Pl.ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002
405/2002 Sb.
N 105/27 SbNU 177
Stanovení minimální výše pokuty s ohledem na majetkové a osobní poměry delikventa
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Ústavní soud

rozhodl v plénu ve věci návrhu Krajského soudu
v Hradci Králové na zrušení části ustanovení § 106 odst. 3 zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění pozdějších předpisů, takto:

Slova "od 500 000 Kč" v § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění
zákona č. 83/1998 Sb., se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce
zákonů.


Odůvodnění
I.
Dne 22. 1. 2002 byl Ústavnímu soudu předložen návrh senátu
Krajského soudu v Hradci Králové (30 Ca) ze dne 14. 1. 2002 na
zrušení ustanovení § 106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb, o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších
předpisů (dále jen "stavební zákon"), a to v části "od 500.000 ".
Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")
tak obecný soud učiní, dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být
při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem.
V návrhu, podepsaném předsedou senátu JUDr. K. K., se uvádí, že
rozhodnutím Magistrátu města Pardubice ze dne 24. 6. 1999, č.j.
OSÚ P/147/99/Pd, a rozhodnutím Okresního úřadu Pardubice ze dne
16. 7. 2001, č.j. RRR/3330/41/99/Pu, byla H. B-ové uložena pokuta
ve výši 500.000,-- Kč za to, že se jako fyzická osoba podnikající
podle zvláštních předpisů dopustila protiprávního jednání
uvedeného v § 106 odst. 3 písm c) stavebního zákona tím, že
v rozporu s příslušným kolaudačním rozhodnutím užívala dvě
místnosti v suterénu rodinného domu čp. 181 v ul. Pavlova
v Pardubicích jako provozovnu kadeřnictví. Proti posledně
citovanému rozhodnutí podala jmenovaná ke Krajskému soudu
v Hradci Králové správní žalobu podle části páté, hlavy druhé
o. s. ř.

V návrhu se úvodem zdůrazňuje, že paní H. B.-ová využívala
tyto prostory pouze za účelem individuálního výkonu řemeslné
živnosti kadeřnictví, což dokládá i vyjádření hygienika ze dne
16. 3. 1999, č.j. 1446-218/99-707, dle kterého se jednalo
o "provozovnu" pouze s jedním pracovním místem. Tyto místnosti
byly sice kolaudovány jako prádelna, sušárna a sklep, avšak jejich
stavebně technické uspořádání bylo již od dokončení stavby plně
dostačující i k provozování předmětné živnosti, neboť v daných
prostorách, jak jmenovaná v řízení před soudem uvedla, došlo
k prodloužení přívodu vody v délce asi 1 m, žádné další stavební
úpravy se neprováděly. Pokud § 106 odst. 3 písm. c) stavebního
zákona výslovně ukládá příslušnému orgánu uložit pokutu od
500.000 Kč do 1 miliónu Kč právnické osobě nebo fyzické osobě
podnikající podle zvláštních předpisů, která užívá stavbu bez
kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním a nebo toto umožní
jiné osobě, pak je zřejmé, že stavební úřad nemůže uložit pokutu
nižší než 500 tis. Kč a tedy vzít v úvahu míru porušení veřejného
zájmu na užívání stavby v souladu s kolaudačním rozhodnutím, jež
může být značně rozdílná. V řadě případů, kdy změna nevyžaduje
žádné stavební zásahy či zvláštní vybavení, je dle názoru soudu
míra porušení veřejného zájmu minimální. Soud proto napadá
nivelizaci pokuty bez ohledu na způsob protiprávního jednání, jeho
následky či majetkový prospěch delikventa. Současně poukazuje i na
skutečnost, že výše pokuty neumožňuje přihlédnout k majetkovým
poměrům delikventa, resp. k tomu, zda je vůbec schopen takovouto
pokutu zaplatit. Například v tomto případě by paní H. B.-ová
musela na uloženou pokutu pracovat 14 let. Vůči ní je tedy pokuta
nastavena likvidačním způsobem, kdy správní orgán by ji v zásadě
mohl připravit o veškerý majetek, včetně domu, ve kterém podniká.



