Pl.ÚS 3/96 ze dne 15. 5. 1996
161/1996 Sb.
N 39/5 SbNU 315
Volební kauce pro volby do Parlamentu ČR
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Plénum Ústavního soudu České republiky dne 15. května 1996, rozhodlo ve věci návrhu skupiny poslanců Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 35, § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, takto:

Návrh se zamítá.

Odůvodnění:

I.

Dne 12. února 1996 byl doručen Ústavnímu soudu ČR návrh, opatřený 42 podpisy poslanců Parlamentu, jehož předmětem je požadavek na zrušení výše uvedených ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky. Ústavní soud nejprve ověřil formální náležitosti návrhu a zjistil z připojeného podpisového archu poslanců, že v jednom případě jde o duplicitně provedený podpis. I když tím klesl počet poslanců na 41, jsou splněny zákonné podmínky § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. K ústavní stížnosti je rovněž připojeno prohlášení, že podepsaní poslanci souhlasí s tím, aby je v řízení před Ústavním soudem v této věci zastupoval JUDr. D. M., který též ověřil správnost jejich podpisů.

Ústavní soud se dále zabýval ověřením formální přípustnosti návrhu skupiny poslanců co do jeho obsahu a zjistil, že návrh na zrušení ustanovení § 35, § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. je přípustný z hlediska čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR. Naproti tomu návrh skupiny poslanců, aby Ústavní soud rozhodl o zrušení výše uvedených ustanovení zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR, odporuje Ústavě samé, protože ta v čl. 87 odst. 1 pod písm. b) uvádí zrušení jiných (nižších) právních předpisů, než jsou zákony. Zrušení ustanovení zákona na základě písm. b) čl. 87 odst. 1 Ústavy není tedy možné.

S výše uvedenými výhradami splňuje však ústavní stížnost formální předpoklady. Věcně napadá skupina navrhovatelů ustanovení zák. č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR, jež se týkají zavedení tzv. volebních kaucí. Pokud jde o Poslaneckou sněmovnu, zákonná úprava stanoví, že politická strana nebo koalice, jejíž kandidátní listina byla ve volebním kraji zaregistrována, složí do tří dnů po oznámení o registraci kauci 200 000,- Kč, přičemž složení kauce je podmínkou zahájení tisku hlasovacích lístků příslušné politické strany nebo koalice. Pokud kauce není složena, hlasovací lístky se nevytisknou. Kauci vrátí krajská volební komise politické straně nebo koalici za podmínky, že tato strana či koalice postoupila do prvního skrutinia, to znamená, že získala alespoň 5 % odevzdaných platných hlasů v celostátním měřítku. Částky, které se nevracejí, jsou příjmem státního rozpočtu.

Kromě kaucí pro volby do Poslanecké sněmovny napadá skupina poslanců též kauce pro volby do Senátu (§ 65 citovaného zákona). Zákonná úprava tu vychází z toho, že jednotliví kandidáti jsou povinni po oznámení o jejich registraci složit kauci 20 000,- Kč a oznámit to obvodní volební komisi. Složení kauce je podmínkou pro zahájení tisku hlasovacích lístků. Při nesložení kauce se hlasovací lístky netisknou. Také v tomto případě je vrácení kauce tomu kdo ji složil vázáno na podmínku jisté míry volebního úspěchu: částka se vrací, jestliže kandidát získá ve volebním obvodu alespoň 6 % z celkového počtu odevzdaných platných hlasů. Také v tomto případě jsou částky, které se nevracejí, příjmem státního rozpočtu.

Skupina poslanců vychází ve svém návrhu z pojmu kauce, jako synonyma jistoty, resp. záruky. Konstatují, že v českém právu byla kauce dosud institutem občanského a obchodního závazkového práva a že se jí používá též v občanském soudním řízení, v daňovém (správním) řízení a v trestním právu procesním, že kauce slouží především k zajištění soukromoprávního závazku anebo k zálohování zákonné daňové povinnosti a zdůrazňují, že taková kauce za žádných okolností nepropadá ve prospěch státu. Pouze v trestním řízení a ve speciálních případech mají kauce též povahu sankce. Navrhovatelé zdůrazňují, že kauce, zavedená zákonem č. 247/1995 Sb. (v textu návrhu je zřejmě omylem uvedeno č. 247/1992 Sb.), svou povahou neodpovídá obvyklému pojmu kauce a je vlastně sankcí "sui generis", připomínající státem organizovanou hazardní hru.

Skupina poslanců se ve své další argumentaci obrací k úpravě aktivního a pasivního volebního práva, jakožto institutu práva ústavního. Vyslovují názor, že napadený zákon v ustanoveních § 35 a § 65 porušuje ústavní meze výkonu volebního práva ve dvou podstatných otázkách: zavádí povinnost subjektů volebního práva složit kauci, jako podmínku pro vytištění hlasovacích lístků a dále zavádí institut "nevrácení kauce" a nevrácené kauce zařazuje mezi příjmy státního rozpočtu.

Pokud jde o prvou otázku, namítají, že pravidelné uskutečňování voleb, jejich organizace a finanční zabezpečení, je mezinárodněprávně převzatou a ústavně stanovenou povinností státu. Žádná ústavní norma nepřipouští, aby stát podmiňoval splnění své zákonné povinnosti zahájit tisk hlasovacích lístků složením kauce a aby politickým stranám a občanům byla uložena povinnost jejich tisk financovat nebo jej garantovat kaucí.

