Pl.ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002
476/2002 Sb.
N 117/28 SbNU 25
Procedurální pravidla projednávání návrhů zákona - zákonodárný proces
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Ústavní soud

rozhodl v plénu dne 2. října 2002 ve věci
návrhu skupiny senátorů na zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým
se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění
pozdějších předpisů, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní
řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 591/1992 Sb.,
o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.
358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 370/2000 Sb., kterým se mění
zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti
(notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 15/1998
Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších
zákonů, ve znění zákona č. 30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č.
328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím
vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů,
a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský
zákon), ve znění pozdějších předpisů, takto:

1. Zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991
Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č.
40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů,
zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti
(notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 370/2000
Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích
a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů,
zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně
a doplnění dalších zákonů, ve znění zákona č. 30/2000 Sb., zákon
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů,
zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve
znění pozdějších předpisů, zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České
republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském
podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, se
zrušuje ke dni 31. 3. 2003.

2. Návrh na zrušení ust. § 183b odst. 3 písm. a) zák. č.
513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, se
odmítá.


Odůvodnění

I.

Skupina 22 senátorů jako oprávněný navrhovatel [§ 64 odst.
1 písm. b) zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů]
navrhla zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č.
513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů etc.;
podle odůvodnění návrhu procesní postup, v němž byl napadený zákon
přijat, vykazuje protiústavní vady, neboť poté, co byl jako tisk
824 na 39. schůzi Poslanecké sněmovny ve druhém čtení s přijatým
pozměňovacím návrhem poslance Pilipa [ve formulaci ustanovení §
183b odst. 3 písm. a)] a následně ve třetím čtení s přijatým
pozměňovacím návrhem (usnesením č. 1828) schválen dne 31. října
2001, v další schůzi, totiž na mimořádné 42. schůzi Poslanecké
sněmovny bylo schvalovací usnesení "revokováno", a posléze - za
vypuštění pozměňovacího návrhu poslance Pilipa - byl takto
upravený návrh zákona nově schválen dne 15. listopadu 2001
(usnesením č. 1859) a s tímto usnesením v "opraveném"
(revokovaném) znění byl postoupen Senátu.

ČR na své jedenácté schůzi dne 22. listopadu 2001
reagoval konstatováním, že Poslaneckou sněmovnou předložený návrh
zákona (a jeho schvalovací usnesení) jako tisk č. 150 není
"návrhem zákona dle čl. 45 Ústavy ČR" a z tohoto důvodu se jím
dále nezabýval.

Podle tvrzení navrhovatelů Poslaneckou sněmovnou zvolený
postup byl odůvodněn údajnou snahou "zabránit vážným hospodářským
škodám, ke kterým (pro omyl Poslanecké sněmovny) by mohlo dojít";
navrhovatelé však mají za to, že takový postup, ať by již byl
zdůvodněn jakkoli, je v "rozporu s právem". V posuzovaném případě
šlo totiž o "revokaci konečného a meritorního usnesení Poslanecké
sněmovny", jímž byl (definitivně) návrh zákona schválen a v takto
schváleném znění měl být postoupen Senátu, neboť schvalovací
usnesení se stalo "perfektní okamžikem odhlasování, které nebylo
bezprostředně zpochybněno".

S odkazem na zásadu politického rozhodování, dle níž
meritorní rozhodnutí ad hoc ustavené většiny přijaté za určité
situace tuto (potencionálně proměnlivou) většinu chrání a zejména
s odkazem na obsah čl. 6 (ve spojení s čl. 39 odst. 1 a 2) a také
na obsah čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 vždy Ústavy ČR a po
rozboru možností, za nichž se v intencích ústavních a zákonných
kautel Poslanecká sněmovna k jí přijatému zákonu může (novým
hlasováním) vrátit, dospěli navrhovatelé k závěru, že vytýkaným
postupem Poslanecká sněmovna porušila "relevantní nezměnitelnost
usneseného zákona"; tím se při přijímání napadeného zákona ocitla
Poslanecká sněmovna v rozporu s ústavním pořádkem republiky.
Usilujíce především o zrušení celého zákona č. 501/2001 Sb.,
navrhovatelé alternativním žádáním navrhli zrušení jednak jeho
ustanovení § 183b odst. 3 písm. a), jednak dalších novelizovaných
ustanovení, která v petitu návrhu přesně označili a jejichž
protiústavnost, bez ohledu na protiústavní způsob jejich přijetí
vyvodili (bez bližšího zdůvodnění) z ustanovení čl. 4 a čl. 11
Listiny základních práv a svobod, resp. čl. 1 odst. 1 Dodatkového
protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod
a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.