Dále krajský soud uvádí, že daná správní sankce není
srovnatelná ani s tresty ukládanými podle trestního zákona, dle
kterého je možno navíc volit mezi několika tresty. Vzhledem
k tomu, že fyzické osoby jsou vystaveny riziku takového trestu,
který svou povahou a stupněm závažnosti spadá z pohledu Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") do
"trestní oblasti", je třeba na danou věc aplikovat čl. 6 odst. 1
Úmluvy, podle něhož má každý právo na to, aby jeho záležitost byla
spravedlivě projednána. Tento požadavek nebyl naplněn s ohledem na
stávající právní úpravu, neboť nebyly zohledněny konkrétní
individuální okolnosti daného případu. Vzhledem k těmto
skutečnostem navrhl krajský soud zrušit v záhlaví uvedené
ustanovení.
II.
Ústavní soud shledal, že podaný návrh splňuje všechny zákonné
procesní náležitosti a předpoklady, a tak nic nebrání projednání
a rozhodnutí věci samé. Proto ve smyslu ustanovení § 69 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
(dále jen "zákon č. 182/1993 Sb.") vyzval účastníky řízení
- Poslaneckou sněmovnu a Senát Parlamentu České republiky, aby se
k tomuto návrhu vyjádřili.

Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky
prostřednictvím svého předsedy ve vyjádření ze dne 14. února 2002
uvedla, že ustanovení § 106 odst. 3 stavebního zákona bylo
novelizováno zákonem č. 83/1998 Sb. Návrh tohoto zákona, jenž
předložila vláda ČR, byl projednáván Poslaneckou sněmovnou ve
druhém volebním období jako sněmovní tisk č. 261. Jak vyplývá
z důvodové zprávy k § 105 a § 106 stavebního zákona, cílem
příslušné právní úpravy mělo být podstatné zvýšení pokut, když
v připomínkovém řízení byl tento krok podporován některými městy,
která mají zkušenosti se "stavební nekázní". V průběhu
projednávání v Poslanecké sněmovně nedošlo pak ke změně navržené
úpravy. Dle Poslanecké sněmovny se při projednávání zmíněné novely
vycházelo z toho, že předmětný zákon je v souladu s Ústavou,
ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami. Závěrem Poslanecká
sněmovna poukazuje na to, že návrh petitu by měl znít "od 500 000
Kč", aby text zákona byl i po zrušení jeho části legislativně
a formulačně správný.

Senát Parlamentu České republiky se k obsahu návrhu Krajského
soudu v Hradci Králové vyjádřil prostřednictvím svého předsedy dne
19. února 2002, přičemž vyslovil pochybnost, zda v daném případě
skutečně došlo postupem uvedeným v podání k porušení čl. 6 odst.
1 Úmluvy. Dané protiprávní jednání je třeba považovat za správní
delikt, který je sankcionován pokutou ve stanoveném rozpětí
a k jejímu uložení dochází ve správním řízení, vedeném příslušným
správním orgánem. V daném případě je zřejmé, ze správní orgán
zohlednil individuální okolnosti případu, neboť uložil nejnižší
možnou pokutu. Užívání stavby bez kolaudačního rozhodnutí nebo
v rozporu s ním stavební zákon považuje za závažné porušení
stavební kázně a řadí je proto do skupiny nejvyšších sazeb pokut.
Dále Senát poukazuje na to, že pokud by Ústavní soud návrhu
vyhověl, pak by vypuštěním spodní hranice pokut v § 106 odst. 3
stavebního zákona byla narušena systémová vazba a nastolena zjevná
nerovnost s ustanovením odstavce 2 téhož paragrafu, kde by spodní
hranice pokuty u zde uvedených skutkových podstat zůstala
zachována. Stejně tak i u přestupků občanů proti stavebnímu zákonu
obsažených v § 105 stavebního zákona existuje systém diferenciace
výše pokut pomocí stanovení jejich dolní hranice. Senát dále
konstatuje, že danou novelizací stavebního zákona, jehož cílem
bylo upevnění kázně při provádění a užívání staveb, byl v zájmu
tohoto cíle zúžen prostor pro správní uvážení, avšak nedošlo
k jeho odstranění zcela.

