mandáty, které nebyly D. u. přiznány, byly použity
k administrativnímu přidělení jiným kandidátům, které občané České
republiky ve volbách nezvolili. Tím došlo k zásahu do základních
práv kandidátů D. u., kteří splnili Ústavou předepsané podmínky
a přesto nebylo naplněno jejich pasivní volební právo dle čl. 21
Listiny základních práv a svobod. Právě tak došlo také k zásahu do
aktivního volebního práva 169 796 občanů - voličů D. u., kteří
nejsou v Poslanecké sněmovně zastoupeni svobodně zvolenými
zástupci.

D. u. namítá dále, že přímá volba byla vlastně nahrazena
administrativním jmenováním Ústřední volební komisí, která
nepřihlížela k výsledkům voleb, ale pouze potvrdila vůli předsedů
několika politických stran.

Uvedená porušení základních práv chápe D. u. jako důsledek
zvláštního mechanismu pětiprocentní omezovací klauzule, která
porušuje zásadu rovného volebního práva zaručeného článkem 18
Ústavy ČR. V důsledku toho stejný počet získaných platných hlasů
u některých občanů postačil ke vzniku mandátu a u jiných nikoli.
Jednoznačně tedy došlo k porušení rovných podmínek přístupu
k voleným funkcím. V takto definovaných volbách - dovozuje
D. u. - nerozhodoval pouze počet hlasů, ale povaha kandidátní
listiny, pro kterou bylo příslušného počtu hlasů dosaženo.

Ústavní soud nejprve ověřil, zda jsou splněny formální
náležitosti a podmínky, stanovené pro podání návrhu na zrušení
ustanovení zákona. Shledal, že návrh má všechny formální
náležitosti a splňuje podmínky § 74 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, podle něhož spolu s ústavní stížností může být
podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo
jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala
skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle
tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo
mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popřípadě se zákonem,
jedná-li se o jiný právní předpis.

Skutečnost, že D. u. v posledních volbách do Poslanecké
sněmovny nezískala žádný mandát, ačkoli obdržela téměř 170 000
hlasů, lze nepochybně připsat přímému působení ustanovení
volebního zákona o pětiprocentní uzavírací klauzuli, v důsledku
níž ztrácejí nárok na zastoupení kandidáti těch kandidátních
listin, které nezískaly celkem alespoň pět procent hlasů. Protože
ani Ústřední volební komise ani Nejvyšší soud ČR nemohly jednat
v rozporu s předpisy volebního zákona o pětiprocentní klauzuli,
obrátila se D. u. s námitkou protiústavnosti příslušných
ustanovení zákona na Ústavní soud dle § 64 odst. 1 písm. d) zákona
č. 182/1993 Sb.

Když Ústavní soud shledal, že ústavní stížnost splňuje
zákonem stanovené podmínky, vyžádal si písemné stanovisko
Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky. Ve stanovisku
Poslanecké sněmovny z 5. 12. 1996, které podepsal její předseda
ing. M. Z., se uvádí, že volební zákon byl schválen potřebnou
většinou poslanců, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně
vyhlášen v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem České
republiky. Obsahově vyjádření Poslanecké sněmovny návrh D. u.
odmítá zejména s poukazem na tyto argumenty:



Ústava předně - dle stanoviska Poslanecké sněmovny - blíže
neupřesňuje podobu poměrného systému při volbách do Poslanecké
sněmovny a ponechává zákonodárci poměrně široké zmocnění k tomu,
aby ve volebním zákoně určil jak počet a velikost volebních
obvodů, tak i volební techniku, pomocí níž se odevzdané hlasy
převedou do rozdělení mandátů. Proto volební zákon může vzhledem
k šíři zmocnění limitovat zásadu poměrného zastoupení i tzv.
uzavírací klauzulí, pomocí níž se má zabránit přítomnosti mnoha
politických stran s velmi nízkým počtem mandátů v Poslanecké
sněmovně, což by značně ztížilo její činnost a zkomplikovalo
vytvoření stabilní vlády. Dle vyjádření Poslanecké sněmovny není
zásada rovného volebního práva přitom porušena, neboť ta spočívá
v tom, že každý volič má při volbě jeden hlas a ten má stejnou
váhu jako hlas jiného voliče. Mandáty se přidělují volebním krajům
v závislosti na počtu odevzdaných hlasů v každém z nich. Uzavírací
klauzulí není porušeno ani ústavní právo občanů podílet se na
správě veřejných věcí svobodnou volbou svých zástupců. Z tohoto
práva nevyplývá nárok občana na to, aby byl zvolen kandidát, který
byl právě jím vybrán. Také Ústavou zaručený přístup občanů
k voleným funkcím za rovných podmínek není narušen, protože toto
právo nezaručuje každému nárok na zvolení. Ke zvolení může dojít
při splnění pouze všech podmínek stanovených volebním zákonem,
mezi něž patří i povinnost získat určitý počet hlasů. Dle
stanoviska Poslanecké sněmovny neporušuje volební zákon ani zásadu
přímého volebního práva, která znamená, že občan volí své zástupce
bezprostředně,a nikoli prostřednictvím jiné osoby. Volič rozhoduje
o souboru kandidátů zařazených na kandidátní listině, jejichž
pořadí určují politické strany nebo jejich koalice. V tomto
systému volič musí tedy počítat s tím, že jeho volba bude
započítána i jiným kandidátům, než si sám vybral, a to podle
pořadí, které je mu předem známo. Pokud jde o námitky proti
postupu při rozhodování soudu o stížnosti proti vydání osvědčení
o zvolení poslancem nebo senátorem, má Poslanecká sněmovna za to,
že jde o výjimku ze zásady ústního a veřejného jednání před
soudem, jež je odůvodněna potřebou, aby poslanec nebo senátor mohl
řádně vykonávat svůj mandát. Ústní jednání o této stížnosti by
celé řízení neúnosně prodloužilo a tím po delší dobu zpochybnilo
platnost mandátu poslance nebo senátora.

II.
Z návrhu D. u. vyplývá, že je na Ústavním soudu, aby posoudil
především ústavnost tzv. pětiprocentní klauzule. Jako důkaz její
protiústavnosti srovnává D. u. v závěru své ústavní stížnosti
znění ustanovení § 8 Ústavy z roku 1920 s článkem 18 Ústavy
současné. Obě ustanovení obsahují totiž shodný text, že volby do
Poslanecké sněmovny se konají podle zásady poměrného zastoupení
a obě neuvádějí žádnou další specifikaci. Jestliže současný
volební zákon zavádí do proporcionálního systému omezující
klauzuli, činí tak - dle názoru Demokratické unie - bez opory
v Ústavě, neboť Ústava shodně s Ústavou první Československé
republiky zakotvila systém poměrného zastoupení bez jakéhokoli
omezení.

Je nepochybné, že volební soustava pro Poslaneckou sněmovnu
první republiky vycházela z čistého proporcionálního systému
a skutečně neobsahovala žádné významnější omezení s výjimkou
nepatrné deformace tohoto principu v důsledku nezbytnosti druhého
skrutinia: krystalicky čistá proporcionalita v zastoupení není
prakticky nikdy možná, protože mandáty jsou nedělitelné.

Vzhledem k této formulaci ústavní stížnosti je Ústavní soud
nucen položit si nejprve otázku, zda ústavní formulace principu
poměrného zastoupení, která neobsahuje žádné omezení tohoto
principu, znamená pro prováděcí volební zákon závazek
nepřipouštějící žádnou úpravu, která by poměrné zastoupení tím či
oním způsobem omezila. Pokud jde o Ústavu z roku 1920, lze
z jejího textu sotva dovozovat závazné důsledky pro koncepci
volebního zákona, který byl vydán na základě Ústavy z roku 1993.
Po první světové válce nastala totiž doba vítězného tažení
poměrného zastoupení napříč Evropou a evropské státy teprve
později získávaly zkušenosti s vlastnostmi a funkcí poměrného
zastoupení. V oné době nebyla omezovací klauzule ani teoreticky
koncipována ani prakticky prováděna. Proto formulace Ústavy z roku
1920 o poměrném zastoupení je z tohoto hlediska neutrální
a neobsahuje "per definitionem" apriorně ani omezovací klauzuli,
ale ani její zákaz.

Teprve zkušenosti evropských parlamentů před druhou světovou
válkou a po ní přispěly ke hledání způsobů, jimiž lze omezit
přílišnou roztříštěnost politického spektra v parlamentu. Nebyly
to pouze zkušenosti Říšského sněmu Výmarské republiky anebo první
Československé republiky, ale zejména též zkušenosti francouzské,
které zvláště výrazně ve čtvrté republice (1946-1958) potvrdily,
že přílišná diverzifikace ve skladbě sněmovny a neomezené poměrné
zastoupení se mohou stát nástrojem politické destabilizace
a prvkem destrukce ústavního státu.