Poslanecká sněmovna se k výzvě Ústavního soudu k návrhu
skupiny senátorů jako účastník řízení (§ 69 zák. č. 182/1993 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů) vyjádřila podáním svého předsedy;
v něm jednak zrekapitulovala průběh kritických hlasování, včetně
hlasování pléna Poslanecké sněmovny o námitce poslance Pilipa
stran (zpravodajem vyslovené) nehlasovatelnosti jeho návrhu
o pozměněném ustanovení § 183b, kteréžto námitce, jako námitce
"technické změny bez hlubších souvislostí", posléze vyhověla,
jednak zdůraznila, že při tomto hlasování byla sama uvedena
v omyl, jehož důsledkem byla v ustanovení § 183b odst. 3
"existence dvou stejných ustanovení pod jeho písmeny e) i a)
a v širší souvislosti pak odstranění výjimky z povinnosti učinit
nabídku přijetí všem majitelům účastnických cenných papírů cílové
společnosti". Zejména posléze uvedená skutečnost, jak ukázala
pozdější hlasování na 42. schůzi Poslanecké sněmovny, dle níž pro
návrh poslance Pilipa ze 110 přítomných poslanců nehlasoval nikdo,
zatímco proti němu hlasovalo 98 poslanců, však byla v rozporu se
skutečnou vůlí Poslanecké sněmovny, a protože - pokud jde
o revokaci usnesení, jímž posuzovaný zákon byl jako celek
Poslaneckou sněmovnou schválen - "zásada ne bis idem, resp. res
iudicata není součástí jednacího řádu Poslanecké sněmovny, bylo na
jejím rozhodnutí, jak s takovým návrhem naloží".

Podle závěrečného vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny
"zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý (tj.
posuzovaný) zákon i postup, který vedl k jeho přijetí, je
v souladu s ústavním pořádkem a právním řádem České republiky,
a je proto na Ústavním soudu, aby návrh skupiny senátorů na
zrušení tohoto zákona posoudil a vydal příslušné rozhodnutí".

Za Senát Parlamentu České republiky se vyjádřil jeho
předseda, a to podáním ze dne 29. března 2002; také on, poté co
podal zestručněný přehled námitek vznesených skupinou senátorů,
provedl rekapitulaci kritických hlasování v Poslanecké sněmovně
a poukázal na to, že "o ústavně předepsaném způsobu schvalování
zákonů Senát zevrubně diskutoval" a na rozdíl od opačného
stanoviska Poslanecké sněmovny dospěl k přesvědčení, že "usnesení,
jímž komora Parlamentu schválí návrh zákona, je konečné, a že
k takovému návrhu se lze vrátit jen způsoby danými Ústavou", což
pro posuzovanou věc znamená, že "chce-li Parlament měnit svou vůli
vyjádřenou v zákonodárném procesu, nemůže tak učinit jinak než
cestou novelizace přijatého zákona"; Senát tak "dospěl většinově
k závěru, že nedostatky návrhů zákonů schválených v Poslanecké
sněmovně lze v rámci zákonodárného procesu řešit buď v orgánech
Senátu nebo zahájením nové legislativní procedury, nikoli však
změnou již perfektního usnesení Poslanecké sněmovny", přesto však
"posouzení toho, zda zákon byl přijat ústavně předepsaným
způsobem, je zcela na Ústavním soudu".