Ústavní soud si dále vyžádal stanovisko Ministerstva pro
místní rozvoj. Tento státní orgán v dopise ze dne 28. 2. 2002,
č.j. 2502/2002-51, s návrhem Krajského soudu vyjádřil nesouhlas.
Jednak má za to, že stavební úřad má prostor, aby při stanovení
výše pokuty mohl zvážit míru porušení veřejného zájmu či
závažnosti porušení zákona, eventuelně následky s tím spojené.
Dále pak dle jeho názoru se čl. 6 odst. 1 Úmluvy na daný případ
vůbec nevztahuje, protože podle něj nelze posuzovat, zda stanovená
spodní hranice pokuty je "spravedlivá" nebo "nespravedlivá"
v relaci k protiprávnímu jednání. Ustanovení § 106 odst. 3
stavebního zákona by totiž mohlo být v rozporu s čl. 6 odst. 1
Úmluvy, pokud by bránilo přezkoumání oprávněnosti takového
"trestního obvinění" nezávislým soudem. Přezkoumání věci v plné
jurisdikci však nebrání napadené ustanovení, nýbrž dosud platná
právní úprava správního soudnictví. Z výše uvedených důvodů by
Ústavní soud neměl návrhu Krajského soudu v Hradci Králové
vyhovět.

Od výše uvedeného orgánu si Ústavní soud pro informaci
vyžádal údaje o počtu a výši pokut uložených podle stavebního
zákona, a to v členění podle jednotlivých skutkových podstat.
Ministerstvo pro místní rozvoj uvedlo, že tyto údaje souhrnně
nesleduje a zaslalo alespoň údaje Magistrátu hl. města Prahy jako
orgánu odvolacího pro 26, resp. (od 1. 7. 2002) pro 22 městských
částí. Z těchto vyplynulo, že v roce 2001 bylo v odvolacím řízení
projednáno celkem 67 přestupků a 34 správních deliktů podle
stavebního zákona, z nichž 12 představovalo porušení napadeného
ustanovení. Dále byly Ústavnímu soudu zaslány obdobné údaje
o pokutách uložených v městě Liberci, dle kterých za rok 2001 byla
právnickým osobám a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních
předpisů pravomocně uložena pokuta v 15 případech, z nichž žádná
nebyla uložena za správní delikt podle napadeného ustanovením,
a v 10 případech fyzickým osobám za přestupek.

Ústavní soud za účelem zjištění příjmové hladiny právnických
a fyzických osob - podnikatelů za období jednoho roku požádal
o spolupráci Ministerstvo financí. To ve svém sdělení uvedlo, že
z celkového počtu právnických osob 221 237, které podaly daňové
přiznání, mělo v roce 2000 celkový roční příjem (viz § 20 odst.
2 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění platném do 31.
12. 2001) do 50 tis. Kč celkem 43 619 osob, do 100 tis. celkem 50
090 osob, do 500 tis. celkem 75 636 osob a do 1 mil. celkem 91
539 osob; z celkového počtu 964 723 fyzických osob - podnikatelů
mělo v tomtéž roce příjem do 50 tis. Kč celkem 185 368 osob, do
100 tis. Kč celkem 304 753 osob, do 250 tis. Kč celkem 519 757
osob, do 500 tis. Kč celkem 670 814 osob a do 1 mil. Kč celkem
793 187 osob (uvedené intervaly začínají od 0 Kč).

III.
Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb. zkoumal, zda zákon, u kterého navrhovatel namítá
protiústavnost jeho ustanovení, byl přijat a vydán v mezích
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
V tomto ohledu z těsnopisecké zprávy z 20. schůze Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky, konané ze dne 13. 2. 1998,
a z usnesení č. 256 ze dne 13. 2. 1998 vyplývá, že Poslanecká
sněmovna většinou hlasů 151 pro a žádný proti (z celkového počtu
171 přítomných poslanců) schválila zmiňovaný návrh zákona
(sněmovní tisk č. 261). Z těsnopisecké zprávy z jednání 2. schůze
Senátu Parlamentu České republiky, konané dne 18. 3. 1998, Ústavní
soud dále zjistil, že Senát usnesením č. 23 ze dne 18. 3. 1998
většinou 55 hlasů (z celkového počtu 70 přítomných senátorů), když
7 hlasů bylo proti, rovněž návrh zákona schválil. Z výše uvedeného
je zřejmé, že příslušný zákon byl přijat a vydán ústavně
předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při
dodržení kvor stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy.

Po věcném projednání návrhu a zvážení všech okolností dospěl
Ústavní soud k rozhodnutí, že je třeba napadené ustanovení zákona
zrušit.

