Nález
pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu a soudce zpravodaje Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného a Michaely Židlické ze dne 27. listopadu 2012 sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Jeronýmem Tejcem, na zrušení zákona č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů, zákona č. 364/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, zákona č. 365/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zákona č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zákona č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zákona č. 369/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, zákona č. 370/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), zákona č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách, zákona č. 374/2011 Sb., o zdravotnické záchranné službě, zákona č. 375/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, zákona č. 426/2011 Sb., o důchodovém spoření, zákona č. 427/2011 Sb., o doplňkovém penzijním spoření, a zákona č. 428/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o důchodovém spoření a zákona o doplňkovém penzijním spoření, eventuálně na zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., § 18a odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 366/2011 Sb., ve slovech "a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání54)", a § 121 odst. 1 a 5 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), eventuálně o návrhu vedlejšího účastníka na zrušení § 70 až 78, § 114 odst. 1 písm. g), § 117 odst. 1 písm. e), f), g), n) a r) a odst. 3 písm. d), e), f), g), h), i) a m) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), eventuálně o návrhu vedlejšího účastníka na zrušení § 4 odst. 5, §14, § 28 odst. 2, § 35, § 36 odst. 3, 5 a 6, § 45 až 47, § 48 odst. 1 a 2, § 50, § 52 až 54 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, zastoupené JUDr. J. M., advokátem, a skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem JUDr. Vojtěchem Filipem, jako vedlejších účastníků řízení (nález byl vyhlášen pod č. 437/2012 Sb.).
I. Ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
II. Ustanovení § 121 odst. 1 ve slovech "a to po dobu nejdéle 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak", včetně čárky jim předcházející, odst. 4 věty první ve slovech "nejpozději však uplynutím 36 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona", včetně čárky jim předcházející, odst. 4 věty druhé a odst. 5 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
III. Ustanovení § 76 a 77 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), se ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
IV. Ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), se ve slovech "Platnost dříve vysloveného přání je 5 let." ruší dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
V. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I. Předmět řízení
1. Dne 6. ledna 2012 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 45 poslanců, za kterou jedná poslanec Mgr. Bohuslav Sobotka, od 12. listopadu 2012 zastoupené poslancem JUDr. Jeronýmem Tejcem (dále též „navrhovatelé“), na zrušení v záhlaví uvedených čtrnácti zákonů. Podle navrhovatelů došlo k jejich přijetí způsobem, který nebyl v souladu s některými ústavními principy vztahujícími se k zákonodárnému procesu, neboť poté, co byly návrhy těchto zákonů zamítnuty nebo vráceny Senátem, je Poslanecká sněmovna projednala ve sloučené rozpravě ke všem z nich a v rámci této rozpravy omezila řečnickou dobu jednotlivých poslanců na deset minut a počet jejich vystoupení na nejvýše dvě.
2. Pro případ, že by Ústavní soud tomuto návrhu nevyhověl, se navrhovatelé dále domáhali zrušení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění napadeného zákona č. 367/2011 Sb., a § 18a odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění napadeného zákona č. 366/2011 Sb., ve slovech „a osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání54)“. Těmito ustanoveními byla rozšířena možnost výkonu veřejné služby i na osoby vedené v evidenci uchazečů o zaměstnání s tím, že odmítnutí jejího výkonu v rozsahu nejvýše 20 hodin týdně bez vážného důvodu je důvodem vyřazení z této evidence, pokud v ní byl uchazeč veden nepřetržitě déle než 2 měsíce. Současně navrhli zrušení přechodných ustanovení § 121 odst. 1 a 5 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), kterými byla stanovena povinnost nové registrace poskytovatelů zdravotních služeb.
3. V průběhu řízení obdržel Ústavní soud další dva návrhy jiných aktivně legitimovaných subjektů, jež směřovaly proti původním návrhem napadenému zákonu o zdravotních službách, resp. některým jeho ustanovením. Skupina 20 senátorů, za kterou jedná senátorka MUDr. Alena Dernerová, podala dne 9. ledna 2012 návrh na zrušení § 70 až 78 zákona o zdravotních službách, obsahujících novou právní úpravu Národního zdravotnického informačního systému. Její návrh však směřoval i proti § 114 odst. 1 písm. g), § 117 odst. 1 písm. e), f), g), n) a r) a odst. 3 písm. d), e), f), g), h), i) a m) zákona o zdravotních službách, jež vymezují skutkové podstaty některých přestupků v oblasti poskytování zdravotních služeb a sankce za ně, jakož i proti výše uvedeným přechodným ustanovením § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, jichž se týkal i návrh skupiny poslanců.
4. Návrh na zrušení zákona o zdravotních službách jako celku, jenž byl Ústavnímu soudu doručen 13. února 2012, nakonec podala i další, od navrhovatelů odlišná skupina 41 poslanců, za kterou jedná poslanec JUDr. Vojtěch Filip. Tito poslanci formulovali v první řadě obecné námitky ve vztahu ke způsobu přijetí tohoto zákona a určitosti jeho obsahu. Pokud jde o jeho jednotlivá ustanovení, poslanci namítali porušení práva občanů na zdravotní péči, jež je nově ve smyslu § 28 odst. 2 ve spojení s § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách poskytována toliko „s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti.“ Za jsoucí v rozporu s ústavním pořádkem ale považovali i omezení účinků tzv. „předem vysloveného přání“ podle § 36 odst. 3, 5 a 6, povinnost souhlasu zákonných zástupců s poskytnutím zdravotních služeb nezletilým pacientům nebo pacientům zbaveným způsobilosti k právním úkonům podle § 35, vymezení práv a povinností poskytovatelů zdravotních služeb podle § 45 až 47, možnosti ukončení péče o pacienta podle § 48 odst. 1 a 2 a § 50, možnost nakládání s rodným číslem pacienta podle § 52, úpravu vedení zdravotní dokumentace podle § 53 a 54 a úpravu postavení odborného zástupce podle § 14 zákona o zdravotních službách. Pokud by Ústavní soud neshledal důvody pro zrušení napadeného zákona jako celku, navrhli zrušení alespoň těchto ustanovení.
5. Řízení o návrhu skupiny senátorů bylo vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 2/12 a o návrhu posledně uvedené skupiny poslanců pod sp. zn. Pl. ÚS 7/12. Ústavní soud svými usneseními ze dne 24. ledna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 2/12 a ze dne 6. března 2012 sp. zn. Pl. ÚS 7/12 (všechna rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz) postupně odmítl návrhy skupiny senátorů a skupiny poslanců. O zrušení zákona o zdravotních službách jako celku již totiž bylo zahájeno řízení, v důsledku čehož se podle § 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, staly oba návrhy nepřípustnými. Protože však jinak splňovaly formální náležitosti stanovené tímto zákonem, získaly skupina senátorů i skupina poslanců právo zúčastnit se řízení o původním návrhu jako jeho vedlejší účastníci s tím, že návrh na zrušení zákona o zdravotních službách bude v rozsahu jimi uplatněných námitek podroben řádnému přezkumu z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem. To znamená, že předmět tohoto řízení byl vymezen návrhy a námitkami všech tří výše uvedených aktivně legitimovaných subjektů.
II. Argumentace navrhovatelů a vedlejších účastníků
6. Ve prospěch svých návrhů uplatnili navrhovatelé a vedlejší účastníci následující argumentaci.
II./a Omezení práv opozičních poslanců v rozpravě k napadeným čtrnácti zákonům
7. Navrhovatelé mají za to, že při projednávání návrhů napadených zákonů byla za účelem jejich rychlého přijetí použita některá opatření, jež měla jako celek za následek porušení ústavních principů vztahujících se k zákonodárnému procesu. Mělo k tomu dojít konkrétně tím, že:
a) Předsedkyně Poslanecké sněmovny zařadila návrhy zákonů, jež byly zamítnuty nebo vráceny Senátem, na pořad probíhající 25. schůzi Poslanecké sněmovny proti námitce nejméně 20 poslanců. Podle navrhovatelů tím postupovala v rozporu s § 97 odst. 3 a 4 ve spojení s § 54 odst. 4 větou prvou, odst. 5 a 6 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „jednací řád“).
b) V rámci jejich opětovného projednávání sloučila Poslanecká sněmovna rozpravu ke všem čtrnácti návrhům zákonů. Současně byla jejím usnesením omezena řečnická doba poslanců na deset minut a počet jejich vystoupení ve sloučené rozpravě na nejvýše dvě. I v tomto případě spatřují navrhovatelé porušení jednacího řádu, a to konkrétně jeho § 59 odst. 2 ve spojení s § 54 odst. 8 větou prvou.
c) Po celou dobu jejich opětovného projednávání nebyl k řízení schůze Poslanecké sněmovny připuštěn její místopředseda Lubomír Zaorálek, který byl v této době jako jediný člen vedení Poslanecké sněmovny zástupcem parlamentní opozice. Předsedkyně Poslanecké sněmovny se v tomto směru ani nepokusila o dohodu, což navrhovatelé hodnotí jako porušení § 30 odst. 3 jednacího řádu.
d) V případě jedenácti napadených zákonů – konkrétně zákonů č. 341/2011 Sb., 365/2011 Sb., 369/2011 Sb., 370/2011 Sb., 372/2011 Sb., 373/2011 Sb., 374/2011 Sb., 375/2011 Sb., 426/2011 Sb., 427/2011 Sb. a 428/2011 Sb. – byly podstatně zkráceny lhůty pro jejich projednávání. Lhůta pro projednávání návrhu zákona ve výborech podle § 91 odst. 1 jednacího řádu byla zkrácena o 20, případně až 30 dnů. Rovněž došlo ke zkrácení lhůty podle § 95 odst. 1 jednacího řádu, jež vymezuje období mezi doručením pozměňovacích návrhů poslancům a zahájením třetího čtení, na mezních 48 hodin, přičemž v případě zákona č. 364/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, k tomu mělo dojít v rozporu s uvedeným ustanovením na návrh poslance, a nikoliv navrhovatele. Tento postup byl zvolen navzdory tomu, že v usneseních výborů k návrhům zákonů byly zpravidla obsaženy rozsáhlé a podstatné pozměňovací návrhy zahrnující v některých případech i desítky stran textu.
e) V případě zákonů týkajících se důchodové reformy, tj. zákonů č. 426/2011 Sb., 427/2011 Sb. a 428/2011 Sb. došlo ke sloučení rozpravy již ve druhém čtení, tedy nejen po jejich zamítnutí Senátem.
8. Cílem všech uvedených opatření bylo rychlé prosazení vládních návrhů zákonů na půdě Poslanecké sněmovny, aby mohly nabýt účinnosti co možná nejdříve, zpravidla již k 1. lednu 2012. Prostředkem dosažení tohoto cíle však bylo takové využití ustanovení jednacího řádu, které eliminovalo nebo alespoň podstatně ztížilo možnosti opozice kritizovat jednotlivé návrhy zákonů, předkládat k nim pozměňovací návrhy nebo se případně pokusit jejich přijetí oddálit. Tím byla dále oslabována možnost opozice, která již tak byla v informační nevýhodě oproti vládním poslancům, důsledně využít prostředky hájení zájmů a práv politické menšiny, které jí dávají k dispozici Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) a jednací řád.
9. Z ústavního principu demokratického právního státu vyplývají i minimální požadavky na možnost a kvalitu parlamentní debaty, přičemž jedním z nich je, že k přijímání zákonů má docházet formou racionálního diskurzu. Navrhovatelé v této souvislosti poukazují na právní závěry Ústavního soudu obsažené v nálezu ze dne 15. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), podle nichž musí zákonodárný proces umožnit otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů. Parlamentní rozprava plní legitimační funkci ve vztahu k přijímaným politickým rozhodnutím, neboť právě v ní jsou veřejně vyloženy argumenty pro a proti, které hrály roli při jejich přijímání. Jejím prostřednictvím je pak s těmito argumenty seznámena a konfrontována veřejnost, jež si o věci může učinit vlastní úsudek a přizpůsobit výsledku této debaty své chování.
10. Požadavek dostatečné diskuse v zákonodárném sboru v souvislosti s omezením volebního práva vězňům vyslovil rovněž Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 6. října 2005 ve věci stížnosti Hirst proti Spojenému království č. 74025/01 a lze jej dovodit i z nedávného rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 9. února 2010 sp. zn. 1 BvL 1/09 (BVerfGE 125, 175 – Hartz IV), jež rovněž klade na zákonodárce obrovské nároky, aby svá normativní rozhodnutí přesvědčivě a transparentně zdůvodnil. Tímto rozhodnutím bylo zrušeno stanovení životního minima pro některé skupiny lidí, protože německý zákonodárce veřejnosti nepředložil transparentní kalkulaci, jak dospěl k některým částkám.
11. Ve své další argumentaci navrhovatelé shrnují některé obecné principy, jež ve vztahu k zákonodárnému procesu formuloval Ústavní soud ve svých nálezech týkajících se přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze. Jde především o vázanost Parlamentu právem při výkonu své působnosti a jeho povinnost respektovat pravidla, která si jako představitel moci zákonodárné sám stanovil. Zároveň se i na něj vztahuje elementární požadavek formálně chápaného právního státu, kterým je vyloučení libovůle z rozhodování orgánů veřejné moci. Nedodržení těchto pravidel může vést nejen ke zpochybnění legitimity přijatého zákona, nýbrž i jeho legality. Podoba i interpretace jednacích řádů parlamentních komor proto musí být založena na principu reprezentativní demokracie, na svobodném výkonu mandátu členů Parlamentu, na jejich rovnosti jako reprezentantů lidu, na svobodě projevu a na svobodné parlamentní rozpravě. Musí být dodržena přirozenoprávní zásada nechat slyšet všechny strany.
12. Mezi výše uvedené principy je třeba řadit i princip ochrany menšin, kterou na parlamentní půdě představuje parlamentní opozice. Jejím zástupcům musí být v rámci legislativních procedur umožněn nerušený výkon jejich ústavně garantovaných práv, jež se neomezují toliko na právo účasti na nich, nýbrž lze mezi ně řadit i práva umožňující parlamentní opozici blokovat či oddalovat rozhodnutí přijímaná většinou. Za nejvážnější porušení práv parlamentní opozice považují navrhovatelé právě sloučení rozpravy k Senátem zamítnutým nebo vráceným návrhům zákonů. Opoziční poslanci během projednávání napadených zákonů vyhověli postulátu odpovědné a konstruktivní opozice, když z jejich strany nedocházelo k nadužívání či zneužívání těchto práv, a tím ani k oslabení či znemožnění efektivního výkonu moci ze strany vládní většiny. Přiznávají sice, že po vyčerpání všech možností, které měla opozice k dispozici při projednávání předmětných vládních návrhů zákonů na půdě komor Parlamentu, přistoupili k obstrukci vyznačující se několikerým předložením většího množství procedurálních návrhů na změny v pořadu schůze a větším počtem přihlášek do rozpravy, tento přístup však nebyl veden primárně myšlenkou obstrukce, nýbrž věcnou kritikou jejich obsahu. Předmětné sloučení rozpravy tak bylo zjevně trestem za to, že opozice předtím způsobila dvoudenní projednávání jiného návrhu zákona (posléze publikovaného jako zákon č. 353/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů; sněmovní tisk č. 378, 6. volební období). Důvodem tohoto omezení naopak nemohl být časový tlak na přijetí napadených zákonů, neboť i kdyby jejich projednávání trvalo obdobně dlouho, Poslanecká sněmovna by je nepochybně všechny schválila do konce listopadu 2011. Takovýto časový tlak by navíc ve smyslu nálezu ze dne 1. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 55/10 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebylo možné ani jinak považovat za legitimní a ústavně aprobovatelný důvod omezení rozpravy.
13. Vedle uvedených ústavněprávních aspektů nelze opominout ani to, že ke sloučení rozpravy ke čtrnácti napadeným zákonům došlo v rozporu s § 54 odst. 8 jednacího řádu, ačkoliv právě o toto ustanovení opírala vládní většina svůj postup. Navrhovatelé odkazují na stanovisko legislativního odboru Poslanecké sněmovny, jež si v průběhu předmětné schůze vyžádal místopředseda Poslanecké sněmovny Lubomír Zaorálek. Podle tohoto v návrhu obsáhle citovaného stanoviska je sloučení rozprav obvyklé pouze u bodů, které spolu logicky a obsahově souvisí (např. u návrhů zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a souvisejícího „změnového“ zákona). Právě tato souvislost je důvodem sloučení, neboť nemá smysl, aby byla opakovaně vedena rozprava k obsahově téměř totožné nebo velmi podobné věci. Tento účel však nemůže být naplněn v případě sloučení rozprav k jakýmkoliv obsahově nesouvisejícím zákonům. Uvedené stanovisko připouští, že důvodem sloučení rozpravy by mohla být snaha o omezení počtu vystoupení poslanců na celkově dvě vystoupení po deseti minutách, vzhledem k dikci § 59 odst. 2 jednacího řádu, podle něhož se může Sněmovna bez rozpravy usnést, že „k téže věci“ může poslanec vystoupit nejvýše dvakrát, by však i v takovémto případě musel mít každý poslanec možnost vystoupit dvakrát ke každé věci, tj. ke každému jednotlivému tisku, resp. bodu schůze.