Vzhledem k povaze věci bylo vyžádáno také stanovisko vlády
(§ 48 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů);
ta ve svém podání ze dne 4. dubna 2002 vyjádřila přesvědčení, že
posuzovaným postupem, v souvislosti s problematickým pozměňovacím
návrhem poslance Pilipa, který ve své podstatě znamenal faktické
zrušení dosavadní právní úpravy dané ustanovením § 183b odst. 3
písm. a) a navíc byl vůči návrhu hospodářského výboru zjevně
duplicitní, "nebyla splněna povinnost vyplývající z ustanovení §
72 odst. 4 zák. č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny, dle něhož před hlasováním se zopakuje přesné znění
návrhu, pokud nebylo (jak se stalo v posuzované věci) poslancům
předáno jeho písemné vyhotovení, nicméně jakkoli Ústava možnost
revokace usnesení poslanecké sněmovny o návrhu zákona (zákazem)
neupravuje a toliko její jednací řád stanoví, že každý poslanec
může při hlasování nebo bezprostředně po něm vznést proti průběhu
nebo výsledku hlasování námitku, o které rozhodne Poslanecká
sněmovna bez rozpravy, a jestliže jí vyhoví, musí se hlasování
opakovat, nejedná se o ustanovení taxativní, a proto má vláda za
to, že "jakýkoli jiný případ opakování hlasování není jednacím
řádem vyloučen" a že vzhledem ke všem okolnostem, za nichž ke
skupinou senátorů napadenému postupu v Poslanecké sněmovně došlo,
je "na místě tolerovat i relativně problematickou revokaci
usnesení, zejména jestliže k ní došlo především v zájmu jasnosti
a srozumitelnosti zákonné úpravy a v zájmu vytvoření možnosti
poslanců projevit uvědoměle svoji vůli". S přihlédnutím k těmto
okolnostem pokládá vláda návrh na zrušení všech posuzovaným
zákonem novelizovaných ustanovení "za zcela neadekvátní", neboť by
tím došlo ke značným problémům např. v oblasti kapitálového trhu
a vyvolalo by "proces protikladný privatizační tendenci
a znevýhodnilo by subjekty podílející se na privatizaci
a nepochybně by vedlo i k rozsáhlému snížení výnosů státu
z privatizace jednotlivých společností". Ostatně, uvádí vláda
závěrem, "právní úprava nabídky převzetí" (tj. ust. §183b
napadeného zákona) byla do obchodního zákoníku zařazena na základě
návrhu přepracované třinácté směrnice Evropských společenství,
která z takové nabídky nedovoluje nijaké výjimky, takže platnost
onoho ustanovení je "omezena dnem vstupu smlouvy o přistoupení
České republiky k Evropské unii v platnost".

Závěrem svého vyjádření vláda doporučila, aby návrh skupiny
senátorů na zrušení posuzovaného zákona, příp. na zrušení jím
novelizovaných předpisů byl zamítnut.


II.

Z písemných materiálů (sněmovních tisků a stenografických
záznamů o průběhu 39. a 42. schůze Poslanecké sněmovny), které
byly Ústavnímu soudu k jeho žádosti kanceláří Poslanecké sněmovny
předloženy, je patrno, že

1) pokud jde o průběh 39. schůze Poslanecké sněmovny:

a) posuzovaný zákon byl projednán z podnětu iniciativy
skupiny poslanců a jako sněmovní tisk č. 824 byl přikázán
k projednání výborům hospodářskému a ústavněprávnímu a iniciativně
byl současně projednán také výborem rozpočtovým; podle
navrhovatelů zákona šlo v něm o "technickou novelu, jejíž jádro
spočívalo v odstranění legislativně-technických chyb",

b) k původnímu návrhu zákona byla jak ve zmíněných výborech,
tak v podrobné rozpravě v průběhu druhého čtení na plénu
Poslanecké sněmovny projednána řada pozměňovacích návrhů (sněmovní
tisky 824/2 - 5), z nichž některé byly hlasováním pléna Poslanecké
sněmovny přijaty, některé byly odmítnuty,

c) v průběhu třetího čtení vznesl poslanec Pilip námitku
stran údajné "nehlasovatelnosti" jeho pozměňovacího návrhu
přijatého ve druhém čtení [šlo o úpravu znění § 183b odst. 3 písm.
a)], a tato byla jako "akceptace technické změny" přijata
a hlasováním (pod číslem 531 ze 177 přítomných 97 pro, 12 proti)
byl jeho pozměňovací návrh přednesený dříve ve druhém čtení
přijat,

d) usnesení, jímž Poslanecká sněmovna "vyslovila souhlas se
sněmovním tiskem 824 ve znění pozměňovacích návrhů", bylo pod
číslem 1828 přijato potřebnou většinou (v hlasování pořadového
čísla 532, ze 177 přítomných 159 pro, 2 proti); při hlasování ani
bezprostředně po něm nikdo z poslanců námitku proti průběhu nebo
výsledku hlasování nevznesl (§ 76 odst. 5 a 6 zák. č. 90/1995
Sb.);

2) pokud jde o průběh 40. schůze Poslanecké sněmovny, konané
dne 15. listopadu 2001, ze stenografického záznamu vyplývá, že

a) tato schůze Poslanecké sněmovny byla jejím předsedou
svolána ve smyslu ustanovení § 51 odst. 4 jednacího řádu, a to
k žádosti 41 poslanců a její jednání bylo podřízeno režimu
zákonodárného procesu ve stavu legislativní nouze (§ 99 zák. č.
90/1995 Sb.), který byl vyhlášen na dobu od 14. do 21. listopadu
2001; o něm Sněmovna hlasováním po rozpravě rozhodla (pod č. 4
z 161 přítomných 110 pro, 48 proti), že trvá i v průběhu této
schůze (§ 99 odst. 4 zák. č. 90/1995 Sb.),