Úvodem má Ústavní soud za potřebné poznamenat, že v tomto
případě není, jak tomu bývá obvykle, napadáno samotné pravidlo
chování, kterým je povinnost subjektů užívat stavbu pouze
v souladu s kolaudačním rozhodnutím, nýbrž jde výlučně o ústavnost
prostředků (sankcí), jež zákonodárce zvolil pro zajištění takového
chování ze strany adresátů dané právní normy. Přesto však i zde
půjde o posouzení ústavní konformity normy stanovující právní
povinnost, byť se jedná o tzv. povinnost sekundární. Ústavní soud
si je plně vědom váhy argumentů, které se nalézají ve vyjádření
účastníků řízení, zejména Senátu Parlamentu České republiky,
případně i ve stanovisku Ministerstva pro místní rozvoj, do jehož
působnosti příslušná problematika spadá, a v nichž v principu jde
o to, že dané protiprávní jednání, tj. užívání stavby bez
kolaudačního rozhodnutí nebo v rozporu s ním, vykazuje z hlediska
veřejného zájmu značnou společenskou nebezpečnost, a to zejména
vzhledem k obecnému nedodržování příslušných stavebních předpisů
(tzv. stavební nekázeň). Vzhledem k tomu měla být právní úprava
správních sankcí, v daném případě pokut, nastavena způsobem
úměrným vzniklé situaci, a to nejen tak, že byla zvýšena horní
hranice výše pokuty, ale současně byla stanovena i její spodní
hranice. Zákonodárce začleněním minimální výše pokuty do zákona
v zásadě sleduje legitimní cíl, neboť daleko zřetelnějším
způsobem, než by tomu bylo pouze při stanovení horní sazby,
umožňuje odlišit závažnost či nebezpečnost těch kterých typů
protiprávních jednání. Vedlejším dopadem tohoto kroku je, že se
tím omezuje prostor pro správní uvážení příslušných státních
orgánů, což má své pozitivní důsledky např. v tom, že do určité
míry sjednocuje výši ukládaných trestů, případně omezuje prostor
pro svévolné či korupcí ovlivněné jednání správních úřadů, přičemž
toto se prima facie může jevit jako určitý prostředek ochrany před
eventuelní diskriminací, na straně druhé však větší či menší měrou
paušalizuje závažnost protiprávního jednání, což vede k omezení
možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním okolnostem
případu, osobě delikventa a k jeho poměrům, jak také ve svém
návrhu uvádí Krajský soud v Hradci Králové.

Předně je Ústavní soud nucen plně se ztotožnit s názorem, že
na tento případ nemůže z povahy věci dopadat čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Předmětem úpravy daného ustanovení je garance spravedlivého,
plynulého a veřejného řízení. Hovoří-li se pak v tomto ohledu
o právu na spravedlivý proces, resp. o jeho obsahu, rozumí se tím
rovnost "zbraní" účastníků soudního řízení, nárok na osobní účast
a ústní jednání, dále právo na dodržování určitých pravidel
v oblasti pořizování a hodnocení důkazů, apod. Zde však nejde
o posuzování ústavněprávní konformity předpisů procesní povahy,
tj. zda určitá procesní pravidla naplňují zmíněné zásady, ale
o posouzení předpisu práva hmotného, jež s procesem jako takovým
nijak nesouvisí. Jinými slovy řečeno, obsahem daného ústavně
zaručeného práva nemůže být právo jednotlivce vůči moci
zákonodárné na "spravedlivou" úpravu určitého právního vztahu,
a tedy ani "spravedlivou" výši pokuty. Spravedlivou pokutou je
tedy třeba - z pohledu tohoto ústavně zaručeného práva - rozumět
pokutu uloženou v souladu se zákonem, a to v řízení respektujícím
zásady spravedlivého procesu.

Vzhledem k tomu, že Ústavní soud je vázán petitem návrhu,
nikoliv však právní kvalifikací v návrhu obsaženou, zabýval se
dále tím, zda napadeným ustanovením nedošlo k porušení jiných než
v návrhu namítaných poručení ústavního zákona, příp. příslušné
mezinárodní smlouvy.

