Pl.ÚS 26/94 ze dne 18. 10. 1995
296/1995 Sb.
N 62/4 SbNU 113
Financování politických stran, působnost Nejvyššího kontrolního úřadu vůči politickým stranám
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Ústavní soud České republiky

rozhodl dne 18. října 1995 ve
věci návrhu skupiny 44 poslanců Parlamentu České republiky, aby
Ústavní soud České republiky zahájil řízení o zrušení ustanovení
§ 17 odst. 2 a té části ustanovení § 18 zákona č. 424/1991 Sb.
o sdružování v politických stranách a v politických hnutích ve
znění zákona č. 117/1994 Sb., pokud upravuje působnost Nejvyššího
kontrolního úřadu vůči politickým stranám a politickým hnutím
a možnost je rozpustit nebo pozastavit jejich činnost pro
nedostatky v hospodaření, zjištěné Nejvyšším kontrolním úřadem,
jakož i ustanovení § 3 odst. 4 zák. č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším
kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb., t a k t o :

1. Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů České republiky se
z r u š u j í ustanovení § 18 odst. 2, 3, 4 a 5 zákona č.
424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb. K témuž dni se zrušují
v § 18 odst. 1 téhož zákona slova: " a Nejvyššímu kontrolnímu
úřadu".
2. Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů České republiky se
z r u š u j í ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o
Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.

3. Ustanovení § 17 odst. 2 a odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb.,
o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve
znění zákona č. 117/1994 Sb., se z r u š u j í dnem 1. 1. 1997.


O d ů v o d n ě n í

I.
Dne 1. listopadu 1994 se obrátila skupina 44 poslanců
Parlamentu České republiky na Ústavní soud s návrhem na zrušení
některých ustanovení výše uvedených zákonů. Své námitky proti
uvedeným zákonům navrhovatelé zdůvodnili poukazem na to, že
ustanoveními § 17 odst. 2, jež zakazují stranám provozovat
jakoukoli podnikatelskou činnost a předpisy o působnosti
Nejvyššího kontrolního úřadu kontrolovat hospodaření stran a hnutí
(§ 18 zákona o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.), jakož
i § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním
úřadu, ve znění zákona č. 117/1994 Sb., byla porušena Ústava České
republiky v čl. 5, 9 odst. 2 a 97 odst. 1 a Listina základních
práv a svobod v ustanoveních, obsažených v čl. 4, čl. 17 odst. 1,
2, 4 a v čl. 20 a 22.

Navrhovatelé vyslovují názor, že novelizací zákona
o sdružování bylo hospodaření stran a hnutí podřízeno kontrole
Nejvyššího kontrolního úřadu, což odporuje čl. 97 odst. 1 Ústavy
České republiky, podle něhož je Nejvyšší kontrolní úřad oprávněn
vykonávat kontrolu výlučně jen hospodaření se státním majetkem
a plnění státního rozpočtu. V tomto smyslu byla i působnost
uvedeného orgánu vyjádřena v ustanovení § 3 zák. č. 166/1993 Sb.,
o Nejvyšším kontrolním úřadu, které bylo - dle názoru navrhovatelů
- z účelových důvodů doplněno zákonem č. 117/1994 Sb. o čtvrtý
odstavec v tom smyslu, že hospodaření politické strany
a politického hnutí s příspěvky ze státního rozpočtu České
republiky je pro účely zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu
hospodařením se státním majetkem. Podle § 18 odst. 1 zákona č.
424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., jsou strany a hnutí
povinny předkládat Nejvyššímu kontrolnímu úřadu každoročně výroční
finanční zprávy, které zahrnují nejen příspěvky ze státního
rozpočtu (§ 17 odst. 3, písm. a), b) zákona), ale též všechny
ostatní příjmy, včetně darů od fyzických a nestátních právnických
osob, jakož i roční účetní výkazy, tj. výkaz o majetku a závazcích
a výkaz o příjmech a výdajích (§ 18 odst. 1 zákona). Jak uvádějí
navrhovatelé, Nejvyšší kontrolní úřad je oprávněn přezkoumávat
včasnost, úplnost a pravdivost všech údajů obsažených ve zprávě
a na základě zjištěných nedostatků dokonce dát podnět k návrhu na
rozpuštění nebo pozastavení činnosti strany nebo hnutí (§ 18 odst.
4 a § 15 zákona). Tuto v § 18 zákona o sdružování v politických
stranách a v politických hnutích vymezenou působnost Nejvyššího
kontrolního úřadu pokládají navrhovatelé za protiústavní a za
neústavní též rozšíření působnosti NKÚ podle § 3 odst. 4 zák. č.
166/1993 Sb., ve znění zák. č. 117/1994 Sb.. Skupina 44 poslanců
dovozuje, že působnost NKÚ se nemá vztahovat ani na hospodaření se
státními příspěvky. Ani státní příspěvky nejsou účelově vázány,
jejich poskytnutím nevzniká mezi státním rozpočtem a rozpočtem
stran nebo hnutí žádný finanční vztah a vyplacením Ministerstvem
financí přecházejí příspěvky do vlastnictví strany nebo hnutí.
Navrhovatelé napadají jako protiústavní i možnost rozpustit stranu
nebo hnutí z důvodu nedostatků v jejich hospodaření, zjištěných
Nejvyšším kontrolním úřadem podle nového znění § 18 odst. 4
zákona. Svůj názor opírají o čl. 20 odst. 3 Listiny základních
práv a svobod, stanovící, ve kterých případech může být výkon
základních občanských práv, tedy i práva sdružovacího, omezen.

