Pl.ÚS 27/95 ze dne 19. 12. 1995
13/1996 Sb.
N 84/4 SbNU 293
Placené vzdělání na vyšších odborných školách
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Ústavní soud České republiky

rozhodl v plénu ve věci návrhu
skupiny 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, na zrušení
článku I bod 8 zákona č. 138/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje
zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol
(školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, t a k t o :

Návrh se z a m í t á .

O d ů v o d n ě n í
Skupina 42 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky podala návrh na zrušení ustanovení článku I bod 8 zákona
č. 138/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. o soustavě základních
a středních škol (školský zákon), ve znění
pozdějších předpisů, a v tomto návrhu uvedla, že nově vložený
odst. 2 § 4 školského zákona, a to zvláště v případě vyšších
odborných škol zřizovaných státem, je v rozporu s ústavním
pořádkem České republiky, zejména s článkem 33 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, podle kterého občané mají právo na
bezplatné vzdělání v základních a středních školách, podle
schopností občana a možností společnosti též na vysokých školách.
Napadené ustanovení novely školského zákona totiž stanoví, že
vzdělávání ve vyšších odborných školách zřizovaných státem lze
poskytovat za úplatu od doby, kdy její výši a způsob úhrady
stanoví vláda nařízením; v těchto školách zřizovaných obcí od
doby, kdy výši a způsob úhrady stanoví obec obecně závaznou
vyhláškou. Úplata nemůže být vyšší než polovina kalkulovaných
nákladů na jednoho žáka školy. Tím se tedy stanovení doby, od
které bude třeba poskytovat úplatu, jakož i výše a způsoby úhrady,
navíc přesouvá na právní předpis a pramen práva nižší právní síly,
než je obyčejný zákon. Takový postup je v hrubém rozporu
s ústavním pořádkem České republiky a navíc i s ratifikovanými
a vyhlášenými smlouvami o lidských právech a základních svobodách,
jež podle čl. 10 Ústavy jsou bezprostředně závazné a mají přednost
před zákonem. Tak například v čl. 13 odst. 1 Mezinárodního paktu
o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod
č. 120/1976 Sb., je uznáváno právo každého na vzdělání a současně
stanoveno, že k dosažení plného uskutečnění tohoto práva je
zapotřebí, aby základní vzdělání bylo povinné a svobodně přístupné
pro všechny a aby bylo umožněno a zpřístupněno i středoškolské
vyšší vzdělání,a to také postupným zaváděním bezplatného vzdělání
(čl. 13 odst. 2 písm. a, b, c). Navíc podle čl. 5 odst. 2 téhož
paktu se nepřipouští žádné omezení nebo zrušení kteréhokoliv ze
základních lidských práv uznávaných nebo existujících v kterékoliv
zemi na základě zákona, úmluv, předpisů nebo zvyklostí pod
záminkou, že pakt taková práva neuznává nebo že je uznává v menším
rozsahu. Rovněž v Úmluvě o právech dítěte, vyhlášené pod č.
104/1991 Sb., je uznáváno právo dítěte na vzdělání s tím, že pro
účely postupného uskutečnění tohoto práva a na základě rovných
možností je zejména zaváděno pro všechny děti bezplatné a povinné
základní vzdělání a podněcován rozvoj různých forem středního
vzdělání, a to i takovými opatřeními jako bezplatné vzdělání (čl.
28 odst. 1 písm. a, b). Přitom v čl. 41 písm. a, b této Úmluvyse
konstatuje, že nic v této Úmluvě se nedotýká ustanovení, která ve
větší míře napomáhají uskutečnění práv dítěte a která mohou být
obsažena v právním řádu státu,který je smluvní stranou, nebo
v mezinárodním právu, které je pro takový stát závazné. Všechny
tyto zásadní argumenty uvedl výslovně Ústavní soud ČR v odůvodnění
svého nálezu, publikovaného pod č. 49/1994 Sb. Skupina podepsaných
poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR proto navrhuje, aby
Ústavní soud ČR rozhodl nálezem tak, že ustanovení čl. I. bod 8
zákona č. 138/1995 Sb., jímž byl vložen nový odstavec 2 k § 4
zákona č. 29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol
(školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem
vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.



Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR v dopise svého předsedy ze
dne 12. 10. 1995 poukázala na důvodovou zprávu k zákonu č.
138/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 29/1984 Sb.,
o soustavě základních a středních škol (školský zákon), ve znění
pozdějších předpisů, v níž se uvádí, že původní zákon pojednával
pouze o soustavě základních a středních škol. Protože vyšší
odborné školy, do přijetí novely pouze experimentální, se
osvědčily, byly z tohoto důvodu zařazeny do soustavy škol jako
jedna z jejích podstatných složek. Jedná se však o studium
náročnější, než je středoškolské, s rozsáhlou praktickou složkou,
o studium, v němž absolvent dosáhne vyššího odborného vzdělání.
Jde tedy o pomaturitní studium určené pro absolventy středních
škol, které směřuje ke zvýšení kvalifikace nebo specializace.
Vzhledem k charakteru tohoto studia a tendencím jeho očekávaného
rozvoje není výhradní financování ze státního rozpočtu vhodné. Na
základních a středních školách je Listinou základních práv
a svobod zaručena bezplatnost vzdělání, avšak vzhledem k tomu, že
vzdělání ve vyšších odborných školách poskytuje další kvalifikaci
žákům, kteří již vykonali maturitní zkoušku na střední škole, lze
toto vzdělání poskytovat za úplatu. Zavedení vzdělání na vyšších
odborných školách za úplatu není tedy v rozporu s ústavním
pořádkem České republiky ani s mezinárodními smlouvami, jimiž je
Česká republika vázána. Zákon byl schválen potřebnou většinou
poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR dne 22. 6. 1995, byl
podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.
Zákonodárný sbor jednal proto v přesvědčení, že přijatý zákon je
v souladu s Ústavou a naším právním řádem a je na Ústavním soudu,
aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení § 4 odst. 2 zákona
č. 138/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 29/1984 Sb.,
o soustavě základních a středních škol (školský zákon), ve znění
pozdějších předpisů, posoudil ústavnost tohoto zákona a vydal
příslušné rozhodnutí.

Z těsnopisecké zprávy o 32. schůzi Poslanecké sněmovny
Parlamentu ČR ve dnech 20. - 30. června 1995 Ústavní soud zjistil,
že zákon č. 138/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č.
29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol (školský
zákon), ve znění pozdějších předpisů, byl schválen dne 22. června
1995 potřebnou většinou 95 poslanců podle ustanovení § 39 odst.
1 a odst. 2 Ústavy ČR. Tento zákon byl vyhlášen v částce 37 Sbírky
zákonů ČR, rozeslané dne 27. 7. 1995. K projednání a přijetí
zákona došlo na základě vládního návrhu ze dne 7. 12. 1994
(sněmovní tisk č. 1430) a společné zprávy výborů Poslanecké
sněmovny k vládnímu návrhu zákona ze dne 16. 6. 1995 (sněmovní
tisk č. 1632). Lze tedy mít za to, že zákon byl přijat a vydán
v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).

Pojem "vyšší odborná škola", která se zákonem č. 138/1995
Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě
základních a středních škol (školský zákon), ve znění pozdějších
předpisů (čl. I, bod. 1, 2), stala součástí výchovně vzdělávací
soustavy (§ 1 odst. 1 školského zákona), je podrobně vymezen
v článku I bod 28 (§ 27a školského zákona), a to tak, že
v odstavci 1 citovaného ustanovení se uvádí, že vyšší odborná
škola připravuje pro kvalifikovaný výkon náročných odborných
činností nebo prohlubuje dosažené vzdělání pro výkon konkrétních
náročných činností. Podle odst. 2 citovaného ustanovení vyšší
odborná škola poskytuje v jednotlivých studijních oborech vyšší
odborné vzdělání, které zahrnuje všeobecné, specifické odborné
vzdělání, náročnou praktickou přípravu a ukončuje se absolutoriem;
denní studium trvá nejméně dva a nejvíce tři roky, dálkové studium
trvá nejméně tři a nejvíce čtyři roky. Pokud je součástí denního
studia praktická příprava konaná formou odborné praxe o délce
větší než tři měsíce, může denní studium trvat nejvíce tři a půl
roku. Žák, který úspěšně vykonal absolutorium, má právo užívat za
svým jménem označení absolventa vyšší odborné školy. V odstavci
3 citovaného ustanovení se posléze stanoví, že ke studiu ve
vyšších odborných školách se přijímají žáci a další uchazeči,
kteří získali úplné střední vzdělání nebo úplné střední odborné
vzdělání. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 138/1995 Sb.,
důvodem zařazení vyšších odborných škol do výchovně vzdělávací
soustavy byla skutečnost, že tyto, doposud experimentální,školy,
se osvědčily. Jde o pomaturitní studium, určené pro absolventy
středních škol a směřující ke zvýšení jejich kvalifikace nebo
specializace.