Z preambule Ústavy vyplývá úmysl občanů České republiky
vycházet z principů právního státu. Čl. 1 Ústavy pak Českou
republiku výslovně označuje jako demokratický právní stát založený
na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Úcta k právům
a svobodám jedince je nepochybně také právě jedním z oněch
principům právního státu, jak má na mysli Preambule Ústavy,
z něhož lze dovodit jedno ze základních pravidel fungování státní
moci, kterým je zásada proporcionality (přiměřenosti) a zákaz
zneužití práva, jak ostatně dovodil v řadě nálezů Ústavní soud.
Tato zásada vychází z premisy, že k zásahu do základních práv či
svobod, i když to jejich ústavní úprava nepředpokládá, může dojít
v případě jejich vzájemné kolize nebo v případě kolize s jinou
ústavně chráněnou hodnotou, jež nemá povahu základního práva
a svobody /veřejný statek/ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9.
10. 1996, sp.zn. Pl. ÚS 15/96; publ. in Ústavní soud České
republiky, Sbírka nálezů a usnesení, C.H. Beck, sv. 6, č. 99).
Vždy však je v těchto případech třeba posuzovat účel (cíl)
takového zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem
pro toto posouzení je již zmíněná zásada proporcionality
(přiměřenosti v širším smyslu), jež může být také nazývána zákazem
nadměrnosti zásahů do práv a svobod. Tato obecná zásada zahrnuje
tři principy, respektive kriteria posuzování přípustnosti zásahu.
První z nich je princip způsobilosti naplnění účelu (nebo také
vhodnosti), dle něhož musí být příslušné opatření vůbec schopno
dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana jiného základního
práva nebo veřejného statku. Dále se pak jedná princip
potřebnosti, dle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího
- ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám - z více
možných prostředků. Třetím principem je princip přiměřenosti
(v užším smyslu), dle kterého újma na základním právu nesmí být
nepřiměřená ve vztahu k zamýšlenému cíli, tj. opatření omezující
základní lidská práva a svobody nesmějí, jde-li o kolizi
základního práva či svobody s veřejným zájmem, svými negativními
důsledky přesahovat pozitiva, která představuje veřejný zájem na
těchto opatřeních (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 5.
1997, sp. zn. Pl. ÚS 25/97; publ. in Ústavní soud České republiky,
Sbírka nálezů a usnesení, C.H. Beck, sv. 11, č. 53). V tomto bodě
se vychází ze zvážení empirických, systémových, kontextových
i hodnotových argumentů (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 10.
1996, sp. zn. Pl. ÚS 15/96; publ. jak uvedeno shora; dle tohoto
nálezu empirickým argumentem lze chápat faktickou závažnost jevu,
jenž je spojen s ochranou určitého základního práva; systémový
argument znamená zvažování smyslu a zařazení dotčeného základního
práva či svobody v systému základních práv a svobod. Kontextovým
argumentem lze rozumět další negativní dopady omezení jednoho
základního práva v důsledku upřednostnění jiného; hodnotový
argument představuje zvažování pozitiv v kolizi stojících
základních práv vzhledem k akceptované hierarchii hodnot).

V souladu s výše uvedenými závěry Ústavní soud především
zkoumal, zda uvedený zásah do právní sféry jedince lze současně
považovat za zásah do ústavně zaručených práv a svobod, a dospěl
k závěru, že pokuta - za určitých okolností - může
představovat v prvé řadě zásah do základního práva dle čl. 11
odst. 1 Listiny. Pokuty jakožto ústavně přípustná odnětí majetku
- na rozdíl od daní a poplatků - výslovně v čl. 11 Listiny uvedeny
nejsou; poněkud jiná je ovšem situace v případě úpravy ochrany
vlastnického práva dle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě
o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Dodatkový
protokol"), dle něhož státy mohou přijímat zákony, které považují
za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným
zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut.
Z výše uvedeného lze dovozovat, že pokuty, stejně jako daně
a poplatky, spadají do sféry právní regulace čl. 11 Listiny, resp.
čl. 1 Dodatkového protokolu a představují v zásadě přípustný zásah
do vlastnického práva jedince, což ovšem platí za předpokladu,
jsou-li respektovány principy právního státu, jak byly uvedeny
shora (viz také čl. 4 odst. 4 Listiny). K tomu je třeba
poznamenat, že pokutu lze považovat za zásah s ústavněprávní
dimenzí, pokud zasahuje do majetkových poměrů jedince se značnou
intenzitou. Tímto faktorem se Ústavní soud bude zabývat
v souvislosti s aplikací principu přiměřenosti (viz níže).