Teoretické přehodnocení principu poměrného zastoupení a změna
politické praxe v současných státech reprezentativní demokracie
odpovídá zcela převažujícímu názoru, že zavedení určitých,
závažnými důvody podmíněných omezujících opatření do principu
poměrného zastoupení, není v rozporu s charakteristikou volebního
systému v ústavě či volebním zákonu jakožto poměrného zastoupení,
jestliže a pokud tato opatření neomezují poměrné zastoupení
podstatnou měrou. Demokratické státy zaváděly postupně systém
poměrného zastoupení, opatřený pětiprocentní resp. tříprocentní
klauzulí, aniž by tím považovaly princip poměrného zastoupení za
znehodnocený.



Ústava České republiky v tomto směru nenavazuje na Ústavu
z roku 1920, ale na teoretický základ a institucionální řešení
soudobých demokratických států, které praktikují poměrné
zastoupení většinou v tak či onak limitované podobě. Proto také
prosté srovnání obou textů ústav nevypovídá nic o konkrétní úpravě
poměrného zastoupení. Ze dvou shodných ústavních textů, které však
platily v rozdílných historických érách, při nikoli zcela
adekvátních koncepcích reprezentativní demokracie a vlastně i ve
dvou odlišných státech, nelze dovodit nezbytnost zcela shodné
konkretizace zákonodárné úpravy volebního systému.

D. u. dále namítá, že administrativní přidělení mandátů
kandidátům, kteří je získali v důsledku pětiprocentní klauzule na
úkor těch stran, jimž bylo zastoupení odepřeno, je zásahem do
aktivního i pasivního volebního práva a do principu přímosti
volebního práva (čl. 18 Ústavy ČR), jakož i porušením čl. 19 odst.
3 Ústavy, podle něhož mandát vzniká zvolením. D. u. dovozuje, že
v daném případě mandáty nevznikly zvolením, ale administrativním
přídělem, přičemž v důsledku omezovací klauzule vznikla situace,
jako by část voličů byla zbavena aktivního a potenciální kandidáti
i pasivního volebního práva.

Přímost voleb byla dle názoru D. u. porušena administrativním
přídělem mandátu kandidátům stran, které nezískaly počet hlasů,
potřebných k jejich zvolení. K posouzení této otázky je třeba si
ujasnit pojem přímosti voleb. Princip přímých voleb má zajistit
bezprostřední vztah mezi hlasováním voliče a výsledným obsazením
mandátu, vztah, z něhož je vyloučena následná instance, která by
poslance vybírala podle své úvahy. Takovou instancí by mohli být
např. volitelé, které voliči volí za tím účelem, aby sbor volitelů
určil, kým má být volená funkce obsazena.

Princip přímé volby zabezpečuje, aby okruh zvolených byl
přímo a nezprostředkovaně určen těmi hlasy, které voliči ve
volbách pro ně odevzdali. Proto musí být volební proces uzpůsoben
tak, aby každý odevzdaný hlas mohl být přičten určitým osobám.
Princip přímé volby nebrání však, aby volba jednoho kandidáta byla
odvislá od spoluvolby dalších kandidátů, tj. nebrání volbě na
základě hromadných kandidátních listin, na nichž jednotlivé
politické strany v určitém pořadí kandidují řadu osob současně.
Listinová volba splňuje podmínky přímých voleb, protože kandidáty
pro budoucí volby sice vybírá jiná instance (politická strana), to
se však děje ještě před vlastním volebním aktem. Rozhodnutí stran
o sestavě kandidátní listiny tak volbám předchází a lze je chápat
jako - sui generis - nabídku voličům. Pokud pak jde o vlastní
hlasování voličů, postačí pro přímost volby, jestliže je stanovené
pořadí kandidátů voličům předem známo a jestliže každý odevzdaný
hlas mohl být připsán určitým a jednoznačně zjistitelným osobám,
které na volenou funkci samy kandidovaly. Tato podmínka je splněna
i když na základě pětiprocentní klauzule určitá strana získá nárok
na další mandát nebo mandáty nad hranici konsekventního poměrného
zastoupení. I v tomto případě musí však jít o obsazení dalšího
mandátu takovými kandidáty, kteří byli na listině strany řádně
uvedeni a u nichž mohli voliči předpokládat již při svém
hlasování, že mohou eventuelně získat mandát, jestliže straně, za
niž kandidovali, nárok na přidělení dalšího mandátu vznikne
v důsledku toho, že jiné strany podmínku pěti procent nesplnily.
Tento způsob přidělení mandátu nelze právem označit za
administrativní, protože není produktem volné úvahy a rozhodnutí
určitého orgánu, ale přímým následkem výběru, který učinili voliči
za určité situace v podmínkách uvedené klauzule a u vědomí
předvídatelných důsledků volebního systému zákonem stanoveného.

