Pl.ÚS 45/2000 ze dne 14. 2. 2001
96/2001 Sb.
N 30/21 SbNU 261
Cukerné kvóty I
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Plénum Ústavního soudu

rozhodlo o návrhu Cukrovaru V.,
s.r.o., na zrušení nařízení vlády č. 51/2000 Sb., kterým se
stanoví opatření a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění
a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem, za
účasti Vlády České republiky, zastoupené jejím místopředsedou
JUDr. Pavlem Rychetským, takto:

Nařízení vlády č. 51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření
a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění a udržení výroby
cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem, se zrušuje dnem
vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.


Odůvodnění

Dne 4. srpna 2000 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost
Cukrovaru V., s.r.o., proti opatření Ministerstva zemědělství ČR
ze dne 2. června 2000, č.j. 1914/2000 - 1000, o stanovení zvláštní
individuální kvóty na cukr pro hospodářský rok 2000/2001. Tímto
opatřením stanovilo ministerstvo stěžovatelce individuální kvótu
na cukr, a to v členění 7.470 tun pro tuzemskou kvótu a 2.490 tun
pro vývozní kvótu, když původně stěžovatelka požadovala pro
tuzemsko 27 000 tun a pro vývoz 5 000. tun. Spolu s ústavní
stížností podala stěžovatelka návrh na zrušení nařízení vlády č.
51/2000 Sb., kterým se stanoví opatření a podíl státu na tvorbě
podmínek pro zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru
a stabilizaci trhu s cukrem.

Čtvrtý senát Ústavního soudu usnesením ze dne 20. září 2000,
sp. zn. IV. ÚS 468/2000, podle ustanovení § 78 zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, řízení
o ústavní stížnosti přerušil a návrh na zrušení citovaného
nařízení vlády postoupil plénu Ústavního soudu.

Společnost Cukrovar V., s.r.o., (dále jen "navrhovatelka")
uvedla, že si cukrovar pronajala k plánované výrobě 32 000. tun
cukru ročně od pana O. M., který tento cukrovar odkoupil
z majetkové podstaty úpadce - společnosti Union cukr, a.s., na
základě kupní smlouvy ze dne 4. listopadu 1999. Smlouvy byly
uzavřeny v době, kdy nikdo nemohl předvídat, že napadeným
nařízením vlády bude podnikání v oblasti výroby cukru výrazně
omezeno, resp. znemožněno. Společnost vložila do získání samotného
cukrovaru i do nákupu nové technologie nemalé finanční prostředky,
s cílem dosáhnout naplánované roční kapacity, avšak po vydání
nařízení vlády je postavena do situace, kdy je nucena žádat
Ministerstvo zemědělství o vydání opatření podle tohoto nařízení,
ačkoliv je přesvědčena, že taková regulace výroby je neústavní
a nezákonná.

Podle názoru navrhovatelky lze výkon určité činnosti, za
kterou lze výrobu a prodej vyrobeného cukru považovat, omezit jen
zákonem, nikoli tedy nařízením vlády. Nařízení vlády navíc
vytvořilo zvláštní, v podstatě preferovanou kategorii tzv.
strategických výrobců cukru (vyjmenovaných v příloze 1 cit.
nařízení vlády), a to administrativní cestou a bez možnosti
ostatních společností vyrábějících cukr byť jen ovlivnit výběr
cukrovarů takto zařazených. Došlo tak ke zvýhodnění jedné skupiny
výrobců na úkor skupiny druhé pokud jde o možnost a přístup
k podnikání podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(dále jen "Listina"), ve spojení s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny,
o rovnosti v právech. Dále navrhovatelka uvedla, že podle úvodní
věty nařízení vlády se za zmocňovací ustanovení ke stanovení kvót
zřejmě považuje ustanovení § 2 odst. 1 zák. č. 252/1997 Sb.,
o zemědělství. Toto ustanovení však rozhodně nezakládá právo
žádného konkrétního státního orgánu, tedy ani vlády, vydávat
podzákonné předpisy v oblasti kvotace a regulace výroby a jejich
prostřednictvím ukládat práva a povinnosti. Jakkoli tedy vláda
může svá nařízení vydávat bez výslovného zmocnění, musí se tak dít
v mezích stanovených zákonem, což v daném případě naplněno není.