b) jako druhý bod programu byl k projednání zařazen návrh
poslaneckého klubu sociální demokracie na revokaci usnesení
Poslanecké sněmovny č. 1828 ze dne 31. října 2001,

c) návrh byl zástupcem navrhovatelů odůvodněn - stručně
shrnuto - tím, že hlasováním o "nehlasovatelném" pozměňovacím
návrhu poslance Pilipa (k § 183b) jednak byla "v rámci procesu
schvalování jednotlivých pozměňovacích návrhů porušena pravidla
jednání Poslanecké sněmovny", jednak - s přihlédnutím ke všem
okolnostem, za nichž k hlasování o tomto návrhu došlo - byla
Poslanecká sněmovna ve svém jednání natolik iritována, že "je
zřejmé, že zcela zřetelně nevěděla, o kterém návrhu hlasuje",
načež

d) po rozpravě Poslanecká sněmovna hlasováním

aa) (pod pořadovým číslem 11, ze 108 přítomných 84 pro, 16
proti) revokovala své usnesení č. 1828 ze dne 31. října 2001, jímž
vyslovila souhlas s návrhem skupiny poslanců na vydání
posuzovaného zákona,

bb) (pod pořadovým číslem 15, ze 110 přítomných pro nikdo,
proti 98), pozměňovací návrh poslance Pilipa (k § 183b) nepřijala
a posléze

cc) (pod pořadovým číslem 16, ze 105 přítomných 92 pro, 4
proti) přijala (pod číslem 1859) usnesení, jímž "vyslovila souhlas
s návrhem skupiny poslanců na vydání zákona, kterým se mění zákon
č. 513 z roku 1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších
předpisů etc., podle sněmovního tisku 824, ve znění schválených
pozměňovacích návrhů", a

dd) v takto nově přijatém znění postoupila návrh zákona
k dalšímu opatření Senátu; protože ten se k němu věcně nevyjádřil,
po uplynutí předepsané lhůty (§ 97 odst. 2 zák. č. 90/1995 Sb.)
předložil jej předseda Poslanecké sněmovny k podpisu prezidentu
republiky (§ 98 odst. 1 zák. č. 90/1995 Sb.).

Lze tedy shrnout a uzavřít, že posuzovaný zákon
v zákonodárném procesu v Poslanecké sněmovně prošel třemi fázemi;
v prvé byl (po vypořádání pozměňovacích návrhů) přijat usnesením
č. 1828 ze dne 31. října 2001, v druhé byl dne 15. listopadu 2001
revokován a posléze (poté co dříve přijatý pozměňovací návrh
poslanců Pilipa byl v novém hlasování odmítnut) byl opět jako
celek usnesením č. 1859 ze dne 15. listopadu 2001 schválen
a v tomto novém znění (za vypuštění textu pozměňovacího návrhu
poslance Pilipa k § 183b) byl postoupen Senátu a později
prezidentovi republiky k podpisu; publikován byl ve Sbírce zákonů
v částce 180 pod č. 501 s datem rozeslání Sbírky dne 31. prosince
2001.

III.

Výrazně většinový názor Poslanecké sněmovny má za to, že
jakkoli Poslanecká sněmovna s posuzovaným zákonem v závěrečném
hlasování dne 31. října 2001 vyslovila souhlas, samotný
legislativní proces tím ještě nebyl skončen, neboť takto
Poslaneckou sněmovnou schválený zákon nebyl do dne konání 42.
schůze postoupen Senátu, ani nebyl předložen prezidentovi
republiky k podpisu, a protože "pro projednání návrhu na revokaci
usnesení Poslanecké sněmovny, jímž byl s návrhem zákona vysloven
souhlas" (přesněji pro nezměnitelnost schvalovacího usnesení),
není ústavně ani právním předpisem nižší právní síly (zákonem č.
90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny) stanovena
závazná lhůta, je cesta k revokaci schvalovacího usnesení
a k novému projednání zákona otevřena".

Naproti tomu navrhovatelé, dovolávajíce se zásady "relativní
nezměnitelnosti (jednou platně přijatého) zákona", s odkazem na
čl. 6 ve spojení s čl. 39 odst. 1 a 2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl.
50 odst. 2 Ústavy ČR, pokládají jimi napadený procesní postup
Poslanecké sněmovny za protiústavní.