Také propadnutí kauce ve prospěch státního rozpočtu pokládá skupina poslanců za odporující jak ústavním předpisům, tak i mezinárodněprávním závazkům České republiky. Navrhovatelé uvádějí, že propadnutí kauce ve prospěch státu je zcela nezávislé na vůli a nezávislé na chování subjektu a že vůbec není vyvoláno protiprávním chováním subjektu. O tom, zda kandidát získá alespoň 6 % z celkového počtu platných hlasů, rozhodují výlučně voliči. Vnitřní rozpor volebního zákona spatřují i v tom, že volební kauce odporují § 84 volebního zákona, podle něhož se všechny výdaje orgánů státní správy, obcí a volebních komisí, spojené s volbami do Parlamentu, hradí ze státního rozpočtu. Ustanovení zákona o propadnutí kaucí ve prospěch státu považují za finanční sankci v neprospěch zaregistrovaných politických stran a kandidátů za to, že ve volbách neuspěli a současně za vynucený mimořádný příspěvek méně úspěšných politických stran a kandidátů ve prospěch státu.

Konečně pak se skupina poslanců obrací proti volebním kaucím s poukazem na skutečnost, že nevytištění hlasovacích lístků řádně přihlášených a oficiálně zaregistrovaných kandidátních listin a kandidátů z důvodu nesložení kauce je neústavním zásahem do ústavního práva všech politických stran podílet se na tvorbě Parlamentu a do ústavního práva jednotlivých občanů ucházet se o volební přízeň voličů a o parlamentní mandát. Namítají, že Ústava ČR předpokládá politický systém, založený na svobodném a dobrovolném vzniku a na volné soutěži politických stran, respektujících základní demokratické principy, zatímco ustanovení volebního zákona politickým stranám a koalicím s menším majetkovým zázemím faktickou možnost účastnit se voleb odpírají. Kauce je překážkou volné soutěže a nutí politické strany, aby se orientovaly na materiální stránku činnosti či hledaly podporu od jiných subjektů, z nichž plynou příjmy bez ohledu na demokratické cíle a principy.

V této souvislosti namítají rovněž porušení zásady rovnosti ve volbách tím, že je možné nepřipustit k účasti na volbách subjekty, které nemají v celostátním měřítku 1 600 000,- Kč pro jedny volby. Tato částka se může z hlediska jiných subjektů zdát nepodstatnou, může však u menších subjektů s nevelkým majetkovým zázemím vést k vyloučení z voleb. Skupina poslanců vyslovuje názor, že jakákoli částka, bez ohledu na její výši, jako podmínka výkonu pasivního volebního práva zvýhodňuje subjekty, které jsou lépe připraveny k soutěži na ekonomickém poli, než k soutěži na poli myšlenek a ideí. Rovnost je třeba chápat jako možnost účastnit se moci zákonodárné bez jakéhokoli majetkového omezení. Volební zákon však může v naplnění pasivního volebního práva účinně zabránit zaregistrovaným stranám a kandidátům právě pro nedostatek majetku.

V závěru svého návrhu poukazuje skupina poslanců na rozpor volebního zákona, pokud jde o jeho ustanovení o kaucích, s čl. 5 a čl. 19 odst. 1 a odst. 2 Ústavy ČR a s čl. 4 odst. 1, 2 a 4, čl. 11 odst. 2, čl. 20 odst. 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod a dodává, že Česká republika je vázána i ve svém volebním právu mezinárodními smlouvami, zejména též čl. 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, v níž se uvádí závazek konat volby za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu na volbu zákonodárného sboru a poukazují v té souvislosti též na zákaz diskriminace podle čl. 14 Úmluvy.

Návrh skupiny poslanců postoupil Ústavní soud podle § 69 zákona č. 182/1993 Sb. Parlamentu České republiky se žádostí o písemné vyjádření do 30 dnů ode dne doručení. Na tuto výzvu obdržel dne 22. března 1996 Ústavní soud písemné vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, podepsané jejím předsedou, v němž se uvádí, že volební zákon i ve svých ustanoveních o kaucích byl schválen předepsanou většinou a prošel řádným procesem schvalování a vyhlášení, takže představuje stupeň dosaženého konsensu v rámci Parlamentu. Pokud jde o důvody zavedení volebních kaucí, cituje se jednak potřeba omezení roztříštěnosti politických sil v České republice, jež by mohlo vést ke ztížení funkce zastupitelského orgánu, a zejména pak se poukazuje na vysoké náklady, jež státu vznikají při tisku hlasovacích lístků za předpokladu, že soupeřících politických stran a kandidátů je neúměrně vysoký počet. Konečně pak odkazuje vyjádření Parlamentu České republiky na důvodovou zprávu k vládnímu návrhu volebního zákona, v jejíž obecné části se uvádí, že "se v zákoně zakotvují kauce kandidujících politických stran při volbách do Poslanecké sněmovny a do Senátu, a to na základě zkušeností ze zahraničí, konkrétně z Francie".

II.

