Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Jiřího Přibáně (soudce zpravodaj), o ústavní stížnosti stěžovatele Ing. Vojtěcha Razimy, zastoupeného Pavlem Uhlem, advokátem, sídlem Kořenského 15, Praha 5 - Smíchov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2024, č. j. 10 As 254/2023-50, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 7. 2023, č. j. 5 A 44/2021-152, rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 8. 4. 2021, č. j. MV- 57001-2/OBP-2021, a usnesení Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 29. 3. 2021, č. j. MHMP 380354/2021, sp. zn. S-MHMP 274867/2021, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, Ministerstva vnitra, Magistrátu hlavního města Prahy, jako účastníků řízení, a Správy Pražského hradu, příspěvkové organizace Kanceláře prezidenta republiky, Hrad, I. nádvoří 1, Praha 1, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti posuzované věci a napadená rozhodnutí
1. Stěžovatel oznámil Magistrátu hlavního města Prahy ("magistrát") konání shromáždění dne 18. 4. 2021 na náměstí U Svatého Jiří, Praha 1 - Hradčany. Jelikož na výzvu magistrátu nedoložil písemný souhlas vlastníka, případně uživatele pozemku, kde se má shromáždění konat, tj. Správy Pražského hradu, magistrát oznámení napadeným usnesením podle § 5 odst. 6 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím odložil. V usnesení přitom konstatoval, že místo, kde se mělo shromáždění konat, není veřejným prostranstvím, a proto byl nutný souhlas vlastníka s konáním shromáždění.
2. Odvolání stěžovatele Ministerstvo vnitra napadeným rozhodnutím zamítlo a usnesení magistrátu potvrdilo. Ministerstvo považovalo za jednoznačný fakt, že areál Pražského hradu není a ani nikdy nebyl přístupný komukoliv bez omezení. Vstup do něj a pobyt v těchto místech byly vždy limitovány a regulovány, přinejmenším časově (uzavření zahrad, potažmo pak celého areálu, v určenou hodinu), ale také stanovením konkrétních podmínek a povinností ve vztahu ke způsobu chování či výkonu některých činností. Režim vstupu a pobytu v areálu zásadně odlišný od vstupu do ulic, na chodníky, náměstí a jiná skutečně veřejná prostranství. Samo oprávnění policie dle § 48 zákona o Policii České republiky sice nečiní z určitého místa neveřejné prostranství, to však neplatí o Hradní stráži, v areálu přítomné a permanentně působící. Sám areál jako sídlo prezidentů byl z důvodů bezpečnostních regulován vždy, a to v rozsahu řady desetiletí (nejde o přechodné bezpečnostní opatření), což určuje i trvalejší charakter daného místa.
3. Městský soud v Praze ("městský soud") nejprve zrušil rozhodnutí Ministerstva vnitra, neboť podle něj správní orgány nesprávně posoudily místo konání shromáždění jako neveřejný prostor a po žalobci nesprávně požadovaly doložení písemného souhlasu Správy Pražského hradu s konáním shromáždění. Nejvyšší správní soud (dále rovněž "kasační soud") však rozsudkem ze dne 30. 8. 2021, čj. 10 As 210/2021-89, toto rozhodnutí městského soudu zrušil, věc mu vrátil k dalšímu řízení a uložil mu, aby v dalším řízení jednal se Správou Pražského hradu jako s osobou zúčastněnou na řízení.
4. Městský soud ve věci znovu rozhodl nyní napadeným rozsudkem, kterým žalobu zamítl. Zhodnotil, že dané náměstí splňuje první znak veřejného prostranství, tedy jeho přístupnosti pro veřejnost. Naopak podle městského soudu dané náměstí nesplňovalo materiální kritérium, neboť se nejedná o prostor, který by tzv. od nepaměti sloužil k určitému veřejně prospěšnému účelu. Městský soud neshledal u daného náměstí ani naplnění třetího definičního znaku veřejného prostranství podle § 34 obecního zřízení, a to souhlasu vlastníka s jeho užíváním jakožto veřejného prostranství.
5. Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele zamítl. Uvedl přitom, že areál Pražského hradu včetně předmětného náměstí je sídlem prezidenta republiky a primárně slouží k výkonu jeho pravomoci, jakož i k jeho veřejné činnosti a protokolárním povinnostem (např. § 2 zákona o Kanceláři prezidenta republiky). Jako takový je chráněným objektem a prostorem ve smyslu § 48 odst. 1 zákona o Policii České republiky a usnesení vlády č. 1604/2008 k zajišťování bezpečnosti chráněných objektů a prostorů, jehož vnější bezpečnost zajišťuje Hradní stráž a vnitřní bezpečnost Policie České republiky. Policisté jsou přitom oprávněni zjišťovat důvod vstupu osob na dané místo, zjišťovat totožnost vstupujících nebo vycházejících osob, provádět prohlídky vnášených nebo vynášených věcí, zastavovat vjíždějící nebo vyjíždějící dopravní prostředky a provádět jejich prohlídky, provádět prohlídky vstupujících nebo vycházejících osob a na dobu pobytu osob na daném místě jim odebrat zbraň. Již uvedený účel a zákonný režim areálu Pražského hradu jako chráněného objektu ex lege vylučuje, aby se jednalo o místo, které je přístupné každému bez omezení, a tedy sloužilo obecnému užívání. To podle relevantní právní úpravy není primárním účelem areálu Pražského hradu. Uvedené však neznamená, že areál Pražského hradu (jeho části) nemůže být veřejnosti za stanovených podmínek (např. návštěvním řádem) zpřístupněn. O takový případ se jedná i v případě náměstí U Svatého Jiří; to z něj však nečiní veřejné prostranství.
6. Podle kasačního soudu tedy náměstí U Svatého Jiří nesplňuje ani jeden z definičních znaků veřejného prostranství, rozhodnutí správních orgánů jsou zákonná a ani pochybení městského soudu při hodnocení prvního definičního znaku veřejného prostranství nemá v projednávané věci vliv na zákonnost zamítavého výroku napadeného rozsudku.
II.
Argumentace stěžovatele
7. Stěžovatel se vymezuje proti názoru Nejvyššího správního soudu, který při výkladu pojmu veřejné prostranství užil jazykového výkladu právní normy pouze pro prvotní přiblížení se k ní, jako východisko pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu. Podle stěžovatele se tím kasační soud odchýlil od textu zákona, který jasně a přesně veřejné prostranství definuje. Jakkoliv argumentace smyslem a účelem práva či zákona může obstát, pokud se práva chrání, nemůže obstát, pokud se bez opory v textu zákona do nich zasahuje.
8. Stěžovatel poukazuje na obecnou přístupnost a charakter daného území v roce 1976, přičemž od té doby nedošlo ke změně. Daný prostor je nepochybně historicky faktickým veřejným prostranstvím, je tam pošta, několik hospod, několik obchodů, několik veřejných institucí, dva kostely, z nichž jeden je považován za něco jako nejvýznamnější národní svatostánek. Rovněž orgán územního plánování považuje daný prostor za veřejné prostranství. Stěžovatel si je vědom toho, že daný prostor je z bezpečnostního hlediska pod intenzivnější kontrolou, ale ani z této okolnosti nebo z vydávání návštěvních řádů Správou Pražského hradu nelze dovozovat, že se nejedná o veřejné prostranství. Správa Pražského hradu je instituce jako každá jiná a musí respektovat normy stavebního práva, které vymezují veřejné prostranství, normy komunálního práva a normy o veřejných komunikacích. Daný prostor se jmenuje náměstí, které je veřejným prostranstvím ze zákona. Jsou tam veřejně přístupné komunikace (chodníky). Kašna, která tam je, byla svého času veřejně prospěšným zařízením. Fakticky to bylo vždy veřejné prostranství a to je třeba respektovat.
9. Stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu vytýká, že z převážně podzákonných norem, jednoho aktu řízení a jedné normy organizující státní správu, které na areál Pražského hradu včetně náměstí U Svatého Jiří dopadají, dovozuje specifickou povahu areálu i to, že dané místo má jiný charakter než veřejné prostranství. Ačkoliv Nejvyšší správní soud uvádí i zákonné normy, ani ty v sobě nemají oporu pro specifický režim daného místa. Stěžovatel z toho dovozuje, že pouze na základě podzákonných norem bylo omezeno právo pokojně se shromažďovat, což je v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ("Listina"), tedy že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem.
10. Nejvyšší správní soud měl postupovat rovněž v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být posuzován jejich smysl a podstata. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Právní konstrukce Nejvyššího správního soudu se však dopouští zneužití jiných nástrojů práva k vyloučení otevřených prostranství Pražského hradu z veřejného prostoru s omezujícími důsledky pro výkon práva se shromažďovat.
11. Z uvedených důvodů se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, a to pro porušení jeho ústavně zaručeného práva dle čl. 19 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 11 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
III.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
12. Po prostudování ústavní stížnosti dospěl Ústavní soud k závěru, že představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení dává tomuto soudu pravomoc posoudit přijatelnost návrhu, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v ústavní stížnosti.
13. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutím vydaným v soudním řízení správním či ve správním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jejich věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí správních orgánů a soudů. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízeních (rozhodnutími v nich vydanými) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
14. Ústavní soud se problematice veřejného prostranství opakovaně věnoval jak v souvislosti s pravomocí obcí (a obdobně tedy i hlavního města Prahy) regulovat na veřejných prostranstvích činnosti, které by mohly narušovat veřejný pořádek [§ 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], tak ve vztahu k možnosti obcí zpoplatnit zvláštní užívání veřejného prostranství místními poplatky (zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích), a v neposlední řadě v případech, kdy vlastníci veřejných prostranství uplatňují po obcích nároky z titulu bezdůvodného obohacení, není-li jim obcemi poskytována náhrada za omezení vlastnického práva ve smyslu povinnosti strpět veřejné užívání jejich pozemků (např. nález ze dne 19. 11. 2014, sp. zn. II. ÚS 3624/13, či nález ze dne 18. 1. 2022, sp. zn. III. ÚS 2049/21).
15. Stěžovatel vychází z rigidní textuálně jazykové interpretace práva a tvrdí, že Nejvyšší správní soud argumentuje přirozenoprávně. Ten ovšem pouze uvádí jazykovou interpretaci do širších souvislostí právní interpretace a hermeneutiky, které nemají přímou vazbu k žádnému teoretickému pojetí práva. Veřejným prostranstvím se v právní teorii rozumí prostranství, které je předmětem veřejného užívání, resp. užívání všeobecně přístupných materiálních statků předem neomezeným okruhem uživatelů. Dle zákonné definice § 34 zákona o obcích či § 14b zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, jsou veřejným prostranstvím všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru.
16. Definičním znakem veřejného prostranství je tedy přístupnost každému bez omezení, resp. možnost jeho obecného užívání kýmkoliv. Již z podstaty demonstrativního a tedy neúplného výčtu takových míst obsaženého v zákonné definici pak vyplývá, že není možné z veřejných prostranství vyloučit prostranství, která v něm nejsou výslovně uvedená, avšak splňují podmínku přístupnosti každému bez omezení. Příkladmý výčet zde slouží pouze pro ilustraci, nelze jím odůvodnit restriktivní výklad právní normy. Ostatně Ústavní soud již v minulosti poukazoval na rozmanitost míst spadajících pod definici veřejného prostranství (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 34/15). Na druhou stranu i v definici výslovně uvedené místo nemusí být vždy veřejným prostranstvím, jak bude vyloženo níže.