Navrhovatelka dále vyslovila nesouhlas s tím, že podmínky pro
cenovou stabilizaci trhu se zemědělskými komoditami by bylo možné
vykládat tak, že vláda je oprávněna k dosažení tohoto cíle určité
subjekty vyřadit z možnosti volně podnikat v určitém oboru, aniž
by k tomu měla zmocnění v zákoně. O tom, že otázky kvotace
a regulace výroby zemědělských komodit nelze upravit pouhým
nařízením vlády, svědčí ostatně i to, že po vydání napadeného
nařízení předložilo ministerstvo zemědělství vládě, a ta pak
Parlamentu návrh zákona, který takový postup umožňuje. U ústního
jednání pak navrhovatelka uvedla, že měla na mysli v mezidobí
přijatý zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním
fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním
zemědělském intervenčním fondu). Tím vlastně bylo potvrzeno, že
regulace provedená napadeným nařízením, co do formy, neobstojí.
Napadené nařízení vlády, dle názoru navrhovatelky, porušuje právo
činit vše, co není zákonem zakázáno a právo nebýt nucen činit, co
zákon neukládá (čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny).
Pokud by navrhovatelka akceptovala opatření Ministerstva
zemědělství, bude výrobní zařízení cukrovaru využito zhruba na 30
% a tím vlastně dojde k ekonomickému donucení provoz likvidovat
s velkou ztrátou. Tím pak dojde i k porušení čl. 11 Listiny, který
zaručuje ochranu vlastnictví a stanoví, že vlastnické právo má
stejný zákonný obsah a ochranu. Navrhovatelce je de facto zakázáno
uvádět vyrobený cukr na trh v České republice a to rozhodnutím
státu a bez náhrady. Současně navrhovatelka uvedla, že podobným
způsobem by mohlo dojít k vyřazení a k diskriminaci výrobců
i v dalších potravinářských komoditách.

Ve vyjádření, které na výzvu Ústavního soudu podala, vláda
uvedla, že nařízení vlády č. 51/2000 Sb. bylo vydáno k provedení
ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství. Toto
ustanovení sice výslovné zmocnění k vydání nařízení vlády
neobsahuje, avšak podle čl. 78 Ústavy ČR je vláda oprávněna
k provedení zákona a v jeho mezích vydávat nařízení - může tedy
zákon provádět svými nařízeními i bez výslovného zmocnění. Výčet
opatření v cit. ustanovení zákona o zemědělství, jichž má být
užito k dosažení účelu zákona, je pouze demonstrativní. Vláda
proto považuje za možné, aby výkonná moc při provádění tohoto
ustanovení použila jiná opatření, povedou-li k dosažení zákonného
cíle - vytvoření podmínek pro udržení výrobního potencionálu
zemědělství, v konkrétním případě v oblasti pěstitelství cukrové
řepy a výroby cukru a ke stabilizaci trhu s cukrem, jako jedné ze
základních zemědělských komodit. Taková opatření státu
nepodléhají, na rozdíl od podpůrných programů a nepřímých podpor,
schválení Poslaneckou sněmovnou Parlamentu. Vláda je proto názoru,
že napadené nařízení nepřesahuje a neporušuje ustanovení čl. 78
Ústavy, protože nevybočuje z mezí zákona, k jehož provedení je
určeno.

