Pl.ÚS 4/2000 ze dne 19. 12. 2000
51/2001 Sb.
N 189/20 SbNU 311
Vyhláška města Písku - veřejný pořádek a pořádání hudebních a tanečních produkcí
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Ústavní soud

rozhodl dnešního dne v plénu ve věci návrhu
přednosty Okresního úřadu v P. na zrušení ustanovení čl. 2 odst.
2 písm. a), čl. 3 odst. 1 písm. a) a odst. 2 a čl. 4 obecně
závazné vyhlášky města P. ze dne 10. 11. 1998 č. 8/1998,
o některých omezujících opatřeních k zabezpečení místních
záležitostí veřejného pořádku, takto:

Návrh se zamítá.

Odůvodnění
I.
Přednosta Okresního úřadu v P. (dále jen "navrhovatel")
podáním ze dne 2. 2. 2000 navrhl zrušení v záhlaví uvedených
ustanovení obecně závazné vyhlášky města P. č. 8/1998.

Podle čl. 2 odst. 2 písm. a) předmětné vyhlášky činnosti,
kterými je nebo může být ve městě narušován veřejný pořádek, jsou
především:

"pořádání veřejných hudebních produkcí v podobě živé
i reprodukované (například taneční zábavy, plesy, diskotéky),
pokud jsou spojeny s možností konzumace alkoholu".

Podle čl. 3 odst. 1 písm. a) této vyhlášky omezující opatření
k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku spočívají

"ve vymezení místa a času, na nichž lze některé činnosti
vykonávat".

Podle odst. 2 stejného ustanovení:

"Pro pořádání veřejných hudebních produkcí dle čl. 2 odst.
2 písm. a) této vyhlášky platí časové omezení - lze je pořádat
v době od 6.00 do 22.00 hodin, tedy mimo dobu nočního klidu
(časové omezení)."

Čl. 4 předmětné vyhlášky stanoví:

"Výjimky
(1) Z ustanovení čl. 3 odst. 2 této vyhlášky může na písemnou
žádost udělit výjimku městská rada.

(2) Výjimku lze udělit pouze:
a) na pořádání konkrétní akce,
b) na určité časové období, je-li činnost (akce)
pravidelně opakována, ne však na dobu přesahující jeden
rok.
(3) Žadatel o výjimku doloží žádost
a) přesným označením činnosti, dobou a místem konání,
určením pořadatele, uvedením druhu hudební produkce
a jejím provozovatelem,
b) předpokládaným počtem osob, které se akce zúčastní,
c) identifikací osoby odpovědné za zajištění pořadatelské
služby.
(4) Městská rada může udělení výjimky a stanovení její účinnosti
podmínit splněním určitých doplňujících podmínek směřujících
k zajištění veřejného pořádku.

(5) Městská rada může udělenou výjimku v průběhu jejího trvání
odejmout, narušuje-li činnost v době nočního klidu veřejný
pořádek.

(6) Povinnost žádat o výjimku se nevztahuje na akce pořádané
městem nebo organizacemi jím k pořádání těchto akcí zřízenými."

Navrhovatel uvedl, že na "základě" porušení povinností
stanovených předmětnou vyhláškou byla městskou radou v P. dne 21.
2. 1999 uložena pokuta podle ustanovení § 50 zákona č. 367/1990
Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Okresní úřad toto
rozhodnutí v odvolacím řízení potvrdil, nicméně Krajský soud
v Českých Budějovicích rozsudkem ze dne 27. 10. 1999, č.j. 10 Ca
213/99-28, rozhodnutí o udělení pokuty zrušil. V odůvodnění
rozsudku krajský soud uvedl, že schválením předmětné vyhlášky,
v níž je omezena provozní doba pohostinských zařízení, jejichž
vlastníkem není město P., městské zastupitelstvo překročilo svou
pravomoc. Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a podle čl. 4 odst. 1
Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") mohou prý
být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích
a protože neexistuje zákon, umožňující omezit provozní dobu
pohostinských zařízení oprávněných provozovat taneční zábavy,
nemůže obec tuto provozní dobu omezit.