Společným jmenovatelem námitek D. u. a současně
nejpodstatnější výhradou je poukaz na porušení čl. 21 odst. 4
Listiny základních práv a svobod, podle něhož mají občané za
rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím a na
porušení čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR, podle něhož se volby do
Poslanecké sněmovny konají na základě principu rovnosti volebního
práva.



Princip rovnosti volebního práva lze posuzovat ze dvou
základních hledisek. První hledisko spočívá ve srovnání početní
váhy jednotlivých hlasů. Posuzuje se váha jednotlivých hlasů při
sčítání a ve výsledku hlasování. Rovnost volebního práva vyžaduje,
aby při sčítání všechny hlasy platily stejně, tj. měly stejnou
početní váhu (kvantitativní rovnost) a stejnou závažnost, a aby
sčítání umožnilo přesnou početní diferenciaci voličského sboru,
tj. přesnou početní "identifikaci" podpory voličů jednotlivým
kandidátním listinám.

Druhý aspekt rovnosti volebního práva zachycuje rovnost hlasů
z hlediska demokratického principu tj. z hlediska nároku hlasů
odevzdaných pro různé kandidátní listiny, na takovou míru
volebního úspěchu, která je přiměřená početním hodnotám, jichž
tyto listiny ve volbách dosáhly. Jde tudíž o nárok na takové
hodnocení výsledku hlasování, které je založeno na rovném přístupu
k posouzení nároku kandidujících stran na úspěch a tím nároku na
proporcionální, tj. poměru odevzdaných hlasů odpovídající, počet
mandátů.

Ústavní soud chápe váhu argumentů D. u. a je si vědom, že
její námitky jsou věcně opodstatněné, když tvrdí, že v posledních
volbách do Poslanecké sněmovny nezískala žádný mandát, ačkoliv
obdržela 169 796 platných hlasů, což zakládá z hlediska poměrného
zastoupení nárok na 5 mandátů, protože v průměru stačilo těm
stranám, jež jsou v Poslanecké sněmovně zastoupeny, k získání
jednoho mandátu 30 296 hlasů. Jde o skutečnou disproporci, která
není sama o sobě spravedlivá a která odporuje exaktní rovnosti
volebního práva.

Protože tato disproporce je produktem pětiprocentní omezovací
klauzule postihující malé politické strany, zbývá otázka, zda a do
jaké míry je pětiprocentní klauzule ústavně oprávněná a zda, resp.
do jaké míry, je slučitelná s obecným principem rovnosti volebního
práva.



Posouzení této otázky je složitější, než v případě prvého
aspektu rovnosti volebního práva. Tam platí zcela jednoznačně, že
rovnost hlasů při jejich sčítání a zjišťování početního výsledku
voleb musí být naprosto konsekventní a že jakákoli diferenciace
v početním posuzování odevzdaných hlasů je nepřípustná
a protiústavní.

Pokud však jde o rovnost v nároku na to být přiměřeným
(proporcionálním) způsobem vzat na zřetel při přidělování mandátů,
je jisté omezení diferenciace při rozdělování mandátů
nevyhnutelné, a proto přípustné. Je to především omezení, které
vyplývá z praktické nemožnosti přesnou proporci adekvátně vyjádřit
např. proto, že technika volební reprezentace neumožňuje
"adekvátní" štěpení mandátů.