Dále vláda upozornila, že napadené nařízení se nedotklo práva
navrhovatelky svobodně podnikat. Tímto nařízením vláda rozhodla
určitým způsobem motivovat výrobce cukru - a to jak tzv.
strategické, tak i ostatní výrobce - ke snížení produkce
stanovením tuzemských a vývozních kvót cukru s tím, že jim za to
zároveň nabízí různé kompenzační formy státní pomoci (poskytování
odborného poradenství, průzkum trhu s cukrem, zajišťování
vývozních možností, pomoc při zajišťování výkupu cukru).
Ustanovení § 10 cit. nařízení vlády je třeba interpretovat
v kontextu celého právního předpisu. Zejména z ustanovení § 11
jednoznačně vyplývá, že dodržování kvót je založeno na základě
dobrovolnosti a výhodnosti pro výrobce, kterým na základě
žádoucího chování vzniká nárok na uvedené kompenzační formy státní
pomoci. Pro výrobce, kteří stanovené kvóty překračují, nejsou
stanoveny sankce, nevzniká jim však nárok na uplatnění opatření
podle §§ 6 - 8. Nařízením vlády tedy nejsou stanoveny další
povinnosti než ty, které jsou stanoveny v zákoně a nedochází tedy
k omezení práva na přístup k podnikání ve smyslu čl. 26 odst. 1
Listiny. Naopak, vláda sama se zavazuje činit určitá pozitivní
opatření ve prospěch výrobců, kteří se chovají žádoucím způsobem,
což jasně vyplývá z ustanovení § 1 nařízení vlády, podle kterého
toto nařízení upravuje podíl státu na tvorbě podmínek pro
zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu
s cukrem na území ČR. Přístup na trh není tedy uzavřen ani
limitován.

Vláda dále uvedla, že tvrzení o porušení záruky rovných práv
a o diskriminaci jiných než strategických výrobců cukru neobstojí,
neboť při vydání napadeného nařízení vlády byly naopak zohledněny
reálně existující odlišnosti ve výrobní kapacitě mezi jednotlivými
subjekty. Institut strategických výrobců byl vytvořen s ohledem na
očekávanou produkci v hospodářském roce a rozhodně nebyl proveden
náhodně či na základě správního uvážení, nýbrž na základě zřetelně
zadaných kritérií - objektivních charakteristik jednotlivých
výrobců, vycházejících z objemu výroby jednotlivých cukrovarů
v posledních pěti letech, tedy se zřetelem na jejich dlouhodobé
aktivity. Právě nezohlednění těchto objektivních odlišností by
bylo diskriminací, neboť by znevýhodňovalo velké výrobce, kteří do
svého rozvoje investovali dlouhodobě značné prostředky. S ohledem
na omezenou kapacitu trhu s cukrem se vláda snažila a snaží
situaci stabilizovat, a proto je nucena jistým způsobem limitovat
rozsah své pomoci pěstitelům cukrovky nebo výrobcům cukru.
V možnosti cukr vyrábět a uvádět jej na trh však nejsou stanovena
žádná omezení.

Na základě výše uvedených skutečností vyslovila vláda
přesvědčení, že obsah předmětného nařízení vlády je vyvážen tak,
aby nepůsobil diskriminačně vůči žádnému z pěstitelů cukrovky nebo
výrobců cukru, v žádném případě pak není zaměřen na omezování
jejich počtu, a proto navrhla zamítnutí návrhu.

Ministerstvo zemědělství ve vyjádření, které bylo vyžádáno
ještě před přerušením řízení o ústavní stížnosti, uvedlo, že
napadené nařízení vlády není určeno k aproximaci práva Evropských
společenství, i když přejímá některé principy uplatňované
v členských státech EU. Je založeno zejména na následujících
principech:



- transpozice závazků čl. 69 a 70 Evropské dohody o přidružení
prostřednictvím zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství,

- splnění závazků vůči EU a WTO - zavést tzv. cukerní pořádek,

- dočasnost platnosti nařízení vlády (omezení jen na
hospodářský rok 2000/2001 tj. od 1.srpna 2000 do 30. září
2001),

- stanovení individuálních kvót strategickým výrobcům cukru
(11 cukrovarů sdružených v 8 subjektech, které za posledních
pět let vyrobily a uvedly na trh v průměru nejméně 10 000 tun
cukru ročně),

- stanovení minimální ceny cukrovky, minimální ceny cukru
a maximální ceny cukrovky na základě ustanovení § 1 odst. 6
zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, k řešení mimořádné tržní
situace,

- otevřenost celého systému pro další výrobce cukru na základě
jejich žádosti o přidělení zvláštní individuální kvóty,



- samofinancování podpory vývozu za pomoci vlastní finační
rezervy jednotlivých výrobců ve výši 1 950 Kč na jednu tunu
vyrobeného cukru,

- kompenzační formy státní pomoci (poskytování odborného
poradenství, průzkum trhu s cukrem, zajišťování vývozních
možností, pomoc při zajišťování výkupu cukru).