14. K postupu místopředsedkyně Poslanecké sněmovny Kateřiny Klasnové, která jako řídící schůze vymazávala třetí a další přihlášky poslanců do rozpravy, se legislativní odbor nevyjadřoval, poukázal však na to, že mezi běžně akceptované právní principy se řadí i zákaz zneužití práv, tvořící součást principu právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy. V souladu s tímto principem přitom lze za určitých situací omezit výkon práva tomu, kdo jej pouze prokazatelně zneužívá, k čemuž by mohlo dojít i v případě, kdy by při provádění tzv. obstrukcí byla překročena únosná míra. Pokud by totiž zákonem stanovené právo poslance muselo být vždy a za všech okolností formalisticky vykonáváno, mohlo by to znamenat materiální popření smyslu činnosti Sněmovny, potažmo parlamentarismu jako takového. Legislativní odbor se však nedomnívá, že by v předmětné situaci k překročení této míry došlo.
15. Návrh na zrušení napadených zákonů navrhovatelé odůvodňují i znehodnocením ústavní role Senátu v zákonodárném procesu. Senát svým oprávněním zamítnout návrh zákona nebo jej vrátit s pozměňovacími návrhy plní funkci korektivu Poslanecké sněmovny. Právě v této skutečnosti spočívá i důvod, pro který jednací řád vyžaduje, aby Senátem zamítnuté nebo vrácené předlohy byly předloženy až na nejbližší schůzi Poslanecké sněmovny, tj. zjevně nikoli na schůzi probíhající, a to nejdříve za deset dnů od doručení usnesení Senátu, resp. jeho pozměněné verze. Smysl této minimální lhůty spočívá v zajištění potřebného času k tomu, aby se poslanci mohli s usnesením Senátu a jeho důvody seznámit, a rozhodovat tak s plnou znalostí jeho postoje. Z těchto důvodů se navrhovatelům jeví předmětná omezení rozpravy jako nepřiměřená a neodpovídající ústavním principům našeho parlamentarismu. Návrh zákona po svém zamítnutí nebo vrácení s pozměňovacími návrhy již není projednáván ve výborech, čímž podstatně vzrůstá význam rozpravy konané na plénu Poslanecké sněmovny. Ta se totiž stává jediným fórem, na němž mohou poslanci využít argumentů zazněvších při jeho projednávání v Senátu a pokusit se přesvědčit většinu Poslanecké sněmovny ke změně jejího stanoviska, případně ke schválení senátní pozměněné verze návrhu zákona. Důsledky omezení rozpravy přitom nelze relativizovat ani poukazem na již proběhlá tři čtení návrhu zákona, neboť po přijetí usnesení Senátu o zamítnutí nebo vrácení návrhu zákona vstupují do parlamentního diskurzu jeho nové argumenty coby opravné instituce a polemického prvku k druhé parlamentní komoře. V tom ostatně spočívá samotný smysl dvoukomorové parlamentní soustavy.
16. V dané věci se navrhovatelé obracejí na Ústavní soud jako představitelé parlamentní opozice, aby vzhledem k vážným pochybnostem o ústavnosti rozhodnutí parlamentní většiny otevřeli cestu k projednání věci Ústavním soudem, a tím i k přenesení sporné otázky do ústavněprávního diskurzu, jenž je pro soudobý demokratický právní stát podstatný. Jsou přesvědčeni, že s výjimkou Senátu selhaly v případě napadených zákonů ostatní pojistky ústavně konformního výkonu legislativního procesu, mezi něž Ústavní soud řadí i předsedu Poslanecké sněmovny, resp. předsedající její schůze, a prezidenta republiky. V případě nejzávažnějšího porušení pravidel demokratického legislativního procesu, tj. sloučení rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonům, totiž nechtěly zasáhnout, zatímco Senát vzhledem k tomu, že ke sloučení došlo až po zamítnutí nebo vrácení předmětných předloh, již zasáhnout nemohl. Shrnují tak, že přijetím napadených zákonů došlo k zásahu do práv, principů a záruk zakotvených v čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 5, 6, 15, 26 a 36 Ústavy a v čl. 4 odst. 2 a 4, čl. 21 odst. 1 a 4 a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Kumulací opatření omezujících demokratickou diskusi na půdě Poslanecké sněmovny, zejména krácením lhůt pro projednávání napadených zákonů, omezením řečnické lhůty a počtu vystoupení a nakonec i sloučením sněmovní rozpravy poté, co Senát návrhy napadených zákonů zamítl či vrátil s pozměňovacími návrhy, došlo k zásahu do práv řady poslanců (především opozičních), kteří neměli možnost proti návrhům těchto zákonů argumentovat v parlamentní rozpravě. Jednalo se o extrémní případ svévole vládní většiny. U zákonů, které nikoli nepodstatně omezují základní práva a svobody podle čl. 26, 28, 30, 31 a čl. 32 odst. 5 Listiny, tak Parlament naprosto selhal ve své ústavní roli legitimační instance.
17. Způsob projednávání napadených zákonů označují navrhovatelé za projev pokračování tendence vedoucí k marginalizaci Parlamentu a parlamentních debat, jež se projevila již v minulosti v souvislosti s projednáváním zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, nebo přijímáním zákonů ve stavu legislativní nouze v listopadu 2010. Mezi její další projevy lze zařadit i častou neúčast vládní většiny během parlamentních debat k významným tématům nebo považování každé kritiky vládních předloh za zdržování a obstrukce. Důsledkem této tendence tak je, že se Parlament stává pouhým hlasovacím strojem, pouhou fasádou.
II./b Svévolný postup při schvalování zákona o zdravotních službách v Poslanecké sněmovně
18. Nesprávný postup při přijímání návrhu zákona, tentokrát však pouze v případě návrhu zákona o zdravotních službách, vytýká Poslanecké sněmovně i skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka. Důvodem je především skutečnost, že nebyl reflektován význam tohoto zákona, jenž má charakter kodexu a svým obsahem vymezuje novou terminologii, základní podmínky poskytování zdravotních služeb, postavení státu, poskytovatelů zdravotních služeb a pacienta a jejich vztahy. Vzhledem k jeho obsahu bylo proto namístě očekávat, že k jeho projednání dojde v náležitém časovém rámci, a to pokud možno při dosažení širšího konsenzu na jeho obsahu, zahrnujícího vedle koalice alespoň část parlamentní opozice, aby byla zachována kontinuita této právní úpravy i po dalších volbách. K tomu však nedošlo.
19. Způsob schvalování byl podle vedlejších účastníků zcela mimo rámec jednacího řádu a zvyklostí projednávání. O tom nesvědčí jen sloučení rozpravy k nesouvisejícím návrhům zákonů, které provázela řada nočních jednání, nýbrž i skutečnosti předcházející této rozpravě. Jde např. o to, že návrh předmětného zákona byl poslancům rozeslán 1. července 2011, tedy v období dovolených, a to aniž by byl v této době k dispozici i návrh novely zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o veřejném zdravotním pojištění“), který s tímto zákonem po věcné stránce úzce souvisí. Ten byl dán do připomínkového řízení až v průběhu října, a to původně jen na 10 dnů, později na 20 dnů, za současného vnitřního připomínkového řízení k novele zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Takto krátké lhůty znemožnily uplatnění kvalifikovaných připomínek ze strany odborné veřejnosti, byť se jedná o kodex dotýkající se rozsáhlé oblasti lidských práv. Většina uplatněných připomínek a námitek odborné veřejnosti k návrhu zákona navíc nebyla vůbec akceptována. V tomto postupu spatřují vedlejší účastníci prvky svévole a v jejich důsledku porušení čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 23 odst. 3 a čl. 44 odst. 3 Ústavy.
20. Předmětem jejich námitek je nakonec i skutečnost, že přijímání návrhu zákona se neobešlo bez tzv. přílepků, když do něj byly zařazeny např. pasáže o instalaci vedení Všeobecné zdravotní pojišťovny či úprava systému tvorby úhrad a cen léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely o regulaci cen léků. Takovýto postup není v souladu ani s legislativními pravidly vlády ani s judikaturou Ústavního soudu, konkrétně nálezem sp. zn. Pl. ÚS 77/06.
II./c Porušení zákazu nucených prací a některých dalších základních práv v důsledku podmínění nároku na podporu v nezaměstnanosti výkonem veřejné služby
21. Napadeným zákonem č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byla s účinností od 1. ledna 2012 novelizována právní úprava institutu veřejné služby podle § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Předmětný institut, jenž sám byl do právního řádu zaveden s účinností od 1. ledna 2009, původně sledoval účel motivovat příjemce dávek pomoci v hmotné nouzi, aby si svou aktivní činností navýšili příspěvek na živobytí. K tomu postačoval výkon veřejné služby v minimální délce 20 hodin měsíčně, přičemž navýšení bylo možné dosáhnout i výkonem výdělečné činnosti či výkonem dobrovolnické služby. Nová právní úprava přinesla zásadní změny tohoto institutu. Veřejná služba již není vykonávána jen osobami v hmotné nouzi, nýbrž též osobami vedenými v evidenci uchazečů o zaměstnání, a to na základě písemné smlouvy, obsahující vedle základních údajů o těchto osobách i místo, předmět a dobu výkonu veřejné služby. Tato smlouva se uzavírá s krajskou pobočkou Úřadu práce České republiky (dále jen „úřad práce“) po dohodě s obcí nebo dalším subjektem, v jejichž prospěch má být poskytována, přičemž za ni nenáleží odměna. Ostatní podmínky výkonu veřejné služby jsou obdobné podmínkám pracovněprávním.
22. Stejným dnem nabylo účinnosti i související doplnění § 30 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Podle nového znění písmene d) tohoto ustanovení je krajská pobočka úřadu práce oprávněna a povinna vyřadit z evidence uchazečů o zaměstnání takového uchazeče, jenž bez vážného důvodu odmítne nabídku vykonávat veřejnou službu v rozsahu nejvýše 20 hodin týdně v případě, že je v této evidenci veden nepřetržitě déle než 2 měsíce.
23. Navrhovatelé mají za to, že obě napadená ustanovení jsou v rozporu s právem svobodně si zvolit zaměstnání a zákazem nucených prací. Prvně uvedené právo je zakotveno v čl. 23 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv, čl. 6 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb., a čl. 6 odst. 1 deklarace Valného shromáždění OSN o pokroku a rozvoji v sociální oblasti z roku 1969, jakož i v čl. 1 odst. 1 Evropské sociální charty, vyhlášené pod č. 14/2000 Sb. m. s., a čl. 1 odst. 1 Úmluvy o politice zaměstnanosti [Úmluva Mezinárodní organizace práce (dále též jen „MOP“) č. 122], vyhlášené pod č. 490/1990 Sb., z nichž pro Českou republiku vyplývají závazky, aby cílem své politiky učinila možnost každého mít příležitost získat prostředky ke svému živobytí prací, kterou si svobodně zvolí. Pokud jde o zákaz nucených prací, ten stanovují především čl. 9 Listiny a čl. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), v nichž je zároveň vymezeno, co nelze považovat za nucenou práci. Její pozitivní vymezení se naopak nachází v Úmluvě o nucené nebo povinné práci (Úmluva MOP č. 29), vyhlášené pod č. 506/1990 Sb., pro jejíž účely se podle jejího čl. 2 odst. 1 označuje výrazem „nucená nebo povinná práce“ každá práce nebo služba, která se na kterékoliv osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoliv trestu a ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. Podle navrhovatelů je třeba trestem rozumět jakoukoliv újmu, která by se týkala zbavení nebo omezení některého práva či svobody dotyčné osoby, přičemž zákaz se vztahuje jak na orgány veřejné moci, tak i soukromé subjekty. V čl. 2 odst. 2 této úmluvy jsou stanoveny výjimky, na které se tento zákaz nevztahuje.
24. Namítaný rozpor se v první řadě týká toho, že § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi zahrnul mezi veřejné práce i pomoc jiným subjektům než obcím. Ty tak mohou být vykonávány ve prospěch státu, územně samosprávných celků, neziskových organizací, nebo dokonce podnikatelských subjektů. Takovéto vymezení je však podle navrhovatelů problematické. Veřejná služba by měla být vykonávána ve veřejném zájmu, tj. ve prospěch širšího okruhu osob, k charitativním nebo humanitárním účelům, nikoliv však k dosažení zisku podnikatelských subjektů. Tomu odpovídá i čl. 2 odst. 2 písm. e) Úmluvy o nucené nebo povinné práci, jenž jako výjimku ze zákazu nucených prací připouští menší obecní služby vykonávané členy obce v jejím přímém zájmu, pokud mohou být považovány za obvyklé občanské povinnosti připadající na členy obce a tito nebo jejich přímí zástupci mají právo vyjádřit se ohledně potřeby takových služeb. Je zřejmé, že tyto podmínky výkon veřejné služby ve prospěch soukromých společností nesplňuje. Napadená ustanovení jsou z tohoto důvodu zároveň ve zjevném rozporu s čl. 4 odst. 1 Úmluvy o nucené nebo povinné práci a čl. 4 odst. 3 písm. d) Úmluvy. Pokud se k tomu vezme v úvahu skutečnost, že zákon nestanoví ani žádnou hranici pro délku trvání výkonu veřejných služeb, lze konstatovat, že úvaha úřadu práce při jejich zprostředkování není nijak omezena, a je tedy namístě obava z možného zneužívání tohoto institutu k podnikatelským účelům. Vyloučit ale nelze ani jeho zneužití pro účely hospodářského rozvoje, včetně pomoci v oblastech zlepšování životního prostředí, případně jako prostředku pracovní kázně, ačkoliv využívání nucené nebo povinné práce za těmito účely zakazuje čl. 1 písm. b) a c) Úmluvy o odstranění nucené práce (Úmluva MOP č. 105), vyhlášené pod č. 231/1998 Sb.
25. Vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání má rovněž sankční charakter, s nímž je spojena řada dalších negativních důsledků. Jde o odnětí podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci, vznik povinnosti hradit pojistné na veřejné zdravotní pojištění a neposkytnutí dávek pomoci v hmotné nouzi. Zákon předpokládá, že výkon veřejné služby má charakter výkonu závislé činnosti podle pracovněprávních předpisů, což navrhovatelé dokládají výčtem jednotlivých dílčích aspektů právní úpravy. Výše uvedená sankce proto působí, resp. uchazeč o zaměstnání ji vnímá jako vyhrůžku pro případ, že by výkon veřejné služby odmítl, v důsledku čehož je k jejímu výkonu nucen. Tento závěr odpovídá i způsobu, jakým pohrůžku v souvislosti se zákazem nucených prací vnímá Evropský soud pro lidská práva, tedy jako jakoukoliv citelnou sankci (tj. trest v oblasti trestního práva a správního trestání) nebo jiný citelný zásah do právní sféry dotčené osoby. Rovněž orgány Mezinárodní organizace práce ve svých stanoviscích upozorňují, že postih může mít též formu ztráty práv či výhod. Nedobrovolnost, jak dále uvádí navrhovatelé, předpokládá jednání proti vůli dotčené osoby, přičemž případný formálně udělený souhlas je nutno zkoumat podle okolností, zda byl poskytnut dotčenou osobou svobodně, a nikoliv pod nepřípustnou pohrůžkou trestu. Ústavní soud sám v minulosti znak donucení konkretizoval jako donucení k práci, jež je „administrativní povahy“, „s pohrůžkou sankce vyplývající z poměru nadřízenosti a podřízenosti“, a to v situacích typově srovnatelných s negativním výčtem toho, co zakázanou nucenou prací ve smyslu čl. 9 odst. 2 Listiny není [srov. nález ze dne 22. března 1994 sp. zn. Pl. ÚS 37/93 (N 9/1 SbNU 61; 86/1994 Sb.); nález ze dne 7. července 1994 sp. zn. I. ÚS 2/93 (N 37/1 SbNU 267)]. Všechny tyto znaky platné zákonné vymezení veřejné služby splňuje.
26. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva i Ústavního soudu vyžaduje posouzení tíživosti břemene spočívajícího ve výkonu nucené práce nebo služby pro dotčenou osobu, tj. zda se jedná o zjevnou nespravedlnost, útlak, případně zbytečnou, neodůvodněnou tvrdost či trápení. V souladu s čl. 4 Úmluvy, jakož i právními závěry obsaženými v bodech 33 a 37 rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. listopadu 1983 ve věci stížnosti Van der Mussele proti Belgii č. 8918/80, je tedy třeba posoudit proporcionalitu přijatého opatření. Jde-li totiž o břemeno zanedbatelné či běžné, tedy způsobující povinné osobě nulovou, zanedbatelnou, příp. zcela standardní a běžnou újmu, lze s použitím variace na argument de minimis aprobovat i práci, která by jinak všechny ostatní znaky zakázané nucené práce naplňovala. Pokud by se však naopak jednalo o břemeno mimořádně tíživé a nesnesitelné, může tím být zpochybněna dobrovolnost převzetí povinnosti takovou práci vykonávat. Tato východiska se podle navrhovatelů uplatní i v dané věci. Vezme-li se do úvahy, že výkon veřejné služby může být nařízen až na polovinu stanovené týdenní pracovní doby, tj. 20 hodin, přičemž za výkon této práce není pracující žádným způsobem odměněn, lze soudit, že břemeno výkonu této služby pro něj může být velmi tíživé, protože za výkon své práce neobdrží přiměřenou odměnu. V průběhu výkonu veřejné služby navíc dotčená osoba není důchodově pojištěna, což se může značně negativně odrazit na jejím postavení při následném rozhodování o její důchodové dávce, zejména při rozhodování o invalidním důchodu.
