I.ÚS 245/98 ze dne 22. 9. 1999
N 128/15 SbNU 221
K odpovědnosti za škodu způsobenou nevyhlášením řádně schválených ustanovení zákona
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Ústavní soud

rozhodl dnešního dne v senátu ve věci
navrhovatele JUDr. V. P., zastoupeného JUDr. S. Š., advokátkou, za
účasti Městského soudu v Praze a za vedlejší účasti České
republiky - Ministerstva spravedlnosti a Svazu PTP, vojenské
tábory nucených prací, právně zastoupeného JUDr. S. Š., proti
rozsudku Městského soudu v Praze, sp. zn. 22 Co 465/97, ze dne
19. 1. 1998, takto:

Ústavní stížnosti se vyhovuje a rozsudek Městského soudu
v Praze, sp. zn. 22 Co 465/97, ze dne 19. 1. 1998, se zrušuje.


Odůvodnění
I.
Včas podanou ústavní stížností napadl stěžovatel rozsudek
Městského soudu v Praze, sp. zn. 22 Co 465/97, ze dne 19. 1.
1998, kterým byl změněn rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2, sp.
zn. 21 C 04/96, ze dne 12. 6. 1997 tak, že žaloba, kterou se
stěžovatel domáhal vydání rozsudku ukládajícího ČR - Ministerstvu
spravedlnosti povinnost zaplatit mu z titulu náhrady škody částku
ve výši 10 000 Kč, se zamítá. Soud I. stupně rozhodl formou
mezitímního rozsudku tak, že co do základu je žaloba důvodná,
přičemž rozhodnutí o výši škody a nákladech řízení ponechal
konečnému rozhodnutí. Městský soud v Praze však na základě
odvolání České republiky zastoupené Ministerstvem spravedlnosti
rozhodl, že se rozsudek soudu I. stupně mění tak, že se zamítá
žaloba navrhující, aby žalovaný byl uznán povinným zaplatit
žalobci na náhradu škody částku 10 000 Kč. Také on potvrdil, že
při vyhlašování zákona došlo k nesprávnému úřednímu postupu.
Dospěl však k závěru, že nárok na náhradu škody nelze uplatnit ve
smyslu § 18 odst. 1 a 2 zákona č. 58/1969 Sb. a prohlásil závěr
soudu I. stupně za nesprávný.

Stěžovatel v ústavní stížnosti uvedl, že uplatnil v řízení
před obecnými soudy žalobu na náhradu škody v částce 10 000 Kč,
jíž se domáhal na vedlejším účastníkovi z titulu zákona č.
58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu
státu nebo jeho nesprávným úředním postupem. Důvodem jeho žaloby
byla skutečnost, že v zákoně č. 267/1992 Sb., kterým se mění
a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích,
došlo ke zřejmé chybě při publikaci tohoto zákona, neboť
v publikovaném znění vypadly dva odstavce, které přiznávaly kromě
jiného odškodnění občanům internovaným ve vojenských táborech
nucených prací. Stěžovatel sám byl v takovém táboře internován
a v důsledku vadné publikace zákona ve Sbírce zákonů byl zkrácen
na možných výhodách ve výši 10 000 Kč. Nesprávným úředním postupem
pracovníků, kteří plnili úkoly bývalého Federálního shromáždění,
došlo k tomu, že předložili k publikaci zákon v jiném znění, než
v jakém byl tehdejšími poslanci jednomyslně schválen. Teprve
zákonem č. 107/1995 Sb. byly původní dva odstavce, upravující
práva na odškodnění účastníků vojenských táborů nucených prací,
včleněny a řádně publikovány ve Sbírce zákonů. Ačkoliv důvodová
zpráva k tomuto zákonu jasně hovoří o nápravě omylu, ke kterému
došlo při publikaci zákona č. 267/1992 Sb., nebyl v něm zakotven
princip retroaktivity a účinnost tohoto zákona nastala až dnem
jeho vyhlášení. V důsledku toho došlo za období od roku 1992 do
roku 1995 ke škodě uplatňované v soudním řízení.