Za těchto zcela protichůdných stanovisek bylo na plénu
Ústavního soudu, aby posoudilo a rozhodlo, zda

a) lze ze stávajícího ústavního pořádku, případně z oblasti
obyčejného práva (zákona č. 90/1995 Sb.) odvodit časovou nebo
věcnou hranici, za níž již Poslaneckou sněmovnou přijaté
rozhodnutí, jímž po konečném (závěrečném) hlasování byl s návrhem
zákona vysloven souhlas, nelze měnit, nebo zda po revokaci
schvalovacího usnesení lze v legislativním procesu o něm
pokračovat a dříve schválený zákon v něm znovu projednat a v nové
(opravené) verzi přijmout a

b) je-li taková hranice, jaký je z hlediska ochrany
ústavnosti její význam a jaké důsledky z jejího překročení plynou,
jinými slovy řečeno, zda posuzovaný zákon č. 501/2001 Sb., kterým
se mění obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů etc., byl
přijat ústavně předepsaným způsobem.

Z takto vymezeného tématu decidendi jsou podle přesvědčení
Ústavního soudu již pro svou povahu vyloučena všechna již dříve
zmíněná tvrzení Poslanecké sněmovny směřující k objasnění
okolností, za nichž k posuzované revokaci došlo, resp. k důvodům,
které k ní Poslaneckou sněmovnu vedly, neboť jde o tvrzení
z hlediska posouzení merita věci nerozhodná. Ostatně jak vyjádření
Poslanecké sněmovny, tak argumentace vlády jsou zaměřeny výlučně
jen k otázkám spojeným s jednacím řádem Poslanecké sněmovny,
a protože v obou případech zcela opomíjejí podmínky ústavně
předepsaného postupu přijímání zákonů (§ 68 odst. 2 zák. č.
182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů), jde o stanoviska bez
praktického významu.

Záměry zákonodárce, pokud nejsou vyjádřeny v přiměřené formě
a rozsahu v samotné právní normě (zákoně), jako motivy
zákonodárcova jednání, na její obsah a platnost (účinnost) nemají
vliv a v souvislosti s nimi nemohou být (samostatně) posuzovány,
přesněji, nemohou z nich být vyvozeny exkulpační důvody pro
porušení procedurálních pravidel (zásad), jestliže k němu
v průběhu zákonodárného procesu došlo, a to bez ohledu na to, zda
vady zákona zjištěné ex post přivodila nepozornost zákonodárce při
hlasování nebo jeho nedostatečná znalost materie, která
s projednáním návrhu zákona byla spojena.

Tyto okolnosti proto zůstaly stranou pozornosti Ústavního
soudu, stejně jako byly vědomě pominuty otázky spojené s tvrzeným
omylem poslanců, důvody případné omluvitelnosti takového omylu
a podobně, nebo tvrzená nelogičnost pozměňovacího návrhu [poslance
Pilipa k ustanovení § 183b)], který byl v původním hlasování pléna
Poslanecké sněmovny přijat, a který se následně stal zřejmým
důvodem k revokaci závěrečného usnesení o schválení projednaného
zákona, po níž byl v novém hlasování tento pozměňovací návrh
odmítnut a z konečného a nově schváleného textu zákona byl
vypuštěn.


IV.

Postup v zákonodárném procesu upravený zákonem o jednacím
řádu Poslanecké sněmovny (zák. č. 90/1995 Sb.) není sice vybudován
na zásadě neomylnosti zákonodárců, nicméně z různých (teoreticky)
možných variant mechanismů opakovaného hlasování a důvodů pro ně,
současně platný zákon určuje podmínky pro ně tak, že vyhrazuje
každému poslanci právo, aby při hlasování nebo bezprostředně po
něm, tedy poté, co předsedající schůze předepsaným způsobem
vyhlásil výsledek hlasování a ohlásil, že návrh byl přijat (§ 76
odst. 1 zák. č. 90/1995 Sb.), vznesl námitku buď proti průběhu
hlasování nebo proti jeho výsledku (dtto odst. 5) a jen tehdy,
je-li takto uplatněná námitka plénem Poslanecké sněmovny přijata,
lze (bez revokace předchozího hlasování) hlasování opakovat,
nikoli však se k návrhu zákona novým projednáním vrátit.