27. Další námitka se týká rozporu napadené právní úpravy s právem na přiměřené hmotné zabezpečení v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny, jež představuje jeden z podstatných aspektů práva na práci, jak je upraveno v řadě mezinárodních dokumentů, včetně mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách. Tyto smlouvy ukládají České republice povinnost poskytovat dávky v nezaměstnanosti. Jde o Úmluvu o minimální normě sociálního zabezpečení (Úmluva MOP č. 102), vyhlášenou pod č. 461/1991 Sb., a Evropský zákoník sociálního zabezpečení (Úmluva Rady Evropy č. 48), vyhlášený pod č. 90/2001 Sb. m. s., které definují pojem kryté sociální události a vymezují okruh chráněných osob i dobu poskytování dávek. Uvedený pojem zahrnuje podle jejich čl. 20 zastavení výdělku, jak je stanoveno vnitrostátními právními předpisy, způsobené nemožností získat přiměřené, resp. vhodné zaměstnání, pokud chráněná osoba je schopna práce a ochotna pracovat. Poskytování dávek v nezaměstnanosti může být podle těchto smluv omezeno pouze ze dvou důvodů, které tyto smlouvy taxativně stanoví ve svých čl. 24 odst. 1. Důvod vymezený v napadeném ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti však pod ně podřadit nelze.
28. Odmítnutí vykonávat veřejnou službu bude mít u osoby, která dosud pobírá podporu v nezaměstnanosti, za následek její odnětí. Tato podpora je přitom dávkou sociálního zabezpečení, jejíž poskytování je podmíněno předchozím odváděním pojistného z výdělečné činnosti. Osoby vykonávající výdělečnou činnost si tak prostřednictvím těchto odvodů hradí pojistné pro případ vzniku nepříznivé sociální události, kterou je nezaměstnanost. Vzhledem k tomu, že poskytování podpory v nezaměstnanosti je navázáno na pojistný princip, měla by osoba, která odváděla po stanovenou dobu pojistné, obdržet při vzniku pojistné události pojistné plnění na základě předem zákonem stanovených podmínek postrádajících prvek nahodilosti. V případě osob, kterým bude úřadem práce nabídnuta veřejná služba, se však další poskytování podpory v nezaměstnanosti stane po dvou měsících evidence podmíněným právě výkonem veřejné služby, aniž by bylo možné dopředu určit, zda a kdy tuto nabídku dostanou, jaká práce bude předmětem veřejné služby a jaký bude mít rozsah a délku trvání. Po dvou měsících tak k zákonným podmínkám pro poskytnutí podpory v nezaměstnanosti přibude další, která záleží pouze na libovůli krajské pobočky úřadu práce, na čemž vzhledem k široké míře uvážení nic nemění ani možnost podání opravného prostředku. Nelze přehlédnout ani přístup Ministerstva práce a sociálních věcí, podle něhož si uchazeči o zaměstnání musí „odpracovat“ podporu v nezaměstnanosti vyplácenou z „kapes nás všech“, který zcela přehlíží, že tyto osoby již při výkonu své výdělečné činnosti platily na případnou budoucí dávku v nezaměstnanosti. U naprosté většiny výdělečně činných osob přitom dojde v průběhu jejich aktivního života k odvodu výrazně vyšší částky, než jim je vyplacena v této formě. Někteří uchazeči, typicky absolventi středních a vysokých škol, jichž se napadená ustanovení rovněž dotýkají, navíc dostávají pouze částku pojistného na veřejné zdravotní pojištění, jež v minulém roce činila 723 Kč měsíčně.
29. Navrhovatelé se neztotožňují ani s jiným prezentovaným argumentem ministerstva, podle něhož je veřejná služba nabízena osobám dlouhodobě nezaměstnaným, tj. déle než jeden rok. Dlouhodobá nezaměstnanost je totiž spojena s několika typickými skupinami, což je doložitelné ze statistického sledování. Buď jde o osoby, jež jsou ztrátou zaměstnání ohrožené více než jiné (např. osoby zdravotně postižené, osoby ve vyšším produktivním věku nebo rodiče malých dětí), nebo osoby, které se skutečně práci vyhýbají. Sankční vyřazení osob, které dostatečně neusilovaly o nalezení zaměstnání, přitom umožňovala i dosavadní právní úprava. V případě důsledné kontroly u těch cílových skupin, které by evidenci zneužívaly, tak existovaly nástroje pro postižení takového jednání. Nová právní úprava již ale nespojuje institut veřejné služby toliko s dlouhodobě nezaměstnanými a osobami závislými na dávkách pomoci v hmotné nouzi, ale pouze a jedině se samotnou evidencí uchazečů o zaměstnání, a to v délce pouhých dvou měsíců, tj. s krátkodobou nezaměstnaností.
30. Veřejná služba byla původně jedním z aktivizačních prvků v systému pomoci v hmotné nouzi, tj. byla součástí pomoci nezbytné k zajištění základních životních podmínek zakotvené v čl. 30 odst. 2 Listiny. Jejím hlavním cílem bylo zachování nebo obnovení pracovních návyků osoby, která se dlouhodobě nacházela v hmotné nouzi. V důsledku předmětných změn se však tento institut stal součástí zákonného vymezení práva na přiměřené hmotné zabezpečení v nezaměstnanosti ve smyslu čl. 26 odst. 3 a čl. 41 odst. 1 Listiny. Již z dikce těchto ustanovení je nepochybné, že „přiměřené hmotné zabezpečení“ garantuje mnohem vyšší míru ochrany než „zajištění základních životních podmínek“. Platná zákonná úprava ale tyto dvě kategorie, resp. ústavní práva směšuje. Právo na přiměřené hmotné zabezpečení je v jejím důsledku v podstatě negováno posunutím na úroveň zajištění základních životních podmínek, což je realizace jiného sociálního práva. Uchazeči o zaměstnání, kteří pobírají podporu v nezaměstnanosti, mohou na základě výše uvedeného vnímat nabídku veřejné služby jako citelný zásah do svého práva na lidskou důstojnost ve smyslu čl. 1 a čl. 10 odst. 1 Listiny.
31. Závěrem navrhovatelé uvádějí, že napadená ustanovení jsou v rozporu s právem na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny, neboť rozsah výkonu veřejné služby může dosahovat až 20 hodin týdně, aniž by za to osoba vykonávající tyto služby obdržela odměnu. Nesoulad nakonec spatřují i s právem na pomoc v hmotné nouzi podle čl. 30 odst. 2 Listiny. Skutečnost, že osoba odmítne vykonávat veřejnou službu, způsobí, že v následujících šesti měsících po vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání není podle § 3 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“) považována za osobu v hmotné nouzi, a tedy nemá nárok na poskytnutí dávek pomoci v hmotné nouzi, byť by ostatní podmínky pro jejich přiznání splňovala. U mnoha nezaměstnaných proto vážně hrozí jejich výrazné zadlužení či sociální vyloučení. Navrhovatelé vyslovují pochybnost, zda by odmítnutí výkonu veřejné služby mělo být důvodem pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, resp. pro to, aby stát odňal osobě, která se fakticky nachází v hmotné nouzi, právo na pomoc k zajištění jejích základních životních podmínek. Ustanovení § 3 odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi sice dává krajské pobočce úřadu práce v odůvodněných případech možnost považovat i takovouto osobu za osobu v hmotné nouzi, ta však na takovéto uznání nemá právní nárok.
32. Ze všech uvedených důvodů považují navrhovatelé napadená ustanovení za jsoucí v rozporu s čl. 1, čl. 9, čl. 10 odst. 1, čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 2 ve spojení s čl. 41 odst. 1 a čl. 4 odst. 4 Listiny, jakož i výše zmíněnými ustanoveními mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách.
II./d Nepřípustný retroaktivní účinek povinnosti nové registrace
poskytovatelů zdravotních služeb
33. Navrhovatelé se nakonec domáhají zrušení přechodných ustanovení § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách, stanovujících povinnost nové registrace provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení podle dosavadního zákona č. 160/1992 Sb., o zdravotní péči v nestátních zdravotnických zařízeních, ve znění pozdějších předpisů.
34. Úvodem své argumentace uznávají, že zákonodárce má právo stanovit nové, třeba i přísnější podmínky pro provozování podnikatelské činnosti a současně zákonem uložit těm, kdo tuto podnikatelskou činnost vykonávají, aby tyto podmínky do určité zákonem stanovené lhůty splnili. Jejich případné nesplnění by přitom mohlo být důvodem k odnětí podnikatelského oprávnění v příslušném řízení. Neztotožňují se však s řešením, podle něhož pozbývá podnikající fyzická nebo právnická osoba dosavadní oprávnění ze zákona, tedy bez jakéhokoli správního řízení, aniž by nesplnila některou z nově stanovených podmínek.
35. Podle napadených ustanovení mohou provozovatelé nestátních zdravotnických zařízení provozovat podnikatelskou činnost, k níž získali oprávnění na základě dosavadní právní úpravy, pouze 36 měsíců od nabytí účinnosti zákona o zdravotních službách. Chtějí-li tyto služby poskytovat i po uplynutí této lhůty, musí do 9 měsíců od nabytí účinnosti tohoto zákona podat žádost o nové oprávnění k poskytování zdravotních služeb, v důsledku čehož musí znovu předkládat již jednou předložené doklady o své odborné způsobilosti k výkonu povolání, o splnění podmínek pro věcné a technické vybavení zdravotnického zařízení nebo o schválení již jednou schváleného provozního řádu zdravotnického zařízení příslušným orgánem ochrany veřejného zdraví. Rovněž musí opětovně dokládat svou bezúhonnost, zdravotní způsobilost i oprávnění užívat prostory, ve kterých poskytují zdravotní služby.
36. Důsledky napadených ustanovení mohou být v některých případech mnohem závažnější než pouhé „zcela zbytečné“ administrativní obtěžování dosavadních provozovatelů nestátních zdravotnických zařízení. Tuto skutečnost navrhovatelé demonstrují na příkladu lékaře provozujícího soukromou lékařskou praxi, jenž získal registraci nestátního zdravotnického zařízení na základě toho, že absolvoval atestaci druhého stupně, tedy svého času zkoušku opravňující k výkonu funkce primáře, např. v oboru interního lékařství. Správní orgán dospěl oprávněně a v souladu s tehdy platnými právními předpisy k závěru, že tato kvalifikace opravňuje tohoto lékaře vykonávat i soukromou lékařskou praxi v oboru kardiologie, byť příslušný lékař neměl v tomto oboru bývalou nástavbovou atestaci, nýbrž pouze atestaci druhého stupně z oboru interního lékařství. Je totiž všeobecně známo a vyplývá to z kvalifikačních programů té doby, že lékař s atestací druhého stupně musel zvládnout všechny nástavbové obory interního lékařství (včetně kardiologie) ve stejném rozsahu, jako kdyby z těchto oborů absolvoval nástavbovou atestaci. V současné době však podle nových právních předpisů, mj. zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon č. 95/2004 Sb.“), je obor kardiologie samostatným základním oborem. Soukromý lékař, který se bude nově ucházet o oprávnění poskytovat zdravotní služby v oboru kardiologie, proto nebude splňovat nově stanovené kvalifikační předpoklady pro výkon povolání v tomto oboru, neboť nebude mít tzv. specializovanou způsobilost v oboru kardiologie podle posledně uvedeného zákona. Může přitom jít o soukromého lékaře, který je velmi zkušený a dlouhá léta úspěšně vykonává soukromou praxi ke spokojenosti svých pacientů jak v oboru interního lékařství, tak i v oboru kardiologie, a to na základě dnes již zrušené atestace druhého stupně z interního lékařství, aniž v minulosti absolvoval nástavbovou atestaci z oboru kardiologie. Její dodatečné absolvování ve lhůtě 36 měsíců navíc může být pro věkově starší soukromé lékaře nesmírně obtížné, protože kvalifikační a výukový program pro specializační průpravu z oboru kardiologie, stejně jako z jiných atestačních lékařských oborů, vyžaduje nejen složení zkoušky před komisí, ale rovněž absolvování stáže na klinikách a dalších vyšších pracovištích v rozsahu řady měsíců. Nepochybně by za tímto účelem museli dlouhodobě přerušit svou praxi.
37. Z uvedeného je podle navrhovatelů zřejmé, že jde o retroaktivní zásah do již dříve nabytých práv takovéhoto soukromého lékaře. Podobná situace přitom nastává i v dalších lékařských oborech, kdy na základě atestace druhého stupně byla udělena registrace nestátního zdravotnického zařízení pro původně nástavbový a nyní základní lékařský obor, což však nově již nestačí pro splnění podmínky k provozování soukromé lékařské praxe v příslušné odbornosti. Dotčený lékař tak pozbývá svého oprávnění pouze na základě změny zákona, aniž by se jakkoliv provinil. Z těchto důvodů napadená ustanovení porušují podstatu práva na podnikání zakotveného v čl. 26 odst. 1 Listiny a představují nepřípustný retroaktivní zásah do již jednou nabytých práv, odporující principu právní jistoty, který je součástí konceptu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
38. Předmětné námitky proti napadeným přechodným ustanovením zákona o zdravotních službách, jež současně uzavírají argumentaci navrhovatelů, byly se stejným odůvodněním uplatněny i skupinou senátorů mající v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka.
II./e Neurčitý účel nové právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému
a nepřípustný rozsah osobních údajů zveřejňovaných o zdravotnických pracovnících
39. Skupina senátorů dále navrhuje zrušit ustanovení § 70 až 78 zákona o zdravotních službách, jež obsahují novou právní úpravu Národního zdravotnického informačního systému. Ve srovnání s dosud platnou právní úpravou (tj. především § 67c až 67i zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláškou č. 552/2004 Sb., o předávání osobních a dalších údajů do Národního zdravotnického informačního systému pro potřeby vedení národních zdravotních registrů) nepředstavuje tato databáze pouhé propojení dosud existujících registrů, které mají zákonem přesně stanovené a limitované účely, nýbrž umožňuje předávání údajů i pro účely jiné. Není již však stanoveno, jak má být databáze technicky vytvořena ani jakým způsobem a kdy mají být kódovány v ní umístěné údaje a které z nich mají být anonymizovány. Účel této databáze, vymezený v § 70 odst. 1 zákona o zdravotních službách, je navíc velmi obecný, vágní a všezahrnující. Nijak neomezuje její budoucí podobu a využívání, čímž se napadená úprava dostává do rozporu nejen se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále jen „směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES“), podle které mohou být takovéto údaje shromažďovány jen pro stanovené a výslovně vyjádřené účely, ale též s čl. 10 odst. 3 Listiny a čl. 10 odst. 1 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny: Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, vyhlášené pod č. 96/2001 Sb. m. s., (dále jen „Úmluva o lidských právech a biomedicíně“).
40. Součástí Národního zdravotnického informačního systému je podle § 72 odst. 1 písm. d) zákona o zdravotních službách i Národní registr zdravotnických pracovníků. Jak vyplývá z § 76 tohoto zákona, tento registr obsahuje strukturované údaje o zdravotnických pracovnících, včetně hostujících osob a osob, které způsobilost k výkonu zdravotnických povolání získaly mimo území České republiky. Jde o rodné číslo, adresu obvyklého pobytu, datum a místo získání odborné či specializované způsobilosti nebo zvláštní odborné způsobilosti, údaje o zahájení, přerušení nebo ukončení výkonu zdravotnického povolání a údaje o ztrátě oprávnění k výkonu zdravotnického povolání, jakož i o ztrátě zdravotní způsobilosti, ztrátě bezúhonnosti a délce období, na které je výkon činnosti zakázán. S výjimkou údajů o rodném čísle a adresy místa trvalého pobytu má být tento registr veřejně přístupný na internetových stránkách Ministerstva zdravotnictví.
41. V takto vymezeném rozsahu zveřejněných údajů spatřují vedlejší účastníci nesoulad posledně uvedeného ustanovení se smyslem a účelem čl. 10 odst. 3 Listiny, podle něhož má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě, jakož i s právem na ochranu před zasahováním do soukromého života ve smyslu čl. 10 odst. 2 Listiny. Mají za to, že neexistuje důvod, pro který má být veden takovýto seznam všech zdravotnických pracovníků v České republice, včetně některých diskrétních osobních údajů. V případě lékařů, zubních lékařů a farmaceutů jsou duplicitní seznamy již vedeny, a to jejich komorami podle § 6a odst. 9 zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 220/1991 Sb.“). Tyto veřejné seznamy ale neobsahují některé závažné osobní údaje o evidovaných osobách, např. údaje o zdravotní způsobilosti, zdravotním stavu nebo přerušení výkonu zdravotnického povolání, které budou muset být nově rovněž zveřejněny, což lze považovat za nepřípustný a nedůvodný zásah do soukromí občanů vykonávajících zdravotnické povolání.
42. Vedlejší účastníci ve své argumentaci odkazují i na vyjádření ředitele právního odboru Úřadu pro ochranu osobních údajů (dále též „úřad“) z listopadu 2011, podle něhož předmětná (tehdy ještě jen navrhovaná) právní úprava není konformní s právem Evropské unie ani se standardní právní úpravou ochrany osobních údajů v zemích Evropské unie. Vedení duplicitního veřejného seznamu lékařů, zubních lékařů a lékárníků podle něj odporuje zásadě, že má-li být veden nějaký veřejný seznam osob, měl by být veden pouze jedenkrát na jediném místě. Za situace, kdy již jsou vedeny seznamy zdravotnických pracovníků jednotlivými komorami, by proto stačil Národní registr nelékařských zdravotnických pracovníků, tedy osob uvedených v zákoně č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto vyjádření nebyla předloha zákona o zdravotních službách s úřadem projednána. Ten přitom namítal nedůvodné, duplicitní a závažné zásahy do soukromí fyzických osob, které vznikají na základě vedení předmětného registru.