Dne 1. 12. 1999 vyzval přednosta Okresního úřadu v P.
starostu města P., aby platnost napadené vyhlášky projednal
v městském zastupitelstvu. Městské zastupitelstvo v P. dne 16.
12. 1999 předmětnou vyhlášku projednalo, avšak rozhodlo se ji
nezrušit. Proto přednosta Okresního úřadu v P. dne 4. 1. 2000
pozastavil výkon napadených ustanovení předmětné vyhlášky
a stanovil termín zjednání nápravy do 20. 1. 2000. Protože však
městské zastupitelstvo v P. usnesením č. 43/00 ze dne 20. 1. 2000
rozhodlo tak, že citovaná ustanovení předmětné vyhlášky nezrušilo,
navrhl přednosta okresního úřadu, aby z výše uvedených důvodů
napadená ustanovení zrušil Ústavní soud. Dále prohlásil, že
souhlasí s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.

II.
Ve svém vyjádření k návrhu město P. (starosta JUDr. L. P.)
uvedlo, že předmětná vyhláška byla schválena na zasedání městského
zastupitelstva v P. dne 10. 11. 1998, když pro její přijetí
hlasovalo 20 z celkového počtu 27 zastupitelů. Poté byla vyhláška
podepsána starostou a zástupcem starosty a dne 11. 11. 1998 byla
vyvěšena na úřední desce městského úřadu pod pořadovým číslem 502
a sejmuta z ní byla dne 26. 11. 1998. Tím prý byly splněny všechny
formální náležitosti, nutné pro účinnost předmětné vyhlášky.

K obsahu vyhlášky účastník řízení uvedl, že byla vydána
v souladu se zmocněním obsaženým v ustanovení § 17 zákona
o obcích. Stanovisko navrhovatele se údajně opírá o nesprávnou
interpretaci vyhlášky rozsudkem Krajského soudu v Českých
Budějovicích (rozuměj: výše citovaným), protože vyhláška neomezuje
provozní dobu pohostinských zařízení ve městě, nýbrž pouze stanoví
časové rozmezí pro pořádání veřejných hudebních produkcí jako
činností, jež by mohly narušit veřejný pořádek. Takový přístup je
podle názoru města v souladu s úmyslem zákonodárce. Město Písek
navíc poukazuje na nový zákon o obcích, který v ustanovení § 10
zakotvuje právo obce vydat vyhlášku k zajištění veřejného pořádku,
jež určí podmínky pro pořádání veřejně přístupných hudebních
produkcí.

Napadená vyhláška nebyla přijata svévolně za účelem omezení
svobody podnikání, nýbrž jako reakce na konkrétní chování,
narušující veřejný pořádek a v praxi se prý ukázala vůči těmto
negativním případům chování jako účinná. Město P. konečně uvádí,
že v daném případě právo obce na vydání vyhlášky za účelem
zajištění veřejného pořádku plně koresponduje její odpovědnosti za
věci v samostatné působnosti obce, zejména podle ustanovení § 14
odst. 1 písm. o) zákona o obcích. Názor Ústavního soudu, který
v některých případech vyjádřil, že obec má sice povinnost zajistit
místní veřejný pořádek, nicméně nemá za tím účelem být vybavena
příslušnými prostředky, je prý neudržitelný.

Ze všech uvedených důvodů město P. navrhlo, aby byl návrh
přednosty okresního úřadu zamítnout a prohlásilo, že souhlasí
s upuštěním od ústního jednání před Ústavním soudem.

III.
Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů Ústavní soud
v první řadě zjišťuje, zda byl příslušný (napadený) právní předpis
přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem.

Ze zápisu z pokračování zasedání městského zastupitelstva P.
ze dne 10. 11. 1998 Ústavní soud zjistil, že na tomto zasedání
bylo z celkového počtu 27 členů zastupitelstva přítomno 26 členů.
Předmětná vyhláška č. 8/1998 byla na tomto zasedání schválena
- z celkového počtu aktuálně přítomných zastupitelů - počtem hlasů
20 pro, žádný proti a 1 se zdržel (pozn.: hlasování).