Pro omezení rovnosti mohou však existovat i jiné závažné
důvody, jež vyplývají z účelu a funkce voleb v demokratické
společnosti. Smyslem hlasování je bezesporu diferenciace
voličského sboru. Cílem voleb však není pouze vyjádření politické
vůle jednotlivých voličů a pořízení jen diferencovaného
zrcadlového obrazu názorových proudů a politických postojů voličů.
Protože je lid též vykonavatelem státní moci - především
prostřednictvím parlamentu - a protože výkon státní moci
předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí, musí mít volby
a volební systém na zřeteli i schopnost taková rozhodnutí na
základě vůle většiny přijímat. Konsekventním proporcionálním
obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovny mohla by vzniknout
politická reprezentace, rozštěpená do většího počtu malých skupin
s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většiny značně ztížilo nebo
úplně znemožnilo.

V té fázi volebního procesu, v níž dochází k rozdělování
mandátů, se střetá s principem diferenciace princip integrace,
neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složením
umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak
i vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší.

Proto je z hlediska principu reprezentativní demokracie
přípustné zabudovat do volebního mechanizmu samého určité
integrační stimuly tam, kde pro to existují závažné důvody,
zejména pak za předpokladu, že neomezenou proporcionání soustavou
dojde k roztříštění hlasů mezi velký počet politických stran,
k bezbřehému "přemnožení" politických stran a tím k ohrožení
funkčnosti a akceschopnosti jakož i kontinuity parlamentního
systému.
Po špatných zkušenostech s přílišnou roztříštěností
parlamentní skladby přistoupily evropské státy při aplikaci
poměrného zastoupení vesměs také k zavedení integračních stimulů,
zejména pak omezovací klauzule, která je nejčastěji pětiprocentní.
Obecně se uznává právo zákonodárce upravit diferenciaci nároku
hlasů na úspěšné zastoupení při poměrné volbě a tím zacházet
s politickými stranami různým způsobem, pokud je to nezbytně třeba
pro zajištění integrační povahy voleb při tvorbě politické vůle
lidu, v zájmu jednoty celého volebního systému a k zajištění
státněpolitických cílů sledovaných parlamentními volbami.

Existenci omezovací klauzule je třeba v každém případě
podmínit pouze závažnými důvody, přičemž stoupající hranice
omezovací klauzule je odůvodnitelná zvláště intenzivní závažností.
Je třeba vůbec poznamenat, že zvyšování hranice omezovací klauzule
nemůže být neomezené, takže např. desetiprocentní klauzuli lze již
považovat za takový zásah do proporcionálního systému, který
ohrožuje jeho demokratickou substanci. Je proto třeba vždy
poměřovat, zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním
opatřením nezbytným pro zajištění takové míry integrace politické
reprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zákonodárného sboru
umožnilo formaci většiny nebo většin, potřebných pro přijetí
rozhodnutí a pro vznik vlády, opřené o parlamentní důvěru. I pro
omezovací klauzuli platí tedy zásada minimalizace státního zásahu
v poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebu
volebních omezení restriktivně.
Z tohoto hlediska nemůže mít hranice omezovací klauzule
absolutní hodnotu, ale je relativní a závisí vždy od konkrétního
poměru sil v zemi a od struktury jejich diferenciace. V SRN např.
někteří autoři uvádějí, že vzhledem ke stabilitě, které časem země
dosáhla, je nárok menších zejména nových stran na získání mandátů
ve Sněmu ohrožen klauzulí v míře, která již ztratila povahu
nezbytnosti. Zastánci klauzule, jichž je většina, však naproti
tomu namítají, že nebezpečí roztříštěnosti je stále velmi
aktuální, protože současný stabilizovaný systém stran je
v neposlední řadě také produktem klauzule a nelze předvídat
následky, které by nastaly, např. snížením hranice omezovací
klauzule z pěti procent např. na tři procenta.

Ve prospěch omezovací klauzule hovoří i její srovnání se
soustavou většinovou. Většinový volební systém je ústavními soudy
chápán bezpodmínečně jako demokratický, i když politické názory
velké části voličů nejsou v parlamentu vůbec zastoupeny nebo
nejsou zastoupeny úměrně své síle. Ve skutečnosti vyplývá přímo
z povahy většinového volebního systému jakási omezovací klauzule
svého druhu, jež je daleko vyšší než je u proporcionální soustavy
obvyklé. Vyplývá z toho, že pouze hlasy pro vítězného kandidáta
jsou faktorem úspěchu, zatímco ostatní hlasy "propadají".
V konečném efektu voleb ve skladbě voleného sboru je tato výrazná
diference pouze více nebo méně vyrovnávána diverzifikací výsledků
v jednotlivých obvodech tak, že se nerovnosti v jedněch
vyrovnávají opačnými nerovnostmi ve druhých obvodech.
U většinového systému je tak sice plně zachována rovnost hlasů co
do jejich početní váhy, avšak nárok jednotlivých hlasů na úspěch
je ostře diferencován: hlasy pro úspěšného kandidáta koncentrují
stoprocentní podíl na úspěchu, ostatní hlasy pak nulový podíl.