II./f Neurčitost a rozpornost vymezení správních deliktů v oblasti poskytování
zdravotních služeb a nepřiměřenost výše sankcí za jejich spáchání
43. V další části svého návrhu se senátoři domáhají zrušení některých ustanovení zákona o zdravotních službách, jež vymezují skutkové podstaty správních deliktů. Jde především o správní delikt podle § 117 odst. 3 písm. d) zákona o zdravotních službách, jehož se dopustí poskytovatel zdravotních služeb tím, že poruší povinnost mlčenlivosti podle § 51 tohoto zákona, a za jehož spáchání lze uložit pokutu do 1 000 000 Kč. Vedlejší účastníci spatřují protiústavnost napadeného ustanovení v nepřiměřenosti uvedené sankce, kterou odůvodňují skutečností, že se tento správní delikt musí vzhledem ke skutkové podstatě § 180 trestního zákoníku týkat jen méně závažných případů porušení povinné mlčenlivosti zdravotnických pracovníků. Rovněž však poukazují na vágnost mnoha ustanovení zákona o zdravotních službách, jež zdravotnického pracovníka často staví před právní výklad otázky, kdy je povinen zachovat mlčenlivost a kdy naopak poskytnout informace. Týká se to například jeho ustanovení § 33 odst. 3. Za situace, kdy jde o pacienta, jenž s ohledem na svůj zdravotní stav nemůže určit osoby mající právo na informace o jeho aktuálním zdravotním stavu a pořízení výpisů a kopií zdravotnické dokumentace vedené o pacientovi, je pro poskytovatele zdravotních služeb a jeho jednotlivé zdravotnické pracovníky nesmírně obtížné posoudit, kdo je a kdo není osobou pacientovi blízkou, nebo si tuto informaci ověřit. Na jedné straně je tak povinen tyto informace pod sankcí podat, na straně druhé je však nesmí podat osobě k tomu neoprávněné. Zejména v případech, kdy se někdo domáhá informací na základě toho, že by újmu, kterou pociťuje pacient, právem pociťoval jako újmu vlastní, např. z titulu družby, přítele či podobně, což jsou situace obvykle značně emočně vypjaté, může dojít k tomu, že některé informace jsou podány osobě, u níž se později ukáže, že osobou blízkou nebyla. Už jen sankce nacházející se třeba v polovině zákonného rozpětí (tj. 500 000 Kč) by proto byla nepochybně zcela zjevně nepřiměřená.
44. Vedlejší účastníci ale v této souvislosti poukazují i na § 51 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách, podle něhož se za porušení mlčenlivosti nepovažuje sdělování údajů nebo jiných skutečností pro potřeby trestního řízení, způsobem stanoveným právními předpisy upravujícími trestní řízení. Názory na výklad tohoto ustanovení se rozcházejí. Podle jednoho názoru je každý povinen sdělit na vyžádání orgánům činným v trestním řízení skutečnosti, o které žádají, i bez souhlasu pacienta, byť jde o případy nepodléhající oznamovací povinnosti nebo povinnosti překazit trestný čin. Existuje ale i názor odlišný, podle něhož tyto informace nelze bez dalšího orgánům činným v trestním řízení podat, neboť podle speciálního ustanovení § 8 odst. 5 trestního řádu lze tyto informace podat pouze se souhlasem soudce. Zdravotnickému pracovníkovi tak hrozí v případě neoprávněného nepodání informací pokuta do 50 000 Kč od orgánu činného v trestním řízení, pokud by se však uplatnil odlišný právní výklad a k předání těchto údajů by došlo např. Policií České republiky bez souhlasu soudce, hrozila by poskytovateli zdravotních služeb pokuta do 1 000 000 Kč. Vzhledem k nejasně a vágně formulovanému ustanovení zákona je velmi nebezpečné stanovit takto přísně sankce za jeho porušování, a to zvláště za situace, kdy pracovník mnohdy ani při nejlepší vůli nedokáže jednat tak, aby se vždy vyhnul nebezpečí, že některé informace poskytne neoprávněně, nebo je naopak neposkytne, ač je poskytnout měl.
45. Námitku nepřiměřenosti výše sankce uplatňují vedlejší účastníci i ve vztahu k dalším správním deliktům, jichž se mohou dopustit poskytovatelé zdravotních služeb. Jde o poskytnutí zdravotní služby pacientovi bez jeho souhlasu podle § 117 odst. 1 písm. n) zákona o zdravotních službách, za jehož spáchání lze uložit pokutu do 500 000 Kč. Vedlejší účastníci poukazují na to, že je velmi obtížné rozhodnout, zda již nastala situace, kdy lze zdravotní služby poskytnout občanovi i bez jeho souhlasu a kdy ještě tato situace nenastala. Mohou se vyskytnout nejasné a nepřehledné případy, např. kdy osoba sice ohrožuje sebe nebo své okolí, ale neděje se tak „bezprostředně“, nebo kdy zdravotník má za to, že je třeba poskytnout neodkladnou péči nezletilému dítěti nutnou k záchraně života a zdraví bez ohledu na stanovisko zákonného zástupce, a posléze je soudem případ vyhodnocen jinak.
46. Za porušení povinnosti vést nebo uchovávat zdravotnickou dokumentaci nebo nakládat se zdravotnickou dokumentací podle ustanovení § 53 odst. 1, neumožnění přístupu do zdravotnické dokumentace podle ustanovení § 64 odst. 1 a nahlížení do ní podle ustanovení § 65, umožnění nahlížet do zdravotnické dokumentace v rozporu s ustanovením § 65 a nepořízení výpisu nebo kopií zdravotnické dokumentace podle ustanovení § 66 odst. 1 nebo 2, tedy za správní delikty podle § 117 odst. 3 písm. e), f), g), h) a i) zákona o zdravotních službách, hrozí poskytovateli zdravotních služeb pokuta ve výši do 500 000 Kč. Podle navrhovatelů se i zde dostává poskytovatel zdravotních služeb do stejně svízelné situace jako v případě, kdy hrozí sankce za porušení povinné mlčenlivosti. To platí zvlášť tehdy, kdy otázku, kdo je a kdo není blízkou osobou pacienta nebo komu je pod vysokou sankcí povinen zpřístupnit zdravotnickou dokumentaci a pořídit kopie a komu naopak vyhovět nesmí, je někdy velmi složité posoudit.
47. Pokud jde o nesplnění oznamovací povinnosti, nezveřejnění informace a nezajištění předání kopie zdravotnické dokumentace nebo výpisu ze zdravotnické dokumentace jinému poskytovateli zdravotních služeb, tedy správní delikty podle § 117 odst. 1 písm. e), f) a g) zákona o zdravotních službách, někteří pacienti vůbec nemají registrujícího praktického lékaře a není ani stanovena zákonná povinnost registrujícího praktického lékaře mít. Z tohoto důvodu bývá pro ambulantního specialistu poměrně složité zajistit zákonnou povinnost předat informace o pacientovi registrujícímu poskytovateli zdravotních služeb. Za nesplnění těchto povinností nicméně hrozí sankce ve výši až 300 000 Kč. V případě nezajištění těla zemřelého podle ustanovení § 84 odst. 2 písm. a), c) a d), což je správní delikt ve smyslu ustanovení § 117 odst. 3 písm. m), zas bývá problém pro registrujícího všeobecného praktického lékaře splnit tuto povinnost za situace, kdy je nucen především zajistit péči o pacienty, kteří se dostavili k ošetření do jeho zdravotnického zařízení, a posléze zajistit návštěvní službu u pacientů, kteří s ohledem na svůj zdravotní stav nemohou přijít do zdravotnického zařízení. Všechny tyto případy péče o živé osoby by přitom měly mít přednost před situací, kdy má registrující praktický lékař pro dospělé provést ohledání a prohlídku těla zemřelého. Pokud by tedy došlo k tomu, že povinnost nesplní, sankce ve výši 300 000 Kč se jeví jako zcela neúměrná, přičemž i sankce ve výši jen 100 000 Kč by byla pro běžného soukromého praktického lékaře velmi citelnou.
48. Námitku nepřiměřenosti sankce nakonec vedlejší účastníci uplatňují i ve vztahu ke správním deliktům podle ustanovení § 117 odst. 1 písm. r) a § 114 odst. 1 písm. g), jichž se poskytovatel dopustí neopatřením zdravotnického zařízení označením podle § 45 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách nebo nepředáním údajů do Národního zdravotnického informačního systému, za což hrozí v prvním případě sankce ve výši 200 000 Kč a ve druhém až 100 000 Kč.
49. Vedlejší účastníci zastávají názor, že napadená ustanovení nejsou v souladu s pravidly přiměřenosti a účelnosti podle čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny. Jsou si vědomi toho, že není úlohou Ústavního soudu přezkoumávat výši jednotlivých sankcí za jednotlivé správní delikty nebo přestupky, jakož i toho, že zákon stanoví pouze horní hranici těchto sankcí, přičemž k určení přiměřené výše sankce v konkrétním případě takovéhoto provinění bude třeba správního uvážení. Ústavní soud by však měl zvážit velmi vysoké hrozící sankce pro poskytovatele zdravotních služeb za delikty, u nichž pravidlo chování není zákonem stanoveno jasně a umožňuje několik možných právních výkladů. Z tohoto důvodu vedlejší účastníci navrhují, aby byla předmětná ustanovení zákona zrušena s tím, že zákonodárci bude stanovena lhůta ke stanovení přiměřených sankcí a specifikaci pravidel chování, za jejichž porušení lze sankce ukládat.
II./g Omezení práva občanů na zdravotní péči a svobody pacientů
rozhodovat o vlastních právech
50. Poslední okruh námitek ve vztahu k zákonu o zdravotních službách, jimiž se Ústavní soud zabýval v tomto řízení, ve svém návrhu uplatnila skupina poslanců, jež v něm má postavení vedlejšího účastníka. Úvodem svého návrhu poslanci uvádějí, že napadený zákon lze podle jeho důvodové zprávy charakterizovat jako zákon kodexového typu, obsahující obecnou úpravu poskytování zdravotních služeb, jehož důvodem přijetí byla skutečnost, že dosavadní úprava nezaručovala rovnost podmínek provozování zdravotnických zařízení pro všechny subjekty, neumožňovala efektivní postih v případě porušení právních povinností při provozování zdravotnických zařízení, byla neúplná a věcně i právně překonaná a k tomu zcela opomíjela kvalitu a bezpečnost poskytované zdravotní péče jako základní požadavek státu kladený na provozovatele zdravotnických zařízení. Navzdory sledovaným cílům považují vedlejší účastníci novou právní úpravu za jsoucí v rozporu s Ústavou, Listinou i řadou mezinárodních smluv. Pacient se totiž v jejím důsledku stává jen pasivním účastníkem s omezenými právy rozhodovat o tom, která péče, v jakém zařízení a na jaké úrovni mu má být poskytnuta.
51. Pokud jde o konkrétní nedostatky, napadený zákon nově upravuje zdravotní služby, a nikoliv dosud užívanou zdravotní péči, na kterou se odvolávají Ústava i Listina. To samo o sobě představuje porušení ústavních norem. Podle § 28 odst. 2 zákona o zdravotních službách je pacientovi zaručeno právo na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni, kterou se podle jeho § 4 odst. 5 rozumí „poskytování zdravotních služeb podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů, při respektování individuality pacienta, s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti.“ Důsledkem této změny je podle vedlejších účastníků omezení základního práva pacienta na péči poskytovanou podle § 11 odst. 1 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o péči o zdraví lidu“) v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy, jakož i snížení důvěry pacienta k lékařům a k úrovni jimi poskytovaných služeb. Rovněž jí došlo ke snížení právní jistoty pacientů, že budou léčeni řádně a nejlépe, jak to ve zdravotnictví v 21. století jde. Léčba pacienta by měla vždy vycházet z aktuálních vědeckých poznatků, pokud však zákon umožňuje poskytovat zdravotní služby s „ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti“, tak tím aprobuje „léčbu“ i nedostatečně přístrojově a personálně vybavenými a podfinancovanými subjekty. Pacient se přitom proti takovému postupu nemůže bránit.
52. Uvedené ustanovení je současně v rozporu s čl. 4 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, jež státy zavazuje k zajištění toho, že jakýkoliv zákrok v oblasti zdraví bude v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy. Tato úmluva ve svém čl. 24 rovněž upravuje právo osob, které byly poškozeny, na spravedlivou náhradu, kterou však nová právní úprava s odkazem na „konkrétní podmínky a objektivní možnosti“ příslušného zařízení vylučuje.
53. Vláda se místo toho, aby komplexně a na základě vyjednaného politického konsensu a po projednání s odborníky systematicky řešila dlouhodobé problémy ve zdravotnictví, snaží snížit kvalitu (a tím současně i cenu) poskytované péče. Svým obsahem zákon porušuje čl. 31 Listiny, podle něhož má každý právo na ochranu zdraví a bezplatnou zdravotní péči. Pokud se tak razantně zvyšuje spoluúčast pacientů na léčbě a současně se zdravotnická zařízení při čerpání státních i mezinárodních dotací zaštiťují snahou o kvalitnější a modernější léčbu, potom musí být dopřána všem občanům. Ustanovení § 45 až 47 zákona o zdravotních službách ale žádnou povinnost léčit pacienta co nejlépe a včas neupravuje.
54. Proti právu občanů svobodně se rozhodnout o svých právech, zdraví a budoucím životě působí úprava podle § 36 odst. 5 zákona o zdravotních službách. Tímto ustanovením je zaváděn dlouho očekávaný institut „předem vysloveného přání“, které pacientovi umožňuje rozhodování o tom, jaké lékařské zákroky si přeje nebo nepřeje v budoucnu podstoupit v případě, kdy již o nich později nebude sám schopen rozhodnout. Uvedené ustanovení (vedlejší účastníci zde měli na mysli pravděpodobně § 36 odst. 3 zákona o zdravotních službách) však omezuje jeho přání pouze na 5 let, což je proti účelu tohoto institutu. Například u lidí trpících Alzheimerovou chorobou se schopnost racionálně uvažovat postupem času zcela vytrácí. Právě pro ně může mít dříve vyslovené přání smysl, s ohledem na délku trvání nemoci však nakonec nemusí být respektováno.
55. Za nejasnou považují vedlejší účastníci i právní úpravu obsaženou v § 36 odst. 6 zákona o zdravotních službách, podle níž „dříve vyslovené přání nelze uplatnit, jde-li o nezletilé pacienty nebo pacienty zbavené způsobilosti k právním úkonům.“ V tomto případě zcela chybí upřesnění úmyslu zákonodárce, zda se má jednat o přání vyslovené v době, kdy byl pacient již zbaven způsobilosti k právním úkonům, a lze předpokládat, že této nepřesnosti by bylo možné zneužít proti vůli nemocných. Vzhledem k procesu stárnutí populace a zhoršujícím se mezilidským vztahům se tato chyba může týkat stále většího počtu lidí, pročež je její náprava veřejným zájmem.
56. Stejně zásadní dopad na svobodu rozhodování se o vlastních právech má i § 35 zákona o zdravotních službách, jenž znemožňuje všem pacientům zbaveným způsobilosti k právním úkonům, jakož i nezletilým pacientům bez ohledu na věk a vyspělost navštěvovat lékaře bez souhlasu zákonných zástupců. V jeho odstavci 1 je sice stanovena povinnost zjistit názor nezletilého pacienta, který je s ohledem na svůj věk schopen vnímat situaci a vyjadřovat se, jakož i pacienta zbaveného způsobilosti k právním úkonům, tento názor se však pouze zaznamená do zdravotnické dokumentace, aniž by bylo zřejmé, jaký má uvedený záznam význam pro jeho další léčbu. To platí i o případném zaznamenání důvodů, pro které nemohl být jeho názor zjištěn.
57. Opomíjením faktické způsobilosti nezletilých k udělování souhlasu se zdravotní péčí se zákon dostal do rozporu s Úmluvou o lidských právech a biomedicíně, která stanoví, že s narůstajícím věkem a stupněm vyspělosti nezletilého se zvyšuje závaznost jeho názoru. V této úmluvě i v bodě 45 vysvětlující zprávy k ní se mimo jiné uvádí, že názor nezletilých se má pokládat za rozhodující faktor, jehož význam vzrůstá úměrně s jejich věkem a stupněm vyspělosti. To znamená, že v určitých situacích, kdy se bere v úvahu povaha a závažnost zákroku, jakož i věk nezletilého a jeho schopnost chápat, se má názoru nezletilých vzrůstající měrou přisuzovat závažnost při konečném rozhodování. To by dokonce mohlo vést k závěru, že by měl být souhlas nezletilého pro některé zákroky nezbytný nebo alespoň postačující. Zákon je v rozporu i s dosud platným a s nově schváleným občanským zákoníkem, který přiznává nezletilým způsobilost k takovým právním úkonům, které jsou svou povahou přiměřené rozumové a volní vyspělosti odpovídající jejich věku. Také dosud platný zákon č. 66/1986 Sb., o umělém přerušení těhotenství, umožňuje přerušení těhotenství ženě ve věku od šestnácti do osmnácti let s tím, že její zákonný zástupce je o tomto zákroku pouze vyrozuměn.