Dále ministerstvo uvedlo, že stát v tomto nařízení vyjadřuje
pouze podporu při udržení dosažené stability sektoru cukru
a cukrovky, především pěstiteli cukrovky a výrobci cukru. Návrh
nařízení vlády byl předložen po několikaměsíční odborné diskusi,
v termínu odpovídajícím začátku agrotechnických lhůt setí
cukrovky. Neřešení situace v komoditě cukr - cukrovka by ve svém
důsledku mohlo vést k nadprodukci a ke zhroucení celého trhu
s cukrem a k nesplnění závazků, které vláda ČR dala EU. Nařízení
vlády je dalším systémovým krokem k řešení kritické situace na
trhu s cukrem v ČR a navazuje na přijatá ochranná opatření ze
srpna 1999 na dovozy cukru do ČR (nařízení vlády č. 212/1999 Sb.,
kterým se stanoví ochranné opatření na dovoz cukru).

Dle názoru ministerstva je organizace trhu s cukrem zavedením
produkčních kvót standardním pravidlem v EU více než 30 let.
Nařízením byl sledován celospolečenský zájem zajištění stabilizace
pěstování cukrovky a výroby cukru v ČR, bez preference fyzických
nebo právnických osob, neboť kvotace se dotkla všech existujících
výrobců cukru bez výjimky. Nařízení však nikomu nezakazuje cukr
vyrábět.

V replice k vyjádření vlády uvedla navrhovatelka, že i nadále
trvá na názoru, že vláda napadeným nařízením v mnoha směrech
překročila hranice ustanovení § 2 odst. 1 zák. č. 252/1997 Sb.
Podle jejího názoru by vláda mohla samostatně přijímat nařízení
jen v oblasti "vytváření podmínek pro cenovou stabilizaci trhu se
zemědělskými komoditami", za takové vytváření podmínek však
rozhodně nelze považovat určování tzv. strategických
a nestrategických výrobců cukru. Připustit takovou volnost výkladu
toho, co se rozumí vytvářením podmínek pro cenovou stabilizaci, by
znamenalo, že vše v ustanovení § 2 cit. zákona o zemědělství by
bylo zcela zbytečné. Podle názoru navrhovatelky není výroba cukru
zemědělstvím, když i sám cit. zákon rozeznává pojem "zemědělství"
a pojem "potravina", přičemž § 2 dává jasně najevo, že směřuje
pouze k podpoře zemědělství.

Dále navrhovatelka uvedla, že z vyjádření vlády naprosto
nevyplývá, jak vláda motivuje ostatní výrobce (tedy tzv.
nestrategické) ke snížení produkce cukru. Narozdíl od vlády je
navrhovatelka přesvědčena, že ustanovení § 10 napadeného nařízení
svoji sankci má, a to ve spojení s ustanovením § 11, neboť
jestliže někdo vyrobí byť jen jediné kilo cukru nad rámec jemu
přidělené kvóty, pak jako sankce se odnímá státní pomoc
poskytovaná podle § 6 - 8 nařízení vlády. Navrhovatelka rovněž
nesdílí názor, obsažený ve vyjádření vlády, že předmětným
nařízením nejsou stanovovány jiné povinnosti, než jsou stanoveny
v zákoně. V této souvislosti upozornil na povinnost poskytovat
každý měsíc rozsáhlé množství informací Ministerstvu zemědělství
(§ 9) a povinnost vytvářet finanční rezervu a použít ji (§ 4).
Dále uvedla, že vláda vlastně přiznává, že provedeným výběrem
zvýhodnila velké výrobce, kteří investovali značné prostředky do
svého rozvoje. K tomu však navrhovatel dodal, že informace, ze
kterých vláda vycházela, byly zcela nedostatečné, neboť např.
v případě navrhovatelky žádný průzkum záměrů a investic prováděn
nebyl. Jakmile však navrhovatelka požádala o zvláštní individuální
kvótu, musela strpět komisionální prohlídku cukrovaru, zodpovědět
komisi značné množství otázek a doložit množství údajů nařízených
Ministerstvem zemědělství, ačkoliv napadené nařízení vlády
o takovém postupu nic neuvádí.