Podle § 13 zákona č. 182/1993 Sb. se pro zrušení zákona nebo jeho ustanovení, tj. pro rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, vyžaduje většina alespoň devíti přítomných soudců. Návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení je zamítnut v případě, jestliže se pro něj tato zákonem požadovaná většina nevysloví, tj. i v případě, kdy se pro zamítnutí vysloví pouze menšina soudců, většina, hlasující pro zrušení, čítá však méně než devět soudců (Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 4/95).

V rozhodované věci se většina osmi soudců vyslovila pro zrušení § 35 zákona č. 247/1995 Sb. a pro zamítnutí návrhu na zrušení § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., menšina sedmi soudců se vyslovila pro zamítnutí návrhu v celém rozsahu.

Stanovisko relevantní menšiny, vedoucí k nedosažení zákonem požadovaných devíti hlasů pro zrušení zákona nebo jeho ustanovení, se zakládá na následujících argumentech:

Podle ustanovení § 35 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. je ve volbách do Poslanecké sněmovny politická strana nebo koalice povinna složit kauci 200 000,- Kč ve všech volebních krajích, v nichž byla kandidátní listina politické strany nebo koalice zaregistrována. Podle odstavce 4 citovaného ustanovení se kauce politické straně nebo koalici vrací, pokud tato postoupila do prvního skrutinia, tj. v případě, jestliže politická strana získala více než 5 % hlasů nebo v případě koalice více než v § 49 odst. 2 a 3 zákona č. 247/1995 Sb. požadovaný počet hlasů. V této souvislosti nutno rovněž zmínit nárok politické strany na stálý příspěvek v případě získání nejméně 3 % hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny, přičemž tento příspěvek činí nejméně 3 000 000,- Kč ročně (§ 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

Obdobná povinnost jako pro volby do Poslanecké sněmovny je stanovena i pro volby do Senátu, a to pro každého, jehož přihláška byla registrována, složit kauci 20 000,- Kč (§ 65 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb.). Podle odstavce 4 citovaného ustanovení se kauce vrací tomu, kdo získal ve volebním obvodu alespoň šest procent z celkového počtu platných hlasů.

Ačkoli volební zákon spojuje zakotvení volební kauce se zahájením tisku hlasovacích lístků, nejedná se o příspěvek na volby, nýbrž o speciální právní institut, tvořící jednu z podmínek volitelnosti.

Čl. 5 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny základních práv a svobod zakotvují ochranu svobodné soutěže politických stran, přičemž tomuto účelu podřizují zákonnou úpravu všech politických práv a svobod, tudíž i práva volebního. Podle čl. 19 odst. 1, 2 Ústavy a čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod platí všeobecnost a rovnost pasivního volebního práva pro volby do Parlamentu České republiky. Čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve spojení s čl. 3 Dodatkového protokolu k této úmluvě zakotvuje zákaz diskriminace v právní úpravě svobodných voleb.

V posuzované věci nutno tedy zodpovědět otázku, zdali je volební kauce takovým komponentem zákonné úpravy volebního práva, jenž omezuje svobodnou soutěž politických stran.

Za svobodné lze považovat takové volby, v nichž existuje svoboda vstupovat se svou politickou alternativou do volebního procesu (tj. existuje svoboda zakládání politických stran a svoboda navrhování kandidátů na funkce poslanců ve většinovém systému), dále svoboda ucházet se o podporu voličů a komunikovat s veřejností, jakož i svoboda voliče vybíratz více politických alternativ, reprezentovaných více politickými stranami a více kandidáty na funkce poslanců.

Ústavní systém České republiky je založen na principu reprezentativní demokracie (čl. 2 Ústavy), přičemž podle čl. 19 odst. 1, 2 Ústavy se volby do Poslanecké sněmovny konají podle zásad poměrného zastoupení a volby do Senátu podle zásad většinového systému.

Princip reprezentativnosti obsahuje především odvozenost složení zastupitelského sboru od politické struktury občanské veřejnosti. Obsahuje však i požadavek minimální reprezentativnosti subjektů (politických stran a hnutí), zúčastněných na politické soutěži. Jeho promítnutím je minimální reprezentativnost jako náležitost návrhu na registraci politické strany podle § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Obdobný požadavek je vyjádřen i v případě nezávislého kandidáta pro volby do Senátu v podmínce jeho přihlášky podle § 61 odst. 6 zákona č. 247/1995 Sb.

Právní řád České republiky obsahuje tedy nejen aposteriorní nástroje integrace politického systému (kterým jsou omezující klauzule), nýbrž i nástroje apriorní.

Účelem existence politických stran je politická reprezentace části veřejnosti, účast ve volbách a snaha jejich prostřednictvím získat zastoupení v zastupitelských sborech, především v Parlamentě, případně v dalších volených orgánech veřejné moci.

Z hlediska voleb nutno tedy v první řadě svobodu politické soutěže spatřovat v ústavnosti podmínek volitelnosti politických stran. Při posuzování souladu napadených ustanovení volebního zákona s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy je proto klíčovou otázkou, zdali zákonem vyžadované volební kauce lze podřadit do rámce podmínek minimální reprezentativnosti strany, resp. nezávislého kandidáta, a zdali zákonodárce zvolil za tím účelem adekvátní prostředek (tj. zdali minimální reprezentativnost lze prokazovat pouze určitým počtem podpisů sympatizantů politické strany, resp. určitým počtem jejích členů, nebo i jinými prostředky).

