Pl.ÚS 7/04 ze dne 4. 10. 2005
470/2005 Sb.
N 189/39 SbNU 11
Vyhláška města Louny o nakládání s komunálním odpadem (nepřípustnost nařizovat osobám uzavření smlouvy bez zákonného zmocnění)
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Nález

pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vojena Güttlera, Ivany Janů, Dagmar Lastovecké, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Michaely Židlické ze dne 4. října 2005 sp. zn. Pl. ÚS 7/04 ve věci návrhu ministra vnitra na zrušení článku 3 odst. 1 věty třetí a čtvrté, článku 5 odst. 8 písm. b) a článku 6 odst. 1, 2 a 3 obecně závazné vyhlášky města Louny č. 1/2003 o stanovení systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a stavebního odpadu (nález byl vyhlášen pod č. 470/2005 Sb.).

I. Ustanovení článku 3 odst. 1 věty třetí a čtvrté, část ustanovení článku 5 odst. 8 písm. b) znějící "a uzavřít písemnou smlouvu s oprávněnou osobou zmocněnou městem Louny na zajištění nakládání s komunálními odpady za úplatu" a ustanovení článku 6 odst. 1, odst. 2, odst. 3 obecně závazné vyhlášky města Louny č. 1/2003 o stanovení systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a stavebního odpadu se dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušují.

II. Ve zbývající části se návrh zamítá.


Odůvodnění



I.

Návrhem podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") a podle ustanovení § 124 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích"), doručeným Ústavnímu soudu dne 11. 2. 2004, se tehdejší místopředseda vlády a ministr vnitra České republiky Mgr. Stanislav Gross (dále též "navrhovatel") domáhá zrušení článku 3 odst. 1 věty třetí a čtvrté, článku 5 odst. 8 písm. b) a článku 6 odst. 1, odst. 2 a odst. 3 obecně závazné vyhlášky města Louny ze dne 28. 4. 2003 č. 1/2003 o stanovení systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a stavebního odpadu (dále též "předmětná vyhláška").

Návrhem ministra vnitra napadené části obecně závazné vyhlášky znějí takto (text těchto částí zvýrazněn kurzívou):

Čl. 3

Stanoviště sběrných nádob

1. ..."Pokud se vhodné stálé stanoviště nachází na veřejném prostranství ve vlastnictví města, je uživatel sběrných nádob uvedených v čl. 2 odst. 7 písm. a) této vyhlášky povinen uzavřít smlouvu dle § 51 občanského zákoníku na umístění sběrné nádoby. Pokud uzavření smlouvy neprokáže, může být sběrná nádoba na veřejném prostranství umístěna pouze v době, kterou stanovuje odst. 2 tohoto článku."



Čl. 5

8. Osoby uvedené v čl. 1 jsou povinny:...

b) "zajistit si pro shromažďování odpadu dostatečný počet sběrných nádob a uzavřít písemnou smlouvu s oprávněnou osobou zmocněnou městem Louny na zajištění nakládání s komunálními odpady za úplatu."



Čl. 6

Minimální objemy sběrných nádob na odpad u obytných domů

"1. Pro obytné domy se stanovují tyto minimální objemy sběrných nádob na odpad



Počet bytů v domě Minimální zajištěný týdenní objem sběrných nádob

1 55 l

2 110 l

3 220 l

4 330 l

5 - 6 440 1

7 - 10 660 l

11 - 16 1100 l

. 17 - 24 1760 l

25 - 32 2200 l

33 - 36 2860 l"



"2. Týdenním objemem se u sběrných nádob na odpad s vývozem 1x týdně rozumí jejich objem, u nádob s častějším vývozem než 1x týdně se jím rozumí objem nádoby násobený počtem vývozů v týdnu a u nádob s vývozem 1x za 2 týdny se jím rozumí objem ve výši jedné poloviny objemu nádoby."

"3. Rada města Loun může na požádání udělit výjimku z minimálních objemů sběrných nádob uvedených v odstavci 1 tohoto článku."