58. Další závažný dopad do základního práva pacienta má úprava obsažená v § 48 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách. Poskytovatel může ukončit péči o pacienta např. v případě, že „pacient vysloví nesouhlas s poskytováním veškerých zdravotních služeb“, což je sám o sobě velmi vágní a zavádějící důvod, a to zejména za situace, kdy důvody odmítnutí přijetí pacienta nebo ukončení péče posuzuje právě poskytovatel. Ten sice o svých důvodech musí vydat pacientovi písemnou zprávu, pacient však nemá žádnou možnost bránit se proti takovému rozhodnutí, a to ani v případě, pokud by bylo lékaři nebo poskytovateli zneužíváno. Již nyní navíc dochází v praxi k odmítání péče onkologickým pacientům, kteří z určitých důvodů nechtějí podstoupit veškerou navrhovanou léčbu. Napadený zákon tuto nepřípustnou praxi legalizuje, čímž dochází nejen k porušení Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, ale i čl. 1, čl. 4 a čl. 7 odst. 1 Listiny. Rozpor lze přitom konstatovat i s povinnostmi zdravotnických pracovníků podle příslušných zákonů a s obsahem lékařské přísahy.
59. Podle § 50 odst. 1 zákona o zdravotních službách může zdravotnický pracovník neposkytnout zdravotní služby i v případě, pokud by při jejich poskytování došlo k přímému ohrožení jeho života nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví. Kromě toho, že je pacient zcela bez své viny vystaven riziku, že mu nebude lékařská péče poskytnuta včas nebo vůbec, naplňuje schválená úprava podle vedlejších účastníků i skutkovou podstatu trestného činu neposkytnutí pomoci podle § 150 trestního zákoníku. Zákon kromě tolerance k vystavení pacienta úmyslnému riziku ohrožení zdraví navádí ke spáchání trestného činu. Jde o výrazný právní a etický průlom, o kterém navíc nebyla veřejnost předem informována, ani se o této plánované úpravě nevedla diskuse. Dosud platilo, že zdravotník poskytuje pomoc bez ohledu na vlastní riziko. Pokud např. zdravotníci odmítnou pomoc při rozšíření neznámé epidemie se slovy, že by se mohli nakazit a zemřít, nebude zdravotní péče vůbec poskytována a tisíce lidí budou umírat bez pomoci. Vedlejší účastníci ale zpochybňují i § 50 odst. 2 zákona o zdravotních službách, podle něhož může dojít k odmítnutí poskytnutí zdravotní služby i z důvodu svědomí nebo náboženského vyznání. Každý občan má sice právo zcela svobodně se rozhodnout o svém budoucím povolání, pokud si však zvolí zdravotnictví, činí tak s vědomím, že bude jeho povinností lidské životy zachraňovat i na úkor vlastního života. Z toho vychází i lékařská přísaha, Etický kodex lékaře, přijatý na sjezdu České lékařské komory, nebo Etický kodex zdravotnického pracovníka nelékařských oborů, zveřejněný ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví č. 7/2004. Např. podle § 2 Etického kodexu lékaře se lékařům ukládá povinnost v případech ohrožení života a bezprostředního vážného ohrožení zdraví neodkladně poskytnout lékařskou pomoc, a to i v situacích veřejného ohrožení a při katastrofách přírodní či jiné povahy.
60. Vedlejší účastníci upozorňují i na nesoulad právní úpravy vedení zdravotnické dokumentace a zpracování osobních údajů pacientů s čl. 4 odst. 1 a 4, čl. 7 odst. 1, čl. 8 odst. 1, čl. 10 odst. 1, 2, 3 a čl. 13 Listiny a čl. 8 odst. 1 Úmluvy. Konkrétně vytýkají § 52 zákona o zdravotních službách, že při zpracování osobních údajů umožňuje nakládat s rodným číslem pacienta v jeho zdravotnické dokumentaci a v Národním zdravotnickém informačním systému, pokud se shromažďování nebo zpracování údajů anebo jejich uchovávání vztahuje ke konkrétnímu pacientovi. V § 53 a 54 je zas podrobně řešen způsob zpracování a uchovávání zdravotnické dokumentace, aniž by však byla sebemenším způsobem ošetřena povinnost chránit dokumentaci v listinné podobě.
61. Zdraví občanů a také plnění čl. 31 Listiny nakonec ohrožuje i § 14 zákona o zdravotních službách, jenž poměrně podrobně vymezuje práva a povinnosti odborného zástupce, který odborně řídí poskytování zdravotních služeb. Není již však zřejmé, za co je skutečně odpovědný, resp. zda se jeho odbornost a odpovědnost týká poskytování zdravotních služeb nebo odborného řízení poskytování těchto služeb. Odpověď neplyne ani z jeho odstavce 3, podle něhož musí odborný zástupce vykonávat svou funkci v rozsahu nezbytném pro řádné odborné řízení poskytovaných zdravotních služeb. Rozpor zakládá i skutečnost, že určitá osoba může vykonávat funkci odborného zástupce až pro dva poskytovatele. Pokud by přitom např. dvě velké nemocnice měly pouze jednoho odborného zástupce, tedy jednu osobu s klíčovou funkcí kontroly kvality služeb, byla by zcela zásadním způsobem ohrožena kvalita poskytované zdravotní péče.
62. Závěrem svého podání vedlejší účastníci formulují některé obecné výhrady k zákonu jako celku. Poukazují na to, že se v něm na mnoha místech objevují nepřesnosti, které nejenže povedou k rozdílným výkladům, ale také se mohou stát základem pro různě závažné nezákonné jednání. Zákon popírá principy legitimního očekávání nároku, který byl již individualizován právním aktem nebo je individualizovatelný na základě právní úpravy, neboť nezohledňuje dosavadní právní stav. Změny musí být prováděny citlivě a jen v míře nezbytné pro dosažení cíle regulace, neboť pouze tím se garantuje stabilita sféry svobodného jednání. Zákon navíc obsahuje i diskriminační ustanovení. Jestliže Listina přiznává každému právo na život a na pomoc v případě, kdy si ji není schopen zajistit sám, je povinností demokratického státu a systému zdravotnictví, jenž je financován veřejným zdravotním pojištěním, aby mu byla náležitá péče poskytnuta na nejvyšší možné úrovni. Ze všech těchto důvodů navrhují vedlejší účastníci zrušit zákon jako celek nebo jeho části, jichž se jimi uplatněná argumentace týká.
III. Vyjádření účastníků řízení a amicorum curiae
63. Ústavní soud podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, požádal účastníky řízení, kterými jsou Poslanecká sněmovna a Senát, o vyjádření ke všem třem návrhům.
64. Vzhledem ke specifičnosti problematiky dále považoval za účelné vyžádat si k těmto návrhům i stanoviska jiných subjektů, jež by k nim vzhledem ke své působnosti mohly uvést relevantní skutečnosti a argumentaci. Konkrétně požádal Ústavní soud o vyjádření Ministerstvo práce a sociálních věcí a veřejného ochránce práv k návrhu na zrušení nové právní úpravy institutu veřejné služby, Ministerstvo zdravotnictví, Českou lékařskou komoru, Českou stomatologickou komoru a Českou lékárnickou komoru k návrhu na zrušení zákona o zdravotních službách a Úřad pro ochranu osobních údajů k námitkám týkajícím se nové právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému. Ke způsobu přijetí napadených zákonů obdržel Ústavní soud stanovisko předsedy vlády.
III./a Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu
65. Poslanecká sněmovna ve svých vyjádřeních z 24. února 2012 a 29. března 2012, podepsaných její předsedkyní Miroslavou Němcovou, a Senát ve svých vyjádřeních z 21. února 2012 a 12. dubna 2012, podepsaných jeho předsedou Milanem Štěchem, shrnuly průběh legislativního procesu ve vztahu ke všem napadeným zákonům nebo ustanovením.
III./b Vyjádření předsedy vlády
66. Ústavní soud obdržel dne 27. února 2012 vyjádření předsedy vlády RNDr. Petra Nečase k návrhu skupiny poslanců na zrušení čtrnácti zákonů, jež se týkalo argumentace navrhovatelů zpochybňující ústavnost procedury jejich přijetí. Z jeho obsahu vyplývá, že vláda předložila Poslanecké sněmovně návrhy napadených zákonů již v období od 8. dubna 2011 do 30. června 2011. Je tedy zřejmé, že byl dán dostatečný prostor k jejich projednání v obou komorách Parlamentu při dodržení veškerých standardních lhůt legislativního procesu. Vláda neiniciovala vyslovení souhlasu s přijetím těchto zákonů již v prvním čtení ani jejich projednávání ve stavu legislativní nouze a ve zkráceném řízení. Naopak postupovala způsobem, aby legislativní proces vyhovoval všem požadavkům vyplývajícím z judikatury, v níž se Ústavní soud zabýval rolí a postavením parlamentní opozice a některými principy ovládajícími legislativní procedury v obou komorách Parlamentu. Byl tedy vytvořen časový prostor pro veřejnou diskusi nad projednávanými návrhy, jakož i k jejich posouzení a prodiskutování v řádném, plnohodnotném a racionálním parlamentním diskursu. Rovněž délka legisvakanční doby byla úměrná rozsahu a významu změn, které předmětné návrhy právních předpisů přinášejí. Parlamentní diskuse k těmto zákonům proto mohla dostát své legitimizační funkci a mohlo dojít k naplnění veškerých pojmových znaků náležitého, ústavně konformního zákonodárného procesu.
67. Dále uvedl, že poté, co byly návrhy zákonů řádně a standardním způsobem projednány Poslaneckou sněmovnou, dostaly se opětovně na pořad jejího jednání v důsledku vrácení nebo zamítnutí ze strany Senátu. V rámci projednávání návrhů zákonů podle § 97 jednacího řádu již nebylo možné na jejich obsahu nic měnit, pouze bylo třeba rozhodnout, zda návrhy mají být opravdu přijaty, resp. zda mají být přijaty ve znění konkrétních Senátem přijatých pozměňovacích návrhů. Až v této fázi legislativního procesu došlo k navrhovateli napadenému sloučení rozpravy a omezení řečnické doby v této rozpravě. Na rozdíl od navrhovatelů se však předseda vlády domnívá, že ke sloučení rozpravy došlo v souladu s § 54 odst. 8 jednacího řádu Poslanecké sněmovny ústavně konformním způsobem, když toto rozhodnutí bylo přijato formou autonomního procesního usnesení Poslanecké sněmovny, které bylo racionálně odůvodněno a přijato potřebným počtem hlasů. Žádnému koaličnímu nebo opozičnímu poslanci nebyla v této fázi projednávání návrhů odepřena možnost vyjádřit se k projednávané materii. Omezením řečnické doby na dvakrát 10 minut proto nedošlo k podstatnému porušení základních principů parlamentarismu, neboť parlamentní diskurs fakticky proběhl, byť na jeho úroveň a obsah lze mít rozdílné názory.
68. Parlamentní diskuse by neměla být samoúčelná, neboť jejím smyslem je výměna názorů poslanců, resp. jednotlivých politických frakcí, k tématům, jež jsou v parlamentním procesu aktuálně projednávána. Takovouto racionální diskusí byla výměna názorů na to, zda má Poslanecká sněmovna projednávané návrhy vůbec přijmout, resp. zda tak má učinit ve znění, na němž se již dříve usnesla, anebo ve znění pozměňovacích návrhů přijatých Senátem. Žádnému poslanci sice nelze upřít právo, aby se od takto racionálně vymezeného obsahu diskuse odchýlil. Pokud tak však učiní, popř. zvolí-li obstrukční přístup, na který má rovněž právo, je legitimní, pokud parlamentní většina přiměřeným způsobem využije procesních nástrojů, které jí dává jednací řád, aby při respektování práva každého poslance na vystoupení a vyslovení svého názoru nedopustila úplné ochromení činnosti dané komory, které by bylo v rozporu s posláním Parlamentu jako zákonodárného sboru. Posouzení přípustnosti opatření k omezení obstrukcí je pak vždy otázkou posouzení proporcionality a toho, zda byla respektována práva jednotlivých obstruujících poslanců na účast v parlamentní diskusi, resp. právo na ochranu parlamentní menšiny jako takové.
69. V souvislosti s otázkou proporcionality, resp. otázkou posouzení míry „újmy“, jež měla být způsobena parlamentní opozici sloučením rozpravy a omezením řečnické doby v této rozpravě, poukázal na argumentaci a závěry, ke kterým dospěl Ústavní soud při posuzování ústavnosti ad hoc rozhodnutí většiny senátorů vůbec se nezabývat návrhem zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů [srov. část X/b nálezu ze dne 31. ledna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)]. V situaci, kdy bylo jednáno o návrzích buď vrácených Senátem s pozměňovacími návrhy, nebo kdy se jednalo o jediné hlasování k návrhům zamítnutým Senátem, byla ochrana práv parlamentní opozice naplněna, pročež námitky navrhovatelů k průběhu zákonodárné procedury nejsou z hlediska možného konstatování jeho protiústavnosti důvodné, a navrhovatelé proto neunesli důkazní břemeno tvrzení jejich protiústavnosti. Minimálně z tohoto důvodu nelze než považovat návrh za rozporný s ustanovením § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, a tedy nezpůsobilý meritorního projednání.
III./c Vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí
70. Ministr práce a sociálních věcí Dr. Ing. Jaromír Drábek úvodem svého obsáhlého vyjádření ze dne 6. února 2012 podrobně popsal důvody, pro které byl institut veřejné služby zakotven s účinností od 1. ledna 2009 v § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, jakož i dosavadní zkušenosti s jeho využíváním ze strany obcí. Lze shrnout, že smyslem tohoto institutu bylo podpořit vlastní aktivitu osob v hmotné nouzi při řešení jejich momentální životní situace a současně pomoci všem obcím v České republice v činnostech, které jsou v jejich zájmu (např. zlepšování životního prostředí v obci, udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství). Většina obcí, jež zřídila veřejnou službu, tak učinila poté, co byl systém pomoci v hmotné nouzi od července 2009 vedle motivačních opatření doplněn i o sankční opatření ke zvýšení aktivity u osob, které pobírají déle než šest měsíců příspěvek na živobytí a pro nárok na tuto dávku mají povinnost zvyšovat si příjem vlastní prací, avšak žádnou nevyvíjejí. Výkon veřejné služby odůvodňoval zachování výše tohoto příspěvku i nad tuto dobu, aniž by došlo k jeho poklesu na úroveň životního minima. Významným přínosem tohoto institutu ale byla především aktivizace osob v hmotné nouzi, jež získaly příležitosti k navázání nových sociálních vazeb a jejich dalšímu rozvoji a k udržení či k znovuzískání pracovních návyků. S tím je spojeno i získání nových vědomostí, zkušeností a dovedností, které zvyšují šance při hledání trvalého zaměstnání.
71. Nová právní úprava vychází ze zkušeností s dosavadní aplikací institutu veřejné služby, přičemž sleduje za cíl jeho rozšíření i na uchazeče o zaměstnání, kteří jsou vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání vedené úřadem práce. Ministerstvo tudíž s tímto institutem pracovalo a počítalo s ním jako se součástí komplexní politiky zaměstnanosti, resp. jako s nástrojem umožňujícím opětovné začleňování nezaměstnaných osob do pracovního procesu. Organizovat veřejnou službu bylo umožněno nejen obcím, ale i dalším subjektům, přičemž demonstrativní výčet okruhu vhodných činností zůstal zachován v původní podobě. V zájmu zjednodušení plnění administrativních povinností byla její organizace přenesena na úřad práce, resp. na jeho jednotlivé krajské pobočky, a to i v souvislosti s tím, že pod něj byla sjednocena agenda nepojistných sociálních dávek. Zároveň byl vytvořen prostor pro zvýšení spoluúčasti úřadu práce na některých nákladech spojených s organizací veřejné služby.
72. Ve vztahu k ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti, jehož zrušení se navrhovatelé rovněž domáhají, zdůraznil, že jím stanovený důvod vyřazení uchazeče z evidence uchazečů o zaměstnání není důvodem jediným, nýbrž zákon takovýto důsledek spojuje i s jinými důvody (např. když odmítne nastoupit do vhodného zaměstnání zprostředkovaného úřadem práce). I v těchto případech přitom uchazeč o zaměstnání ztrácí právo na podporu v nezaměstnanosti a není za něho hrazeno zdravotní pojištění. Jen v roce 2011 bylo z výše uvedených důvodů vyřazeno z evidence uchazečů o zaměstnání přibližně 85 000 uchazečů o zaměstnání z celkových 657 000 zaevidovaných. Úřad práce však musí vždy přihlédnout k případným vážným důvodům uchazeče o zaměstnání, pro které nemohl svoji povinnost splnit. Zmiňované důvody hodné zvláštního zřetele jsou taxativně vyjmenovány v § 5 písm. c) uvedeného zákona, přičemž v případě jejich existence (nikoliv uznání) nemůže k vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání dojít. Prvních pět důvodů je zcela jasně daných a snadno prokazatelných, např. péče o dítě do věku 4 let, péče o závislou fyzickou osobu nebo zdravotní důvody. V posledním bodě, kde se hovoří o „jiných vážných osobních důvodech“, je však ponechán částečný prostor pro správní uvážení, aby mohly být zohledněny případné skutečnosti, které zákon nemůže předvídat a které zpravidla tkví v osobě, o jejíchž povinnostech, právech a nárocích se rozhoduje. Není tedy pravda, že by osobám zvláště ohroženým na trhu práce hrozilo vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Naopak, tyto osoby jsou zvláště chráněné a napadené ustanovení se na ně nevztahuje. Důvody zahrnuté v ustanovení § 5 písm. c) také plně pokrývají okolnosti, jejichž překročení by mohlo znamenat porušení důstojnosti člověka, pročež není veřejná služba v rozporu ani s tímto požadavkem. Pokud dojde k vyřazení právě z důvodu odmítnutí nabídky veřejné služby, fyzická osoba může opětovně požádat o zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání až po uplynutí 6 měsíců ode dne vyřazení z evidence.