Konečně pak návrh skupiny poslanců napadá ustanovení § 17
odst. 2 zákona o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích, který zakazuje, aby strany nebo hnutí vlastním jménem
provozovaly jakoukoli podnikatelskou činnost, zakládaly právnickou
osobu, která podnikatelskou činnost provozuje anebo se účastnily
jako společníci nebo členové takové právnické osoby. Navrhovatelé
namítají, že dosavadní úprava připouštěla, aby strany a hnutí
provozovaly rozhlasové a televizní stanice, vydavatelství,
nakladatelství a tiskárny, jakož i publikační a propagační
činnost. Novým ustanovením, jež toto znemožňuje, se radikálně
omezují možnosti politického působení všech politických stran
a hnutí, aby vlastními prostředky propagovaly své vlastní cíle.
Podle návrhu skupiny poslanců je tak ohrožena svobodná soutěž
politických stran, jejíž podmínkou je též materiální základ
(tiskárny a j.), rovná příležitost k dosahování programových cílů
a rovný přístup k veřejným sdělovacím prostředkům. Navrhovatelé
dovozují, že novelizací zákona o sdružování v politických stranách
a v politických hnutích došlo ke změně podstatných náležitostí
demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy) a podali
proto návrh, aby Ústavní soud zrušil napadená ustanovení zákona č.
424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb. . Vzhledem k tomu,
že návrh obsahoval nepřesnosti, jež mohly být různým způsobem
interpretovány, požádal soudce zpravodaj skupinu poslanců
o jednoznačné upřesnění návrhu, což se stalo dopisem z 2. 3.
1995. Návrh na nález Ústavního soudu formuluje skupina poslanců
takto: "1. Dnem 1. října 1995 se zrušují ustanovení § 17 odst.
2 a 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách
a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.; 2. Dnem
vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů se v § 18 citovaného zákona
zrušují (vypouštějí) slova "a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu"
v odstavci 1 a ustanovení odstavců 2, 3, 4 a 5; 3. Dnem vyhlášení
nálezu ve Sbírce zákonů se zrušuje ustanovení § 3 odst. 4 zákona
č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění zákona č.
117/1994 Sb." Dle názoru navrhovatelů jsou uvedená ustanovení
v rozporu s předpisy čl. 5, čl. 9 odst. 2 a čl. 97 odst. 1 Ústavy
České republiky a s ustanoveními čl. 4 , čl. 17 odst. 1, 2 a 4 ,
čl. 20 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod.

Ústavní soud, když ověřil, že návrh skupiny 44 poslanců
splňuje potřebné formální náležitosti a podmínky jak článku 87
odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, tak i zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, vyzval Parlament České republiky, aby se na
základě § 69 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, k návrhu
písemně vyjádřil.

Na tuto výzvu sdělil dne 12. 12. 1994 předseda Poslanecké
sněmovny stanovisko Parlamentu k návrhu poslanců. V tomto
vyjádření se uvádí, že vládní návrh zákona, který byl podkladem
jednání Poslanecké sněmovny ustanovení, jež jsou navrhovateli
napadána, neobsahoval. Ta byla vnesena jako pozměňovací návrhy
v parlamentní debatě a stala se pak součástí společné zprávy (tisk
832) výborů Poslanecké sněmovny. Také z těsnopisecké zprávy
o jednání Poslanecké sněmovny vyplývá, že tyto podstatné změny
vládního návrhu provedl zejména rozpočtový výbor. V průběhu
parlamentní debaty se vláda vyjádřila k těmto pozměňovacím návrhům
skepticky anebo s nimi vyslovila přímo nesouhlas: tak tomu bylo
u návrhu, aby politické strany mohly být rozpuštěny z důvodů
zjištěných závad v jejich hospodaření.

Vyjádření Poslanecké sněmovny k tomu sděluje, že smyslem
pozměňovacích návrhů bylo vytvoření předpokladů pro to, aby se
politické strany a politická hnutí mohly věnovat svému poslání,
tj., aby výkon sdružovacího práva, realizovaný jejich
prostřednictvím skutečně sloužil občanům k jejich účasti na
politickém životě společnosti a politické strany a politická hnutí
se mohly oprostit od činností, které je zatěžují a odvádějí od
jejich poslání. Ve stanovisku se dále vyslovuje názor, že přijetím
těchto pozměňovacích návrhů se politickým stranám a politickým
hnutím za podmínek stanovených zákonem poskytují příspěvky ze
státního rozpočtu, a tak odpadá dosud často nezbytná potřeba
jejich účasti na podnikatelských aktivitách v nejrůznějších
formách, které občané velmi citlivě a kriticky posuzují.
Nezbytnost, aby použití příspěvků ze státního rozpočtu kontroloval
Nejvyšší kontrolní úřad pak logicky vyplývá, dle vyjádření
Poslanecké sněmovny, z toho, že jde o majetek státu a občané mají
nezadatelné právo na to, aby stát zajistil nezbytnou míru kontroly
hospodaření s takovým majetkem. Oddělené vedení účetní evidence
o hospodaření s příspěvky ze státního rozpočtu zajišťuje ochranu
práv politických stran a politických hnutí a jejich právní
jistotu. Vyjádření Poslanecké sněmovny obsahuje dále názor, že
vznik určitých práv na plnění ze státního rozpočtu doprovází
i vznik určitých povinností ke státnímu rozpočtu, ke státu a ke
společnosti, což odůvodňuje i nárok na státní kontrolu hospodaření
s těmito prostředky. V závěru pak stanovisko dodává, že zákon byl
schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny
Parlamentu, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně
vyhlášen.

II.
Ústavní soud se v dalším zabýval věcným obsahem návrhu
skupiny poslanců. Vycházeje z návrhu skupiny 44 poslanců lze
napadená ustanovení zákonů věcně rozdělit do tří skupin:

1. Existence a rozsah finanční kontroly politických stran
a politických hnutí státem (státními orgány).

2. Přípustnost rozpuštění, resp. pozastavení činnosti
politické strany nebo politického hnutí z důvodů nepředložení
anebo nedostatků jejich výroční finanční zprávy.

3. Přípustnost účasti politických stran a politických hnutí
v podnikatelské činnosti.

1. Existence a rozsah finanční kontroly politických stran
a politických hnutí státem (státními orgány)

Pro posouzení této otázky je podstatné zjištění, jaké je
ústavní postavení politických stran a politických hnutí a v jakém
vztahu jsou ke státu.

Politické strany jako sdružení fyzických osob jsou označeny
v § 3 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb. (úplné znění zákona
o sdružování v politických stranách a v politických hnutích bylo
vyhlášeno pod č. 118/1994 Sb.) za právnické osoby a odpovídají
proto pojmu právnické osoby ve smyslu § 18 odst. 2. písm. a)
občanského zákoníku.

Politické strany a politická hnutí jsou korporacemi na
soukromoprávním základu, v nichž členství není výsledkem aktu
veřejné moci, ale volného rozhodnutí jednotlivců, nemají
veřejnoprávní statut a požívají proto ochrany, plynoucí ze
základních práv a svobod, v rozsahu, v němž lze základní práva
a svobody vztáhnout i na právnické osoby.

Politické strany nejsou ani institucemi veřejné moci, ani se
nenacházejí v postavení nadřízenosti, či podřízenosti vůči nim,
ale jsou partnery státu a podle § 5 zákona č. 424/1991 Sb., ve
znění zákona č. 117/1994 Sb., jsou:

a) odděleny od státu,

b) nesmějí vykonávat funkce státních orgánů, ani tyto orgány
nahrazovat,

c) nesmějí řídit státní orgány, ani ukládat povinnosti osobám,
které nejsou jejich členy.

Avšak i vůči svým členům mohou strany vynucovat pouze plnění
těch povinností, jež byly převzaty způsobem a v míře, které stát
právně uznává za závazné. Stranické závazky, resp. povinnosti, jež
stojí mimo tuto sféru, nejsou právně vynutitelné.