Z toho, co bylo uvedeno, je tedy patrno, že vyšší odborné
školy jsou sice na straně jedné součástí výchovně vzdělávací
soustavy, na straně druhé představují však typ odlišný od
středních škol, neboť studium na nich získání středoškolského
vzdělání již předpokládá. Touto svou povahou vymykají se tedy
vyšší odborné školy z rámce čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, zakotvujícího právo občanů na bezplatné vzdělání
v základních a středních školách. Jakkoliv se v tomto článku
hovoří i o právu na bezplatné vzdělání na vysokých školách, nejde
zde již o právo nepodmíněné povahy, neboť je naopak podmiňováváno
vedle schopností občana také možnostmi společnosti. Ustanovení §
4 odst. 2 školského zákona není však, podle názoru Ústavního
soudu, v rozporu ani s ratifikovanými a vyhlášenými mezinárodními
smlouvami o lidských právech a základních svobodách, jimiž je
Česká republika vázána, jež jsou bezprostředně závazné a mají
přednost před zákonem (čl.10 Ústavy). Tak především v čl. 13 odst.
2 písm. c) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních
a kulturních právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb., se sice
uvádí, že také vyšší vzdělání bude zpřístupněno pro všechny, a to
podle schopností všemi vhodnými prostředky, nicméně pouze
postupným zaváděním bezplatného vzdělání. Také přijetím Úmluvy
o právech dítěte, vyhlášené pod č. 104/1991 Sb., státy, které jsou
smluvními stranami Úmluvy, uznaly právo dítěte na vzdělání s cílem
postupného uskutečňování tohoto práva a na základě rovných
možností, zejména zaváděním bezplatného a povinného základního
vzdělání pro všechny děti (čl. 28 odst. 1 písm. a) a podněcováním
rozvoje různých forem středního vzdělání, zahrnujícího všeobecné
a odborné vzdělání, jakož i činěním je přijatelným a dostupným pro
každé dítě a přijímáním jiných odpovídajících opatření, jako je
zavádění bezplatného vzdělání a v případě potřeby poskytování
finanční podpory (čl. 28 odst. 1 písm. b). Z uvedených
mezinárodních smluv vyplývá tedy mimo jakoukoliv pochybnost, že
pokud jde o vyšší, než středoškolské, vzdělání, je jeho
poskytování spojováno s určitým procesem, jehož charakteristickým
rysem je postupnost jednotlivých opatření. Zavedení bezplatného
vzdělání na vyšších odborných školách představuje tedy za současné
právní úpravy a v existujících společenských poměrech pouze cíl,
k němuž jednotlivé smluvní strany směřují v souladu se svými
možnostmi. Ani tyto mezinárodní normy nemají tedy při úpravě
vyššího, než středoškolského, vzdělání nepodmíněný podtext a pouze
naznačují předpokládanou tendenci vývoje. Rovněž odkaz na čl. 5
odst. 2 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních
a kulturních právech, stanovící nepřípustnost omezení nebo
odchylky od kteréhokoliv ze základních lidských práv uznávaných
nebo existujících v kterékoliv zemi na základě zákona, úmluv,
předpisů nebo zvyklostí pod záminkou, že pakt takové právo
neuznává nebo je uznává v menším rozsahu, postrádá, podle názoru
Ústavního soudu, opodstatnění, neboť také Listina základních práv
a svobod zakotvuje v čl. 33 odst. 2 nepodmíněné právo na bezplatné
vzdělání pouze v základních a středních školách. Konečně nelze,
podle názoru Ústavního soudu, souhlasit ani s názorem
navrhovatelů, že protiústavnost napadené normy lze vyvodit
i z toho, že doba zavedení úplaty za vzdělávání ve vyšších
odborných školách zřizovaných státem, jakož i její výše a způsob
úhrady, jsou ponechány nařízení vlády. Z ustanovení § 78 Ústavy ČR
totiž plyne, že vláda je oprávněna vydávat nařízení k provedení
zákona a v jeho mezích. Je-li tedy již v napadeném ustanovení
§ 4 odst. 2 školského zákona uvedeno, že úplata za vzdělávání
poskytované ve vyšších odborných školách nemůže být vyšší než
polovina kalkulovaných nákladů na jednoho žáka školy, potom to, že
na vládě se ponechává pouze stanovení doby, od kdy tato úplata má
být poskytována, jakož i určení její výše a způsobu úhrady, děje
se zcela v intencích citovaného čl. 78 Ústavy ČR.