Opakované hlasování, lhostejno zda o pozměňovacím návrhu
nebo o usnesení, jímž se s návrhem zákona vyslovuje souhlas jako
s celkem, je tak limitováno dvěma podmínkami, totiž bezprostředně
vznesenou námitkou poslance a kladným rozhodnutím Poslanecké
sněmovny o ní, a nadto pro jejich povahu lze je vztáhnout toliko
k vadám (omylům) při vlastním hlasovacím aktu, tedy v podstatě
k technice hlasování nebo ke zjištění jeho výsledku, nikoli však
k meritu projednávaného návrhu (věcné nesprávnosti); k jejich
odstranění jsou totiž ústavně určeny jiné mechanismy (čl. 47 odst.
2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 úst. zák. č. 1/1993 Sb., ve
znění pozdějších předpisů), jejichž prostřednictvím se Poslanecká
sněmovna, to však již za změněných procesních podmínek, může
k již dříve jí schválenému návrhu zákona vrátit a o něm
- v souvislosti s výhradami Senátu nebo s jeho pozměňovacími
návrhy nebo s výhradami prezidenta republiky - znovu jednat
a opětným hlasováním o nich rozhodnout. V takovém případě jde však
o proceduru zahájenou nikoli z vlastního rozhodnutí Poslanecké
sněmovny, ale jde o postup, který je procesním důsledkem
nesouhlasu jiného účastníka zákonodárného procesu s návrhem zákona
tak, jak byl Poslaneckou sněmovnou přijat a jako jeho ústavně
vymezená pravomoc Poslaneckou sněmovnu k opakovanému hlasování
(k novému projednání v intencích vysloveného nesouhlasu) zavazuje.
Ve vztahu ke schválenému návrhu zákona je však vlastní pravomoc
Poslanecké sněmovny tak, jak vyplývá z jejího jednacího řádu
a koneckonců i z povahy zákonodárného procesu jako procesu
rozhodovacího vůbec, vyčerpána přijetím usnesení, jímž s návrhem
zákona vyslovila souhlas, tedy - procesně - nenapadeným vyhlášením
výsledku hlasování předsedajícím schůze.

Zákonodárný proces ve fázi, v níž je plénu Poslanecké
sněmovny předložen návrh usnesení, jímž má být s návrhem zákona
hlasování vysloven souhlas jako s celkem (§ 95 odst. 3 al. 2 zák.
č. 90/1995 Sb.), je totiž již jen závěrem rozhodovacího procesu,
v němž poslanec již nemá jiné možnosti než hlasovat buď pro nebo
proti (případně nehlasovat vůbec), neboť v průběhu předchozích
fází toho procesu měl natolik dostatku času a příležitostí
k uplatnění svých návrhů (vyjádření svých politických postojů),
aby jeho hlasování vůbec, a zejména v této závěrečné fázi, bylo
výrazem (důsledkem) jeho vlastního politického rozhodnutí, v němž
posléze toto rozhodnutí, jako výsledný celek (kompromis), vychází
z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 al. 1 úst.
zák. č. 1/1993 Sb.).

Na usnesení Poslanecké sněmovny, vyslovující s návrhem
zákona souhlas, je proto nutno nahlížet jako na rozhodnutí
obsahující (v dané procesní fázi) výrok konečné platnosti, jímž
byl zákonodárný proces v Poslanecké sněmovně ukončen; požadavek
zákona, aby (Poslaneckou sněmovnou) schválený návrh zákona byl
předsedou Poslanecké sněmovny zaslán Senátu bez zbytečného odkladu
(§ 97 odst. 1 zák. č. 90/1995 Sb.), nemá ani věcnou ani časovou
spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny
a vlastně jako pokyn technické povahy, jímž se má čelit
administrativním průtahům mezi (ukončeným) zákonodárným procesem
v Poslanecké sněmovně a rozhodovací pravomocí Senátu (§ 97 odst.
2 až 4 zák. č. 90/1995 Sb.), nemá na vlastní rozhodovací proces
Poslanecké sněmovny nijaký vliv, tím méně by jej pak mohl obnovit.

Pro důvody takto vyložené dospěl Ústavní soud k přesvědčení,
že na otázku položenou sub. III písm. a) je nutno odpovědět
kladně: jak z ústavního pořádku České republiky, tak z oblasti
obyčejného práva (zák. č. 90/1995 Sb.) a z povahy věci lze
vyvodit, že nenapadené vyhlášení výsledků hlasování o usnesení,
jímž Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona jako s celkem
souhlas, je věcnou i časovou hranicí, za níž již revokace tohoto
usnesení a následně nové projednání návrhu zákona, jehož se
revokace týká, nejsou přípustné, a to - mimo důvody již vyložené
- také proto, že v tomto následně novém projednání návrhu
posuzovaného zákona nebyly splněny podmínky řádného legislativního
procesu, přesněji a úplněji vyjádřeno, tento proces v ústavních
kautelách scházel vůbec.


V.

Jestliže Poslanecká sněmovna, za okolností zmíněných již
dříve, nadto po delší době a na jiné schůzi, přistoupila
k revokaci svého usnesení (ze dne 31. října, číslo 1828), jímž
s návrhem posuzovaného zákona vyslovila souhlas, a v takto nově
otevřeném zákonodárném procesu již dříve schválený návrh zákona
znovu projednala a posléze jej přijala v jiném jeho znění,
zatížila zákonodárný proces o něm vadou, kterou nelze z hlediska
jeho procesní čistoty přehlédnout.