V tomto pojetí se náš zákon shoduje s úpravou v jiných
evropských státech, které vycházejí rovněž z přísného oddělení
veřejné moci a politických stran. Např. francouzská ústava
formuluje nezávislost činnosti politických stran na státu v čl.
4, v Německu pak Spolkový ústavní soud opakovaně označil oddělení
stran od státu za "základní princip" (Grundsatz der
Staatsfreiheit) ústavního zřízení.

Přesto však ústavněprávní postavení politických stran nemůže
být definováno pouze jako prostý výsledek zjištění, že strany
nemají statut státního orgánu a v důsledku toho nejsou ničím
jiným, než soukromými spolky. Takto jednoduché jejich postavení
v současné době není. Po druhé světové válce překonala řada ústav
předválečnou ústavní prudérii a upravila postavení a úlohu
politických stran výslovně též v ústavním zřízení. Francouzská
ústava např. vyzdvihuje úlohu a účast stran ve volbách (čl. 4),
německá pak účast stran na tvorbě politické vůle lidu (čl. 21
odst. 1 Zákl. zákona SRN).

Tomuto ústavnímu "odhalení" veřejné úlohy politických stran
a snahám po jejich "zveřejnoprávnění" vyšlo v některých
západoevropských zemích vstříc uznání jistého statutu veřejnosti,
tj. role, kterou mají strany ve státě a vůči státu, aniž by však
samy byly státem (měly státní, veřejnoprávní povahu). Z této
ambivalentní povahy politických stran vyplývá řada problémů,
spojených s interpretací jejich postavení, funkce a vztahu ke
státu.

Evropská úprava vychází v jednotlivých zemích většinou
z uznání, že politické strany plní v souladu s ústavou určité
veřejné úkoly, nezbytné pro život státu, založeného na
reprezentativní demokracii. Veřejnou povahu má nepochybně zájem
společnosti na tom, aby stát, který je dle ústavy demokratickým
právním státem, byl také demokratickým způsobem, tj. ve volbách,
založených na soutěži politických stran, legitimován. Z tohoto
obecného zájmu se dovozuje nárok i na to, aby stát plnění těchto
pro funkci státu nezbytných úloh umožnil a podpořil. Tomu odpovídá
i současná úprava financování politických stran demokratickým
státem, jež je vedena snahou přispět na činnost politických stran,
jakož i snahou po částečné úhradě jejich volebních nákladů.

Ústava České republiky vychází z principu reprezentativní
demokracie a z primátu občana před státem, jež nacházejí výraz
v čl. 2 odst. 1, 3 a 4 Ústavy a čl. 1 a 2 odst. 2 a odst. 3
Listiny základních práv a svobod a v zásadě, že státu má být jen
tolik, kolik je ho nezbytně třeba.

Také Česká republika se řadí ke státům, které uznávají
ústavní úlohu politických stran a k jejímu uskutečňování
přispívají. Politický systém je založen na "volné soutěži
politických stran, respektujících základní demokratické principy"
(čl. 5 Ústavy), přičemž strany působí jako zprostředkující článek
mezi občany a státem: slouží k jejich účasti na politickém životě
společnosti, zejména na utváření zákonodárných sborů, a orgánů
samosprávy (§ 1 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších
předpisů). V této své základní funkci politické strany předcházejí
formaci státních orgánů svou úlohou při tvorbě politické vůle ve
státě. Tomu, aby vůbec vznikly demokratické státní orgány, musí
předcházet volná soutěž autonomních, na státu nezávislých
politických stran, neboť teprve ve výsledcích této soutěže se
formují politické kontury a proporce státu. Politické strany se
v této své základní funkci pohybují jaksi v předpolí státu
a zásahy státních orgánů, jejichž složení je produktem tohoto
procesu, do tohoto procesu samého, jsou proto nežádoucí, mohou-li
průběh volné soutěže stran politicky ovlivnit např. i tím, že
chování určitých stran označí za "nehospodárné" anebo "neúčelné".
Státní orgán, nadaný autoritou státního rozhodnutí a vstupující
svým autoritativním posudkem aktivně do sféry soutěže politických
stran je principielně potenciálním rizikem pro demokracii vůbec.

V Ústavě České republiky ani v Listině základních práv
a svobod, ani v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy nelze
nalézt oporu pro principielní odmítnutí finanční podpory
politických stran státem. To však neznamená, že financování
politických stran a politických hnutí státem nemá hranic.
Politické strany a politická hnutí jsou institucemi,
konstituovanými na základě a v rámci ústavního státu,jehož zásady
a pravidla zavazují jak strany, tak i stát. Mezi ně patří svobodný
a dobrovolný vznik a volná soutěž politických stran (čl. 5
Ústavy), dále pak čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, podle
něhož "státní moc slouží všem občanům", čl. 20 Listiny základních
práv a svobod, který zaručuje právo svobodně se sdružovat
a zakládat též politické strany a politická hnutí a stanoví, že
politické strany a politická hnutí jsou odděleny od státu (odst.
4). Na tyto principy navazuje § 5 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění
zákona č. 117/1994 Sb., který stanoví oddělení stran a hnutí od
státu a § 3 téhož zákona, zakazující státním orgánům zasahovat do
postavení a činnosti politických stran a politických hnutí.
Ústavní stát je povinen chránit jednotlivce při výkonu jejich
sdružovacího práva nejen před ostatními, ale i před sebou samým.

Úlohu podporovat strany a hnutí při plnění jejich ústavních
a zákonných funkcí by snadno mohl přestat plnit stát, který by
z finanční podpory politickým stranám a politickým hnutím učinil
prostředek svého vlivu na jejich činnost anebo dokonce nástroj
k jejich manipulaci. Proto finanční podpora politických stran
a hnutí nesmí překročit míru respektující generelní hranici čl.
20 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož jsou
politické strany a politická hnutí odděleny od státu. Evropské
zkušenosti potvrzují, že předpoklad, formulovaný ve stanovisku
Parlamentu, podle něhož zvyšováním státních dotací politickým
stranám odpadne potřeba těchto stran opatřovat si další finanční
zdroje podnikatelskou a jinou činností, je chybný. Částečná
podpora politických stran je nepochybně přijatelná vzhledem
k potřebě částečného vyrovnávání jejich šancí. Obecně vzato je
však třeba vycházet z toho, že čím více jsou politické strany
dotovány státem, tím méně cítí potřebu hledat zdroje a podporu své
činnosti v občanské struktuře společnosti. Příspěvek na činnost
politických stran by neměl proto oslabovat úsilí politických stran
o politickou i materiální podporu ze strany svých voličů
a stoupenců. Politické strany nemohou plnit svou funkci, jsou-li
odkázány na milost státu anebo se na podporu státu spoléhají více,
než na podporu občanů.