Podle názoru navrhovatele znění článku 3 odst. 1 věty třetí a čtvrté, článku 5 odst. 8 písm. b) a článku 6 odst. 1, odst. 2 a odst. 3 předmětné vyhlášky jsou v rozporu se zákonem. Z tohoto důvodu opatřením ze dne 31. 7. 2003 zahájil navrhovatel správní řízení ve věci pozastavení účinnosti předmětné vyhlášky. S ohledem na to, že ani během správního řízení město Louny nezjednalo nápravu, navrhovatel rozhodnutím ze dne 17. 12. 2003 č. j. MS/2307/2-2003 účinnost předmětné vyhlášky pozastavil. Správní rozhodnutí o pozastavení účinnosti předmětné vyhlášky bylo dne 22. 12. 2003 doručeno Městskému úřadu v Lounech a tímto dnem podle ustanovení § 124 odst. 4 zákona o obcích nabylo právní moci.

Navrhovatel zdůrazňuje, že podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a podle ustanovení § 10 zákona o obcích může obec obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti pouze na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Podle ustanovení § 10 písm. c) zákona o obcích může obec obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně k zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti. Podle § 17 odst. 2 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpadech") může obec obecně závaznou vyhláškou stanovit systém shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů vznikajících na jejím území, včetně systému nakládání se stavebním odpadem.

Předmětná vyhláška v čl. 3 odst. 1 větě třetí a čtvrté stanoví uživateli sběrných nádob, jejichž stanoviště se nachází na veřejném prostranství ve vlastnictví města Louny, povinnost uzavřít smlouvu na umístění sběrné nádoby podle ustanovení § 51 občanského zákoníku, aniž by však k uložení takové povinnosti měla obec zákonné zmocnění, což ve své podstatě, zdůrazňuje navrhovatel, znamená zásah do občanskoprávních vztahů.

Obec je podle ustanovení § 17 zákona o odpadech povinna v souladu se zvláštními předpisy určit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad, který produkují, a kam mohou fyzické osoby odkládat nebezpečné složky komunálního odpadu. V rozporu se zákonem o odpadech však obec v čl. 5 odst. 8 písm. b) předmětné vyhlášky ukládá fyzickým osobám povinnost uzavřít písemnou smlouvu s oprávněnou osobou jí zmocněnou k zajištění nakládání s komunálními odpady za úplatu, přičemž takto uložená povinnost jde nad rámec zákonného zmocnění obce a je v rozporu s obsahem ustanovení § 17 odst. 4 a 5 zákona o odpadech. Na povinnost uloženou v čl. 5 odst. 8 písm. b) předmětné vyhlášky navazuje v čl. 6 odst. 1, odst. 2 a odst. 3 stanovení minimálních objemů sběrných nádob na odpad a zmocňuje se Rada města Louny z těchto minimálních objemů udělit výjimku. Ani k uložení takové povinnosti, resp. oprávnění však nemá obec podle názoru navrhovatele žádné zákonné zmocnění.

Závěrem navrhovatel pro rozpor s čl. 4 odst. 1 Listiny a ustanovením § 10 zákona o obcích, jakož i s ustanovením § 17 odst. 4 a 5 zákona o odpadech navrhuje zrušení výše označených ustanovení předmětné vyhlášky města Louny.



II.

Podle ustanovení § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl návrh zaslán městu Louny a podle ustanovení § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu stejnopis návrhu obdržel veřejný ochránce práv, který dopisem ze dne 31. 3. 2004 sdělil, že do zahájeného řízení nevstupuje.

Město Louny jako účastník řízení (dále též "obec") ve svém vyjádření podepsaném starostou města uvedlo, že postup navrhovatele při pozastavení částí předmětné vyhlášky, jakož i samotný návrh na její zrušení v napadených částech vykazuje některé závažné formální nedostatky, které porušují ve svém důsledku zákony České republiky. Závažnost těchto porušení a jejich důsledky sice ponechává obec na zvážení Ústavního soudu, avšak poznamenává, že pochybení navrhovatele v tomto směru pokládá za doklad "nekorektního chování státu vůči územním samosprávným celkům", která se tak údajně dostávají do nerovnoprávného postavení vůči státu.

V další části svého vyjádření obec napadá především údajné formální nedostatky postupu navrhovatele, za něž označuje zejména nerespektování ustanovení o podjatosti, k němuž mělo dojít v průběhu jednání mezi obcí a Krajským úřadem Ústeckého kraje. Obec odmítá tvrzení navrhovatele o porušení ustanovení § 10 zákona o obcích, neboť na základě výzvy ke zjednání nápravy reagovala Rada města Louny svým usnesením č. 265/2003 tak, že se rozhodla ponechat předmětnou vyhlášku v platnosti, a o tomto svém rozhodnutí řádně informovala krajský úřad. Právě v této době však oddělení dozoru Ministerstva vnitra, odbor pro místní správu, podle ustanovení § 124 odst. 2 věty druhé zákona o obcích dne 31. 7. 2003 zahájilo s městem Louny správní řízení ve věci pozastavení účinnosti předmětné vyhlášky.