Smysl volební kauce ve volbách do Poslanecké sněmovny je působení ve směru omezení účasti ve volbách stranám, jejichž reprezentativnost je nižší než 3 % odevzdaných hlasů (v opačném případě je totiž garantován státní příspěvek nebo i vrácení kauce). Jde tudíž o určité akcesorium k omezující klauzuli podle § 49 zákona č. 247/1995 Sb. Cílem tohoto akcesoria je omezit počet politických stran a hlasů pro ně odevzdaných, k nimž se při zjišťování volebních výsledků a přidělování mandátů podle § 49 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb. nepřihlíží.

Obdobný smysl a cíl sleduje i volební kauce v případě voleb do Senátu.

Argumentem ve prospěch vhodnosti kaucí jako podpůrného nástroje, vypovídajícího o minimální reprezentativnosti strany, jakož i nástroje, minimalizujícího počet hlasů, ke kterému se při zjišťování volebních výsledků nepřihlíží, mohou být možné spory o pravost podpisových listin nebo o okolnostech jejich pořizování.

Při poměřování omezení možnosti účasti ve volbách volební kaucí a smyslu a účelu volební kauce je potřeba zejména zvážit intenzitu tohoto omezení, tj. skutečnost, do jaké míry výška kauce pro nezávislé kandidáty a politické strany z pohledu požadavku minimální reprezentativnosti je podmínkou ústavně nepřijatelnou.

Pokud má kauce plnit svůj účel a smysl a současně neomezovat svobodnou a volnou soutěž politických sil, musí v propočtu na počet sympatizantů, naplňující podmínku minimální reprezentativnosti, představovat nepatrnou sumu, neomezující ani nejběžnější osobní výdaje. Tato podmínka je v právní úpravě voleb do obou komor Parlamentu České republiky splněna, i když u voleb do Poslanecké sněmovny na mezní hranici únosnosti.

Uvedené důvody vedly k závěru o souladu ustanovení § 35, § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, a tím k zamítnutí návrhu na jejich zrušení.

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu České republiky se nelze odvolat.

V Brně 15. května 1996

JUDr. Zdeněk Kessler
předseda Ústavního soudu ČR




Odlišné stanovisko

Pro nedosažení kvalifikované většiny 9 soudců podle § 13 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jíž je zapotřebí k přijetí rozhodnutí pléna o zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, byl ve věci Pl. ÚS 3/96 dne 15. května 1996 v plném rozsahu zamítnut návrh skupiny poslanců na zrušení § 35, § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů.

K tomuto rozhodnutí zaujímám podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb. odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:

1) Podle mého soudu měl být zrušen § 35, neboť toto ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, konkrétně s čl. 5 Ústavy České republiky a s čl. 4, odst. 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod.

Čl. 5 Ústavy stanoví, že politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran, respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.

Podle čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu a taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.

Čl. 22 Listiny základních práv a svobod stanoví, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.

2) V projednávané věci jde o posouzení ústavnosti kaucí, jejichž složení podmiňuje podle § 35 volebního zákona vytištění hlasovacích lístků a tím i účast politických stran a koalicí na volbách do Poslanecké sněmovny. Toto ustanovení je podle mého přesvědčení v rozporu s Ústavou České republiky a Listinou základních práv a svobod. Je povinností státu, aby stranám, které byly zákonným způsobem zaregistrovány, umožnil účast na volbách do Parlamentu a zajistil plnou realizaci čl. 5 Ústavy. Stanovení kaucí zavádí a priori diskriminaci tím, že některým stranám znemožňuje zavedením majetkových (finančních) podmínek, aby se účastnily voleb, které jsou rozhodující a nejsledovanější scénou soutěže politických stran, a prokázaly míru přízně voličů. Podmínky registrace politických subjektů jsou dány zákonem a v době před volbami nelze z právního aspektu konstruovat úvahy o reprezentativnosti stran. Způsobilost strany plnohodnotně se účastnit soutěže politických sil by měla být prověřována jen v rámci registračního procesu podle zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. Stupeň reprezentativnosti stran je potom vyjádřen právě volbami a jejich výsledky.

Z uvedených důvodů zastávám názor, že § 35 zákona č. 247/1995 Sb. je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky a proto měl být jako protiústavní podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. zrušen, a to dnem ústního vyhlášení nálezu.

Toto rozhodnutí by mělo za následek, že pojem kauce v § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., i při zachování jeho plného znění, by se vztahoval pouze na kandidáty do Senátu.

V Brně 23. května 1996

JUDr. Miloš Holeček
soudce Ústavního soudu České republiky




Odlišné stanovisko podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, k nálezu a odůvodnění, jímž byl zamítnut dne 15. května 1996 návrh skupiny poslanců Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení § 35, § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky (Pl. ÚS 3/96).

1. Ústava stanoví v čl. 5 jako základní a v článku 9 jako nedotknutelný princip volnou soutěž politických stran. To znamená, že ty organizace, kterým byl na základě zákona přiznán statut politické strany, nelze v účasti na volbách omezit. Článek 22 Listiny základních práv a svobod dokonce ukládá povinnost "umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil". Ze všech myslitelných zásahů státu do voleb je tím nejméně odůvodnitelným právě příkaz k vykázání majetku jakožto volebního faktoru a jako průkazu o zaplacení 1,6 mil. Kč "vstupného" do volební arény.