Z toho, co bylo uvedeno, lze učinit závěr, že pětiprocentní
omezovací klauzuli nelze "a limine" odmítnout jako protiústavní
omezení rovného volebního práva. Protože při posouzení této otázky
se střetá princip diferenciace s principem integrace,zbývá uvážit,
zda v případě České republiky je pětiprocentní klauzule oním
minimálně nezbytným opatřením, které je nutné pro vytvoření
Poslanecké sněmovny schopné jednat, přijímat svá rozhodnutí
a plnit své zákonodárné funkce, jakož i založit většinu, o niž by
se vláda mohla politicky opřít, a zda míra zásahu do principu
proporcionality není tak vysoká, aby ohrozila demokratickou povahu
voleb.

Politické spektrum České republiky je - jak známo - výsledkem
poměrně krátkého vývoje a není dosud zcela jasně strukturováno ani
zřetelně stabilizováno. Příznačným rysem byla v dosavadních
parlamentních volbách vůbec, ale i v prvních volbách do Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky v r. 1996, značná
roztříštěnost politických sil do velkého množství politických
stran, které se ucházely o získání mandátu ve sněmovně. I když
v posledních volbách do Poslanecké sněmovny klesl počet
soutěžících stran a hnutí na 20, z výsledků voleb vyplývá, že při
plném respektování proporcionality zastoupení by k sestavení
vládní koalice, která by reprezentovala byť chatrnou většinu
voličů, musely k dosavadním třem koaličním stranám přistoupit
nejméně tři další politické strany. Avšak ani koalice jiného
složení a zabarvení by nebyla postavena před menší problémy.
Zkušenosti s podobnými koalicemi zejména ve čtvrté Francouzské
republice opravňují obavy a skepsi. Proto, není-li určité
zkreslení proporcionality politické reprezentace v důsledku
pětiprocentní klauzule ve svém souhrnu disproporcí, která by
opravňovala pochyby o demokratické povaze politické reprezentace,
nezbývá Ústavnímu soudu než námitky D. u. zamítnout.



Kromě námitek vůči omezovací klauzuli navrhla D. u. též
zrušení slov "bez jednání usnesením" v § 200n odst. 1 zákona č.
99/1963 Sb. tak, aby tento odstavec zněl: "O stížnosti proti
vydání osvědčení o zvolení poslancem nebo senátorem rozhodne soud,
a to do 10 dnů".

Ústavní soud pečlivě zvažoval argumenty pro i proti zrušení
slov "bez jednání usnesením". Je nepochybné, že pro soudní
rozhodování má principielní význam zásada, že každý má právo, aby
jeho věc byla projednána veřejně a za jeho účasti a aby se mohl
vyjádřit ke všem prováděným důkazům (čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod). Význam této zásady je nepopiratelný,
i když platí "cum grano salis", neboť dle čl. 96 odst. 2 Ústavy ČR
může zákon z ní stanovit výjimky.

Ústavní soud vychází též z toho, že jednání o stížnosti proti
vydání osvědčení o zvolení může poslanec nebo senátor pokládat za
"jeho věc" ve smyslu čl. 38 Listiny základních práv a svobod.
V tomto směru odkazuje na odůvodnění nálezu Ústavního soudu z 10.
1. 1996 uveřejněného ve Sbírce zákonů pod č. 31/1996, kterým byl
zrušen druhý odstavec § 200l o. s. ř. Dosavadní zkušenosti se
stížnostmi tohoto druhu svědčí také o tom, že se tyto stížnosti
v nemalé míře týkají spíše osobního chování, jednání či vlastností
zvolených osob než nepořádků v organizačním provedení voleb, což
podporuje nárok napadených osob na to, aby se mohly k námitkám
vyjádřit také v ústním jednání.