V neposlední řadě pak navrhovatelka doplnila, že v mezidobí
vyhlášené kvotace na mléko jen potvrzují závažnost problému
a upozorňují na nebezpečný trend omezování práva svobodně
podnikat.

Při ústním jednání dne 14. 2. 2001 pak zástupce vlády
přednesl procesní vyjádření, které bylo Ústavnímu soudu doručeno
den před jednáním. Především namítl, že po formální stránce měla
být ústavní stížnost odmítnuta jako nepřípustná podle § 75 odst.
1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, neboť navrhovatelka
nevyčerpala procesní prostředky k ochraně svých práv. Napadený akt
Ministerstva zemědělství považuje vláda za správní rozhodnutí,
které mohlo a mělo být napadeno rozkladem dle § 61 správního řádu,
případně správní žalobou. Pokud tak navrhovatelka neučinila, měl
soudce zpravodaj stížnost odmítnout. Neučinil-li tak, mělo by
takové rozhodnutí učinit plénum. Pokud jde o věc samu, uvedl
zástupce vlády, že se jedná o zásadní rozhodnutí. Česká republika
se ve smlouvě o přidružení zavázala k vytvoření rovných podmínek
všem investorům ze zemí patnáctky a je tedy povinna se přizpůsobit
i závazkům vyplývajícím z tzv. společné zemědělské politiky.
V zemích EU jsou závazky vyplývající z čl. 39 smlouvy o Evropském
společenství, zajišťovány především kvótami na cukr a na mléko.
Vyslovil proto nesouhlas s argumentací navrhovatelka, že kvóty
zasahují do vlastnických práv a odkázal na judikaturu Evropského
soudu pro lidská práva k těmto otázkám. Dále uvedl, že vláda je
přesvědčena, že zákon č. 252/1997 Sb., o zemědělství, lze
interpretovat způsobem, který nasvědčuje tomu, že vláda při vydání
nařízení č. 51/2000 Sb. postupovala v mezích tohoto zákona.

Ministr zemědělství při jednání uvedl, že v době, kdy vláda
svým nařízením rozhodovala, mohla vzít v úvahu pouze cukrovary,
které v té době produkovaly bílý cukr a za měřítko pro rozdělení
kvót bylo vzato posledních pět let jejich produkce. Podobně
postupovaly v minulosti i státy EU. Navrhovatelka je jednou ze
společností, které do systému chtěly vstoupit až po jeho
vytvoření, a proto je přesvědčen, že přijatý systém cukerního
pořádku je spravedlivý. Pokud by přesto Ústavní soud rozhodl
o zrušení napadeného nařízení, bylo by z hlediska stability trhu
žádoucí, aby tak učinil až s účinností od 1.10. 2001, neboť do té
doby bude připraveno nové nařízení vlády, navazující již na nový
zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu.

Zástupce navrhovatelky na výše uvedené doplňující vyjádření
vlády reagoval tak, že zpochybnil názor, že dopis ministra
zemědělství o dvou větách, který nemá žádné formální náležitosti
správního aktu, lze považovat za správní rozhodnutí, které by bylo
třeba nejprve napadnout způsobem, který vláda uvádí. Zdůraznil, že
smyslem jejich návrhu není boj proti kvótám jako takovým, ale
snaha o to, aby přístup všech výrobců na trh byl rovný a za předem
daných podmínek. Pokud však příloha k napadenému nařízení
vyjmenovala 8 výrobců a jejich kvóty, pak v této části nejde ani
o normativní akt, ale o akt individuální, neboť není určen pro
neurčitý počet subjektů, a i v tomto směru je proto neústavní. Jen
velmi malá část kvóty byla ponechána pro nevyjmenované subjekty
a pro její rozdělení nebyly stanoveny vůbec žádné podmínky.
Setrval proto v celém rozsahu na podaném návrhu.