Ústavní soud v řadě svých nálezů, dotýkajících se kontroly
rozhodování orgánů veřejné moci, opakovaně vyložil zásady, pro
které - mimo jiné též z hledisek znaků právního státu - je respekt
k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný; stručně
poznamenáno: ustálená rozhodovací praxe Ústavního soudu dovodila,
že jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení)
lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí),
a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je
nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou
ochranu.

Jestliže takto připomenuté zásady vztahují se k ústavnosti
řízení před orgány veřejné moci a k jejich v něm vydaným
rozhodnutím (ke stanovenému postupu ve smyslu čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod), není nijakého rozumného důvodu
se od těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného
procesu a v něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se
rozhodovací proces v zákonodárné činnosti do jisté míry liší od
rozhodovacích procesů v řízeních před jinými orgány veřejné moci
- a v tomto smyslu jej lze chápat jako rozhodovací proces sui
generis - vůdčí zásady rozhodování, v němž se dospěje ke konečnému
výsledku, jsou v obou případech identické; nadto nelze ztrácet ze
zřetele, že důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů jsou pro svůj
celospolečenský dopad zajisté významnější než je tomu v případech
jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci.
Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu - do popředí požadavek
stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž
právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá;
takovýchto aktů, a také dosažení potřebné autority zákonodárných
sborů nelze však dosíci jinak, než respektem k pravidlům (zásadám
legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká sněmovna jako
významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem
sama stanovila.

S přihlédnutím k tomu, jakož i k důvodům, které
v odůvodnění tohoto nálezu byly již vyloženy, požadavek jednacího
řádu, směřující vůči předsedovi Poslanecké sněmovny, totiž aby
návrh zákona, s nímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas, byl
neprodleně zaslán Senátu (§ 97 odst. 1 zák. č. 90/1995 Sb.), resp.
zda a nakolik byl v posuzované věci splněn, je z hlediska ochrany
ústavnosti (čl. 83 úst. zák. č. 1/1993 Sb.) v dané věci
nerozhodný, stejně jako před ním neobstojí ani důvody, jimiž
Poslanecká sněmovna tvrzenou přípustnost své revokace podkládá.
Jakkoli - na rozdíl od předchozích ústav (československého státu)
- není obsah jednacího řádu Poslanecké sněmovny ústavně vymezen,
není rozumného důvodu k pochybnostem, že základní zásady jednání
zákonodárných sborů, a také zásady styku obou sněmoven mezi sebou
(jakož i vládou) a navenek vůbec nemohou vykročit z ústavního
rámce. Obdobně také tvrzení, že v posuzované věci šlo o výrazně
komplikovaný návrh zákona a že v závěru zákonodárného procesu (ve
třetím čtení) byla Poslanecká sněmovna natolik iritována, že
"zcela zřetelně nevěděla, o kterém návrhu hlasuje", je pod aspekty
procesní čistoty rozhodovacího procesu bez jakéhokoli významu.

Komplikovanost materie, kterou Poslanecká sněmovna
projednává, četnost nebo různorodost pozměňovacích a jiných
návrhů, které jsou v průběhu rozprav vůči předloženému návrhu
zákona vznášeny, samy o sobě ani ve spojení se snahou ex post
"napravit omyl a zabránit vážným hospodářským škodám", nemohou
odůvodnit porušení ústavně chráněného postupu v zákonodárném
procesu a již vyložených zásad.