Ústavní soud by v této souvislosti chtěl poukázat na to, že
obdobně se ve vztahu k čl. 1 Dodatkového protokolu hovoří in:
Frowein, J., Peukert, W.: Europäische Menschenrechts-konvention,
EMRK-Kommentar, 2. vydání, E. P. Engel Verlag, Kehl, 1996, str.
824 a násl.; dle uvedených autorů ukládání peněžitých trestů je
právem každého státu, což však neznamená, že příkaz respektování
vlastnictví v oblasti peněžitých pokut zde nenajde uplatnění;
naopak je možno zkoumat, zda nebyly uloženy v rozporu s principem
zákazu zneužití práv či proporcionality. Pokud jde o daně, jež
tvoří spolu s pokutami jednu množinu případů (viz výše), německý
Spolkový ústavní soud v řadě případů tyto výslovně označil za
porušení vlastnického práva (Eigentumsverletzung); viz Isensee,
J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrecht, Band VI, C.F.Müller,
Heidelberg, 1989, str. 1072.

Po zjištění, že v daném případě se může jednat o zásah do
ústavně zaručených práv a svobod, Ústavní soud zkoumal, zda daný
zásah lze pokládat za zásah v souladu se zásadou proporcionality.
Jak již bylo výše uvedeno, účelem předmětné právní úpravy bylo
zamezení porušování stavebních předpisů. Úvodem je třeba
poznamenat, že stupňování represe, za které lze zvyšování rovněž
minimální výše pokuty považovat, může být do určité míry
nástrojem, který je způsobilý k dosažení tohoto zamýšleného
a zároveň legitimního cíle, neboť riziko možného přísného postihu
snižuje "ekonomickou výhodnost" protiprávního jednání. Z tohoto
důvodu Ústavní soud nevylučuje, že by uvedený zásah nebyl
způsobilý naplnit svůj cíl. Ovšem pokud jde o další kritérium,
jímž je princip potřebnosti, nemůže Ústavní soud než konstatovat,
že daný zásah tomuto principu ne zcela odpovídá. Je třeba si
uvědomit, že obecné nerespektování konkrétní právní úpravy ze
strany jednotlivců může mít za příčinu (ohlédnuto od případů zcela
nefunkční úpravy) nedostatečné sankce, kdy se protiprávní jednání
"vyplácí" i při riziku jejich uložení, a/nebo nedostatečnou
činnost orgánů veřejné moci, do jejichž kompetence kontrola
dodržování práva a ukládání sankcí náleží. V prvním případě je
zřejmá potřeba zvýšení trestů (zde konkrétně sazeb pokut), ve
druhém je pak věcí státu, konkrétně pak výkonné moci, přijmout
opatření, aby příslušný orgán plnil své funkce. Dospěl-li
zákonodárce k závěru, že dosavadní výše pokut je nedostatečná, je
plně v jeho kompetenci přijmout příslušná opatření. Na druhé
straně je třeba rozlišovat mezi horní a dolní výší pokuty. Je-li
nedostatečná její maximální výše, může to - bez ohledu na
skutečnost, jak správní orgány pracují - znamenat, že právo se
v podstatě stane nevymahatelným. Oproti tomu žádná nebo "nízká"
minimální výše pokuty sama tento stav nijak způsobovat nemůže,
pokud se k tomu nepřipojí neefektivní výkon státní správy jak
v oblasti prevence, tak i represe. Pokud jde konkrétně o otázku
represe, lze v rámci zlepšení fungování státní správy, např.
zvýšením kontrolní činnosti, přijetím interních pokynů o ukládání
pokut, dosáhnout přinejmenším shodných výsledků, jakých lze
dosáhnout zvýšením spodní hranice pokuty.