Tím méně lze akceptovat argument, že složení velké finanční částky strana prokazuje svou "reprezentativnost". Reprezentativnost pro volební účely nelze nahrazovat reprezentativností bankovního konta. Reprezentativní je ta strana, která byla řádně zaregistrována podle zákona o sdružování v politických stranách a politických hnutích a tím uznána způsobilou k "účasti na vytváření zákonodárných sborů" (§ 1 zák. č. 424/1991 Sb. v platném znění). Porušení rovnosti šancí volebních stran kaucemi je evidentní. Ne každá strana má své ochotné banky a své ochotné sponzory.

2. Důvodová zpráva k volebnímu zákonu a stanovisko Poslanecké sněmovny operují vysokými náklady na tisk hlasovacích lístků. Tento argument není věrohodný ve státě s vyrovnaným rozpočtem, státě, který si současně může dovolit volbu nikoli jedné, ale dvou komor Parlamentu a který navíc u volby Senátu předpokládá hlasování ve dvou kolech, pro něž se budou tisknout hlasovací lístky nikoli jednou, ale dvakrát.

3. Také jako opatření proti tříštění politické reprezentace, tj. jako integrační stimul s cílem funkčního parlamentu, nejsou volební kauce ani vhodné, ani ústavně přípustné. Účinné integrační stimuly jsou v systémech poměrného zastoupení založeny na tzv. omezovacích klauzulích (u nás 5%, resp. 7, 9 a 11%). Omezovací klauzule mají tu přednost, že neomezují princip volné soutěže politických stran ve volbách a uplatní se až ve fázi rozdělování mandátů, tj. poté, co byla ukončena volná soutěž stran a byly zjištěny výsledky hlasování. Volební kauce jsou naproti tomu preventivním a apriorním opatřením, které omezuje "a limine" volnou soutěž a k tomu ještě finančními pákami, které do voleb nepatří.

4. Odůvodnění nálezu slučuje neslučitelné, když označuje omezovací klauzuli za "aposteriorní nástroj integrace" a volební kauce za "nástroj apriorní". Ve skutečnosti je mezi nimi podstatný rozdíl z hlediska jejich funkce: omezovací klauzule působí k integraci politické reprezentace ve složení zastupitelského sboru (poté, co volná soutěž stran již proběhla), kdežto volební kauce působí v jiném směru, totiž vyloučení resp. omezení volební účasti stran. Proto také nelze volební kauce charakterizovat jako pouhé akcesorium omezovacích klauzulí, jak to činí odůvodnění nálezu.

5. Mimořádně závažnou otázkou, kterou nevzali na vědomí navrhovatelé ani jejich odpůrci, je skutečnost, že smysl a funkce volební kauce má své specifické odlišnosti v systému poměrného zastoupení, který platí pro volby Poslanecké sněmovny a jiné v souvislosti s většinovým systémem, platným pro volby Senátu. Tyto specifické rysy jsou spjaty s odlišnou charakteristikou obou volebních systémů, z nichž prvý je založen především na principu výběru a diferenciace a na základním hodnotovém kritériu proporcionality reprezentace politických sil vůči počtu jimi získaných hlasů, zatímco druhý zdůrazňuje význam volební diferenciace jako východiska pro politickou integraci ve prospěch vyjádřené většiny. O nediferencovaném přístupu k otázkám kaucí svědčí i sama důvodová zpráva k volebnímu zákonu, podle níž došlo k zakotvení volebních kaucí pro volby Poslanecké sněmovny a Senátu "na základě zkušeností ze zahraničí, konkrétně z Francie". Toto tvrzení je třeba kategoricky odmítnout.

6. Při diferencovaném pohledu na odlišný význam kaucí v obou typech volebních systémů zjišťujeme, že u většinových soustav s malými volebními obvody je sice volební kauce často (ne vždy) zavedena. I tu má však kauce pouze odrazující a nikoli zabraňující funkci. Jde o volební poplatek v minimální částce, která se vesměs pohybuje do jedné čtvrtiny průměrného měsíčního příjmu (zatímco u nás je to 20 000,- Kč pro volby do Senátu). Důvodem těchto poplatků je skutečnost, že v rámci malých jednomandátových obvodů lze těžko čelit pokušení jednotlivců a malých skupin kandidovat také z jiných než z vážných politických důvodů, protože náklady, které jim při této volební soutěži vznikají, jsou poměrně nízké. Z tohoto důvodu se pro volby do Senátu volební kauce v principu jeví jako přijatelná, i když její výše je relativně značně vysoká.

7. Tam, kde se uplatňuje soustava poměrného zastoupení (volby do Poslanecké sněmovny), vyhýbají se integrační stimuly přímo záměrně apriornímu zásahu, který by limitoval účast ve volební soutěži, protože hlasování voličů má být v maximální možné míře věrohodným obrazem voličského sboru. Zákroky proti tříštění politické reprezentace proto v systémech poměrného zastoupení probíhají vesměs až následně, tj. po svobodném a neomezeném hlasování voličů, a to pomocí zvláštních technik při rozdělování mandátů, zpravidla též při použití pětiprocentní omezovací klauzule. To je totiž účinný způsob, jak při dodržení neomezené volební soutěže působit k tomu, aby roztříštěné politické složení Sněmovny neohrozilo efektivní činnost zákonodárného sboru.