Obec považovala tento postup pracovníků navrhovatele za natolik neobvyklý a nekorektní, že označila ty zaměstnance navrhovatele, kteří předmětný návrh připravili, za osoby podjaté ve smyslu ustanovení § 9 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), a proto v zahájeném správním řízení postupovala podle ustanovení § 10 správního řádu. Obec poznamenává, že ani v jednom ze tří namítaných případů podjatosti zaměstnanců navrhovatele nebylo postupováno a rozhodováno podle ustanovení § 11 a 12 správního řádu.

Další formální nedostatky v postupu navrhovatele obec shledává v nerespektování lhůt stanovených správním řádem a v nerespektování zákonné lhůty pro podání návrhu Ústavnímu soudu. K námitce porušení lhůt stanovených správním řádem obec uvádí, že správní řízení bylo zahájeno dne 31. 7. 2003. V tento den navrhovatel učinil jako správní orgán první právní úkon - informoval obec o zahájení správního řízení, a byl proto povinen ve lhůtě 30 dnů ve věci rozhodnout; v případě zvlášť složitých případů mohl tuto zákonnou lhůtu prodloužit maximálně na 60 dnů. Obec proto tvrdí, že za situace, kdy k pozastavení účinnosti některých (nyní návrhem napadených) částí předmětné vyhlášky došlo až po této lhůtě, neboť rozhodnutí o pozastavení bylo obci doručeno až dne 22. 12. 2003, došlo k porušení procesní normy ze strany navrhovatele.

Rovněž v případě podání návrhu Ústavnímu soudu, uvádí dále obec, nerespektoval navrhovatel ustanovení § 124 odst. 3 zákona o obcích, které mu ukládá podat návrh Ústavnímu soudu na zrušení obecně závazné vyhlášky obce, jejíž účinnost byla pozastavena, do 15 dnů od pozastavení. Z tohoto důvodu měl být návrh podán nejpozději do dne 6. 1. 2004, což se však nestalo.

K jednotlivým hmotněprávním námitkám navrhovatele obec uvádí, že povinnost uložená uživatelům sběrných nádob v článku 3 odst. 1 větě třetí a čtvrté napadené vyhlášky, tj. povinnost uzavřít smlouvu podle ustanovení § 51 občanského zákoníku na užívání veřejného prostranství jako stanoviště vyhrazeného pro sběrnou nádobu, se výslovně týká prostranství ve vlastnictví obce. To prý obec opravňuje stanovit podmínky, za nichž bude takové prostranství užíváno dalšími osobami, neboť takové rozhodování je samosprávným rozhodováním obce. Připouští sice, že jde o jistou "nadbytečnost" upravení podmínek užívání veřejných prostranství ve vlastnictví obce obecně závaznou vyhláškou, ta však nemůže být podle jejího názoru důvodem ke zrušení jinak "bezvadného" ustanovení předmětné vyhlášky.

Obec nesouhlasí s názorem navrhovatele, že podle čl. 5 odst. 8 písm. b) a čl. 6 odst. 1 až 3 předmětné vyhlášky nemůže fyzickým či právnickým osobám ukládat povinnost zajistit si pro shromažďování odpadu dostatečný počet sběrných nádob a povinnost uzavřít písemnou smlouvu s oprávněnou osobou zmocněnou obcí o nakládání s komunálním odpadem za úplatu, neboť ustanovení § 17 odst. 2 zákona o odpadech jí údajně takové zmocnění poskytuje. Pokud toto zákonné ustanovení podrobně nedefinuje, které povinnosti mohou být takovým způsobem stanoveny, lze prý vyhláškou stanovit všechny povinnosti, které zabezpečí řádné fungování systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a stavebního odpadu a které jsou v souladu s právním řádem České republiky. Systém stanovený napadenou vyhláškou zajišťuje rozdělení povinností mezi osobami produkujícími komunální odpad, mezi osobami podnikajícími v oboru nakládání s odpady a mezi obcí, která se pak zabývá jen kontrolní činností.