73. Aplikační praxe úřadu práce ve věci veřejné služby je od 1. ledna 2012 následující. Uchazečům o zaměstnání je výkon veřejné služby nabízen jako jedna z aktivit v rámci individuálního akčního plánu, jehož obsahem je stanovení postupu a časového harmonogramu plnění jednotlivých opatření, která jsou zaměřena na zvýšení možnosti uplatnění uchazeče o zaměstnání na trhu práce. Mezi jeho ostatní aktivity patří zejména zpracování životopisu a jeho nabídky prostřednictvím informačních systémů služeb zaměstnanosti, seznámení se s technikami vyhledávání zaměstnání prostřednictvím tzv. job klubů a dalších poradenských programů k získání techniky vyhledávání zaměstnání, vysílání do specifických a nespecifických rekvalifikací nebo zabezpečení pracovního umístění v rámci aktivní politiky zaměstnanosti, včetně společensky účelného pracovního místa. Individuální akční plán je koncipován s přihlédnutím k dosažené kvalifikaci, zdravotnímu stavu, možnostem a schopnostem uchazeče o zaměstnání, který se podílí na jeho vypracování, přičemž jeho účelem je zvýšení možnosti jeho uplatnění a jeho aktivizace. Je vypracováván vždy, pokud je uchazeč v evidenci uchazečů o zaměstnání nepřetržitě déle než 5 měsíců. Od 1. ledna 2012 ale může být individuální akční plán na žádost uchazeče vypracován i před uplynutím této doby. Průběžně dochází rovněž k jeho aktualizaci, jejíž součástí je i zhodnocení plnění v něm obsažených opatření a návrh dalšího postupu.
74. Veřejná služba nebyla nikdy masovou záležitostí ani se takovým nástrojem nemá stát. Např. v roce 2010 veřejnou službu vykonávalo v průměru 11 400 lidí v daném měsíci, kdy celkový počet nezaměstnaných osob činil přibližně 500 000. To znamená, že do veřejné služby bylo zapojováno méně než 2,5 % evidovaných nezaměstnaných osob. Její výkon přitom nikdy nebyl a není podmínkou pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Odmítnutí veřejné služby může vést k vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, jedná se však o jeden z mnoha důvodů, přičemž v případě ostatních zákonných důvodů může k vyřazení dojít kdykoliv, tedy i v kratší než dvouměsíční lhůtě.
75. Z hlediska mezinárodního srovnání není institut veřejné služby ojedinělým, a to i pokud jde o země, jež jsou signatáři mezinárodních smluv uvedených navrhovateli v jejich podání. Platí to i pro ekonomicky a politicky blízké země Visegrádské skupiny.
76. V mnoha ohledech tvrdší právní úprava byla 11. července 2011 přijata v Maďarsku. Nezaměstnaní mají právo pobírat sociální dávky pouze po dobu 90 dnů, přičemž pro další příjem dávek musí splňovat podmínky, z nichž jednou je i účast na programu veřejné služby. Může se jednat např. o zajišťování úklidu veřejných prostor, budování infrastruktury, ale též manuální práce při výstavbě stadionů či vodních děl. Neberou se přitom žádné ohledy na vzdálenost místa výkonu této práce od bydliště nezaměstnaného a veřejná služba může mít též podobu práce pro soukromé subjekty. Odmítnutí znamená ztrátu možnosti získat jakoukoliv podporu v nezaměstnanosti i pomoc v hmotné nouzi. Výkon veřejné služby ale nepředstavuje jedinou podmínku dalšího příjmu dávek, nýbrž mezi ty patří (s totožnými důsledky porušení) i např. povinnost udržovat v čistotě dům či zahradu. Uvedená úprava je v Maďarsku funkční, ačkoliv se dočkala částečné kritiky ze strany levice. Obdobně jako domácí právní úprava je orientována na prevenci sociálního vyloučení nezaměstnaných.
77. Také v Polsku vykazuje právní úprava podobné rysy s úpravou domácí, neboť úřad práce může nezaměstnanému nařídit vykonávat veřejné práce (tzn. práce organizované a financované veřejnou správou nebo též nevládními organizacemi) až po dobu 12 měsíců. Pokud přitom nezaměstnaný bez vážného důvodu výkon veřejné práce odmítne, nemá nárok na další podporu v nezaměstnanosti. Polská úprava není považována za problematickou a je plně funkční.
78. Na Slovensku je aktuální právní úprava do jisté míry obdobou původní domácí úpravy veřejné služby, účinné do 31. prosince 2011. Pomoc v hmotné nouzi má totiž více složek, z nichž základní náleží všem a příplatek jen těm, kdo vykonávají veřejnou službu. Z odborných vyjádření však vyplývá, že poměr základní výše pomoci v hmotné nouzi a příplatku je nevyvážený, a celá úprava je proto dlouhodobě neudržitelná. Kritici zejména poukazují na to, že nízká výše příspěvku za veřejnou službu fakticky podporuje pasivitu a nezaměstnanost, pročež se plánuje snížení základní výše pomoci v hmotné nouzi až do výše, jež pokryje pouze náklady na jedno teplé jídlo denně. Vyšší příspěvek bude náležet jen těm nezaměstnaným, kteří vykonávají veřejnou službu, čímž dojde k faktické konvergenci slovenské úpravy s úpravami výše uvedených zemí.
79. Z jiných vyspělých států poukazuje na řešení aplikované v nizozemském Rotterdamu, kde byl pro příjemce sociálních dávek zaveden projekt veřejně prospěšných prací. Obdobně jako u současné právní úpravy není hlavní myšlenkou donucení k práci, ale reintegrace nezaměstnaných do pracovního života a zabránění sociálnímu vyloučení. V praxi tak musí nezaměstnaný, jenž má zájem o sociální dávky, přijmout práci u soukromého subjektu dotovaného pro tento účel městem. Ve Spojeném království zas došlo v roce 2011 k zavedení tzv. povinné pracovní činnosti, která je vykonávána až po 30 hodin týdně, a odmítnutí účasti na ní znamená též odmítnutí příspěvku pro uchazeče o zaměstnání. Ještě dříve zavedla podobný systém také Austrálie, kde nezaměstnaní museli po dobu více než 6 měsíců pracovat jako dobrovolníci, aby měli nárok na sociální dávky. Jiné vyspělé země (např. Německo, Francie, Belgie, Rakousko nebo některé státy Spojených států amerických) zavedení podobných systémů zvažují.
80. Opominout nakonec nelze ani to, že česká právní úprava vychází z nezávazných dokumentů Evropské unie, jmenovitě doporučení Komise ze dne 3. října 2008 č. 2008/867/ES o aktivním začleňování osob vyloučených z trhu práce, podle něhož by v rámci strategie aktivního začleňování uchazečů o práci mělo být právo na dostatečné prostředky kombinováno s aktivní připraveností pracovat nebo se účastnit odborné přípravy pro účely získání zaměstnání v případě osob, jejichž situace tuto aktivní připravenost umožňuje. Napadená ustanovení rovněž implementují hlavní směry podle rozhodnutí Rady ze dne 21. října 2010 č. 2010/707/EU o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Hlavní směr č. 7 mimo jiné stanoví klíčový charakter motivace k ekonomické aktivitě. Členské státy by proto měly zavést odpovídající systémy sociálního zabezpečení, které jasně stanoví práva a povinnosti nezaměstnaného tak, aby aktivně hledal práci.
81. Na základě uvedeného přehledu tak ministr konstatuje několik celosvětových trendů, mezi které patří, že být nezaměstnaný se nemá vyplácet a právo na sociální dávky bývá spojeno s aktivitou na trhu práce, přičemž ta může zahrnovat též povinnost výkonu veřejně prospěšné práce. Dále mezi ně lze řadit skutečnost, že veřejná práce brání sociálnímu vyloučení nezaměstnaných a pozitivně ovlivňuje jejich setrvání v zavedených sociálních vazbách a naučených morálně přijatelných vzorcích chování. Každý stát nakonec může poskytovat jen takové sociální dávky, jaké odpovídají stupni jeho ekonomických možností a schopností, a to i s přihlédnutím k aktuální situaci. Těmto trendům odpovídá i novelizovaná právní úprava, jež je ve svém jádru pouze důslednou implementací principu, podle něhož sociální dávky náleží sociálně potřebným, a nikoliv těm, kdo pracovat nechtějí a spoléhají na systém sociálních dávek.
82. Předmětem zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen „zákon o zaměstnanosti“) je zabezpečování státní politiky zaměstnanosti, jejímž cílem je dosažení plné zaměstnanosti a ochrana proti nezaměstnanosti. V případě zákona o pomoci v hmotné nouzi je tímto cílem poskytování pomoci k zajištění základních životních podmínek fyzickým osobám nacházejícím se v hmotné nouzi. Oba uvedené zákony je tak třeba chápat jako bezprostředně provádějící čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 2 Listiny, jež obsahují práva, jichž se lze ve smyslu čl. 41 Listiny domáhat jen zákonem. Text těchto článků obsahuje principy, které musí být zákonem rozvedeny. V případě čl. 26 odst. 3 Listiny to znamená, že zákonodárce musí stanovit podmínky přiměřeného rozsahu hmotného zajištění občanů, kteří bez své viny nemohou prostředky pro své životní potřeby získávat prací, přičemž pokud by tak neučinil nebo by stanovil podmínky nesplnitelné nebo odporující nějakému ústavnímu principu, vznikl by protiústavní stav. To platí i pro případ, kdy by byly stanoveny podmínky, s jejichž splněním by byly spojeny nepřiměřené postupy nebo které by měly nepřiměřené (rdousící, likvidační) následky. Obdobně je v Listině konstituován i její čl. 30 odst. 2 týkající se pomoci, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek osoby, která je v hmotné nouzi. Je tedy zřejmé, že pro stanovení podmínek hmotného zajištění, resp. zajištění základních životních podmínek, má zákonodárce relativně „volné pole působnosti“. Jejich rozsah a obsah se mohou v čase velmi významně měnit zejména s ohledem na hospodářský a sociální vývoj v dané zemi, přičemž v této souvislosti nelze přehlížet ani aktuální bezprecedentní hospodářskou krizi. Konkrétní řešení tak záleží především na politických preferencích zákonodárce, nesmí ovšem vybočit ze základního ústavního rámce, což ale není případ předmětné právní úpravy.
83. Zákonnou úpravu institutu veřejné služby ministr konfrontoval i s čl. 28 Listiny, podle kterého mají zaměstnanci právo na spravedlivou odměnu za práci a na uspokojivé pracovní podmínky, a to s ohledem na to, že za výkon veřejné služby nenáleží odměna. V čl. 28 Listiny není explicitně stanoveno, co má být považováno za odměnu, resp. není výslovně stanoveno, že má jít o peněžitou odměnu, byť ta je zřejmě nejobvyklejší a nejtradičnější formou odměny za práci. Napadené ustanovení zákona o zaměstnanosti toto právo uchazečům neodpírá. Evidovanému uchazeči bude, splní-li zákonné podmínky, vyplacena dávka, tedy mu budou státem poskytnuty prostředky k zajištění základních životních podmínek. Sama Listina garantuje právo na odměnu za práci, a je tudíž zcela legitimním požadavkem, aby vyplacení prostředků (peněz) bylo vázáno na vykonání určité práce, v daném případě veřejné služby. Tato konstrukce samozřejmě platí, pokud vyjdeme z extenzivního výkladu, že i evidovaný uchazeč o zaměstnání je zaměstnanec ve smyslu čl. 28 Listiny. Pokud by tomu tak nebylo, nebyl by evidovaný uchazeč nositelem základního práva podle tohoto ustanovení a konfrontace § 18a odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi v části, podle které za výkon veřejné služby nenáleží odměna, s tímto právem by nebyla nutná. Každopádně ani v čl. 28 Listina nestanoví limity a bližší vymezení pro zákon, který má stanovit podrobnosti.
84. K namítanému rozporu napadených ustanovení s některými mezinárodněprávními dokumenty ministr uvedl, že posuzovaná úprava se z podstatné části nedotýká práva na svobodnou volbu zaměstnání, neboť cílí na zcela jiné situace. Použije se totiž až tam, kde si člověk na své živobytí svobodně zvolenou prací již více než dva měsíce nevydělává. Gramatickým a logickým výkladem mezinárodních úmluv upravujících toto právo (srov. bod 23 tohoto nálezu) lze rozlišit pozitivní složku tohoto práva, kterou tvoří právo svobodně si hledat zaměstnání, vyhledané zaměstnání svobodně přijmout a práci v něm vykonávat, a negativní složku, která je tvořena právem být bez zaměstnání. Oběma složkám odpovídají povinnosti státu nebránit lidem ve svobodném vyhledání zaměstnání, chránit pracovní poměr a jeho slabší smluvní stranu (zaměstnance) a vykonávat aktivní politiku zaměstnanosti. V této souvislosti připomenul, že maximální rozsah veřejné služby je pro účely § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti stanoven na 20 hodin týdně, přičemž zbývající čas zůstává uchazeči o zaměstnání k dispozici k tomu, aby využil svého práva svobodně si hledat zaměstnání, chce-li jej využít. Pro srovnání lze uvést, že zaměstnanec ve výpovědní době, který chce využít svého práva aktivně hledat nové zaměstnání, má k dispozici pouze pracovní volno v rozsahu jedné poloviny pracovního dne týdně, tedy nejméně pětkrát menší. Argumentem a maiori ad minus lze dospět k závěru, že jestliže zaměstnanci, jehož pracovní poměr se chýlí ke konci, a žije tak v nejistotě o své další budoucnosti, na výkon jeho popsaného práva stačí 4 hodiny týdně, tím spíše stačí uchazeči o zaměstnání k výkonu tohoto práva 20 či více hodin týdně. Je tedy namístě závěr, že povinnost vykonávat veřejnou službu se nijak nedotýká práva svobodně si hledat zaměstnání a vyhledané zaměstnání přijmout. Omezena přitom není ani negativní složka práva na svobodnou volbu zaměstnání, neboť uchazeč může veřejnou službu kdykoliv odmítnout a dobrovolně zůstat bez zaměstnání.
85. Napadené ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti je možné konfrontovat i se zákazem nucených prací nebo služeb podle čl. 9 Listiny a některých mezinárodněprávních dokumentů. Jejich ustanovení obsahují především negativní vymezení nucené práce. Pozitivní lze nalézt pouze v čl. 2 Úmluvy o nucené nebo povinné práci, který pro potřeby této úmluvy definuje nucenou práci tak, že se jí rozumí práce nebo služba, a) která se na kterékoli osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoliv trestu a b) ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. Tyto podmínky musí být splněny zároveň. Při absenci jiné definice z ní lze vyjít i při posuzování souladu napadených ustanovení se zákazem nucených prací podle mezinárodních úmluv.
86. V posuzované právní úpravě chybí již první z podmínek, neboť veřejná služba není vymáhána pod pohrůžkou trestu. Je třeba důsledně odlišovat trest jakožto sankci za spáchaný trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt, spočívající v odebrání nebo omezení existujícího práva nebo svobody (např. práva na osobní svobodu při trestu odnětí svobody, práva vlastnit majetek při peněžitém trestu, práva svobodně podnikat při trestu zákazu činnosti) od stanovení podmínek pro přiznání nároku na sociální dávku, o které jde i v daném případě. Vzhledem k tomu, že výčet těchto podmínek je taxativní a srozumitelný, každý uchazeč předem ví, co musí splňovat pro vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání a pro přiznání podpory v nezaměstnanosti. Předmětná právní úprava proto není překvapivá ani neumožňuje široké správní uvážení. Zároveň nelze přisvědčit ani tvrzení, že by měl uchazeč vnímat vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání jako újmu. Uchazeči nelze v důsledku tohoto kroku uložit žádnou pokutu či podobnou sankci, pročež mu vyřazením z evidence nevzniká ani žádná materiální újma. V této souvislosti neobstojí poukaz na nutnost hradit si sám zdravotní pojištění, neboť tato povinnost tíží i osoby bez zdanitelných příjmů. V případě nezaměstnaných je jeho hrazení ze strany státu určitým benefitem. Rovněž nelze hovořit ani o ušlém zisku. Uchazeč totiž dopředu ví, jaké podmínky musí splnit, pokud chce být veden v předmětné evidenci a pobírat podporu v nezaměstnanosti. To, že je svobodně odmítne splnit, jde k jeho tíži a nejedná se o zavinění třetích osob nebo snad o vyšší moc. Vznik případné nemateriální újmy nakonec vylučuje skutečnost, že je v silách uchazeče o zaměstnání splnit všechny tyto podmínky a nárok získat.