Avšak nejen finanční podpora stran státem, ale také jejich
finanční kontrola ze strany státu musí respektovat autonomii
politických stran a politických hnutí a jejich hospodaření
finančními prostředky. Velká většina evropských zemí pokládá proto
za základní prostředek kontroly financování politických stran
především povinnost zveřejňování výročních účetních zpráv
politických stran v úředních listech nebo publikacích. Smyslem
tohoto opatření je zvýšit transparenci politických stran, jež je
důležitá zejména vůči veřejnosti dané země. Tento prostředek je
obecně pokládán za významnější, než jakýkoli druh inventarizace
majetku politických stran státem, jejíž účinnost se odhaduje ne
více než na 50 %. Povinnost veřejných finančních zpráv politických
stran předepisuje většina zemí Evropské unie, ale také sousední
Maďarsko a Polsko. Česká republika povinné zveřejnění účetních
zpráv politických stran a politických hnutí dosud stále ještě
nezavedla. V České republice je kontrolní instancí výročních
finančních zpráv stran a hnutí Parlament a podle zákona č.
424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb. též Nejvyšší
kontrolní úřad. Ani návrh skupiny poslanců se nedomáhá veřejnosti
výročních finančních zpráv stran a hnutí, ale pouze odstranění
Nejvyššího kontrolního úřadu z kontrolního systému podle § 18
zákona. Navrhovatelé namítají, že je protiústavní ta působnost
Nejvyššího kontrolního úřadu, která je mu § 18 cit. zákona svěřena
při kontrole výročních finančních zpráv politických stran
a politických hnutí, a to předně proto, že tyto zprávy zahrnují
nejen příspěvky ze státního rozpočtu, ale též všechny ostatní
příjmy, jakož i roční účetní výkazy o majetku a závazcích a výkaz
o příjmech a výdajích politických stran a politických hnutí.

V této souvislosti namítají navrhovatelé též protiústavnost
nově zavedeného odst. 4 § 3 zák. č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším
kontrolním úřadu, podle něhož se hospodaření politické strany
a politického hnutí se státními příspěvky pokládá pro účely zákona
č. 166/1993 Sb. za hospodaření se státním majetkem.

Naproti tomu stanovisko Poslanecké sněmovny uvádí, že státní
příspěvek politickým stranám a politickým hnutím je plněním ze
státního rozpočtu a hájí proto "nezbytnost, aby použití příspěvků
ze státního rozpočtu kontroloval Nejvyšší kontrolní úřad", protože
tato nezbytnost "logicky vyplynula z toho, že jde o majetek státu
a občané mají nezadatelné právo na to, aby stát zajistil nezbytnou
míru kontroly hospodaření s takovým majetkem".

Zákonodárce sám však nebyl zřejmě přesvědčen o státní povaze
ani toho majetku politických stran, který strany získaly od státu,
když rozpačitě uvedl, že hospodaření stran se státními příspěvky
pokládá za hospodaření se státním majetkem jaksi jen "pro účely
zákona č. 166/1993 Sb.". Mnohem spíše se pokusil touto konstrukcí
rozšířit kompetence Nejvyššího kontrolního úřadu nad ústavní rámec
článku 97 Ústavy.

Na rozdíl od naší úpravy v zemích Evropského společenství
není naproti tomu přípustné, aby právě orgány srovnatelné s naším
Nejvyšším kontrolním úřadem (Nejvyšší účetní dvory) prováděly
kontrolu finančního hospodaření stran. K námitce Poslanecké
sněmovny lze uznat nanejvýš pravomoc kontrolovat, zda přidělení
a rozdělení státních příspěvků politickým stranám a politickým
hnutím proběhlo zákonným a věcně korektním způsobem, což ve svých
důsledcích nemůže znamenat nic jiného, než státní kontrolu, jež se
pohybuje uvnitř organizačního rámce státu a zakládá
přezkoumatelnost postupu Ministerstva financí při přidělování
státních příspěvků na základě §§ 20 a 20a zák. č. 424/1991 Sb.,ve
znění zákona č. 117/1994 Sb.. Tomu odpovídá i celková koncepce
Nejvyššího kontrolního úřadu v zákoně č. 166/1993 Sb. Již tím, že
podle § 4 odst. 1 tohoto zákona Úřad prověřuje a také posuzuje,
zda kontrolované činnosti jsou "účelné a hospodárné", je třeba
vyloučit tuto kontrolu hospodaření stran se státními příspěvky,
protože posouzení účelnosti a hospodárnosti použití těchto
prostředků z hlediska stran je vnitřní záležitostí těchto
subjektů.

Při posouzení této otázky dospěl Ústavní soud k závěru, že
určujícím momentem je vymezení činnosti Nejvyššího kontrolního
úřadu v čl. 97 Ústavy České republiky, podle něhož Nejvyšší
kontrolní úřad nevykonává nic méně a nic více, než "kontrolu
hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu". Toto
jednoznačné ústavní vymezení nelze změnit jinak, než ústavním
zákonem, a proto již z procesně- ústavního hlediska je změna,
provedená odstavcem 4 § 3 zák. č. 166/1993 Sb., protiústavní.
Z materiálně-ústavního hlediska však tato změna také není
přijatelná, protože "postátněním" kontroly hospodaření politických
stran a politických hnutí by byla zásahem, který ohrožuje princip
oddělení politických stran a politických hnutí od státu.

Ústavní soud je toho názoru, že poté, co příspěvky státu byly
politickým stranám a politickým hnutím přiděleny, nemůže již jít
o "hospodaření se státním majetkem" ve smyslu čl. 97 Ústavy České
republiky, ale že použití těchto příspěvků je již vnitřní
záležitostí těch subjektů, jimž byly uděleny. Proto se kontrola
hospodaření se státním majetkem může vztahovat pouze na tu fázi,
která předcházela přidělení těchto příspěvků, tzn. na proces,
který uvnitř státu (zejména v rámci Ministerstva financí)
předcházel státnímu rozhodnutí o jejich přidělení.

Ústavní soud proto pokládá za důvodnou námitku navrhovatelů,
že státní příspěvky nejsou účelově vázány a že jejich poskytnutím
nevzniká mezi státním rozpočtem a rozpočtem stran nebo hnutí žádný
finanční vztah a po vyplacení státního příspěvku Ministerstvem
financí se tento stává majetkem strany nebo hnutí. Na tom nic
nemění, že evidence hospodaření s ním se vede odděleně. Hovoří-li
se v zákoně o úhradě volebních nákladů, příspěvků na mandát a na
činnost stran, vysvětluje tím stát především proč a z jakého
důvodu podporuje politické strany. Smyslem těchto ustanovení
nemůže být vymezení role státu jako dozorce, který předepisuje
stranám co je a co není hospodárné anebo účelné.