Závěrem obec navrhuje, aby Ústavní soud návrh v celém rozsahu zamítl.


III.

Usnesením Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2004 č. j. Pl. ÚS 7/04-7 bylo řízení ve věci ke dni 30. 3. 2004 přerušeno z důvodu tehdejšího poklesu počtu soudců Ústavního soudu na jedenáct.

Dne 4. 5. 2004 obdržel Ústavní soud sdělení (a přiloženou plnou moc) JUDr. K. D., advokáta, v němž jmenovaný advokát Ústavní soud informuje o zastupování města Louny v řízení před Ústavním soudem.

Usnesením Ústavního soudu ze dne 22. 6. 2004 č. j. Pl. ÚS 7/04-22 bylo rozhodnuto o pokračování v řízení, neboť odpadl důvod přerušení.

Podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků řízení upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Na základě citovaného ustanovení si Ústavní soud vyžádal od účastníků vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Svým podáním ze dne 27. 8. 2004 právní zástupce obce a podáním ze dne 30. 8. 2004 navrhovatel vyjádřili souhlas s upuštěním od ústního jednání.


IV.

Podle čl. 87 odst. 1 Ústavy rozhoduje Ústavní soud o zrušení jiných právních předpisů, tedy i obecně závazných vyhlášek obcí vydaných v jejich samostatné působnosti, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. V řízení o zrušení právních předpisů podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je povinen Ústavní soud také zkoumat, zda napadený právní předpis byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a vydán ústavně konformním způsobem. Ústavní soud se proto zabýval nejprve dokumenty, osvědčujícími řádné přijetí napadené vyhlášky i její řádné vyhlášení podle příslušných ustanovení zákona o obcích.

Ze zápisu ze zasedání Zastupitelstva města Louny konaného dne 28. 4. 2003 Ústavní soud zjistil, že projednávání návrhu předmětné vyhlášky č. 1/2003 se zúčastnilo 29 členů Zastupitelstva města Louny z celkového počtu 30 členů, z nichž pro její přijetí se vyslovilo 23 členů. Pokud se týká formální stránky platnosti napadené vyhlášky, zjistil Ústavní soud, že předmětná vyhláška byla schválena usnesením Zastupitelstva města Louny č. 19/2003 ze dne 28. 4. 2003 a byla řádně vyhlášena vyvěšením na úřední desce dne 5. 5. 2003. Sejmuta byla dne 21. 5. 2003. Účinnosti pak nabyla dne 1. 6. 2003. Z těchto skutečností Ústavní soud nedovodil žádné nedostatky, které by bránily nabytí platnosti předmětné vyhlášky.

Ústavní soud ještě před tím, než se zabýval věcí samou, posoudil obcí tvrzené formální nedostatky v postupu navrhovatele a údajnou podjatost těch pracovníků navrhovatele, kteří návrh na zrušení části obecně závazné vyhlášky zpracovali.

Z listinných příloh, zaslaných právním zástupcem obce, se zjišťuje, že návrhu navrhovatele předcházelo řízení ve věci dozoru podle hlavy VI zákona o obcích. Krajský úřad Ústeckého kraje vyzval dne 3. 6. 2003 obec ke zjednání nápravy s tím, že Ministerstvo vnitra krajský úřad upozornilo, že některé části předmětné vyhlášky jsou v rozporu se zákonem. V reakci na tuto výzvu Rada města Louny dne 2. 7. 2003 usnesením č. 265/2003 schválila ponechání předmětné vyhlášky č. 1/2003 v platnosti v plném znění a uložila starostovi města sdělit toto stanovisko města Krajskému úřadu Ústeckého kraje. Ředitel Krajského úřadu Ústeckého kraje v dopise ze dne 13. 8. 2003 vzal stanovisko města Louny na vědomí, avšak v jiném svém dopise z téhož dne opětovně vyzval účastníka, ve smyslu ustanovení § 124 zákona o obcích, ke zjednání nápravy s upozorněním, že v případě neuposlechnutí výzvy ve lhůtě 30 dnů od jejího doručení navrhne krajský úřad Ministerstvu vnitra pozastavení účinnosti předmětné vyhlášky.