V řízení před obecnými soudy bylo nesporně prokázáno, že
došlo k pochybení při vyhlašování zákona bývalého Federálního
shromáždění, když při přepisu textu zákona do předlohy pro
zveřejnění ve Sbírce zákonů nebylo uvedeno to, s čím vyslovil
souhlas zákonodárný sbor. Zde došlo podle názoru stěžovatele
nesporně k protiústavnímu postupu. Zákonem č. 107/1995 Sb., jímž
se mění a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních
rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, byla tato chyba sice
napravena, ale nikoli zpětně ke dni účinnosti zákona č. 267/1991
Sb., čímž došlo nepochybně k poškození stěžovatele. Podle jeho
názoru nemohou vady v legislativním procesu jít k tíži
stěžovatele. Pokud ve svém rozhodnutí Městský soud v Praze jako
soud odvolací dovodil opačný závěr, odmítl poskytnout zákonem
stanoveným způsobem ochranu právům, což je v rozporu s čl. 90
Ústavy ČR. Současně je napadené rozhodnutí v rozporu s čl. 36
odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý
právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu,
jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným
úředním postupem.

Ústavní soud se nejdříve zabýval formálními náležitostmi
ústavní stížnosti a otázkou její přípustnosti a shledal, že
ústavní stížnost má všechny zákonné náležitosti a že je podle
ustanovení § 75 zákona č. 182/1993 Sb. ve znění pozdějších
předpisů přípustná a že tedy nic nebrání projednání věci samé. Na
jeho žádost se poté k obsahu ústavní stížnosti vyjádřil jak
účastník, tak i vedlejší účastník řízení.

Obvodní soud pro Prahu 2 ve stanovisku předsedkyně senátu,
který rozhodoval ve věci, přípisem z 6. 9. 1999 sdělil, že
odkazuje na své rozhodnutí a trvá na názoru, že Federální
shromáždění bylo státním orgánem ve smyslu § 1 odst. 1 zákona č.
58/1969 Sb. a je tedy dána odpovědnost státu dle § 18 tohoto
zákona. Městský soud v Praze uvedl, že v odvolacím řízení dospěl
senát k závěru, že soud I. stupně provedl dostatečná skutková
zjištění, avšak věc neposoudil správně po stránce právní.
Nedovodil, že zjištěné pochybení v oblasti legislativního procesu
jdou k tíži stěžovatele. Vzhledem k tomu, že stěžovatel v ústavní
stížnosti nenamítá v zásadě nic jiného, než nesprávnost rozhodnutí
odvolacího soudu, Městský soud v Praze odkazuje plně na odůvodnění
svého rozsudku. Vedlejší účastník řízení - Česká republika
- Ministerstvo spravedlnosti ve svém obsáhlém vyjádření z 15. 2.
1999 poukázal na skutečnost, že vadný postup zákonodárce při
písemném vyhotovení a vyhlášení hlasováním schváleného usnesení
k návrhu zákona nelze považovat za nesprávný úřední postup. Svou
argumentaci opírá o systematický výklad Listiny základních práv
a svobod, neboť za úřední postup lze považovat činnost těch
státních orgánů, jichž se týká hlava pátá Listiny, do které je
zařazeno ustanovení o náhradě škody způsobené nesprávným úředním
postupem. Hlava pátá se týká činnosti orgánů veřejné moci, která
souvisí s realizací práva, tedy orgánů moci výkonné a soudní.
Z ústavních předpisů, zejména pak ze způsobu, jakým Ústava ČR
vymezuje vzájemné vazby mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní,
nelze dovozovat, že by za nesprávný úřední postup bylo možno
považovat tu činnost zákonodárného sboru, která předchází vydání
zákona. Opačný výklad by totiž mimo jiné vedl k závěru, že obecným
soudům je svěřeno přezkoumávat proces přijímání zákonů, což ovšem
neodpovídá ústavnímu vymezení působnosti jednotlivých orgánů
státní moci. Dále vedlejší účastník poukazuje na to, že finanční
výdaje vynaložené na plnění, která by stěžovatel mohl obdržet
bezplatně nebo se slevou, kdyby k administrativní chybě
zákonodárného sboru nedošlo, mají povahu majetkové újmy, nikoli
však újmy, která by byla přímým důsledkem vady v činnosti
zákonodárného sboru. Jak vedlejší účastník dále uvádí, nikoliv
chyba zákonodárce, ale až rozhodnutí konkrétní fyzické osoby
o tom, že určité služby využije i tehdy, kdy není poskytována
bezplatně nebo za nižší cenu, je příčinou vzniku finančních
výdajů. Podle vedlejšího účastníka tedy lze mít za to, že
i v případě existence právního důvodu zakládajícího odpovědnost
státu, by nebyl dán vztah příčinné souvislosti mezi chybou
v zákonodárném procesu a vynaloženými výdaji.