Námitka protiústavnosti § 4 odst. 2 zákona č. 29/1984 Sb., ve
znění zákona č. 138/1995 Sb., spočívá i v poukazu na závazek státu
postupně zavádět bezplatné vyšší, než středoškolské, vzdělání (čl.
13 odst. 2 písm. c) Mezinárodního paktu o hospodářských,
sociálních a kulturních právech). Otázkou zde je, zda z uvedeného
závazku plyne pro zákonodárce zákaz změny bezplatnosti vyššího
vzdělání na vzdělání za úplatu, byť kupříkladu i částečnou.
Stanovisko, obsažené v této námitce, však Ústavní soud nesdílí.
Pojmy, jako "bezplatnost vzdělání", "bezplatnost zdravotnické
péče", "parlament", "volby", stejně jako mnohé další, mají
v totalitním a demokratickém systému v principu odlišný význam.
V systému politické a ekonomické totality tyto pojmy vytvářejí
pouhé zdání legitimity moci, stejně jako pouhou fikci sociálního
státu, naproti tomu v demokratickém politickém a ekonomickém
systému označují mechanismus utváření, resp. fungování, legitimní
moci či míru aktivit státu ve vztahu k občanům, hrazených
z daňových příjmů. Principiální odlišnost významu těchto pojmů
v uvedených rozdílných systémech představuje, podle názoru
Ústavního soudu, důvod, proč tyto pojmy zde nelze, vzhledem
k jejich divergenci, obsahově ztotožňovat.

Z uvedených důvodů rozhodl proto Ústavní soud tak, že návrh
zamítl.

Poučení:

Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 19. prosince 1995




O d l i š n é s t a n o v i s k o
Návrhu skupiny poslanců na zrušení ustanovení článku I bod
8 zákona č. 138/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č.
29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol (školský
zákon), ve znění pozdějších předpisů, mělo být vyhověno, protože
zavedení vzdělávání ve vyšších odborných školách zřizovaných
státem za úplatu, či částečnou úplatu, není v souladu se závazky
České republiky, které vyplývají z Mezinárodního paktu
o hospodářských, sociálních a kulturních právech (č. 120/1976
Sb.)., jímž je Česká republika vázána. Tento pakt ve svém čl. 13
odst. 2 rozeznává 3 stupně vzdělávání, jež státy budou zajišťovat:

a) základní vzdělání jako povinné a svobodně přístupné pro
všechny,

b) středoškolské vzdělání v různých formách, zahrnujících
i technické a odborné středoškolské vzdělání, které bude
všeobecně umožněno a zpřístupněno pro všechny vhodnými
prostředky, a zejména postupným zaváděním bezplatného vzdělání
- - posledně jmenovanou podmínku Česká republika splňuje
a svůj mezinárodní závazek má zajištěn v čl. 33 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod v tom směru, že občané mají právo na
bezplatné vzdělání v základních a středních školách,

c) vyšší vzdělání bude přístupné pro všechny, a to podle
schopností, všemi vhodnými prostředky, a zejména postupným
zaváděním bezplatného vzdělání.

Tato kategorie zahrnuje ty formy vzdělávání, které překračují
stupeň středoškolského vzdělání; zde Česká republika převzala
závazek postupného zavádění bezplatného vzdělání. Z toho vyplývá,
že uložení plateb tam, kde v České republice již až dosud bylo
takové vzdělání poskytováno bezplatně, směřuje proti závazku České
republiky postupně zavádět bezplatné vzdělání a není v souladu
s citovaným ustanovením Paktu o hospodářských, sociálních
a kulturních právech. Jestliže stát závazek z mezinárodní smlouvy
přejal, tento závazek splnil či plnil, pak návrat k původním či
podobným podmínkám, které měly být mezinárodní smlouvou překonány,
nelze pokládat za konformní s vůlí, kterou stát při přejímání
závazku projevil a za jednání, které odpovídá smyslu ustanovení
smlouvy.