Dopisem ze dne 31. 7. 2003 oznámilo Ministerstvo vnitra, odbor pro místní správu, oddělení dozoru, účastníkovi zahájení správního řízení podle ustanovení § 18 správního řádu a § 124 odst. 2 zákona o obcích ve věci pozastavení účinnosti předmětné vyhlášky. Na základě tohoto úkonu pak starosta města Louny v dopisech ze dne 12. 8. a 19. 8. 2003 navrhl vyloučení konkrétní pracovnice, pracovníka a vedoucího uvedeného oddělení Ministerstva vnitra ze zahájeného správního řízení z důvodu uvedeného v ustanovení § 9 odst. 2 správního řádu u obou pracovníků a osobního konfliktu v případě vedoucího oddělení.

Důvodnost těchto návrhů byla odmítnuta v dopise ředitelky odboru pro místní správu Ministerstva vnitra ze dne 26. 8. 2003 s odůvodněním, že oba pracovníci odboru v případě pozastavení výkonu obecně závazné vyhlášky okresním úřadem nebyli ve smyslu tehdy platné právní úpravy účastníky správního řízení a na projednávání a případném rozhodování v této záležitosti se oddělení dozoru nebude podílet, proto není dán důvod pro jejich vyloučení.

Protože město Louny nápravu nezjednalo, Ministerstvo vnitra, odbor pro místní správu, rozhodnutím ze dne 17. 12. 2003 č. j. MS-2307/2-2003 účinnost předmětné vyhlášky pozastavilo, rozhodnutí bylo městskému úřadu doručeno dne 22. 12. 2003 a tímto dnem nabylo právní moci.

Podle ustanovení § 124 odst. 3 zákona o obcích měl ministr vnitra nejpozději do 15 dnů od pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce podat Ústavnímu soudu návrh na její zrušení. Jak vyplývá z výše uvedených dokladů, lhůta podle citovaného ustanovení uplynula dnem 6. února 2004, příslušný návrh však navrhovatel učinil až dne 10. února 2004, kdy jej podal k poštovní přepravě.

Jak již konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 25. 1. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 9/04, který byl uveřejněn ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 36, nález č. 13, a vyhlášen pod č. 90/2005 Sb., z hlediska zákona o Ústavním soudu se na lhůtu podle ustanovení § 124 odst. 3 zákona o obcích nahlíží jako na lhůtu pořádkovou, jejíž nedodržení nevede k odmítnutí návrhu z důvodů podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. b) nebo písm. c) zákona o Ústavním soudu, neboť ustanovení § 64 odst. 2 písm. g) tohoto zákona nesvazuje aktivní legitimaci ministra vnitra s dalšími podmínkami. I když tedy jde "jen" o lhůtu pořádkovou, její význam je beze sporu značný i z toho důvodu, že ministr vnitra disponuje zcela výjimečnou pravomocí pozastavit účinnost právního předpisu obce předtím, než se obrátí na Ústavní soud s návrhem na jeho zrušení. Ve sféře tzv. samostatné působnosti obce jde bezpochyby o zásadní zásah do ústavního práva na územní samosprávu. Za situace, kdy by ministr vnitra poté, co pozastavil účinnost obecně závazné vyhlášky obce, zůstal nečinný, došlo by de facto ke zrušení této obecně závazné vyhlášky z důvodu trvalého pozastavení její účinnosti. Protože smyslem a účelem ustanovení § 124 odst. 3 věty první zákona o obcích je zamezit vytváření neústavní situace, v níž orgán exekutivy podstatným způsobem zasáhne do ústavního práva územního samosprávného celku bez možnosti podrobit tento zásah soudnímu přezkumu z hlediska možného porušení ústavnosti, aniž dává územnímu samosprávnému celku právní prostředek ke zjednání nápravy, je nutné, při absenci právní úpravy způsobu řešení tohoto problému v zákoně o obcích, interpretovat vzniklou situaci ústavně konformním způsobem tak, že se účinnost obecně závazné vyhlášky obce marným uplynutím lhůty podle ustanovení § 124 odst. 3 zákona o obcích obnovuje.

S ohledem na skutečnost, že zákon o Ústavním soudu nespojuje posuzování ústavnosti s účinností právního předpisu, ale s jeho platností, je možné považovat návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce za přípustný i tehdy, pokud by nebyla předmětná vyhláška účinná. V tomto směru jsou tedy námitky obce vůči dalšímu průběhu řízení před Ústavním soudem právně irelevantní.