Na druhé straně pak Ústavní soud zvážil též argumenty, které
hovoří pro ponechání dosavadní úpravy občanského soudního řádu.
Již samotný nález Ústavního soudu ve věci § 200l o. s. ř. obsahuje
rovněž prvky, které nesvědčí pro zrušení slov "bez jednání
usnesením" v § 200n o. s. ř. Ústavní soud tehdy zrušil pouze
odstavec 2 § 200l, který stanovil, že účastníkem řízení je
navrhovatel, tedy pouze ten, kdo stížnost podal. Odkázal přitom na
ustanovení § 200n o. s. ř., podle něhož v obdobném řízení je
účastníkem též napadená osoba (poslanec nebo senátor). Současná
úprava § 200l přitom ponechává rozhodování krajského soudu
o stížnosti bez ústního jednání usnesením, a to s vyloučením
opravných prostředků.

V případě § 200n o. s. ř. se jedná z ústavněprávního hlediska
o věc odlišnou. Ústava uvedla do řízení o ověření volby poslance
nebo senátora Ústavní soud a jeho vstup chápe v čl. 87 odst. 1
písm. e) - a stejně zákon o Ústavním soudu v § 85 - jako
rozhodování o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření
volby poslance nebo senátora. Opravný prostředek je oprávněn podat
poslanec, senátor, případně volební strana, za niž poslanec nebo
senátor kandidoval, a to proti rozhodnutí, že nebyl platně zvolen,
a dále ten, jehož volební stížnosti podle volebního zákona bylo
vyhověno, a to proti rozhodnutí příslušné komory Parlamentu nebo
jejího orgánu o ověření platnosti volby poslance nebo senátora. Za
věc, jež se týká ověření volby poslance, lze z hlediska Ústavy
pokládat i rozhodnutí Nejvyššího soudu o stížnosti proti vydání
osvědčení o zvolení poslancem. Dle § 86 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, se o takovém opravném prostředku koná před
Ústavním soudem vždy ústní jednání. Princip osobní účasti,
veřejného a ústního projednání věci je tak zaručen pro řízení před
Ústavním soudem, které jako řízení o opravném prostředku nelze
oddělit od sporné věci a které naplňuje ústavní záruky čl. 96
odst. 2 Ústavy (ústnosti a veřejnosti), obligatorně. V důsledku
toho lze mít za to, že pro tento druh soudního řízení je princip
ústnosti a veřejnosti zachován pro všechny případy, v nichž by
některý z účastníků pociťoval jeho nedostatek při jednání
u Nejvyššího soudu jako újmu.

Kdyby bylo zavedeno ústní veřejné jednání již před Nejvyšším
soudem, lze předpokládat, že by se řízení pouze podstatně
zpomalilo. Návrh Demokratické unie ponechává pro Nejvyšší soud
lhůtu 10 dnů pro rozhodnutí o stížnosti. Tato lhůta se jeví
Ústavnímu soudu při navrženém řešení jako neudržitelná. Navrhující
D. u. zřejmě nezvážila časové dispozice nezbytné pro jednotlivé
úkony spojené s ústním jednáním. Nemožnost dodržení této lhůty by
vnesla prvek právní nejistoty do vlastního řízení u vědomí, že
"ultra vires nemo posse tenetur". Kromě toho lze
s pravděpodobností hraničící s jistotou předpokládat, že ti
poslanci a senátoři, proti jejichž zvolení stížnost u Nejvyššího
soudu uspěla, by se nepochybně obrátili k Ústavnímu soudu. To vše
opravňuje názor, že by se celé řízení neúměrně prodloužilo. Vznikl
by jakýsi "trojinstanční" postup: ověřování mandátu sněmovnou,
řízení před Nejvyšším soudem s celou procedurou ústního jednání
a pak obdobně i projednání před Ústavním soudem. Ve srovnatelných
evropských státech s parlamentním systémem a při existenci
ústavního soudu, jako je např. Německo a Rakousko, je ověřování
mandátu záležitostí sněmovny a stížnost je přípustná pouze
k jednomu soudu - a to ústavnímu soudu. V Německu v těchto
případech dokonce ústavní soud ani nemusí vždy rozhodovat v ústním
jednání.

Po srovnání argumentů pro a proti jeví se Ústavnímu soudu
dosavadní úprava jako vhodnější. Protože Ústavní soud nezjistil,
že odporuje čl. 96 Ústavy, ani čl. 38 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod, ani evropské Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod (čl. 6 odst. 1), nevidí důvodu ke změně §
200n odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., v platném znění. Proto i tento
návrh D. u. zamítl.

P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu České republiky
se nelze odvolat.

V Brně 2. dubna 1997