Vzhledem k tomu zahraniční zkušenosti ze zemí, které uplatňují systém poměrného zastoupení a jež se opírají o pětiprocentní omezovací klauzuli, nepodporují zavedení volební kauce ani v náznaku. Jako příklad lze uvést státy jako je Belgie, Dánsko, Německo, Švýcarsko, Švédsko, Norsko, Finsko, Španělsko, Portugalsko a další, které volební kauci neznají. Tato absence volebních kaucí v systémech poměrného zastoupení není žádnou nahodilostí, ale je logickým důsledkem celkové funkce tohoto typu volebního mechanismu v systému reprezentativní demokracie.

V Brně 27. května 1996

JUDr. Vladimír Paul
Prof.JUDr. Vladimír Klokočka, DrSc.




Odlišné stanovisko

Ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na zrušení ustanovení §§ 35 odst. 2 až 5, 65 a 92 odst. 2 zák. č. 247/1995 Sb. (Pl. ÚS 3/96) zaujal jsem vůči přijatému nálezu, jakož i vůči jeho odůvodnění, odlišné stanovisko (§ 14 zák. č. 182/1993 Sb.), a to v podstatě z následujících důvodů:

I.

K procesní stránce věci:

Přijatým nálezem ve shora označené věci bylo o návrhu skupiny poslanců rozhodnuto zamítavým výrokem (§ 70 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb.), tedy způsobem, jako by rozhodnutí mělo svůj základ v posouzení merita věci (návrhu), a to se všemi procesními důsledky z toho vyplývajícími (res iudicata); ve skutečnosti však, jak ostatně správně uvádí odůvodnění přijatého nálezu, ke zrušení napadených částí zákona č. 247/1995 Sb. - proti většinovému stanovisku pléna Ústavního soudu - nedošlo pro nedostatek k tomu potřebných hlasů (§ 13 al. 2 in fine zák. č. 182/1993 Sb.). Tato procesní problematika je zcela shodná s tou, která nastala již dříve ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR na zrušení čl. II zák. č. 216/1993 Sb. (Pl. ÚS 36/93, nález publikován pod č. 132/1993 Sb. a pod č. 24 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky - sv. 1, C. H. Beck Praha, 1994), v níž jsem, z téhož důvodu jako v této věci, zaujal odlišné stanovisko, a proto se na již dříve podané zdůvodnění odvolávám a béřu je za své i v této věci.

Zamítavý výrok přijatého nálezu (pro důvody vyložené dříve) je podle mého názoru v rozporu s ustanovením §§ 13, 68 odst. 2, 70 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb., a proto mám za to, že (s příslušným výkladem jinak mlčícího zákona o Ústavním soudu) návrh poslanců Poslanecké sněmovny měl být odmítnut, neboť ve věci tak politicky exponované a ústavně závažné není na místě vytvářet zamítavým výrokem - přes existující možnost v budoucnu odchýlit se od již zaujatého právního názoru (§ 13 zák. č. 182/1993 Sb.) - procesně významnou překážku rei iudicatae (§ 35 zák. č. 182/1993 Sb.).

V této souvislosti však nelze přehlédnout, že závěr odůvodnění přijatého nálezu, totiž, že k zamítnutí návrhu skupiny poslanců došlo pro důvody v něm vyložené, je ve zřetelném rozporu s procesním stavem věci; nikoli tyto důvody, ale nesplnění formální podmínky co do potřebného počtu hlasů - přes opačný většinový názor v meritu věci - byly pro osud podaného návrhu rozhodné. Bylo by proto proti logice věci, kdyby menšinové stanovisko pléna Ústavního soudu mělo představovat relevantní právní názor; pokládám proto odůvodnění přijatého nálezu toliko za výraz mínění těch kterých menšinových soudců.

II.

Co do merita věci:

1) Návrhem skupiny poslanců napadená část zákona uložení povinnosti (adresované politické straně nebo koalici) složit ve stanovené lhůtě jako podmínku pro vytištění hlasovacích lístků (§ 35 odst. 2, 3 zák. č. 247/1995 Sb.) zákonem předepsanou peněžitou částku, označuje v rozporu s obecně chápaným významem (sr. Slovník spisovného jazyka českého, Čsl. akademie Praha 1960), jakož i s právně ustáleným pojmem jako kauci, ačkoli v daném případě ve vztahu politická strana - stát očividně o kauci nejde; kaucí se totiž jak v nauce, tak v právní praxi rozumí preventivní zajišťovací prostředek směřující vůči nesplnění (nedodržení) právních povinností vyplývajících z toho kterého právního vztahu, neboť na samotné sankce (exekuce, trest) lze - z hlediska bonity právního řádu - nahlížet jako na důsledek vztahů společensky více méně patologických, čemuž se ovšem ustálený právní řád - pokud to jen lze - snaží vyhnout (Hoetzel: in Slovník veřejného práva československého).

K podstatným náležitostem kauce tudíž náleží především určitý (zpravidla smluvní) právní vztah na straně jedné a dostatečně zřetelně vyjádřená povinnost (závazek) na straně druhé, přičemž - jak se rozumí samo sebou - na straně zavázaného musí existovat objektivní a reálná možnost závazek ze smluvního (jemu obdobného) právního vztahu plynoucí splnit tak, aby kupříkladu v oblasti veřejného práva (výkonu veřejné moci) si stát (úřad) "ukládáním kaucí neusnadňoval svůj úkol na vrub občanů" (Hoetzel tamtéž).