Ze zápisu ze zasedání městského zastupitelstva P. ze dne 16.
12. 1999 vyplývá, že městské zastupitelstvo, jehož zasedání se
účastnilo 26 zastupitelů, poměrem hlasů 20 pro, 2 proti a 2 se
zdrželi (hlasování), vyslovilo nesouhlas se zrušením vyhlášky č.
8/1998 a souhlasilo s podáním ústavní stížnosti poznámka: jednalo
se o ústavní stížnost proti již citovanému rozsudku Krajského
soudu v Českých Budějovicích. Tuto ústavní stížnost Ústavní soud
usnesením ze dne 8. 2. 2000, sp. zn. II. ÚS 16/2000, odmítl jako
zjevně neopodstatněný návrh, především z toho důvodu, že krajský
soud posoudil napadenou obecně závaznou vyhlášku města P. jako
rozpornou se zákonem, nadále postupoval "jako by tento jiný
předpis neexistoval" a o jeho zrušení nerozhodoval, takže
postupoval v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a s čl. 87 odst. 1
písm. b) Ústavy..

Z rozhodnutí přednosty Okresního úřadu v P. ze dne 4. 1.
2000, KP č.j. 4/00, vyplývá, že okresní úřad pozastavil výkon
napadených ustanovení vyhlášky č. 8/1998. S tímto rozhodnutím se
podle zápisu ze zasedání městského zastupitelstva P. ze dne 20.
1. 2000, jehož se účastnilo 25 členů zastupitelstva, městské
zastupitelstvo seznámilo, avšak poměrem hlasů 18 pro, žádný proti
a 6 se zdrželo (hlasování), vydalo usnesení č. 43/00, jímž se
rozhodlo předmětnou vyhlášku nezrušit a vyčkat rozhodnutí
Ústavního soudu v této věci.

Z vyjádření města P. a z "výtisku realizace obecně závazné
vyhlášky č. 8/1998", který Ústavnímu soudu zaslal Městský úřad P.
- odbor vnitřních věcí přípisem ze dne 28. 8. 2000, Ústavní soud
zjistil, že předmětná vyhláška byla v souladu s ustanovením § 16
odst. 3 a 4 zákona o obcích dne 11. 11. 1998 vyvěšena na úřední
desce městského úřadu pod pořadovým číslem 502 a sejmuta z ní byla
dne 26. 11. 1998. Vyhláška nabyla, jak se zjišťuje z jejího čl.
6 odst. 4, účinnosti dnem 1. ledna 1999.

Za těchto okolností Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená
obecně závazná vyhláška byla přijata a vydána způsobem, který je
ústavně předepsán.

IV.
Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda napadená vyhláška
byla vydána v samostatné nebo v přenesené působnosti obce.
V tomto směru Ústavní soud konstatoval, že předmětná obecně
závazná vyhláška byla schválena ještě za účinnosti dnes již
zrušeného zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecních zřízeních).
Podle jeho ustanovení § 21 odst. 1 "obec vykonává státní správu
v rozsahu stanoveném zvláštními zákony". Podle ustanovení § 14
odst. 1 písm. o) citovaného zákona do oblasti samostatné
působnosti obce výslovně patřily "místní záležitosti veřejného
pořádku a zřizování obecní (městské) policie, s výjimkou
rozhodování o přestupcích". Toto ustanovení bylo dále
konkretizováno ustanovením § 17 stejného zákona, podle něhož obec
může k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku obecně
závaznou vyhláškou stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit
veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase
vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně
přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány. Je tedy
zřejmé, že podle právní úpravy, platné v době schvalování citované
obecně závazné vyhlášky, se jednalo o vyhlášku v samostatné
působnosti obce.

Na této skutečnosti nic nezměnila ani nová (stávající) právní
úprava, jelikož podle ustanovení § 35 odst. 1 dnes platného zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) do samostatné
působnosti obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu
obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům nebo
pokud nejde o výkon přenesené působnosti, a dále záležitosti,
které do samostatné působnosti obce svěří zvláštní zákon. V rámci
své samostatné působnosti jsou obce oprávněny vydávat obecně
závazné vyhlášky obce (§ 84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000
Sb.).

Ústavní soud tedy dospěl k závěru, že napadená obecně závazná
vyhláška byla vydána v samostatné působnosti obce a že proto nic
nebrání jejímu projednání a rozhodnutí o ní (srov. ustanovení §
64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu).