Ústavní soud nepovažuje rovněž za právně významné v projednávané věci další námitky obce, které se dotýkají údajné podjatosti pracovníků oddělení dozoru Ministerstva vnitra, odboru pro místní správu, a tvrzeného nerespektování lhůt stanovených správním řádem.

V.

Poté se již Ústavní soud mohl zabývat meritem věci, tj. zkoumal, zda obsah předmětné vyhlášky v části napadené návrhem je či není v souladu s platnými zákony, Ústavou a Listinou.

Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti jsou určeny v čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle něhož mohou zastupitelstva obcí v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Jak již uvedl Ústavní soud např. v nálezu ze dne 20. 11. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 20/01, uveřejněném ve Sbírce rozhodnutí, svazek 24, nález č. 176, a vyhlášeném pod č. 8/2002 Sb., působnost obce v této oblasti vyplývá z ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích, podle něhož se obec při výkonu samostatné působnosti ve věci vydávání obecně závazných vyhlášek řídí jen zákony, což ve smyslu čl. 4 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy znamená, že obec vydáním obecně závazné vyhlášky ukládá subjektům jednostrannými příkazy a zákazy konkrétní právní povinnosti; může však tak učinit jen v případech výslovného zákonného zmocnění.

Zastupitelstvo obce může vydávat obecně závazné vyhlášky v rozsahu a v mezích zákonem stanovené samostatné působnosti, která je obsažena v ustanovení § 35 a následujících zákona o obcích. Podle ustanovení § 10 zákona o obcích může obec ukládat povinnosti (obecně závaznou vyhláškou) pouze v tam uvedených taxativně vymezených oblastech anebo stanoví-li tak zvláštní zákon. Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že rozsah samostatné působnosti obce vymezený v ustanoveních § 35 a 84 zákona o obcích je dále rozšiřován dalšími zákony, které obsahují zmocňující ustanovení nad rozsah zákona o obcích (§ 35 odst. 1 citovaného zákona). Takovým zákonem je právě zákon o odpadech nebo zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.

Jak již judikoval Ústavní soud v nálezu ze dne 10. 12. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 16/02, uveřejněném ve Sbírce rozhodnutí, svazek 28, nález č. 152, a vyhlášeném pod č. 556/2002 Sb., je materie obsažená v zákoně o odpadech zpracována v natolik komplexní a kogentní úpravě, že v otázkách spadajících pod režim citovaného zákona není obec oprávněna postupovat jinak, než zákonem výslovně stanoveným postupem. Takto jednoznačně vymezený rámec právní úpravy neumožňuje obcím při stanovení systému nakládání s komunálním odpadem vytvářet další pravidla či ukládat jiné povinnosti jdoucí mimo hranice právní úpravy.

Všeobecné povinnosti při nakládání s odpady jsou vymezeny v části třetí hlavě I zákona o odpadech tak, že zakotvují obecnou povinnost všech subjektů předcházet vzniku odpadů (§ 10), povinnost jejich přednostního využívání (§ 11) a dále obecné povinnosti (§ 12 zákona o odpadech).

Fyzické osoby produkující komunální odpad mají povinnosti vymezené zejména v ustanovení § 17 odst. 4 zákona o odpadech a obecné povinnosti vztahující se k předcházení vzniku odpadů a jeho možnému využití, jak bylo uvedeno výše. Využije-li obec (jako je tomu v projednávaném případě) svého zmocnění ve smyslu ustanovení § 17 odst. 2 zákona o odpadech a obecně závaznou vyhláškou stanoví systém nakládání s komunálním odpadem, jsou fyzické osoby povinny tento systém dodržovat.

Obec je na základě zákona vykonavatelem veřejné moci, a to jak v oblasti samosprávy, tak i ve výkonu státní správy; současně při výkonu samosprávy vystupuje v právních vztazích i jako subjekt práva soukromého podle příslušných ustanovení občanského zákoníku zejména při sjednávání a uzavírání kupních, nájemních a jiných smluv. V těchto případech má ve vztahu k ostatním účastníkům těchto právních vztahů stejné, tj. rovné postavení, které obci neumožňuje vydávat jednostranné příkazy či nařízení, a to ani ve formě obecně závazných vyhlášek. Z toho tedy plyne, že obec nemůže obecně závaznou vyhláškou při stanovení systému nakládání s komunálním odpadem zavazovat fyzické osoby k uzavírání smluv podle ustanovení § 51 občanského zákoníku o umístění sběrné nádoby na veřejném prostranství ve vlastnictví obce, neboť v tomto smyslu je fyzickým osobám ukládána povinnost jdoucí nad rámec zákona o odpadech. Ustanovení článku 3 odstavce 1 věty třetí a čtvrté napadené vyhlášky je tedy v rozporu s ustanovením § 10 zákona o obcích a s ustanovením čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny, resp. s čl. 2 odst. 4 Ústavy.