Není-li tedy takovéto opatření nezbytné a vzhledem k tomu, že
není vyloučeno, aby pokuta představovala zásah do ústavně
zaručených práv a svobod, konkrétně do vlastnického práva, Ústavní
soud dále musel zkoumat, zda se skutečně o takový zásah jedná
v tomto konkrétním případě. Posouzení této otázky velmi úzce
souvisí s principem přiměřenosti, neboť jak Ústavní soud naznačil
výše, ne každé stanovení pokuty představuje zásah do základních
práv a svobod, nýbrž jen takové, které zasahuje do majetkových
vztahů se značnou intenzitou, přičemž stupeň újmy tímto zásahem
vzniklý je právě jedním z hledisek uvedeného principu
přiměřenosti.
Úvodem je třeba připomenout, že stanovení dolní sazby pokuty
zákonodárcem omezuje správní uvážení příslušného orgánu, což ovšem
ve svém důsledku může znamenat překážku pro zohlednění nejen
faktické závažnosti konkrétního protiprávního jednání, ale
i ekonomické situace odpovědného subjektu. To může způsobovat, že
se v určitém případě či u skupiny případů pokuta - byť uložená
v minimální výši - jeví jako krajně "nespravedlivá". Vzhledem
k relativitě uvedeného pojmu je třeba na věc nahlížet z pohledu
ústavně zaručených práv a svobod a z tohoto hlediska je pak
nezbytné stanovit pravidla, jež musí zákonodárce při stanovení
dolní výše pokuty respektovat. Základním kriteriem, ze kterého je
třeba dle názoru Ústavního soudu vycházet, je tzv. kriterium
podstaty, dle kterého platí, že ne každé odnětí majetku na základě
pokut, příp. poplatků a daní, zakládá zásah do vlastnických práv,
nýbrž jen takové, jež majetkové vztahy dotčeného subjektu zásadně
mění, tj. tak, že mění jeho celkovou majetkovou pozici "zmařením"
samé podstaty majetku. Konkrétně v případě pokut stanovených
právnickým a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních
předpisů je třeba vycházet z toho, že je vyloučen takový zásah do
majetku, v důsledku kterého by byla "zničena" majetková základna
pro další podnikatelskou činnost. Jinými slovy řečeno, nepřípustné
jsou takové pokuty, jež mají likvidační charakter. Je třeba
upozornit, že pokuta v likvidační výši představuje v zásadě
"nejtvrdší" případ zásahu do majetkových poměrů, jež ostatně může
současně vést i k porušení čl. 26 odst. 1 Listiny; přitom není
vyloučeno vztáhnout závěr o značné intenzitě zásahu do
vlastnického práva i na takové případy, v nichž pokuta natolik
přesáhne možné výnosy, že se podnikatelská činnost v podstatě
stává "bezúčelnou" (tj. směrující pouze k úhradě uložené pokuty po
značné časové období). U fyzických osob jako podnikatelů pak
- vzhledem k tomu, že není oddělen jejich soukromý majetek
a majetek určený k podnikání (neposuzováno po stránce účetní)
- pak v takových případech hrozí závažné dopady nejen na osobu
delikventa, ale i na další členy jeho domácnosti. Vzhledem
k tomu, že více než 19 % fyzických, jakož i 19 % právnických osob
mělo celkový roční příjem do 50 tis. Kč a téměř 70 % fyzických
a více než 34 % právnických osob příjem do 500 tis. Kč, je
nepochybné, že pokuta uložená ve výši 500 tis. Kč může nejen
v případě, jež posuzoval Krajský soud v Hradci Králové, nýbrž
v celé řadě případů mít skutečně likvidační charakter (okolo 19
% všech firem má roční příjem nižší než je 1/10 nejnižší výše
pokuty). Proto lze - v souladu s výše uvedenými východisky
- konstatovat, že předmětné stanovení dolní výše pokuty
představuje natolik intenzivní zásah do majetkových poměrů
jednotlivce, že to současně znamená zásah do vlastnického práva.