Podáním ze dne 25. 5. 1998 se na Ústavní soud obrátil Svaz
PTP, vojenské tábory nucených prací, Ústřední rada Praha,
zastoupený předsedou, právně zastoupený JUDr. S. Š., advokátkou,
s žádostí o přiznání postavení vedlejšího účastníka řízení
vzhledem k právnímu zájmu jeho členů na výsledku řízení. Ústavní
soud ve smyslu ustanovení § 76 odst. 3 zákona č.182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, postavení
vedlejšího účastníka řízení Svazu PTP, vojenské tábory nucených
prací, přiznal.

II.
Po přezkoumání všech listinných podkladů a skutkových
okolností dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je
důvodná, a to především z následujících důvodů.

Ústavní soud vycházel ze skutkových zjištění obecných soudů,
která byla podle jeho názoru pro posouzení věci dostatečná
a v řízení před obecnými soudy také nesporná. Jak bylo obecnými
soudy správně zjištěno, poslanci Federálního shromáždění svým
hlasováním dne 29. dubna 1992 schválili návrh zákona, kterým se
mění a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních
rehabilitacích, a to tak, že kromě jiných změn byla pod bodem 4
schválena změna: "v § 29 odst. 3 písm. b) se na konci doplňují
slova "a vojenském táboře nucených prací" a v bodě 5 byla
schválena změna "v § 29 odst. 3 písm. d) se za slova v pracovním
útvaru vkládají slova "a vojenském táboře nucených prací". Ve
Sněmovně lidu hlasovalo pro návrh zákona celkem 82 poslanců, nikdo
nebyl proti ani se nezdržel hlasování, ve Sněmovně národů
hlasovalo pro návrh celkem 85 poslanců, nikdo nebyl proti ani se
nezdržel hlasování. Písemné vyhotovení usnesení Sněmovny národů,
Sněmovny lidu a Federálního shromáždění jako celku však dva
schválené odstavce již neobsahovalo. Text zákona podepsaný
předsedou vlády, předsedou Federálního shromáždění a prezidentem
České a Slovenské Federativní Republiky příslušné dva odstavce
také neobsahoval. Text zákona byl ve Sbírce zákonů v roce 1992 na
straně 1548 publikován tak, jak byl ústavními činiteli signován.
Lze tedy uzavřít, že v soudním řízení, které předcházelo ústavní
stížnosti, bylo nesporně prokázáno, že byl zákonodárným sborem
schválen jiný text zákona, než jaký byl podepsán ústavními
činiteli a publikován ve Sbírce zákonů.

Z výše uvedeného jednoznačně vyplývá, že chyba, která měla za
následek vyhlášení jiného textu zákona, než jaký byl schválen, se
stala v aparátu zákonodárného sboru tehdejšího Federálního
shromáždění. Tato skutečnost je také uvedena v důvodové zprávě
k zákonu č. 107/1995 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č.
87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších
předpisů. Tento zákon byl schválen Poslaneckou sněmovnou
Parlamentu České republiky dne 24. května 1995 a oba dva chybějící
odstavce do zákona o mimosoudních rehabilitacích doplnil.

Ústavní soud se musel dále zabývat spornou otázkou, zda
nesprávný postup zákonodárného sboru lze považovat ve smyslu
zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu, způsobenou
rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem
a zda je vůbec dána odpovědnost státu za škodu, která byla tímto
postupem stěžovateli způsobena. Obecné soudy na případ aplikovaly
zákon č. 58/1969 Sb., který byl platný v době, kdy k pochybení
zákonodárného sboru došlo. Městský soud v Praze v odůvodnění svého
ústavní stížností napadeného rozhodnutí uvedl, že se ztotožňuje
s názorem žalovaného v tom, že společným znakem subjektů uvedených
v § 1 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb., za jejichž nesprávný úřední
postup podle § 18 téhož zákona stát odpovídá, je skutečnost, že
jménem státu vydávají rozhodnutí, přičemž při této své činnosti
aplikují zákony a jiné právní předpisy. Těmito orgány jsou podle
§ 1 odst. 1 cit. zákona pouze orgány moci soudní a výkonné, resp.
společenské organizace plnící úkoly státního orgánu. Naproti tomu
podstatou činnosti zákonodárného orgánu je tvorba zákonů, nikoli
jejich aplikace. Proto odvolací soud dospěl k závěru, že v daném
případě, kdy byla chyba způsobena nesprávným postupem
zákonodárného orgánu, postupovat podle zákona č. 58/1969 Sb.
nelze.