Oprávnění obce k tomu, aby obecně závaznou vyhláškou stanovila povinnost osob uzavřít občanskoprávní smlouvu, nelze odvodit ani z institutu tzv. zvláštního užívání veřejného prostranství, které je možné podrobit režimu poplatku za užívání veřejného prostranství ve smyslu zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.

V čl. 5 odst. 1 předmětné vyhlášky se sice uvádí, že svoz a odstraňování odpadu obecně zajišťuje oprávněná osoba (kterou článek 2 odst. 4 předmětné vyhlášky definuje jako "každou osobu, která je oprávněna k nakládání s odpady dle zákona nebo jiného právního předpisu"), přesto však v odstavci 8 písm. b) téhož článku se fyzickým osobám ukládá povinnost jednak si zajistit pro shromažďování odpadu dostatečný počet sběrných nádob a dále zejména "uzavřít písemnou smlouvu s oprávněnou osobou zmocněnou městem Louny na zajištění nakládání s komunálními odpady za úplatu". Předmětná vyhláška nebere v úvahu, že zabezpečení sběru a likvidace komunálního odpadu je úkolem obce jako nositelky veřejné moci, a je tedy i její povinností i odpovědností svěřenou jí zákonem (ve smyslu ustanovení § 16 odst. 4 zákona o odpadech). Zákon o odpadech určil v ustanovení § 4 písm. p) za původce komunálního odpadu vznikajícího na území obce, který má původ v činnosti fyzických osob (s výjimkou odpadů vznikajících při podnikatelské činnosti), obec. Okamžikem, kdy fyzická osoba odpad odloží na místě jí k tomu obcí určeném, se obec stává i jeho vlastníkem. Podle ustanovení § 12 odst. 3 zákona o odpadech je obec oprávněna převzít odpad do svého vlastnictví za podmínek uvedených v ustanovení § 17 citovaného zákona.

Z ustanovení § 17 odst. 1 zákona o odpadech je zřejmé, že při nakládání s komunálním odpadem se povinnosti původce odpadů podle § 16 vztahují na obec, pokud zákon nestanoví jinak. Podle ustanovení § 16 odst. 4 citovaného zákona je to výhradně obec, která je odpovědná za nakládání s odpady do doby jejich využití nebo odstranění (pokud tuto činnost obec zajišťuje jako osoba oprávněná), jinak nese obec tuto odpovědnost do doby převedení odpadu do vlastnictví osoby oprávněné k jeho převzetí podle ustanovení § 12 odst. 3 zákona o odpadech.

Povinností obce [ve smyslu ustanovení § 17 odst. 1 a § 16 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech] je převést komunální odpad do vlastnictví osoby oprávněné k jeho převzetí. Proto se obec nemůže odpovědnosti za komunální odpad odložený fyzickými osobami na jí předem určená místa (ve smyslu ustanovení § 17 odst. 3 zákona o odpadech) zprostit tím, že uloží fyzickým osobám, případně i právnickým osobám zapojeným do systému nakládání s odpady stanoveného předmětnou vyhláškou, povinnost k uzavření smluv s oprávněnou osobou zmocněnou obcí k zajištění svozu a odstraňování odpadu na jejím území (čl. 5 odst. 1 předmětné vyhlášky). Navíc takto uložená povinnost uzavřít smlouvu s oprávněnou osobou nemá své opodstatnění již z toho důvodu, že předmět plnění se uskutečňuje podle zákona o odpadech jen v rámci vztahu existujícího mezi obcí a mezi oprávněnou osobou, která zajišťuje na základě zmocnění obce činnost zahrnující všechny atributy pojmu "nakládání s odpady" ve smyslu ustanovení § 4 písm. d) zákona o odpadech.