O podaném návrhu uvážil Ústavní soud takto:

Pokud jde o dodatečně vznesenou námitku, že ústavní stížnost
a tedy i návrh s ní podaný bylo třeba odmítnout z důvodu
nepřípustnosti, tedy pro nevyčerpání procesních prostředků, je
třeba uvést následující.

V nálezu vyhlášeném pod č. 243/1999 Sb., vyjádřil Ústavní
soud zásadu, že eventuální námitku, že stěžovatel nevyčerpal
všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva
poskytuje, nemůže Ústavní soud akceptovat, jde-li o stížnost,
která svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele.
Není sporu o tom, že v dané věci tomu tak je, o čemž ostatně
svědčí i vyjádření účastníka řízení o závažnosti problematiky. Je
tedy zřejmé, že jsou splněny podmínky § 75 odst. 2 písm. a) zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Proto Ústavní soud pouze
konstatuje, že nesdílí názor účastníka řízení o možnosti opravného
prostředku ve správním řízení, resp. možnosti správní žaloby
v dané věci, aniž by považoval za nutné tento svůj nesouhlas dále
rozvádět a odůvodňovat, neboť je zřejmé, že o věci by byl, dle
cit. ustanovení zákona o Ústavním soudu, oprávněn jednat i za
situace, že by k nevyčerpání procesních prostředků skutečně došlo.

Pokud pak jde o věc samu, uvažoval Ústavní soud takto.

Především konstatoval, že sporné vládní nařízení je odvozeno
a určeno k provedení § 2 odst. 1 zákona č. 252/1997 Sb.,
o zemědělství. Tento zákon má podle § 1 za účel:

a) vytváření podmínek pro zajištění schopnosti českého
zemědělství zabezpečit základní výživu obyvatel, potravinovou
bezpečnost a potřebné nepotravinářské suroviny;

b) vytváření předpokladů pro podporu mimoprodukčních funkcí
zemědělství, které přispívají k ochraně složek životního
prostředí jako půdy, vody a ovzduší a k udržování osídlené
a kulturní krajiny;

c) stanovit povinnost náhrady újmy pro osoby poškozené
přikázanými režimy hospodaření vyplývajícími ze zákonných
omezení.

V § 2 odst. 1 se stanoví, že stát přispívá k tvorbě podmínek
pro udržování výrobního potenciálu zemědělství nepřímými
podporami, přímou podporou podpůrnými programy a vytvářením
podmínek pro cenovou stabilizaci trhu se zemědělskými komoditami,
zejména pomocí skladištních poukázek, termínovaných obchodů,
certifikací veřejných skladů obilí a podporou fungování
komoditních burz. Následující odst. 2 pak stanoví, že podpůrné
programy a nepřímé podpory schvaluje Poslanecká sněmovna současně
se zákonem o státním rozpočtu.

Podle § 2 odst. 3 stát podporuje podpůrnými programy
i mimoprodukční funkce zemědělství spočívající v ochraně složek
životního prostředí jako půdy, vody, ovzduší a dále aktivity
podílející se na udržování krajiny. Podle odst. 4 pak stát vytváří
podmínky k podpoře méně příznivých oblastí a k tomu přijímá
programy pomoci. Odst. 5 stanoví, že podpůrné programy k podpoře
zmíněných opatření a kritéria pro jejich posuzování stanoví vláda
nařízením.

Nařízení vlády č. 51/2000 Sb. v § 1 uvádí, že předmětem
tohoto předpisu je úprava podílu státu na tvorbě podmínek pro
zajištění a udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu
s cukrem na území ČR. Z dalších ustanovení je důležitý zejména §
10, který stanoví, že cukr vyrobený nad rámec individuální či
zvláštní individuální kvóty nelze uvádět na trh v ČR ani na trh
v zemích, kam dovoz cukru z ČR není dovolen nebo je limitován
mezinárodní smlouvou, kterou je ČR vázána. Příloha 1 k tomuto
nařízení pak nepřímo stanoví individuální kvóty pro "strategické
výrobce cukru" (celkem se jedná o 8 společností).

Dále Ústavní soud konstatoval, že nemá důvod odchýlit se při
posuzování podaného návrhu od své dosavadní relevantní judikatury.