Pro úplnost je třeba dodat, že kontrolní působnost Nejvyššího
kontrolního úřadu nelze vyloučit a je naopak třeba akceptovat tam,
kde jde o kontrolu finančního hospodaření uvnitř a v rámci státu,
i když je toto hospodaření v přímé souvislosti s činností
politických stran. Tak je tomu například, pokud jde o průběh
řízení na ministerstvu financí, jehož cílem je stanovení státních
příspěvků jednotlivým politickým stranám a nebo ve vztahu
k částkám, které dostávají kluby jednotlivých politických stran
z rozpočtu Parlamentu, protože tyto instituce plní určité úkoly
a jsou nadány určitými právy a povinnostmi uvnitř státní
struktury, v tomto případě v rámci nejvyššího zákonodárného sboru.
Zde jde o finanční příspěvek státu k tomu, aby parlamentní frakce
(kluby) stran mohly materiálně zabezpečit svou účast
v parlamentním procesu. Finanční kontrola se v této sféře pohybuje
již v rámci konstituované moci, protože kluby jsou složkou
Parlamentu a tím státu. Politické strany jako takové však nejsou
ani státem ani jeho složkami.

2. Přípustnost rozpuštění, resp. pozastavení činnosti politické
strany nebo politického hnutí z důvodů nepředložení anebo
nedostatků jejich výroční finanční zprávy

Další námitka skupiny poslanců směřuje proti přípustnosti
rozpuštění, resp. pozastavení činnosti politické strany nebo
politického hnutí, jestliže tyto nepředložily své výroční finanční
zprávy anebo jejich zprávy obsahovaly nedostatky (§ 18 odst. 4
zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb.).

Navrhovatelé napadají nejen účast Nejvyššího kontrolního
úřadu v procesu finanční kontroly politických stran a politických
hnutí podle § 18 cit. zák., ale také právo Nejvyššího kontrolního
úřadu dát podnět k návrhu podle § 15 tohoto zákona (rozpuštění
nebo pozastavení činnosti strany), jestliže tento úřad nepokládá
povinnosti politických stran a hnutí, spojené s předložením
výroční finanční zprávy, za splněny.

Námitky navrhovatelů s odvoláním na čl. 20 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod směřují však ještě dále, a to vůbec proti
nově zavedené možnosti, aby byla rozpuštěna strana nebo hnutí nebo
pozastavena jejich činnost (§ 15 zákona) z důvodů nedostatků
v jejich hospodaření, zjištěných Nejvyšším kontrolním úřadem podle
nového znění § 18 odst. 4 zákona. Podle jejich názoru nejsou
nedostatky hospodaření stran a hnutí uvedeny mezi důvody, pro
které by bylo přípustné omezit výkon práva se sdružovat
v politických stranách a hnutích, natož založenou stranu nebo
založené hnutí z tohoto důvodu rozpustit nebo pozastavit jejich
činnost. Zákonem lze základní práva a svobody omezit jen za
podmínek stanovených Listinou (čl. 4 odst. 2).

Ústavní soud vychází při úvaze těchto námitek z ústavního
postavení politických stran a hnutí. Česká republika jako moderní
stát reprezentativní demokracie bdí nad tím, aby politické strany
mohly plnit svou úlohu v ústavním zřízení. Proto chrání autonomii
stran před zásahy státu jak obecnou zásadou oddělení stran a hnutí
od státu, tak i přímým zákazem zasahování státních orgánů do
postavení a činnosti politických stran a hnutí mimo výslovné
zmocnění zákona a jeho meze.

Tento postoj státu je vyjádřen v "sui generis" privilegiu
politických stran a politických hnutí, které v souladu s presumpcí
jejich ústavní konformity jim poskytuje zvýšenou ochranu a ztěžuje
jejich rozpustitelnost ve srovnání s jinými organizacemi.

Pro možnost rozpuštění politické strany nebo politického hnutí
platí předně obecné meze, jež vyplývají z ústavního zakotvení
úlohy politických stran a politických hnutí. Je to především
vymezení povahy reprezentativní demokracie, předpokládající
svobodný a dobrovolný vznik a volnou soutěž politických stran,
respektujících základní demokratické principy a odmítajících
násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů (čl. 5 Ústavy).
Odtud plyne, že politické strany, které nerespektují základní
demokratické principy a neodmítají násilí jako prostředek
k prosazení svých zájmů, nesplňují nezbytné pojmové náležitosti,
ústavou stanovené. V zákoně o sdružování v politických stranách
a v politických hnutích (úplné znění vyhlášeno pod č. 118/1994
Sb.) specifikuje § 4 podmínky vzniku a činnosti politických stran
a hnutí dále v tom smyslu, že vyvíjet činnost nemohou takové: a)
které porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění
demokratických základů státu, b) které nemají demokratické stanovy
nebo nemají demokraticky ustanovené orgány, c) které směřují
k uchopení a držení moci zamezujícímu druhým stranám a hnutím
ucházet se ústavními prostředky o moc nebo které směřují
k potlačení rovnoprávnosti občanů, d) jejichž program nebo činnost
ohrožují mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobodu občanů.

Z tohoto výčtu lze usoudit, že ve všech uvedených důvodech
pro rozpuštění politické strany je dán v konečné instanci i vztah
k ústavnímu požadavku, aby politické strany respektovaly základní
demokratické principy. Každý z těchto důvodů svým specifickým
způsobem vyjadřuje i určitý nikoli bezvýznamný stupeň ohrožení
podstatných náležitostí demokratického právního státu, chráněných
článkem 9 Ústavy.

K těmto důvodům je v § 18 zákona o sdružování v politických
stranách a v politických hnutích připojen i důvod nový, protože
podle odstavce 4 § 18, pokud nedostatky, zjištěné Nejvyšším
kontrolním úřadem ve výroční finanční zprávě politické strany nebo
politického hnutí nebyly ve lhůtě stanovené zákonem ani ve lhůtě
se souhlasem Nejvyššího kontrolního úřadu prodloužené odstraněny,
je Nejvyšší kontrolní úřad povinen to bez dalšího prodlení sdělit
Poslanecké sněmovně, prezidentu republiky a vládě, přičemž toto
sdělení je podnětem k podání návrhu podle § 15, tj. návrhu na
rozpuštění nebo pozastavení činnosti strany nebo hnutí.



Formulace § 18 odst. 4 uvedeného zákona je mírnější a ve
svých důsledcích neznamená, že Poslanecká sněmovna, prezident
republiky nebo vláda návrh na rozpuštění anebo pozastavení
činnosti politické strany anebo politického hnutí z podnětu
Nejvyššího kontrolního úřadu podat musí. Žádná právní povinnost
v tomto směru nevyplývá.