Ani jedné z těchto zásadních podmínek "kauce" uložená napadeným zákonem nevyhovuje; předně v uvažovaných souvislostech mezi politickou stranou (koalicí) a státem nejde o právní vztah (tím méně smluvní), neboť - posuzováno ústavními aspekty - náleží k prvořadým povinnostem státu, aby při výběru své politické representace vytvořil soutěžícím politickým stranám takové podmínky, aby i jimi bylo umožněno dosáhnout ústavně předpokládaného cíle (čl. 1, 2 al. 1, čl. 5 úst. zák. č. 1/1993 Sb.). Naproti tomu - příkazem Ústavy České republiky - je politickým stranám v zásadě uložena jediná povinnost, totiž, aby ve svém úsilí o získání podílu na státní moci respektovaly "základní demokratické principy a odmítaly násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů" (čl. 2 al. 2, čl. 5 úst. zák. č. 1/1993 Sb.).

Samotnou účast politických stran na volbách by jen stěží bylo možno chápat jako plnění povinnosti vůči státu, a tím méně pak jako povinnost dosáhnout v nich určitého, předem určeného minimálního úspěchu (§ 35 odst. 2, 4 zák. č. 247/1995 Sb.), který ostatně ve svém konečném výsledku je podmíněn celou řadou faktorů, na něž politické strany - posuzováno zásadami o vztahu jednání k výsledku - jen stěží mohou mít vliv. Není totiž obtížné - odhlédnuto od relativnosti pojmů - představit si kupříkladu neúspěšné politické strany s dobrým programem a špatnou taktikou, stejně jako ony úspěšné s programem sice špatným, ale ve volbách prosazenou taktikou, která se ukáže jako účinná; navíc všechny soutěžící politické strany jsou ve svém úsilí postiženy podílem neúčasti voličů ve volbách, jejich rozmanitými zájmy, ne-li náladami vyvolanými mnohdy cílenými záměry různých sdělovacích prostředků a podobně.

Všechny tyto nejisté a předem nezjistitelné faktory, pohybující se nanejvýš jen v úrovni odhadů, pokud k nim u menších stran vůbec lze dospět, nemohou přirozeně být přičítány v případě volebního neúspěchu k tíži zaviněného výsledku neúspěšné politické strany.

Pokládám proto napadeným zákonem stanovené "kauce" za peněžité plnění na vrub odpovědnosti politické strany (koalice) za volební výsledek, které jako takové má být podrobeno úvahám nakolik a zda vůbec je slučitelné s ústavním pořádkem České republiky; právnímu řádu, jeho zřetelnosti a jednotnosti ovšem neprospívá, jestliže se do ustálených právních pojmů (institutů) vkládá zřetelně odlišný obsah.

2) Politický systém České republiky je podle její ústavy založen mimo jiné na volné soutěži politických stran, které jsou ve své činnosti ústavně omezeny toliko způsobem zmíněným již sub. 1); pojem "volná soutěž" však podle mého názoru nelze podrobovat restriktivnímu výkladu podle kritérií více méně libovolných nebo náhodných. Jestliže lze jako ústavně konformní uznat uzavírací klausuli, je tomu tak proto, že jde o zákonné omezení pro rozdílení mandátů po skončení volební soutěže, a tudíž o jistou a zajisté - z hlediska funkčnosti sněmovny ustavené podle pravidel poměrného zastoupení především - rozumnou regulaci volebních výsledků, která však samotnou soutěž politických stran ponechává nedotčenu; jde tak - jak zkušenosti z předcházejících volebních období dokazují - o zcela dostatečnou záruku, že rozdrobeným politickým spektrem nebude činnost sněmovny funkčně ohrožena. Z hlediska takto empiricky ověřeného výsledku proto neobstojí argument odůvodňující stanovení "kauce" snahou zabránit nažádoucímu tříštění politických sil.

Ostatně, aniž bych zamýšlel dotýkati se dalšího problému podrobněji, za pozornost by patrně stálo, zda i - zejména v případě voleb do Poslanecké sněmovny - zákonem stanovená výše "kauce" nenaráží na ústavní princip rovnosti; částka 200 000 Kč za volební kraj je sice pro velké či spíše vlivné politické strany, vzhledem k jejímu majetkovému zázemí, možná peněžitým plněním zanedbatelným a jen zlomkem finančních prostředků, jimiž disponuje, zatímco pro politické strany bez současného vlivu na výkon státní moci může představovat, a ve skutečnosti patrně také představuje, až nepřekonatelnou překážku pro účast ve volební soutěži vůbec; běžný denní život a práce v politické oblasti se totiž bez přiměřeného finančního zabezpečení neobejdou a povinnost složit "kauci", s nemalým rizikem její ztráty, jde v období vrcholící volební soutěže s obecně zvýšenými náklady již nad rámec jejich možností, a tím je prakticky vyřazuje z ústavou předpokládané volné soutěže politických stran a současně omezuje i voliče ve výběru z možné nabídky politických programů, ideí a představ.