Byla již zmínka o tom, že v parlamentní demokracii politická
rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným
hlasováním; podmínky, které za kautel ústavou výslovně vyjádřených
zajišťují ústavní legitimitu a legalitu přijatého rozhodnutí,
a které relevantní většiny v průběhu zákonodárného procesu
vytvářejí, jsou ovšem rozličné a téměř vždy se upínají nejen
k materii, která je předmětem jednání a následného rozhodnutí, ale
samy jsou při vzniku zejména většiny ad hoc ovlivněny také daným
časem, resp. okolnostmi, které z něj plynou. Takto ustavené
většiny pro přijetí rozhodnutí (schválení návrhu zákona)
relevantní jsou (mohou být) ovšem proměnlivé, a to nezřídka
natolik, že ve zmíněných souvislostech v průběhu času svou početní
relevanci mohou (mohly by) ztratit a stát se menšinou, která by
však byla vystavena nebezpečí zvratu dříve přijatého rozhodnutí.
Ochrana takto vzniklých většin, přesněji, jejich dříve přijatých
rozhodnutí, je proto nezbytná nejen z hlediska stálosti právních
aktů, ale představuje, jako důsledek dosažené shody v daném čase
(kompromisní politické vůle), také jednu ze záruk ústavnosti,
která vylučuje z rozhodování svévoli, pro niž v něm přirozeně není
místa, řečeno jinými slovy: skutečnost, že schválený návrh zákona
nebyl dosud předsedou Poslanecké sněmovny postoupen Senátu,
nezakládá důvod k tomu, aby Poslanecká sněmovna již ukončený
rozhodovací proces o návrhu zákona obnovila a v něm se vrátila
k novému meritornímu rozhodování. Proto okamžik, kdy rozhodovací
proces v dané fázi zákonodárného procesu přijetím rozhodnutí
nezvratně skončil, je nejen pro legalitu přijatého rozhodnutí, ale
také pro jeho stálost natolik významný, že jím daná hranice je
ústavně nepřekročitelná, a jako taková svou podstatou má bránit
vzniku potencionálního nebezpečí usurpace moci, která Poslanecké
sněmovně nepřísluší. Opačný většinový názor Poslanecké sněmovny je
mylný také proto, že v právním státě "Státní moc slouží všem
občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby,
které stanoví zákon" (čl. 2 odst. 3 úst. zák. č. 1/1993 Sb., ve
znění pozdějších předpisů); ne tedy každá vůle parlamentního
orgánu, ale toliko taková, která zákon, ať by již šlo o zákon
ústavní nebo prostý (o jejím jednacím řádu), respektuje a z jeho
mezí vychází, se může stát zákonem.

Ústavní soud proto dospěl k přesvědčení, že také na druhou
otázku položenou vpředu sub. III písm. b) nutno odpovědět kladně:
vykročení z hranic nezměnitelnosti přijatého rozhodnutí (usnesení,
jímž s projednávaným zákonem byl vysloven souhlas) a ze zásad
dříve vyložených je porušením ústavnosti zákonodárného procesu;
posuzovaný zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č.
513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů etc.,
nebyl proto Poslaneckou sněmovnou přijat ústavně předepsaným
způsobem.

Tento závěr již sám o sobě činí nadbytečným přezkum
ústavnosti jednotlivých ustanovení posuzovaného zákona, na který
jako na protiústavní navrhovatelé v alternativním žádání
poukazují, a proto nebylo zapotřebí se jimi jako jednotlivostmi
zabývat.


VI.

Ve svých úvahách Ústavní soud nepřehlédl stanovisko vlády,
která, ač není účastníkem tohoto řízení, má podle vyžádaného
vyjádření za to, že pro možné značné problémy např. v oblasti
kapitálového trhu, a také pro pochybení ve vedení kritické schůze
Poslanecké sněmovny, na níž byl posuzovaný zákon poprvé přijat,
"bylo by na místě tolerovat i relativně problematickou revokaci,
zejména došlo-li k ní v zájmu vytvoření možnosti poslanců projevit
uvědoměle svoji vůli". Jakkoli je třeba upozornění vlády brát
s veškerou vážností a jakkoli není pochyb o tom, že novelizace
obchodního zákoníku přináší řadu žádoucích změn, tyto skutečnosti
však nemohou převážit nad zásadním postulátem ústavnosti, totiž
aby zákony byly zákonodárnými sbory Parlamentu přijímány způsobem
ústavně předepsaným (čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 45 úst. zák. č.
1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

Protože spornou problematiku ustanovení § 183b odst. 3 písm.
a) posuzovaného zákona, proti němuž meritorní výhrady navrhovatelů
míří především, nelze oddělit od ostatní materie, a to již proto,
že usnesením Poslanecké sněmovny ze dne 15. listopadu 2001 (č.
1859) bylo revokováno předchozí její usnesení ze dne 31. října
2001 (č. 1828), jímž tento zákon byl schválen jako celek, nezbylo
než zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb.,
obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů etc., jako přijatý
nikoli ústavně předepsaným způsobem, zrušit, a to, s přihlédnutím
k okolnostem předestřeným vládou, ke dni, jak ze znělky tohoto
nálezu je patrno (§ 70 odst. 1 zák. č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů).

Odmítavý výrok stran návrhu na zrušení ustanovení § 183b
odst. 3 písm. a) zák. č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění
pozdějších předpisů, je podložen skutečností, že formálně
i obsahově shodný návrh byl podán k Ústavnímu soudu dne 13.
prosince 2001, je projednáván samostatně pod sp. zn. Pl. ÚS 38/01
a je tak odůvodněn překážkou litispendence (§ 35 odst. 2 zák. č.
182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat
(§ 54 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

V Brně dne 2. října 2002