17. Naplnění znaku přístupnosti všem bez omezení bývá zpravidla na první pohled snadno seznatelné a nemělo by tak činit zásadní potíže rozlišit, co veřejným prostranství je a není. To je zásadní zejména pro zajištění právní jistoty adresátů již zmiňovaných právních předpisů místních samospráv dopadajících právě na veřejná prostranství. Jde-li o omezení volného přístupu či omezení rozsahu obecného užívání daného prostranství, která jsou znakem "neveřejného" charakteru prostranství, mají různé podoby. Může jít o omezení ze strany vlastníků, kteří si ponechali kontrolu, resp. vykonávají právní panství nad daným prostranstvím, či o režimová omezení ať už zákonná či podzákonná. Jde-li o prostor náměstí U Svatého Jiří, není zde pochyb, že ten podléhá kombinaci omezení, která vycházejí jak z vůle vlastníka, tak ze zákonných či podzákonných právních předpisů, jak je blíže rozvedeno v napadených rozhodnutích.
18. Stěžovatel se přesto domnívá, že náměstí je ex lege veřejným prostranstvím, neboť je přímo obsaženo v definici pojmu. S takovou rigidně textuální interpretací však nelze souhlasit, neboť obsahuje-li zákonná definice příkladmý výčet prostor, které znaky veřejného prostranství zpravidla naplňují, neznamená to, že tomu tak u nich musí být vždy. Obdobně ani tržiště či chodníky nemusí být bez dalšího veřejným prostranstvím, neboť bezpochyby mohou být součástí uzavřeného objektu či areálu se zvláštním režimem (viz např. chodníky v areálech hřbitovů).
19. Posouzení porušení práva stěžovatele na zorganizování shromáždění na náměstí U Svatého Jiří se nicméně odvíjí pouze od posouzení povahy zamýšleného místa konání z pohledu neomezené přístupnosti pro všechny. V tomto smyslu dává Ústavní soud za pravdu Nejvyššímu správnímu soudu, který poukázal nejen na faktickou kontrolu vlastníka nad užíváním předmětného pozemku, ale i na množství dalších omezení užívání areálu, jak ostatně velice podrobně vysvětlil již žalovaný správní orgán. Za těchto okolností nelze nade vši pochybnost náměstí U Svatého Jiří za veřejné prostranství považovat. Historický argument stěžovatele, že tento prostor je obecně přístupný a má charakter veřejného prostranství beze změny již od roku 1976, představuje v této souvislosti překvapivou argumentační zkratku, protože se vztahuje k velmi represivnímu období nedávných dějin, pro které je charakteristické potlačování základních práv včetně práva shromažďovacího i vlastnického.
20. Ústavní soud dodává, že nelze přisvědčit ani námitce, že základní práva stěžovatele byla omezena podzákonnými předpisy. Toto je nesprávný a zkratkovitý závěr. Omezení shromažďovacího práva v nyní posuzované věci totiž vychází ze zákona o hlavním městě Praze a v něm obsažené zákonné definici veřejného prostranství, tedy přesně tak, jak předpokládá čl. 4 odst. 2 Listiny. Shledaly-li správní soudy a před nimi již správní orgány, že náměstí U Svatého Jiří není svou povahou veřejným prostranstvím, je taková interpretace a aplikace definice veřejného prostranství v souladu s judikaturou Ústavního soudu a Ústavní soud neshledává, že by byla projevem svévole, nepředvídatelné interpretační libovůle či byla v extrémním rozporu s principy spravedlnosti.
21. Ústavní soud konstatuje, že Nejvyšší správní soud v nyní posuzované věci dostál požadavkům uvedeným výše. Své rozhodnutí logicky a přesvědčivě odůvodnil a vysvětlil stěžovateli, proč není jeho kasační stížnost důvodná. Ústavní soud uzavírá, že při rozhodování správních soudů ani správních orgánů neshledal pochybení, které by bylo možné vyhodnotit jako zásah do ústavně zaručených práv a svobod stěžovatele, a mohlo by tak být důvodem pro jeho kasační zásah.
22. Ze všech shora vyložených důvodů proto Ústavní soud ústavní stížnost odmítl podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2024
Daniela Zemanová v. r.
předsedkyně senátu
|
|