Na druhé straně však i okolnost, že by na základě tohoto
ustanovení příslušný návrh podán mohl být, vyžaduje, aby Ústavní
soud zvážil, zda návrh na rozpuštění anebo pozastavení činnosti
stran nebo hnutí z důvodů nesrovnalostí v jejich hospodaření,
zjištěných při kontrole jejich výroční zprávy je ústavně přípustný
a relevantní. Závady ve výroční finanční zprávě lze sotva
kvalifikovat jako nedostatky porušující principy uvedené v čl.
5 a čl. 9 Ústavy. Pokud jde o nepřípustnost činnosti politických
stran a politických hnutí z hlediska nedostatků uvedených v § 4
zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích
(porušování ústavy a zákonů), je Ústavní soud však názoru, že
formulace § 4 pod písm. a) postihuje činnost, která se také dotýká
demokratických základů státu: proto také nemohou činnost vyvíjet
strany a hnutí, které nejen pouze porušily (některý) zákon, ale
takové, které porušují zákony. V této formulaci je vyjádřen prvek
trvalosti, perpetuálního chování politické strany nebo politického
hnutí, které právě tímto opakovaným porušováním zákonů se chová
způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.

Po porovnání důvodů, které na základě nepředložení finanční
zprávy anebo nedostatků ve finanční zprávě těchto subjektů
opravňují podnět k podání návrhu na rozpuštění anebo pozastavení
činnosti politické strany nebo politického hnutí, shledáme, že jde
o důvody, které jsou svou povahou nové a odlišné od těch, které
připouští Ústava v čl. 5 a zákon o sdružování v politických
stranách a v politických hnutích ve čl. 4. Konstrukce zákonem
vymezeného podnětu, tj. doporučení k podání návrhu na rozpuštění
nebo pozastavení činnosti je protismyslná, protože jde o návod,
založený na důvodech, které ústava ani zákon o politických
stranách nepřipouštějí.

Nedostatky, zjištěné Nejvyšším kontrolním úřadem, nejsou
nikde specifikovány a mohou být nejrozmanitějšího rázu a často
i zcela podřadného významu. Zákon č. 424/1991 Sb., ve znění zákona
117/1994 Sb., určuje totiž v § 18 odst. 2 potenciální nedostatky,
jež mohou vést k pozastavení činnosti, resp. k rozpuštění
politické strany takto:

a) výroční finanční zpráva nebyla ve stanovené lhůtě
předložena nebo

b) byla neúplná nebo

c) byla nepravdivá.

Z toho plyne, že § 18 odst. 2 zákona dává do rukou státního
úřadu, který je "nezávislým kontrolním orgánem" (§ 2 zákona č.
166/1993 Sb.), orgánem - na rozdíl od vlády - politicky
neodpovědným Parlamentu (§ 10 odst. 9 a § 12 odst. 9 cit. zákona)
pravomoc vytknout politické straně jakékoli nedostatky, jež se
týkají její výroční finanční zprávy ve vágním vymezení sub. a),
b), c).

Ze zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu přísluší pak tomuto
úřadu posuzovat také, zda "kontrolované činnosti" ... "jsou účelné
a hospodárné" (§ 4 odst. 1). Tato formulace rozšiřuje působnost
vymezenou v § 18 novelizovaného zákona až do sféry libovůle, jež
se může za určité konstelace stát zvůlí. Ponechání § 18 v plném
rozsahu by zavedlo systém postavený na hlavu, protože mnohem spíše
je úkolem politických stran zastoupených v Parlamentě, vytýkat
státnímu aparátu, co je účelné a hospodárné, než naopak.



V této souvislosti není zanedbatelné ani to,že základem pro
zjištění nedostatků, jež opravňuje podnět ve smyslu § 15 zákona,
není zpráva auditora o ověření roční účetní uzávěrky, ale výlučně
zjištění, k němuž dospěje Nejvyšší kontrolní úřad, který je
státním orgánem. Poznamenejme, že v evropských demokratických
státech jsou kontroly výročních finančních zpráv politických stran
vesměs svěřovány nikoli státu, ale nezávislým, soukromoprávním
organizacím a zkušebním ústavům (v Německu a v Rakousku vykonávají
tento úkol nezávislé zkušební společnosti a kontroloři
(Wirtschaftsprüfer) na soukromoprávním základu.

Mohlo by se namítnout, že i při vyhovění návrhu skupiny
poslanců a pouhém ponechání pouze části odstavce prvého § 18
zákona č. 424/1991 Sb., ve znění zákona č. 117/1994 Sb., lze
činnost politické strany také pozastavit anebo případně
i rozpustit, jestliže tato strana nesplnila podmínky § 18 odst.
1. K tomu je však třeba uvést, že z odstavce prvého nevyplývá
žádný jiný důvod pro pozastavení činnosti politické strany, než
ten, že strana výroční finanční zprávu nepředložila vůbec anebo ji
nepředložila v úplnosti tímto odstavcem stanovené. Žádný jiný
nedostatek výroční finanční zprávy nemůže být důvodem
k pozastavení činnosti strany. Sankce za neúplné nebo nepravdivé
údaje ve finanční zprávě je stanovena v § 20 odst. 10 tak, že
výplata státního příspěvku na činnost se v takovém případě
pozastavuje až do odstranění vady.

Je pravda, že i na základě § 18 odst. 1 lze dospět také
k rozpuštění politické strany. Z § 14 odst. 2 však vyplývá, že
k projednání návrhu na rozpuštění strany by logicky došlo až
v době, kdyby strana ani v dalším roce nepředložila výroční
finanční zprávu anebo neodstranila její nedostatky, což je
skutečnost, která obsahuje prvek opakovaného porušení zákonných
povinností, který by podle povahy věci mohl být kvalifikován jako
nesplnění podmínky § 4 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., ve znění
zák. č. 117/1994 Sb..

Smyslem příspěvku ze státního rozpočtu je především částečná
úhrada volebních nákladů stranami již vynaložených. Tomu odpovídá
jak celková koncepce úprav v evropských zemích, tak i znění § 20
odst. 4 a odst. 6, jakož i odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., ve
znění zákona č. 117/1994 Sb.. Příspěvek se váže na volební
výsledky v minulých volbách již docílené (počet hlasů, počet
mandátů). Na tom nic nemění, že je výplata příspěvku rozdělena
časově na celou dobu volebního období. Ostatně z § 17 odst. 3
písm. a) vazba na volební náklady vyplývá. "Příspěvek na činnost
dle § 17 odst. 3 písm. b) je v § 20 odst. 2 identifikován jako
"stálý příspěvek" a "příspěvek na mandát" a v odst. 6 a 7 jsou oba
příspěvky opět vázány na volební výsledky. Z povahy věci tudíž
vyplývá, že účel těchto příspěvků by neměl být předmětem volné
úvahy Nejvyššího kontrolního úřadu, ale je dán přímo zákonem,
koneckonců jakožto částečná náhrada nákladů již vynaložených. Je
určen činností politických stran, která je v Ústavě i v zákoně
charakterizována především jako účast ve volbách.