87. Uvedenou argumentaci lze doplnit i gramatickým výkladem § 30 zákona o zaměstnanosti, z něhož vyplývá, že toto ustanovení zcela zjevně stanovuje podmínky, jejichž porušení vede k vyřazení osoby z evidence uchazečů o zaměstnání krajskou pobočkou úřadu práce. Společným rysem těchto podmínek je, že na krajské pobočce úřadu práce nelze spravedlivě žádat, aby takovou osobu dále vedla v evidenci uchazečů o zaměstnání. Nejedná se však o trest, ale pouze o nevyhnutelný následek nedostatečné spolupráce osoby vedené v evidenci uchazečů o zaměstnání, jako je tomu i v případě nesplnění jiných podmínek, např. v důsledku maření stanovené součinnosti, odebrání souhlasu s poskytnutím osobních údajů, výkonem nelegální práce či odmítnutím nástupu do vhodného zaměstnání. Z uvedených příkladů dále vyplývá, že pokud má za porušení podmínek pro vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání následovat trest, zákonodárce zcela správně vytvořil navazující skutkovou podstatu přestupku. Odmítnutí výkonu veřejné služby ale přestupkem není. I z hlediska systematického výkladu lze poukázat na to, že předmětné ustanovení je součástí hlavy II části druhé zákona o zaměstnanosti, zatímco přestupky a jiné správní delikty jsou upraveny zcela samostatně v části sedmé tohoto zákona. Závěr, podle něhož by nesplnění podmínek pro přiznání určitého nároku mělo být považováno za trest, lze označit za absurdní.
88. Za naplněnou ale nelze považovat ani druhou z podmínek nucené práce, a sice rys nedobrovolnosti. Právním základem výkonu veřejné služby je totiž písemná smlouva (tj. dvoustranný projev vůle), uzavřená mezi osobou v hmotné nouzi nebo osobou evidovanou jako uchazeč o zaměstnání a krajskou pobočkou úřadu práce po dohodě s obcí nebo jiným subjektem. Je jen na konkrétním uchazeči, zda ji uzavře, nebo nikoliv. Není přitom podstatné, že zákon spojuje s neuzavřením smlouvy vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Ačkoliv lze uznat, že vůle uchazeče uzavřít smlouvu není z tohoto důvodu zcela svobodná, v našem právním řádu je mnoho obdobných vztahů, kdy postavení smluvních stran sice je procesně rovné, oferta však vychází z fakticky silnějšího (zejména ekonomicky) postavení oferenta. Pokud bychom za nucenou práci nebo službu označili každou práci nebo službu, která je „vynucena“ potřebou získat peníze, byla by nucenou prací zřejmě drtivá většina všech pracovněprávních vztahů, do kterých lidé vstupují primárně proto, aby si vydělali peníze, neboli slovy Listiny, „aby získali prostředky pro své životní potřeby“. Smluvní charakter veřejné služby vyplývá jasně z § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi, podle něhož má uchazeč možnost nabídku odmítnout. Vzhledem k této smluvní svobodě nemůže být institut veřejné služby a jeho využití jako podmínka pro ponechání v evidenci uchazečů o zaměstnání ve vztahu k čl. 9 Listiny považován za protiústavní.
89. Už předchozí zákonná úprava zákona o zaměstnanosti znala v § 30 odst. 2 vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, a to z mnoha důvodů, které se svou podstatou ani svými důsledky neodlišují od napadeného ustanovení. Nová právní úprava tak nově nezavedla ani institut veřejné služby ani bližší specifikované podmínky pro vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání. Nezměnila podstatu a smysl daného ustanovení, jímž je umožnit vyřazení uchazeče z předmětné evidence, nýbrž pro toto vyřazení stanovila další důvod. Z ústavního hlediska není zásadní rozdíl mezi odmítnutím nastoupit do vhodného zaměstnání nebo na dohodnutou rekvalifikaci, což napadáno pro neústavnost nebylo a není, a mezi odmítnutím nabídky vykonávat veřejnou službu podle zákona. Napadené ustanovení nemění kvalitativní úpravu, přidává pouze další podmínku pro vyřazení z evidence, jež není ani nesplnitelná ani vyžadující od uchazečů o zaměstnání nepřiměřené postupy. Nelze ji považovat ani za „rdousící“ ve smyslu závěrů obsažených v nálezu ze dne 20. května 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.). Výkon veřejné služby ve smyslu napadených ustanovení rozhodně nezhoršuje sociální postavení fyzických osob nebo osob jim blízkých. Na tuto činnost evidovaní uchazeči o zaměstnání nemusí vynakládat žádné finanční ani materiální prostředky.
90. Ze všech výše uvedených důvodů je zřejmé, že veřejná služba není ani vymáhána pod pohrůžkou trestu, ani není prací nedobrovolnou. Za nucenou práci by ji však nebylo možné považovat ani v případě, že by tyto znaky splňovala, neboť by byla kryta prostřednictvím výjimek stanovených relevantními mezinárodními smlouvami. Veřejná služba by konkrétně spadala pod výjimku ve smyslu čl. 4 odst. 3 písm. c) Úmluvy, podle níž se zákaz nucených prací nevztahuje na služby vyžadované v případě nouze nebo pohromy ohrožující blaho společenství. Současná ekonomická situace, vyznačující se značnou nejistotou a balancováním několika evropských zemí na hraně bankrotu, je za posledních 80 let zcela nevídaná, přináší s sebou stav hospodářské nouze a ohrožuje blaho společenství. Za této situace je veřejná služba zcela legitimním prostředkem boje s hospodářskou krizí, tak jako byla legitimním prostředkem např. ve Spojených státech amerických ve 30. letech 20. století. Za použití naprosto obdobných argumentů lze dospět k tomu, že je naplněna též výjimka dle čl. 2 odst. 2 písm. d) Úmluvy o nucené nebo povinné práci, protože současná ekonomická situace je mimořádnou okolností, která ohrožuje nebo může ohrozit normální životní poměry veškerého obyvatelstva nebo jeho části.
91. Neobstál by ani argument týkající se čl. 4 posledně uvedené úmluvy, podle něhož je zakázáno dovolovat ukládání nucené práce ve prospěch soukromých subjektů. Nelze totiž směšovat, pro koho je veřejná služba vykonávána, s tím, v čí prospěch je veřejná služba vykonávána. Citovaný článek je zaměřený pouze na to, že z nucené práce nesmí mít prospěch soukromé osoby. Posuzovaná právní úprava je s tímto požadavkem v souladu, protože z vymezení veřejné služby je patrné, že z ní bude mít prospěch celé společenství, a nikoliv jednotlivci, když všichni budou profitovat ze zlepšeného životního prostředí, čistých ulic a veřejných prostranství, rozvinuté kultury a sportu a kvalitní sociální péče. Naopak je zcela nerozhodné, pro koho je veřejná služba vykonávána. Na posouzení, zda se jedná o nucenou práci, totiž nemá vliv, že se o životní prostředí nebo čistotu ulic a veřejných prostranství starají na základě smluv uzavřených s příslušnými správními orgány soukromé subjekty. V praxi je navíc výkon veřejné služby pro soukromé subjekty spíše zátěží než přínosem, což se projevuje mj. tím, že soukromé subjekty umožňující výkon veřejné služby jsou za to státem dotovány.
92. Konečně by nebyla naplněna ani jedna ze zakázaných forem nucené práce dle čl. 1 Úmluvy o odstranění nucené práce. O nucenou práci dle čl. 1 písm. b) citované úmluvy se jednat nemůže, protože účelem není hospodářský rozvoj. V aktuální ekonomické situaci je účelem z hospodářského hlediska nanejvýš zmírnění dopadů recese na podstatnou část obyvatelstva, ale pravým účelem posuzované právní úpravy od počátku deklarovaným je prevence sociálního vyloučení a pomoc uchazečům o zaměstnání. Sekundárním účelem je pak zlepšení kvality v oblastech lidské činnosti, k nimž je veřejná služba určena. Z výčtu uvedeného v § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi rozebraného výše je patrné, že se jedná o oblasti lidské činnosti ve veřejném zájmu bez přímých hospodářských dopadů. Nejedná se ani o nucenou práci ve smyslu čl. 1 písm. c) této úmluvy, protože nejde o prostředek pracovní kázně. V takovém případě by muselo být možné výkon veřejné služby uložit i proti vůli osoby, která ji konat nechce, a to za účelem utužení její pracovní kázně. Zákon ale krajskou pobočku úřadu práce nevybavuje prostředky umožňujícími nutit k výkonu veřejné služby uchazeče o zaměstnání, který ji vykonávat nechce.
93. Nesoulad není dán ani s právem na přiměřené zabezpečení v nezaměstnanosti, jež je pozitivně upraveno v Úmluvě o minimální normě sociálního zabezpečení a v Evropském zákoníku sociálního zabezpečení. Toto právo lze definovat jako právo chráněné osoby (resp. občana podle dikce Listiny) na poskytnutí podpory v nezaměstnanosti, pokud je nezaměstnanost způsobená nemožností získat přiměřené zaměstnání a chráněná osoba je schopna a ochotna pracovat. Podle příslušných ustanovení zákona o zaměstnanosti má na poskytnutí podpory v nezaměstnanosti nárok pouze evidovaný uchazeč o zaměstnání, přičemž na vedení v předmětné evidenci má nárok každá fyzická osoba, která splňuje zákonem stanovené podmínky. O nezařazení nebo vyřazení z evidence musí krajská pobočka úřadu práce vydat správní rozhodnutí, čímž je rovněž zajištěna možnost využití opravných prostředků proti němu, včetně možného přezkumu ve správním soudnictví. Tato právní úprava je tak v souladu s čl. 70 odst. 1 uvedené úmluvy i s čl. 69 odst. 1 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení.
94. Nezaměstnané osoby lze rozdělit do tří kategorií, a to na a) osoby neschopné pracovat, b) osoby schopné, ale neochotné pracovat a c) osoby schopné a ochotné pracovat, přičemž citované dokumenty zavazují signatářské státy zaopatřit v nezaměstnanosti pouze poslední skupinu osob. Neobstojí tak argument navrhovatelů, že omezit poskytování podpory v nezaměstnanosti lze pouze z důvodů uvedených v čl. 24 Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení a čl. 23 Evropského zákoníku sociálního zabezpečení. Obě tyto smlouvy omezují okruh oprávněných chráněných osob již definicí ve svých čl. 20, jež první dvě výše uvedené skupiny osob nezahrnují. Tomu odpovídá i právní úprava podle zákona o zaměstnanosti, když osoby neschopné pracovat nejsou zařazeny do evidence uchazečů o zaměstnání, a před sociálním vyloučením a hmotnou nouzí je chrání jiné dávky než podpora v nezaměstnanosti. V případě osob schopných, ale neochotných pracovat umožňuje domácí právní úprava vyřazení z evidence správním rozhodnutím poté, co jejich neochota pracovat vyjde najevo. Jestliže pak jedním z „rozpoznávacích“ znaků této neochoty je odmítnutí nástupu do vhodného zaměstnání, lze za použití argumentu a simili dovodit, že podobným ústavně konformním znakem je též odmítnutí nabídky výkonu veřejné služby. Rysů, pro které uchazeč o zaměstnání vnímá nabídku vhodného zaměstnání obdobně jako nabídku výkonu veřejné služby, je přitom více. Veřejná služba totiž připomíná pracovní poměr na zkrácený úvazek a uchazeč za ni obdrží odměnu, byť ve formě sociální dávky. Naopak třetí skupina, tedy osoby schopné a ochotné pracovat, jsou chráněny čl. 20 obou mezinárodních smluv. Tyto osoby jsou taktéž podle českého práva řádně a důvodně vedeny v evidenci uchazečů o zaměstnání a oprávněny k příjmu podpory v nezaměstnanosti.
95. Ukončení výplaty podpory v nezaměstnanosti na základě odmítnutí výkonu veřejné služby je předvídáno v čl. 69 písm. g) Úmluvy o minimální normě sociálního zabezpečení i v čl. 68 písm. g) Evropského zákoníku sociálního zabezpečení. Podle těchto ustanovení lze dávku, na niž by chráněná osoba měla nárok, zastavit, nedbá-li zúčastněná osoba pravidel upravujících chování příjemců dávek, aniž by byl jimi obsah těchto pravidel nějak limitován. Na základě toho, že dávka má náležet pouze osobám schopným a ochotným pracovat, lze uzavřít, že upravit chování příjemce dávky uložením povinnosti veřejné služby v omezeném rozsahu je zcela konformní.
96. Napadené úpravě nakonec nelze nic vytknout ani z hlediska judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Úmluva obsahuje zákaz otroctví a nucené práce ve svém čl. 4, dosud ale nebyl řešen žádný případ, který by byl typově podobný institutu veřejné služby. Vzhledem k tomu, že Listina se významněji neodchyluje od způsobu, jakým je předmětný zákaz formulován na úrovni Úmluvy, lze konstatovat, že výše uvedené závěry se uplatní i ve vztahu k ní. I zde nicméně platí, že veřejná služba nenaplňuje znaky nucené práce.
97. Evropský soud pro lidská práva již v minulosti judikoval, že porušením čl. 4 Úmluvy není výkon povinnosti, který souvisí s určitým povoláním, jehož výkon si stěžovatel zvolil a o dané souvislosti věděl, pokud se nejedná o povinnost zjevně zcela neproporcionální v relaci k povaze daného povolání (srov. rozsudek ve věci Van der Mussele proti Belgii). K tomu je třeba podotknout, že tento případ se na posuzovaný institut typově nevztahuje, neboť se týkal zaměstnance, a nikoliv uchazeče o zaměstnání. Pokud z něj však vezmeme základní obecné pravidlo ohledně toho, že povinnost nemá být zcela zjevně neproporcionální, v dané věci se o takovýto případ nejedná, resp. nelze v ní spatřovat „rdousící efekt“. V jiných svých rozhodnutích tento soud uvedl, že za nucené či povinné práce se považuje každá práce či služba, která je vyžadována pod hrozbou nějakého trestu a kterou jedinec nevykonává ze své vlastní vůle (např. rozsudek ze dne 26. července 2005 ve věci stížnosti Siliadin proti Francii č. 73316/01, bod 116). Souhlas stěžovatele je tak zpravidla skutečností vylučující existenci donucení, a tím i porušení čl. 4 Úmluvy. Nesmí se však jednat o situaci, kdy je souhlas stěžovatele s určitou činností s ohledem na význam dané skutečnosti pro něj samotného fakticky nevyhnutelný, tj. kdy mu v podstatě nezbývá než souhlasit. V případě veřejné služby již ale bylo uvedeno, že kontraktační volnost uchazečů o zaměstnání, kterým byla nabídka veřejné služby učiněna, omezena není. Nelze ani tvrdit, že by se mohlo jednat o autoritativní založení povinnosti veřejné služby orgány veřejné moci na základě zákona, protože uchazeč o zaměstnání v žádném případě takovou povinnost nemá.
98. Na předmětný institut nelze vztáhnout ani jiný judikatorní závěr Evropského soudu pro lidská práva, podle něhož je nepřípustné zneužití tísně určité osoby s cílem přimět ji vykonávat činnost, kterou by za daných podmínek dobrovolně nevykonávala. Zákon totiž uvádí velmi široký rozsah vážných důvodů, jež umožňují nabídku veřejné služby bez jakýchkoliv dalších účinků odmítnout. Jak již bylo podrobně uvedeno výše, rozsah a charakter vážných důvodů zcela odpovídá potřebě ochrany důstojnosti každého jednotlivce. Rovněž se nemůže jednat o zneužití tísně, protože rozsah prací nabízených v rámci veřejné služby je velmi široký. Mediální zjednodušování, že se jedná o „zametání ulic“, se nezakládá na pravdě. Nabízeny jsou práce nejrůznějšího druhu, včetně prací v knihovnách a prací v rámci zařízení sociální péče. Posledním důvodem je nakonec absence tísně jako takové, protože jak již bylo podrobně uvedeno, vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání ve skutečnosti nemá „rdousící efekt“. Důsledky nijak nevybočují z toho, s čím se musí vyrovnávat jiná osoba bez příjmů, např. živnostník, který v daném období nemá zakázky, nebo např. rodič v domácnosti. Posuzovaný institut z hlediska čl. 4 Úmluvy nevybočuje ani v tom, že by zakládal podmínky pro ponižující zacházení. Lze tedy dospět k závěru, že napadená ustanovení nejsou ani v rozporu s uvedenou Úmluvou, ani neporušují principy vyjádřené v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva.