Ústavní soud se s uvedenou interpretací odvolacího soudu
neztotožňuje. Je sice pravdou, že obecné soudy s ohledem na
formulaci § 1 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. nemohly na daný případ
tento zákon aplikovat, avšak při posuzování této otázky je nutné
vycházet z ustanovení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv
a svobod, podle něhož "každý má právo na náhradu škody způsobené
mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu
veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem". Listina
základních práv a svobod byla do právního řádu tehdejší ČSFR
začleněna ústavním zákonem č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje
Listina základních práv a svobod. Tento zákon byl schválen dne 9.
ledna 1991 a účinnosti nabyl dne 8. února 1991. Základním
ustanovením tohoto zákona je § 1 odst. 1, podle něhož "ústavní
zákony, jiné zákony a další právní předpisy, jejich výklad
a používání musí být v souladu s Listinou". Dále pak § 6 odst. 1
ukládá, že "zákony a jiné právní předpisy musí být uvedeny do
souladu s Listinou nejpozději do 31. 12. 1991. Tímto dnem
pozbývají účinnosti ustanovení, která s Listinou nejsou
v souladu".

Podle čl. 2 Ústavy ČR je lid zdrojem veškeré státní moci,
vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné
a soudní. V rámci ústavního pořádku působí nezávisle na sobě
státní moc zákonodárná, státní moc výkonná a státní moc soudní. Za
státní orgány je tedy podle názoru Ústavního soudu nutné považovat
všechny orgány, které tyto jednotlivé moci uplatňují. Podle již
zmiňovaného čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod
odpovídá stát za nezákonná rozhodnutí a za nesprávný úřední postup
všech státních orgánů. Uvedené ustanovení je ustanovením obecným,
jehož podmínky a podrobnosti stanoví zákon (čl. 36 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod). Tímto zákonem byl v daném případě také
zákon č. 58/1969 Sb. Podle jeho ustanovení § 18 bylo možné
postupovat, pokud se nesprávného úředního postupu dopustily orgány
uvedené v § 1 odst. 1 zákona. Z cit. ustanovení lze však vyvodit,
že zákon měl na mysli pouze ty státní orgány, které vydávaly
rozhodnutí v občanském soudním řízení, v řízení před státním
notářstvím, v řízení správním a trestním, jakož i v řízení před
místním lidovým soudem. Bylo by však v rozporu s Listinou
základních práv a svobod po 8. 2. 1991, kdy tato ústavní norma
vstoupila v platnost, používat při aplikaci cit. zákona výklad,
který nejen že není v souladu s čl. 36 odst. 3 Listiny základních
práv a svobod, ale je také v rozporu s principy materiálního
právního státu a s chápáním spravedlnosti jako cíle, kterého má
být v soudním řízení dosaženo a to, i když nová úprava
odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci byla ve
smyslu cit. článku Listiny provedena až zákonem č. 82/1998 Sb.

Posouzení, zda některé ustanovení zákona je v rozporu
s Listinou základních práv a svobod, příslušelo do 31. 12. 1992
Ústavnímu soudu ČSFR, v současné době pak plénu Ústavního soudu.
Podle ustanovení § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, "dojde-li senát v souvislosti s rozhodováním
o ústavní stížnosti k závěru, že zákon nebo jiný právní předpis
anebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž uplatněním nastala
skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jsou v rozporu
s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy,
popřípadě se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis, řízení
přeruší a podá návrh plénu na zrušení takového právního předpisu
podle čl. 87 odst. 1 písm. a) nebo b) Ústavy". Podle § 66 odst.
1 cit. zákona o Ústavním soudu je návrh nepřípustný, jestliže
zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení,
jejichž zrušení je navrhováno, pozbyly před doručením Ústavnímu
soudu platnosti nebo dosud nebyly vyhlášeny ve Sbírce zákonů nebo
jiným zákonem stanoveným způsobem. Zákon č. 58/1969 Sb. pozbyl
platnosti dnem nabytí účinnosti zákona č. 82/1998 Sb., tj. dnem
15. 5. 1998, proto postup podle § 78 odst. 2 zákona č. 182/1993
Sb., ve znění pozdějších předpisů, je vyloučen. Senátu Ústavního
soudu tedy nezbylo, než posoudit soulad v daném případě
aplikovaného ustanovení § 18 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. ve
slovech " uvedených v § 1 odst. 1" s Listinou základních práv
a svobod v rámci řízení o ústavní stížnosti.