V čl. 6 odst. 1 napadené vyhlášky obec stanoví minimální týdenní objemy sběrných nádob na odpad u obytných domů v závislosti na počtu bytů v domě s tím, že v odstavci 2 téhož článku je upřesněno, co lze považovat za "týdenní objem" u sběrných nádob s vývozem 1 x týdně a v případě častějšího vývozu. V odstavci třetím téhož článku pak vyhláška zakládá právo radě obce udělit z takto stanovené kvóty na základě "požádání" výjimku.

Je nepochybné, že zákon o odpadech limity obdobného charakteru, jak jsou uvedeny v čl. 6 odst. 1 napadené vyhlášky, neobsahuje, protože jejich stanovení by bylo v rozporu s tendencí vzniku odpadu předcházet (§ 10), případně, pokud je to možné, odpady již existující přednostně využívat (§ 11 zákona o odpadech). Zákonodárce bezpochyby neměl v úmyslu novou právní úpravou obsaženou v zákoně o odpadech stanovit minimální hranici objemu komunálního odpadu připadajícího na fyzické osoby v určitém časovém úseku, resp. na počet bytů v domech. Oprávnění stanovit takové limity nelze dovodit ani z ustanovení § 17a odst. 5 zákona o odpadech, v němž se zmiňovaná kritéria, tj. počet a objem nádob určených k odkládání odpadů na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů jednotlivých bytů, stala podkladem pro stanovení maximální výše poplatku za komunální odpad v závislosti na předpokládaných oprávněných nákladech obce.

Pokud obec využila zákonné zmocnění § 17 odst. 2 zákona o odpadech a v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou stanovila systém nakládání s komunálními odpady a stavebním odpadem podle zákona o odpadech, měla možnost se rozhodnout (zvolit si), zda stanoví poplatek za komunální odpad podle § 17a zákona o odpadech nebo místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle § 10b zákona o místních poplatcích, nebo zda bude vybírat úhradu za stejnou činnost od fyzických osob na smluvním základě (§ 17 odst. 5 zákona o odpadech). Tomuto svému rozhodnutí však byla povinna přizpůsobit obsah předmětné vyhlášky. Smluvní ujednání, předpokládané v § 17 odst. 5 zákona o odpadech, nemůže být součástí obecně závazné vyhlášky.

Právní závěr o neústavnosti dikce článku 6 odst. 1 a odst. 2 předmětné vyhlášky platí v plném rozsahu i na odstavec třetí článku 6, neboť nemůže-li obec určit obecně závaznou vyhláškou povinné minimální objemy sběrných nádob v návaznosti na další tam stanovené podmínky, není oprávněna ani poskytnout Radě města Louny pravomoc udělovat v tomto směru výjimku.

Přijetím ustanovení uvedených v části I. výroku tohoto nálezu obec nepřípustně rozšířila své oprávnění obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti na základě zákona a v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod. Tím došlo k porušení čl. 2 odst. 4 a čl. 104 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny, neboť obec při uplatňování veřejné moci překročila rámec zákonného zmocnění.

Ústavní soud proto závěrem konstatuje, že ustanovení obecně závazné vyhlášky města Louny č. 1/2003 o stanovení systému shromažďování, sběru, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů a stavebního odpadu uvedená ve výroku I. tohoto nálezu jsou v rozporu jak s čl. 2 odst. 4 a čl. 104 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny, tak i s ustanoveními § 35 zákona o obcích a § 16 a 17 zákona o odpadech.

Z tohoto důvodu Ústavní soud ustanovení vyhlášky města Louny č. 1/2003 uvedená ve výroku I. tohoto nálezu zrušil podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.

Stanovení povinnosti "zajistit si pro shromažďování odpadu dostatečný počet sběrných nádob", vymezené v článku 5 odst. 8 v první větě písm. b) předmětné vyhlášky, není v rozporu se smyslem a účelem zákona o odpadech, neboť logicky navazuje na povinnost odkládat komunální odpad na místech a do nádob k tomu určených. Stanovení této povinnosti není v rozporu s Ústavou a Listinou. Proto Ústavní soud výrokem II. zamítl tu část návrhu, v níž se navrhovatel domáhal zrušení také textu první věty obsažené v článku 5 odst. 8 písm. b) předmětné vyhlášky.

Projednávaná právní problematika i všechny skutkové okolnosti byly dostatečně zřejmy z listinných dokladů a protože se od ústního jednání nedalo očekávat další objasnění věci, Ústavní soud od něj se souhlasem obou účastníků upustil podle ustanovení § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.