Především se jedná o nález Pl. ÚS 17/95, vyhlášený pod č.
271/1995 Sb., ve kterém uvedl, že podle čl. 78 Ústavy je vláda
oprávněna vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích,
nepotřebuje tedy výslovnou delegaci v příslušném zákoně, nařízení
však nemůže vybočit ze zákonných mezí - nemůže tedy být praeter
legem. Jinak řečeno, musí se držet v mezích zákona, které jsou buď
vymezeny výslovně anebo vyplývají ze smyslu a účelu zákona. Dále
Ústavní soud uvedl, že obecně lze říci, že zcela volnou úvahu
exekutiva nikdy nemá, neboť vždy je omezena Ústavou, mezinárodními
smlouvami a obecnými právními principy.

V nálezu Pl. ÚS 32/95, vyhlášeném pod č. 112/1996 Sb.,
Ústavní soud konstatoval, že práva uvedená v hlavě IV. Listiny
nazvané "Hospodářská, sociální a kulturní práva", jsou
konkretizována výslovně až příslušným zákonem, a na jeho základě
a v jeho mezích je možné se těchto práv a svobod dovolávat. Dále
Ústavní soud uvedl, že tato práva tedy nepůsobí bezprostředně (na
rozdíl od práv vyvěrajících přímo z lidského bytí, jako je právo
na život, nedotknutelnost osoby, osobní svobody apod.), ale
vyžadují ke své realizaci součinnost dalších faktorů. Těchto práv,
uvádí se v nálezu, se lze podle čl. 41 odst. 1 Listiny, tedy
dovolávat jen v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí.
Podle stejných zásad rozhodl Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 35/95,
vyhlášeném pod č. 206/1996 Sb., když vyslovil, že povinnosti
zákonného vymezení obsahu, rozsahu a způsobu poskytování
základního práva (v tomto případě práva na bezplatnou zdravotní
péči) se zákonodárce nemůže zbavit tím, že zplnomocní orgán moci
výkonné k vydání norem nižší právní síly než zákon, které by
určovaly, namísto zákona, meze těchto základních práv či svobod.

Z ústavního hlediska jsou orgány s legislativní pravomocí
oprávněny a povinny vydávat právní předpisy ve formě, která je jim
určena. Formou předepsanou vládě je ve smyslu čl. 78 Ústavy
nařízení. Podle tohoto ustanovení může vláda vydávat nařízení
k provedení zákona a v jeho mezích. Stačí tedy existence zákona,
v jeho rámci však musí existovat prostor pro legislativní činnost
vlády. Na tom nic nemění skutečnost, že v některých případech
zákonodárce k vydání nařízení vládu výslovně zmocňuje. Vláda se
pak musí pohybovat "secundum et intra legem", nikoli mimo zákon
(praeter legem). Zjednodušeně řečeno, má-li podle zákona býti X,
přísluší vládě stanovit, že má býti X1, X2, X3., nikoli též, že má
býti Y.

Z teoretického hlediska je na nařízení kladen požadavek, aby
bylo obecné a dopadalo tedy na neurčitou skupinu adresátů, neboť
Ústava zmocňuje k právní úpravě, nikoli k vydání individuálního
správního aktu. Před excesy moci výkonné pak ochraňuje bariéra
věcí vyhrazených k regulaci toliko zákonům (tzv. výhrada zákona).

Lze tedy shrnout, že ústavní vymezení odvozené normotvorby
exekutivy spočívá na následujících zásadách.

- nařízení musí být vydáno oprávněným subjektem,

- nařízení nemůže zasahovat do věcí vyhrazených zákonu (nemůže
tedy stanovit primární práva a povinnosti),

- musí být zřejmá vůle zákonodárce k úpravě nad zákonný
standard (musí být tedy otevřen prostor pro sféru nařízení).

Podle čl. 26 odst. 1 Listiny je každému zaručeno právo
podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž odst.
2 předpokládá, že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon
určitých povolání nebo činností. Je tedy zřejmé, že se jedná
o základní právo, které ve smyslu výše uvedených nálezů nepůsobí
sice bezprostředně, a lze se ho dovolávat jen v mezích zákonů, na
druhé straně však pro jakékoliv limity takového podnikání či
činnosti existuje výhrada zákona.