Senát Ústavního soudu v této věci dospěl k závěru, že
předmětné ustanovení výslovně omezuje aplikaci tohoto zákona pouze
na nesprávný úřední postup některých státních orgánů, mezi které
nelze zahrnout zákonodárný sbor, zatímco ustanovení čl. 36 odst.
3 Listiny základních práv a svobod, platné od 8. 2. 1991 má
generelní povahu, je koncipováno jako základní právo každého
domáhat se náhrady škody, která mu byla způsobena nejen soudem,
ale vůbec orgánem veřejné správy či kterýmkoli jiným státním
orgánem, a to jeho rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
Citovaný článek tedy nevylučuje odpovědnost za škodu vzniklou
nesprávným úředním postupem při vyhlašování zákona. Opačný výklad
by podle názoru Ústavního soudu vedl k tomu, že by byla narušena
rovnováha mezi mocí zákonodárnou, výkonnou a soudní, když jedna
z nich by byla vyloučena z povinnosti odpovídat za svůj nesprávný
úřední postup. Při posuzování této věci obecnými soudy je tedy
třeba podřídit výklad příslušných ustanovení zákona č. 58/1969 Sb.
článku 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který stanoví
odpovědnost státu za způsobené škody generelně a to na základě
ústavního zákona č. 23/1991 Sb., tedy normy vyšší právní síly.

Z povahy věci Ústavní soud dovodil, že k chybě nedošlo přímo
zákonodárnou činností Federálního shromáždění, ale především
pochybením pomocného administrativního aparátu Federálního
shromáždění, který předložil k podpisu ústavním činitelům neúplný
text schváleného zákona. V této souvislosti lze spatřit i určité
opomenutí v činnosti tehdejšího Předsednictva Federálního
shromáždění, jež bylo pověřeno čl. 45 odst. 3 tehdejší Ústavy
(ústavní zákon č. 103/1991 Sb. - úplné znění), úkolem vyhlašovat
zákony Federálního shromáždění. K další chybě došlo i tím, že
všichni ústavní činitelé podepsali předložený text ve víře, že jde
o znění zákona, které bylo Federálním shromážděním odhlasováno.

Že tímto opomenutím došlo ke škodě stěžovatele, zjistil již
Obvodní soud pro Prahu 2, který ji předběžně vyčíslil částkou 8
000 Kč, žalobu uznal důvodnou s tím, že o výši škody jakož
i nákladech řízení bude rozhodnuto v konečném rozhodnutí (sp. zn.
21 C 04/96). Škoda vznikla stěžovateli tím, že mu v mezidobí do
novelizace zákona nebyly přiznány výhody v tomto zákoně schválené.
Na odvolání žalované strany České republiky, Ministerstva
spravedlnosti, rozhodl Městský soud v Praze (č. j. 22 Co
465/97-68) tak, že sice pominul rozhodnutí Obvodního soudu pro
Prahu 2, že je žaloba co do základů důvodná, avšak návrh na
vyplacení náhrady škody ve výši 10 000 Kč JUDr. V. P. zamítl.
Důvodem tohoto rozhodnutí byla okolnost, že se žalobce domáhal
náhrady s odkazem na ustanovení § 18 a § 1 odst. 1 zákona č.
58/1969 Sb., tedy na ustanovení, která nelze na daný případ
aplikovat.

Ze všech dokladů, které má Ústavní soud k dispozici, zejména
z důvodové zprávy k zákonu č. 107/1995 Sb., jímž došlo k nápravě
pochybení, jakož i z obou rozsudků obecných soudů a z podkladových
materiálů tehdejšího parlamentu a Ministerstva spravedlnosti,
jednoznačně a nepochybně vyplývá, že skutečně k pochybení státu
došlo, když byl publikován ve Sbírce zákonů neúplný text zákona,
jehož nedostatky ušly aparátu Federálního shromáždění,
Předsednictvu Federálního shromáždění a konečně i ústavním
činitelům, kteří text podepisovali.

Ústavní soud konstatuje, že si byl při řešení dané věci vědom
složitosti a výjimečnosti případu, avšak s ohledem na výše uvedené
skutečnosti dospěl k závěru, že v dané věci došlo k porušení čl.
36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, zaručující právo
každého na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím
soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo
nesprávným úředním postupem, jakož i čl. 90 Ústavy ČR, který
ukládá soudům, aby zákonným způsobem poskytovaly ochranu právům.
Z uvedených důvodů proto Ústavní soud stížnosti stěžovatele
vyhověl a podle ustanovení § 82 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, napadené
rozhodnutí Městského soud v Praze zrušil.


Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně 22. září 1999