Neméně významnou okolností je, že finanční zdroje stran
pramenící ze státního rozpočtu a všechny ostatní zdroje
politických stran jsou pro výkon kontrolní funkce Nejvyššího
kontrolního úřadu v § 18 zákona smíšeny v jedno. Zákonodárce se
pokusil změnou § 3 zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu
překvalifikovat - a to pouze pro účely tohoto zákona - hospodaření
politické strany s příspěvky ze státního rozpočtu na jakési
"hospodaření se státním majetkem". Námitkám Nejvyššího kontrolního
úřadu však podle zákona podléhají všechny aspekty výročních
finančních zpráv politických stran bez ohledu na původ jejich
finančních zdrojů. Dilema zastánců této úpravy spočívá v tom, že
chtějí připustit kontrolu hospodaření stran právě s prostředky ze
státního rozpočtu, zatímco zákon jde mnohem dále a umožňuje státní
kontrolu hospodaření stran v celém rozsahu a i z hlediska
účelnosti a hospodárnosti, čímž zasahuje nepřípustně do výkonu
vlastnického práva, neboť dle čl. 11 odst. 1 Listiny základních
práv a svobod "vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný
obsah a ochranu".

Avšak i kdyby byla připuštěna kontrola Nejvyššího
kontrolního úřadu pouze vůči těm zdrojům stran, jež pocházejí ze
státního rozpočtu, byl by praktický efekt nulový. Je nasnadě, že
by politické strany právě ony kritizovatelné výdaje zařazovaly do
přihrádek nestátní provenience.

Ze všech těchto důvodů pokládá Ústavní soud i návrh skupiny
poslanců na zrušení úpravy rozpouštění, resp. pozastavení činnosti
politické strany nebo politického hnutí v souvislosti
s nedostatky, zjištěnými v její výroční finanční zprávě (§ 18
odst. 4 zákona o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích) za opodstatněný.

3. Přípustnost účasti politických stran a politických hnutí
v podnikatelské činnosti

Návrh skupiny poslanců napadá dále zrušení přípustnosti
účasti politických stran a politických hnutí v podnikatelské
činnosti, jež bylo provedeno novelizací § 17 odst. 2 zákona
o sdružování v politických stranách a v politických hnutích.
Předcházející úprava stanovila, že strana a hnutí nesmějí vlastním
jménem provozovat podnikatelskou činnost, že se však mohou podílet
na založení právnické osoby anebo se účastnit jako společníci nebo
členové právnické osoby již založené. Podle úpravy, která
předcházela novelizaci, mohly také samy právnickou osobu založit
nebo se stát jedinými společníky právnické osoby, pokud zvláštní
zákon jediného zakladatele nebo jediného společníka připouští.
Podle nové úpravy § 17 odst. 2 zákona strana a hnutí nesmějí
vlastním jménem provozovat podnikatelskou činnost a nesmějí
založit žádnou právnickou osobu, která podnikatelskou činnost
provozuje ani se účastnit jako společníci nebo členové takové
právnické osoby.

Z formulace § 17 novely nelze vyvodit vyskytující se závěr,
že zákon v novém znění nezakazuje politickým stranám účast
v akciových společnostech. Takový názor by mohl vycházet
z gramatického výkladu čl. 17, dle něhož se nesmějí strany
účastnit jako "společníci" nebo "členové" právnické osoby,
provozující podnikatelskou činnost. I když u akciových společností
nejde o "společníky", ale o "podílníky", tj. "akcionáře", nelze
mít za to, že tím vzniká volný prostor pro tuto formu
podnikatelské spoluúčasti politických stran. Ústavní soud je
názoru, že takový výklad nejen zkresluje záměr zákonodárce, ale
neodpovídá ani materielně-právní situaci: § 17 klade generelně
důraz na zákaz účasti na podnikatelsky orientované právnické osobě
a nikoli na vymezení formy této účasti. "Společník" a "člen" se
proto nevztahuje výlučně na určité typy obchodních společností,
např. s. r. o., komanditní společnost, anebo na družstva. Ve
smyslu zákona jsou i podílníci, či akcionáři v širším smyslu
"společníky", kteří se svým způsobem účastní na podnikatelské
činnosti právnické osoby. Tento přístup podporuje i odstavec 1 §
17 novely, který hovoří obecně o jakékoli "právnické osobě,
provozující podnikatelskou činnost", aniž by akciovou společnost
z tohoto pojmu vyloučil.

Navrhovatelé vidí v novele § 17 zákona o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích porušení čl. 17
odst. 2 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod a tím omezení
svobody projevu a informací, jakož i svobodné soutěže politických
sil. V dalším navrhovatelé spojují požadavek účasti politických
stran a politických hnutí na podnikatelské činnosti, zejména
s potřebou zajistit pro jejich činnost materiální základ (tiskárny
aj.), s rovnou příležitostí k veřejné formulaci programových cílů,
s rovným přístupem k veřejným sdělovacím prostředkům apod.

Proti tomuto tvrzení stojí stanovisko Poslanecké sněmovny,
které poukazuje na to, že státními příspěvky se mají strany
a hnutí právě oprostit od činností, které je zatěžují a odvádějí
od jejich poslání a že v důsledku státních příspěvků také odpadá
dosud často nezbytná potřeba jejich účasti na podnikatelských
aktivitách, které občané mnohdy kriticky posuzují. Praxe
evropských zemí však potvrzuje, že je iluzorní představa, že by
státní příspěvek politické strany hospodářsky zajistil a přiměl
k tomu, aby nehledaly finanční zdroje jinde.

Po zvážení této problematiky dospěl Ústavní soud k závěru, že
zákaz jakékoli účasti politických stran a politických hnutí na
podnikatelské činnosti nemá ani v Ústavě ani v Listině základních
práv a svobod ani v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy,
dostatečnou oporu. Představu, formulovanou ve stanovisku
Poslanecké sněmovny, že státními příspěvky budou strany zbaveny
potřeby získávat další prostředky i účastí na podnikatelské
činnosti, pokládá Ústavní soud za jednostrannou. V problematice
financování politických stran v Evropě se potvrzuje, že rostoucí
potřeby politických stran vedou jednotlivé strany k trvalé snaze
získávat vedle státních příspěvků i pomocí darů a účastí na
podnikatelské činnosti nové zdroje svého financování.