V.
Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí
v jejich samostatné působnosti určuje především čl. 104 odst. 3
Ústavy, podle něhož "zastupitelstva mohou v mezích své působnosti
vydávat obecně závazné vyhlášky". Působnost obcí v tomto směru
vyplývala zejména z ustanovení § 13 odst. 2 již zrušeného zákona
č. 367/1990 Sb., o obcích (obecních zřízeních), ve znění
pozdějších předpisů, podle něhož se obec při výkonu samostatné
působnosti řídí jen zákony a obecně závaznými právními předpisy
vydanými ústředními orgány k jejich provedení. I obecně závazné
vyhlášky proto musely být v souladu se zákony a s obecně závaznými
právními předpisy vydanými ústředními orgány státní správy
k jejich provedení (§ 16 odst. 2 cit. zákona).

Ústavní soud přitom v některých svých dřívějších nálezech
judikoval, že výčet, obsažený v citovaném § 14 odst. 1 (dříve
platného) zákona o obcích č. 367/1990 Sb., "nutno z hlediska jeho
interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně
závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní. Jeho
demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné
působnosti obce obsaženou v § 14 odst. 2 zákona o obcích nutno
vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, "ve které obec
nevystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti
jednostrannými příkazy a zákazy" (nález Pl. ÚS 5/93, Ústavní soud
České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 1., C.H. Beck,
Praha, 1994, str. 35). Ústavní soud již také několikrát judikoval,
že podle čl. 4 odst. 1 Listiny mohou být povinnosti ukládány
toliko na základě zákona a v jeho mezích a že podle čl. 2 odst.
4 Ústavy a podle čl. 2 odst. 3 Listiny nesmí být nikdo nucen
činit, co zákon neukládá. Podle stávající judikatury z těchto
ustanovení pro oblast působnosti obce vyplývá, že v případech, kdy
obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti
jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže zejména vydává
obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti,
může tak činit jenom v případě výslovného zákonného zmocnění
(srov. např. citovaný nález Pl. ÚS 5/93 nebo Pl. ÚS 26/93, tamtéž,
str. 35 a 87).

V souzené věci však je Ústavní soud nucen reflektovat
legislativní vývoj, k němuž došlo nabytím účinnosti zákona č.
128/2000 Sb., a to i s vědomím toho, že napadená vyhláška byla
schválena ještě za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. Podle
ustanovení § 10 písm c) zákona č. 128/2000 Sb. je totiž obec
(nově) zmocněna v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou
ukládat povinnosti "pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti
přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních
zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu
nezbytném k zajištění veřejného pořádku". Kromě toho zákon č.
258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, který nabude účinnosti
dne 1. 1. 2001, v ustanovení § 96 stanoví, že "obec může obecně
závaznou vyhláškou nařídit pro území obce nebo jeho část
k ochraně zdraví před vznikem a šířením infekčních onemocnění
provedení speciální ochranné dezinsekce a deratizace, a k ochraně
před hlukem a vibracemi konec veřejné produkce hudby, provozní
doby hostinských provozoven, heren a obdobných provozoven služeb,
pokud jejich produkcí nebo provozem dochází k neúměrnému
obtěžování občanů."

Je tedy zřejmé, že podle citovaných zákonů již důvod ke
zrušení napadené vyhlášky dán není. Předmětná vyhláška je totiž
konformní s dnes platným a účinným zákonem o obcích č. 128/2000
Sb., který obce k vydání takovéto obecně závazné vyhlášky
v samostatné působnosti výslovně zmocňuje a není tedy v rozporu
ani s citovanými články Ústavy ČR a Listiny základních práv
a svobod.

Proto Ústavní soud návrh přednosty Okresního úřadu v P. na
zrušení ustanovení čl. 2 odst. 2 písm. a), čl. 3 odst. 1 písm. a)
a odst. 2 a čl. 4 obecně závazné vyhlášky města Písek ze dne 10.
11. 1998 č. 8/1998, o některých omezujících opatřeních
k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, zcela
zamítl.



Poučení:

Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 19. 12. 2000