Jak již bylo shora řečeno, daný zásah neodpovídá principu
(kritériu) potřebnosti, a tak není další test na základě principu
přiměřenosti v užším smyslu nezbytný. Přesto však se Ústavní soud
zabýval i touto otázkou a dospěl k závěru, že dané opatření je
nepřiměřené zamýšlenému cíli, kterým je ochrana veřejného zájmu.
Především je třeba vycházet z toho, že újma na základním právu,
která s tímto zásahem může být spojena, je značná, neboť daným
zásahem je ohrožena samotná ekonomická existence vysokého počtu
subjektů, přičemž ochrana vlastnického práva v systému základních
práv a svobod jistě náleží k těm nejvýznamnějším. I když Ústavní
soud nezpochybňuje existenci daného negativního jevu (tj.
nedodržování stavebních předpisů) obecně, na druhé straně jednak
údaje Ministerstva pro místní rozvoj nesvědčí o značném rozsahu
porušování stavebních předpisů, jednak se Ústavní soud nedomnívá,
že by protiprávní jednání zvláště v případech, jak byly popsány
Krajským soudem v Hradci Králové, představovaly natolik závažný
celospolečenský problém, v jehož světle by tak zásadní zásah do
základních práv a svobod byl ospravedlnitelný. Ústavní soud se za
dané situace z principu nemůže ztotožnit s takovým přístupem, jenž
je v podstatě založen pouze na stupňování represe státu vůči
jednotlivcům. Jak například uvádí V. Kanpp (in: Teorie práva,
Praha, 1995, C.H.Beck, str. 36 a 37), "staleté zkušenosti ukazují,
zejména v trestním právu, předně, že porušování práva neubývá
úměrně se zpřísňováním sankce, a dále, že sankce (zejména přísné
sankce) vedou k vytváření zmíněných deregulátorů, resp.
antiprávních systémů, které vynalézají způsoby, jak se hrozící
sankci vyhnout".

Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že pokuta může být
slučitelná s čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu,
jestliže umožňuje - alespoň do určité míry -vzít v úvahu
majetkovou situaci delikventa (srov. Peukert, lit. shora, str.
826). Kromě toho je však třeba zohlednit i druhou dimenzi
posuzovaného jevu. Stanovení pokuty v daném rozpětí znamená, že
v zásadě stejnou výší pokuty budou postihovány subjekty, jejichž
ekonomické postavení je zcela odlišné, a tedy zcela odlišné budou
i dopady uložené pokuty; zatímco pro určité subjekty může být
pokuta v maximální výši ve vztahu k jeho hospodaření
zanedbatelnou, u jiných i nejnižší možná pokuta pak může znamenat
jejich likvidaci, jak prokazují i výše uvedené údaje. Dle čl. 1
Listiny jsou lidé svobodní a rovní v důstojnosti i právech.
V tomto případě sice napadené ustanovení z formálního hlediska
zachází ze všemi subjekty stejně, avšak zásadním způsobem brání
rozlišovat jejich majetkovou situaci. Jistě ne každá faktická
nerovnost zakládá zásah do základních práv a svobod; jak uvedl
Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 7. 6. 1995, sp. zn. Pl. ÚS
4/95 (publ. in Ústavní soud České republiky, Sbírka nálezů
a usnesení, C.H. Beck, sv. 3, č. 29), "nerovnost v sociálních
vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí
dosáhnout intenzity, zpochybňující v určitém směru již samu
podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením
rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva, např.
vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého z politických
práv podle čl. 17 a násl. Listiny a podobně". Vzhledem k tomu, že
i zde se v zásadě jedná o nerovnost sociální, je třeba zkoumat,
zda se jedná o zásah značné intenzity, neboť každé stanovení dolní
výše pokuty může představovat určitou nerovnost, nikoliv každé
však znamená nerovnost v ústavněprávním smyslu. Pokud však jde
o intenzitu a proporcionalitu předmětného zásahu, tou se již
Ústavní soud zabýval a výše uvedené závěry - i když je věc
posuzována z jiného pohledu - platí i zde.

Vzhledem k uvedeným důvodům má Ústavní soud za to, že
napadené ustanovení je neslučitelné s principy právního státu ve
smyslu čl. 1 Ústavy a představuje rozpor s čl. 1 a čl. 11 odst.
1 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu. Proto Ústavnímu soudu
nezbylo, než je podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušit.
Ústavní soud připouští, že zrušením předmětného ustanovení může
být, jak poukazuje Senát PČR ve svém vyjádření, narušena systémová
vazba a nastolena nerovnost s ustanovením § 106 odst. 2 stavebního
zákona, v jehož případě spodní výše pokuty zůstane zachována,
avšak Ústavní soud není oprávněn ke zrušení citovaného ustanovení,
neboť je vázán petitem návrhu (s výjimkou jeho korekce technického
charakteru, jak tomu bylo i v tomto případě). To však nevylučuje,
aby zákonodárce ve světle tohoto nálezu posoudil ústavnost
citovaného ustanovení a eventuelně učinil příslušné kroky k jeho
změně.



Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 13. srpna 2002