Struktura finančních zdrojů jednotlivých politických stran je
odlišná a některé čerpají své prostředky více z pravidelných
příspěvků svých členů, jiné větší měrou z darů a také stálé roční
i státní příspěvky a příspěvky na mandát se značně liší. Také
představa, že se politickým stranám zakáže jakákoli činnost, a to
i publikační a propagační činnost, založená na podnikatelském
principu a tím se dosáhne jejich rovných "startovacích pozic"
a "mravnějšího chování" v politické soutěži, odporuje svým
formálně rovným přístupem k fakticky nerovným subjektům samotnému
principu rovnosti, neboť povaze různorodých politických stran
odpovídají i různorodé prostředky legálního financování jejich
nákladů. Tuto problematiku nelze odbýt poukazem na poskytované
státní příspěvky. Pl. ÚS 26/94 Proto Ústavní soud pokládá
generelní zrušení účasti politických stran a politických hnutí na
podnikání za zásah, který odporuje zásadě přiměřenosti práva
v právním státu v tom smyslu, že není opatřením ani vhodným, ani
nutným k tomu, aby bylo dosaženo cílů, jež si zákonodárce od
tohoto opatření slibuje.

Na druhé straně však ani generelní uvolnění jakékoli
podnikatelské činnosti politických stran a politických hnutí bez
omezení, což by bylo důsledkem event. zrušení celého bodu 24. čl.
I. zákona č. 117/1994 Sb., nereflektuje základní směrnice Ústavy
a zákona o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích, týkající se smyslu a úlohy politických stran
v demokratické společnosti, ani ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, připouštějící omezení základních práv za
předpokladu (a také tím), že je šetřeno jejich podstaty a smyslu.
Neomezená účast stran na podnikání by nevyloučila utváření
politických stran, jež by se zabývaly více podnikatelskou
činností, než svým ústavním posláním.

Navrhovatelé se ve svém návrhu na zrušení druhého a třetího
odstavce § 17 cit. zákona dovolávají dřívějšího ustanovení § 17
odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb., který přiznával stranám a hnutím
právo účasti pouze v tomto rozsahu: a) provozování rozhlasových
a televizních stanic, vydavatelství, nakladatelství a tiskáren, b)
publikační a propagační činnost,c) loterie a tomboly,d) výroba
a prodej předmětů propagujících program a činnost příslušné strany
a hnutí , e) pořádání kulturních, společenských, sportovních,
rekreačních, vzdělávacích a politických akcí. Tuto úpravu, jež
existovala před novelizací, pokládají navrhovatelé za přiměřenou.
Z ní vycházel také vládní návrh novely, pozměněný později ve
společné zprávě výborů Parlamentu. V souvislosti s tím navrhují,
aby ustanovení § 17 odst. 2 a 3 byla zrušena k pozdějšímu termínu
ve snaze "umožnit Parlamentu České republiky, aby do té doby nově
upravil hospodaření politických strana a hnutí".

Také v tomto ohledu pokládá Ústavní soud návrh skupiny
poslanců za opodstatněný. Okamžité zrušení zákazu podnikatelské
činnosti by odporovalo principu přiměřenosti v materiálním právním
státu, protože užitek plynoucí z tohoto rozhodnutí by mohl být
zastíněn nežádoucími důsledky absolutního uvolnění podnikatelské
činnosti politických stran a hnutí. Proto Ústavní soud rozhodl
odložit účinnost zrušení § 17 odst. 2 a odst. 3 zákona č.
424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích ve znění zákona č. 117/1994 Sb., na dostatečně dlouhou
dobu, totiž na dobu cca 14 měsíců od vyhlášení tohoto nálezu, aby
poskytl Parlamentu České republiky čas k přiměřené úpravě rozsahu
a mezí pro podnikatelskou činnost politických stran a politických
hnutí. Dosavadní absolutní zákaz podnikatelské činnosti ještě na
dobu 14 měsíců se jeví Ústavnímu soudu jako přijatelnější, než
okamžité uvolnění prostoru pro podnikání bez jakéhokoli omezení.

Proto po provedeném řízení dospěl Ústavní soud k rozhodnutí,
zrušit ustanovení § 17 odst. 2 a odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb.,
o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve
znění zákona č. 117/1994 Sb., až ke dni 1. ledna 1997.

Ustanovení § 17 odst. 2 a odst. 3 zákona č. 424 1991 Sb., ve
znění zákona č. 117/1994 Sb., se zrušuje pro rozpor s ustanovením
článku 5 Ústavy, zaručujícím volnou soutěž politických stran,
článkem 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož
při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí
být šetřeno jejich podstaty a smyslu, a pro rozpor s článkem 20
odst. 3 a odst. 4 Listiny základních práv, podle nichž výkon
sdružovacího práva prostřednictvím politických stran a politických
hnutí lze omezit jen, je-li to v demokratické společnosti nezbytné
pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného
pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod
druhých. Ustanovení odst. 2 a 3 § 17 cit. zákona - kromě toho
- není opatřením ani přiměřeným, ani vhodným k umožnění a ochraně
svobodné soutěže politických sil, k čemuž zavazuje zákonodárce čl.
22 Listiny základních práv a svobod.

Pokud jde o § 18 odst. 4 je právo podnětu k rozpuštění nebo
pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí také
v rozporu s požadavkem právní stability a jistoty v materiálním
právním státě, protože pověřuje Nejvyšší kontrolní úřad k podání
podnětu z důvodů, které zákon sám v § 4 nepřipouští.

Ustanovení § 18 odst. 1, vyjádřené slovy "a Nejvyššímu
kontrolnímu úřadu" a dále § 18 odstavce 2, 3, 4 a 5 téhož
paragrafu zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických
stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 117/1994 Sb.,
se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů ČR pro
rozpor s ústavním principem oddělení politických stran
a politických hnutí od státu (čl. 20 odst. 4 Listiny základních
práv a svobod), dále pro rozpor s článkem 97 odst. 1 Ústavy České
republiky, podle něhož je ústavním úkolem Nejvyššího kontrolního
úřadu kontrola hospodaření pouze se státním majetkem a plnění
státního rozpočtu a konečně i pro rozpor s ustanovením čl. 11
odst. 1 Listiny základních práv a svobod, poskytujícím stejnou
ochranu všem vlastníkům.

Dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů ČR se zrušuje také
ustanovení § 3 odst. 4 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším
kontrolním úřadu ve znění zákona č. 117/1994 Sb., pro rozpor
s článkem 97 odst. 1 a odst. 3 a článku 9 odst. 1 Ústavy České
republiky. Zmocnění k tomu, aby v rozporu s obecným chápáním byl
pro potřeby zákona o NKÚ za státní majetek považován i majetek
politických stran a hnutí, by mohlo být uděleno pouze změnou,
resp. doplněním Ústavy cestou ústavního zákona.



P o u č e n í : Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 18. října 1995