3) Podle svého odůvodnění pokouší se přijatý nález naznačené problémy stanovisko relevantní menšiny pléna Ústavního soudu překlenout konstrukcí minimální reprezentativnosti politické strany, v níž zákonem předepsaná "kauce" má představovat - s přihlédnutím k zásadám a povaze zastupitelské demokracie - určité příslušenství uzavírací klauzule, dotvářející spolu s ní usměrnění politicky relevantního spektra, a to aproximací nákladů odvozených od velikosti stranické základny, případně od počtu jejich příznivců a dovozuje, že - v případě voleb do Poslanecké sněmovny - je výše "kauce" na "mezní hranici únosnosti" - a je tak s duchem ústavy republiky v souladu.

I když této konstrukci nelze na prvý pohled odepřít jistou důvtipnost, stanou se její slabiny při hlubší úvaze zřejmé a vyjeví se jeho rozporné s charakteristikou svobodných voleb tak, jak jí i sám přijatý nález, v jiné části odůvodnění, podává; finanční bariérou, tedy způsobem ústavně jen málo vhodným, zasahuje napadený zákon, zcela zřetelně z posice stran, které se v době voleb již na výkonu státní moci podílí, právě do oněch sfér (jak na straně politických stran, tak i na straně voliče), které pro svobodné a demokraticky uspořádané volby pokládá i menšinové stanovisko pléna Ústavního soudu za rozhodné; omezení či jakákoli jiná než ústavou výslovně (čl. 5 úst. zák. č. 1/1993 Sb.) připuštěná regulace alternativ v soutěži politických stran o podíl na moci ve státě - a Česká republika z údobí Československa let poválečných již s volebními regulacemi má své historické zkušenosti - je vždy pro demokratickou formu státu (čl. 1 úst. zák. č. 1/1993 Sb.) potencionálním nebezpečím, ať již tyto přichází z kterékoli části politického spektra. Je-li zdrojem veškeré státní moci lid (čl. 2 odst. 1 úst. zák. č. 1/1993 Sb.) a je-li politický systém republiky založen (mimo jiné) na volné soutěži politických stran respektujících demokratické uspořádání státu (čl. 5 úst. zák. č. 1/1993 Sb.), pak zde již ústavně není jiných překážek, které by mohly (měly) politickým stranám v účasti na volebním soupeření bránit, a to tím spíše, jestliže tyto strany již před svým vznikem prošly filtrem daným zákonem o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (zák. č. 424/1991 Sb.).

Do těchto zcela zřetelných, jednoznačných a bezmezerovitých zásad, jimiž je soupeření stran o moc ve státě (stejně jako rozsah výběru alternativ pro občany jako voliče) ústavně uspořádáno, nelze - alespoň podle mého přesvědčení - zasahovat doktrinárním výkladem, pro který - konec konců již pro tyto aspekty - není ani místo ani důvod.

Ostatně, zdá se, že konstrukce minimální reprezentativnosti vyložená v odůvodnění přijatého nálezu je postižena touž vadou jako napadený zákon; tak jako v případě zákona nejde - podle mého názoru - o kauci, tak ani v menšinovém stanovisku nálezu nejde o kauci jako o příslušenství k uzavírací klausuli.

I když užitý pojem "určité akcesorium" je zřejmě míněn jeho licence, nelze opomíjet, že akcesorium (v zásadě jde o institut hmotného občanského práva) je jako věc vedlejší charakterizováno zvláštním, podřízeným postavením vůči věci hlavní, s níž také, právě pro onu podřízenost, a bez ohledu na to, zda jde o příslušenství přirozené či umělé, sdílí její osud a přirozeně brání tomu, aby - v uvažovaném případě - bylo "určité akcesorium" (jako věc vedlejší) přiřazeno k jinému systému (volební soutěži) než k tomu, ve kterém se uplatňuje uzavírací klausule (rozdílení mandátů); jde proto o dva zcela různé nástroje, z nichž každý samostatně reguluje odlišné oblasti výběru politické representace.

Bez ohledu na tyto odlišnosti pokládám za podstatné, že není v moci politické strany učinit si dostatečně zřetelně a přesně představu o své representativnosti (z důvodů zmíněných již dříve) jinak než přímou účasti ve volbách, které jedině a zpravidla bez jakýchkoli pochyb ukáží, nakolik jsou její představy a záměry občany vnímány či přijímány nebo odmítány; k této skutečnosti přistupuje posléze i další aspekt, totiž - zejména u mimoparlamentních politických stran bez dostatečných a jinak nezbytných zkušeností - že ke svému prosazení ve vědomí voličů, a posléze k získání podílu na státní moci potřebují určitý čas, obvykle delší než je samo volební období. Případná ztráta složené "kauce" má v takovém případě již zřetelný charakter sankce za volební neúspěch a je s to postiženou politickou stranu vyřadit z veřejného a politického života vůbec.

Překážky pro účast ve volební soutěži ve formě finančního censu, tak ve svém konečném důsledku brání, ne-li znemožňují, ovlivnění stávajícího politického spektra novými myšlenkami či proudy.

Takovýto stav je však podle mého přesvědčení v rozporu s Ústavou České republiky, a to jak s její literou, tak i s jejím duchem.

V Brně dne 15. 5. 1996

JUDr. Vlastimil Ševčík
soudce Ústavního soudu ČR