Není sporu o tom, že předmětné nařízení obsahuje řadu
ustanovení, která zasahují do oblasti svobodného podnikání.
Odvozuje-li vláda své oprávnění takto postupovat ze zákona č.
252/1997 Sb., o zemědělství, konkrétně pak sporné nařízení uvozuje
jako prováděcí předpis k § 2 odst. 1 tohoto zákona, pak jakkoli
Ústavní soud respektuje již zmíněný princip volnějšího vztahu mezi
zákonem a nařízením, když za prioritu ústavnosti nařízení považuje
jeho soulad se smyslem a účelem zákona jako celku, je nucen
konstatovat, že gramatický, systematický ani logický výklad, a to
ani při největší míře extenzivního přístupu, nenasvědčuje tomu, že
by od zmíněného ustanovení zákona bylo možné odvodit regulaci
výroby, která na zemědělství navazuje, resp. omezit uplatnění
vyrobeného zboží na určitém trhu.

Jestliže tedy Ústavní soud ve výše zmíněném nálezu vyhlášeném
pod č. 206/1996 Sb. vyslovil, že zákonodárce nemůže oblast úpravy
vztahů určených pro úpravu zákonem delegovat na moc výkonnou,
a tím vlastně rezignovat na svoji zákonodárnou povinnost, tím
spíše si výkonná moc nemůže právo na takovou úpravu přisvojit
sama, s odvoláním se na zákon, který evidentně má jiný účel
a smysl. Citovaný zákon o zemědělství míří zcela zřetelně do
oblasti tzv. prvovýroby a pokud vládu zmocňuje k vydávání
nařízení, je zcela zřejmé, že jde o úpravu zaměřenou do jiných
oblastí. Pokud by zákonodárce chtěl zmocnit exekutivu k regulaci
podnikání formou výrobních kvót, nepochybně by tak učinil
výslovně, obdobně jako to učinil v ustanovení § 2 odst. 5, § 3
odst. 3 a 4, resp. v § 5 odst. 3.

Lze tedy shrnout, že napadené nařízení vlády porušuje výhradu
zákona stanovenou čl. 26 odst. 1 Listiny a formou nařízení omezuje
svobodné podnikání způsobem, který zákon nepředpokládá ani rámcově
neupravuje. Jinak řečeno, přistoupil-li Ústavní soud ke zrušení
podzákonných předpisů z důvodu, že meze vytvořené zákonodárcem pro
legislativní činnost exekutivy jsou neurčité, tím spíše tak musí
učinit v oblasti, kde legislativní iniciativu vlády zákon
nepředpokládá vůbec. Tento exces je dostatečným důvodem pro
zrušení napadeného právního předpisu, aniž by bylo nutné se blíže
zabývat dalšími námitkami a argumenty navrhovatelky a účastníka
řízení.

Ústavní soud si je samozřejmě vědom, že v mezidobí nabyl
účinnosti zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském
intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon
o Státním zemědělském intervenčním fondu), který upravuje, mimo
jiné, i tzv. produkční kvóty a v ustanovení § 12 odst. 3 zmocňuje
vládu k vydání nařízení, které stanoví tyto kvóty a jejich
podmínky. Tato skutečnost však nemůže nic změnit na tom, že
napadené nařízení vlády č. 51/2000 Sb. bylo vydáno mimo meze
zákona, když v původním zákoně č. 472/1992 Sb., o Státním fondu
tržní regulace v zemědělství (zrušeném cit. zákonem 256/2000 Sb.)
nebylo pro stanovení produkčních kvót opory.

Ze všech výše uvedených důvodů rozhodlo plénum Ústavního
soudu o zrušení nařízení vlády č. 51/2000 Sb., a to pro rozpor
s čl. 4 odst. 1 a 2 a s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, jakož i čl.
2 odst. 4 Ústavy ČR, dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, když
neshledal důvody pro odložení vykonatelnosti svého rozhodnutí.



Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54
odst. 2 zákona).

V Brně dne 14. února 2001