III./d Vyjádření veřejného ochránce práv
99. Veřejný ochránce práv JUDr. Pavel Varvařovský ve svém vyjádření ze 7. září 2012 upozorňuje na obsah tiskové zprávy Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 13. prosince 2011, podle níž měla být veřejná služba zpočátku nabízena osobám, které se nachází v hmotné nouzi a zároveň jsou vedeny v evidenci uchazečů o zaměstnání déle než jeden rok. Následně měl úřad práce nabízet veřejnou službu i uchazečům o zaměstnání, kteří nejsou v hmotné nouzi a jsou evidováni déle než jeden rok, a současně těm, kteří byli za poslední tři roky vedeni v evidenci uchazečů o zaměstnání v součtu celkem déle než jeden rok. Uvedené znamená, že veřejná služba se může týkat i osob, za které stát „pouze“ hradí zdravotní pojištění, jež však nepobírají podporu v nezaměstnanosti nebo dávky. Tyto osoby přitom musí současně plnit i řadu jiných povinností, např. dostavovat se pravidelně ve stanoveném termínu na úřad práce, hledat si aktivně zaměstnání, účastnit se výběrového řízení, dostanou-li na konkrétní pozici doporučenku od úřadu práce, nebo naplňovat individuální akční plán. Skupina osob s „nezaměstnaností déle než jeden rok v období posledních tří let“ zahrnuje i řadu uchazečů, kterým má být naopak věnována zvýšená péče pro jejich zdravotní stav, věk, péči o dítě nebo jiný vážný důvod (osoby nad 55 let, zdravotně postižení, osoby po rodičovské dovolené). V této souvislosti lze zdůraznit, že ze samotné délky evidence nelze bez dalšího usuzovat na hrozbu ztráty pracovních návyků. Napadená právní úprava navíc umožňuje nabídnutí veřejné služby již po dvou měsících evidence bez dalšího, přičemž její nepřijetí má za následek sankční vyřazení uchazeče. V případě takto krátké evidence tak veřejná služba může být nabídnuta komukoliv, kdo poprvé v životě očekává pomoc státu při ztrátě zaměstnání (zejména v době hospodářské krize), často po dlouhodobém placení sociálního pojištění. Samotná právní úprava (ostatně, jak dokládají opakovaně měněné metodické pokyny) umožňuje, aby stát vůči jednotlivci postupoval nepředvídatelně a aby bez rozumného opodstatnění stanovil další podmínky pro přístup k sociální pomoci poskytované na základě sociálního pojištění.
100. V návaznosti na přijetí napadených ustanovení obdržel veřejný ochránce práv několik desítek stížností týkajících se výkonu veřejné služby. Z případů osob, které se na něj obrátily, nasvědčuje vše tomu, že předmětná právní úprava by mohla porušovat Listinou garantovaná práva na spravedlivou odměnu za práci, přiměřené hmotné zabezpečení, či dokonce zákaz nucené práce. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani deklarovaný účel veřejné služby, kterým je možnost zachování, popř. rozvíjení pracovních schopností a dovedností osob, které dlouhodobě nemají trvalé zaměstnání a mají objektivní či subjektivní problémy s nalézáním odpovídajícího zaměstnání, neboť tento účel není v praxi reálně naplněn. Za společný jmenovatel předmětných stížností označuje nesouhlas s novým konceptem veřejné služby jako takové, a to zejména pro její bezplatný výkon. Stěžovatelé často uvádí, že aktuálně nepobírají ani nepobírali žádné sociální dávky a že výkon veřejné služby je pro ně finančně zatěžující, protože si musí hradit např. jízdné do místa výkonu práce. Veřejná služba rovněž nepředstavuje zvýšenou péči, která by v případě některých osob měla být věnována při zprostředkování zaměstnání, např. z důvodu jejich zdravotního stavu, věku, péče o děti nebo jiných vážných důvodů. Uchazeči jsou veřejnou službou naopak často zasaženi na své důstojnosti, pokud mají vykonávat např. úklidové práce, a to přesto, že by svým vzděláním mohli přispět ke kvalifikované práci.
101. Pro ilustraci reálných dopadů aplikace napadených ustanovení veřejný ochránce práv stručně shrnuje obsah některých z obdržených stížností. Jednotliví stěžovatelé v nich upozorňují na to, že je v rámci veřejné služby vykonávána práce, která je zbytečná, a naopak nejsou efektivně využívány jiné nástroje politiky zaměstnanosti, např. dotace na vytvoření pracovního místa. Při nabídkách veřejné služby nejsou zohledňovány konkrétní poměry jednotlivých uchazečů, např. péče o příbuzné nebo jejich kvalifikace. Uchazeči si navíc musí sami hradit související náklady, typicky např. cestovné. Za jsoucí v rozporu s lidskou důstojností někteří stěžovatelé považují i skutečnost, že při výkonu veřejné služby jsou uchazeči nuceni strpět označení reflexní vestou, na které je napsáno „velké VS a číslo“.
102. Závěrem konstatuje, že jeho postoj k současné podobě veřejné služby je odmítavý. Za velmi spornou považuje zejména snahu státu, který namísto důsledné kontroly osob, u nichž existuje podezření na dlouhodobé vyhýbání se práci a zneužívání sociálního systému, vytvořil „preventivní“ systém, který postihuje rovněž osoby, jejichž jediným problémem na trhu práce je věk, rodičovství apod. Velký problém spatřuje rovněž v porušování pojistného principu, na němž je systém podpory v nezaměstnanosti vybudován. Stát totiž fakticky nutí řádně pojištěné osoby, aby si při nastalé pojistné události (ztráta zaměstnání) příslušná plnění dále „odpracovaly“.
103. Dne 14. listopadu 2012 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplňující stanovisko veřejného ochránce práv, v němž poukazuje na velmi strohou úpravu institutu veřejné služby v § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti i § 18a zákona o pomoci v hmotné nouzi. Zmíněná ustanovení neobsahují bližší podmínky pro postup úřadu práce při provádění veřejné služby, což lze demonstrovat na tom, že nejsou jasně daná pravidla komu, za jakých podmínek a jaká práce má být nabídnuta nebo jaká může být maximální délka veřejné služby. De facto volná úvaha úřadu práce tak vytváří prostor pro široké spektrum zásahů do práv adresátů veřejné správy, neboť samotný postup úřadu práce se pro ně stává nepředvídatelným a logicky může nést i znaky libovůle. Z tohoto důvodu by měl Ústavní soud posoudit napadenou právní úpravu i z hlediska čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, jež vyžadují, aby měl státní orgán zákonem jasně vymezenou působnost a pravomoc. Ve zbylé části svého doplňujícího vyjádření zmiňuje další příklady, které mají vypovídat o tíživosti požadavku přijmout nabídku výkonu veřejné služby. Ve všech z nich šlo o osoby, jež nepobírají ani podporu v nezaměstnanosti ani dávky v hmotné nouzi.
III./e Vyjádření Ministerstva zdravotnictví
104. Ministr zdravotnictví doc. MUDr. Leoš Heger, CSc., reagoval na argumentaci navrhovatelů a obou vedlejších účastníků, kterou tito odůvodňovali svůj návrh na zrušení některých ustanovení zákona o zdravotních službách, vyjádřeními z 22. února 2012 a 26. dubna 2012. Úvodem poznamenal, že předmětem návrhů na zrušení je základní a stěžejní zákon, kterým se bude v dalších desetiletích spravovat české zdravotnictví a jenž sleduje zajištění kvalitní a bezpečné zdravotní péče poskytované na odpovídající úrovni všem pacientům v České republice. Tento reformní a moderní zákon sjednocuje dosud roztříštěnou a nesčetněkrát novelizovanou právní úpravu obsaženou v právních předpisech nejen síly zákona, ale i v řadě prováděcích předpisů, o jejichž závaznosti byly vedeny diskuse. Poprvé v historii se zároveň sjednocují podmínky poskytování zdravotních služeb pro všechny poskytovatele bez rozdílu.
III./ea Povinnost nové registrace
podle § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách
105. Napadená právní úprava § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách poskytuje subjektům, jejichž právní postavení se řídí dosavadní právní úpravou, dostatek času k vytvoření podmínek pro přizpůsobení se právní úpravě nové. Současně zajišťuje, aby bylo všem adresátům zákonné úpravy garantováno, že po uplynutí přiměřené přechodné doby budou nové a aktuálním potřebám a možnostem moderní medicíny odpovídající podmínky a požadavky splňovat všichni ti, kteří hodlají zdravotní služby i nadále poskytovat v našem zdravotnickém systému. Zvolené řešení plně respektuje Ústavním soudem opakovaně deklarovaný zákaz pravé retroaktivity a obecnou přípustnost retroaktivity nepravé, jež je v každém právním státě nezbytným principem ovládajícím vztah dřívější a následující právní normy. Hovoří-li navrhovatelé o „nepřípustném retroaktivním zásahu do již nabytých práv“, tak v daném případě lze uvažovat výlučně o prvcích odpovídajících retroaktivitě nepravé, jež spočívá v aplikaci nových podmínek na právní vztahy vzniklé za úpravy dříve platné, novou právní úpravou však zrušené či změněné. Nové podmínky se na stávající právní vztahy uplatní až po nabytí účinnosti nového zákona, a to s dostatečně dlouhým (tříletým) časovým odstupem, jenž na ně umožní provozovatelům nestátních zdravotnických zařízení zareagovat a přizpůsobit jim svoji činnost, nebo se rozhodnout pro ukončení činnosti.
106. Rozhodnou-li se dosavadní provozovatelé pro pokračování ve své činnosti, mohou do devíti měsíců ode dne účinnosti zákona o zdravotních službách požádat o vydání oprávnění, přičemž postačí, když doloží pouze náležitosti žádosti o vydání tohoto oprávnění podle § 18 odst. 1 zákona o zdravotních službách. Rozhodnutí jim bude vydáno nejdéle do 1. dubna 2015 tak, aby v poskytování zdravotních služeb mohli bez přerušení a bez omezení pokračovat, a to již plně v režimu nové právní úpravy.
107. Doložení uvedených náležitostí nepovažuje ministr za rozsáhlé a jejich získání není spojeno se zvláštními obtížemi, pročež jej nelze považovat za administrativní zátěž. V praxi se bude u poskytovatelů – fyzických osob jednat o uvedení údajů typu jméno a příjmení, státní občanství, adresa místa trvalého pobytu a datum a místo narození žadatele (poskytovatele), identifikační číslo, bylo-li přiděleno, identifikační údaje o odborném zástupci, musí-li být ustanoven, forma, obory a druhy zdravotní péče, které žadatel hodlá poskytovat, adresa místa či míst poskytování zdravotních služeb či doba, po kterou hodlá žadatel zdravotní služby poskytovat, žádá-li o vydání oprávnění pouze na dobu určitou. Analogické informace pak uvádějí poskytovatelé – právnické osoby. Jinými slovy, jde o nejnezbytnější rozsah údajů, jež lze ještě vyžadovat k tomu, aby mohlo dojít k bezproblémovému přechodu dosavadních registrací zdravotnických zařízení na oprávnění poskytování zdravotních služeb. Menší rozsah údajů by tohoto cíle nemohl dosáhnout. Zároveň není pravda, že by provozovatelé zdravotnických zařízení k této žádosti museli předkládat již jednou předložené doklady odborné nebo specializované způsobilosti nebo o splnění podmínek věcného a technického vybavení provozovny. Zde lze odkázat na výslovné znění § 121 odst. 5 zákona o zdravotních službách, jakož i na § 18 odst. 1 tohoto zákona.
108. Dosavadním provozovatelům zdravotnických zařízení také nic nebrání v tom požádat o vydání oprávnění k poskytování zdravotních služeb plně v režimu zákona o zdravotních službách, a to bez omezení, tedy nikoliv ve smyslu napadených přechodných ustanovení. Takto zahájené správní řízení by se přitom řídilo zákonem o zdravotních službách a správním řádem v plném rozsahu. Je tedy na rozhodnutí současných provozovatelů zdravotnických zařízení, jakou právní cestu zvolí. Zákon o zdravotních službách jim nabízí několik variant, byť bez výjimky požaduje, aby od 1. dubna 2015 každý, kdo hodlá poskytovat zdravotnické služby, splňoval požadavky jím kladené na tuto činnost a zachovával jím nastavenou úroveň zdravotních služeb, jak lze v moderním právním státě očekávat.
109. Přijaté řešení přechodu staré a nové právní úpravy není v českém právním řádu ničím novým, neobvyklým, neočekávatelným anebo nepředvídatelným, k čemuž postačí poukázat např. na přechodná ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví, živnostenského zákona a jeho novel, obchodního zákoníku a jeho novel apod.
110. Pokud jde o námitky navrhovatelů, že nová právní úprava zasáhne retroaktivně do získaných specializovaných způsobilostí lékařů podle zákona č. 95/2004 Sb., nezbývá než konstatovat, že tyto námitky jsou s ohledem na předmět přezkumu napadených ustanovení zákona o zdravotních službách, který petitem svého návrhu vymezili sami navrhovatelé, irelevantní. Svým obsahem totiž směřují nikoliv proti napadenému zákonu, ale právě proti prvně uvedenému zákonu, účinnému již od 2. dubna 2004. Poněvadž však navrhovatelé nenavrhli zrušení některých ustanovení tohoto zákona, tak ani Ústavní soud nemůže v tomto řízení přezkoumávat jeho ústavnost. Přesto považoval ministr za vhodné vyjádřit se i k těmto námitkám.
111. Navrhovatelé v první řadě opomněli rozlišovat osobu provozovatele nestátního zdravotnického zařízení, resp. nově poskytovatele zdravotních služeb, jímž může být osoba fyzická (nemusí jít o lékaře) nebo osoba právnická, a lékaře, který u tohoto provozovatele provádí lékařské výkony a přímo vykonává zdravotní péči v oborech uvedených v registraci, resp. nově v oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Lékař je v tomto směru osobou tzv. odborně způsobilou, resp. podle zákona o zdravotních službách odborným zástupcem. Postavení provozovatele nelze směšovat s postavením lékaře, který je jeho zaměstnancem. Samozřejmě není vyloučeno, aby tatáž fyzická osoba byla zároveň provozovatelem, resp. poskytovatelem, a odborným zástupcem, napadená přechodná ustanovení se však týkají pouze provozovatelů, nikoli lékařů a jejich specializované způsobilosti, která je nezbytnou podmínkou pro samostatný výkon povolání lékaře. Ta se totiž řídí pravidly stanovenými zákonem č. 95/2004 Sb., a to ať už v přechodných ustanoveních § 44, která jsou v současné době, tj. více než sedm let po účinnosti tohoto zákona, v zásadě konzumovaná (s výjimkou novelizací, které přinesly některá nová přechodná ustanovení), nebo v ostatních pravidelných částech zákona. Navrhovatelé brojí především proti těmto přechodným ustanovením, čímž fakticky brání postavení té části lékařů, kteří chtějí vykonávat povolání lékaře v oborech, pro něž nemají specializovanou způsobilost. Neuvádějí již ale žádný relevantní důvod, proč právě jim má být takové beneficium poskytnuto. Takovýto požadavek by po více než sedmi letech účinnosti zákona založil nedůvodné rozdíly mezi lékaři, byl by narušen zavedený systém specializačního vzdělávání, do něhož jsou zapojeny např. i univerzity, fakultní nemocnice, akreditovaná pracoviště, jakož i struktura oborů specializačního vzdělávání, která vznikala v úzké součinnosti s odbornými lékařskými společnostmi. Ani příklad uvedený navrhovateli podle ministra nereflektuje současný právní stav, neboť zákon č. 346/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nelékařských zdravotnických povoláních), ve znění pozdějších předpisů, lékařům, kteří podle dřívějších předpisů získali atestaci I. stupně v základním oboru a licenci České lékařské komory k výkonu soukromé praxe v jiném oboru specializace, přiznal specializovanou způsobilost v tomto jiném oboru (např. v kardiologii, jak je uvedeno v návrhu).
112. Lze tedy uzavřít, že ti lékaři, kteří dosud nemají specializovanou způsobilost v oboru, ve kterém chtějí samostatně poskytovat zdravotní péči, tuto péči nemohou legálně poskytovat, přičemž na této skutečnosti nic nemění ani ustanovení § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách ani tento zákon jako celek. Nelze tedy souhlasit s tvrzením, že napadená ustanovení jsou retroaktivní a zasahují do již dříve nabytých práv.
III./eb Nová právní úprava Národního zdravotnického informačního systému
113. K námitce neústavnosti právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému podle § 70 až 78 zákona o zdravotních službách ministr uvedl, že se nejedná o zcela novou databázi, ale o informační systém navazující na právní úpravu obsaženou v § 67c zákona o péči o zdraví lidu. Novou právní úpravu, tak jak tomu bylo i v případě právní úpravy předcházející, doplňuje příloha zákona, v níž jsou uvedeny jednotlivé složky tohoto systému – registry.
114. Při tvorbě napadených ustanovení bylo dbáno na právo na informační sebeurčení ve smyslu nálezu ze dne 22. března 2011 sp. zn. Pl. ÚS 24/10 (N 52/60 SbNU 625; 94/2011 Sb.), stejně jako na mezinárodní závazky České republiky, zejména na Úmluvu o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (Úmluva Rady Evropy č. 108), vyhlášenou pod č. 115/2001 Sb. m. s., a relevantní rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva nebo Úřadu pro ochranu osobních údajů. Nová i dosavadní právní úprava, jež tvořila zákonný rámec zpracování osobních údajů v oblasti zdravotnictví, plně respektuje požadavek zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“), aby osobní údaje, nejsou-li zpracovávány se souhlasem subjektu údajů, byly zpracovány pouze, stanoví-li to zvláštní zákon. Ministerstvo zdravotnictví si bylo rovněž vědomo, že pouhým zákonem upravený rámec pro zpracování osobních údajů nestačí, ale že zpracování těchto údajů musí být nezbytné, důvodné, účelné, logické a obhajitelné, bude-li důvodnost tohoto zpracování vystavena testu přiměřenosti zásahu do osobní a osobnostní sféry jedince, která je přímo pod ochranou norem ústavního pořádku. V této souvislosti lze podotknout, že nová právní úprava Národního zdravotnického informačního systému je racionální a odůvodněná ve vztahu k sledovaným cílům, jež jsou vymezeny jednak obecně v § 70 odst. 1, a pokud jde o samotné registry, tak i v § 73 odst. 1 písm. a) až f) zákona o zdravotních službách. Není tak pravda, že účel tohoto systému a registrů samotných je vágní či všezahrnující. Právní úprava odpovídá kritériím ochrany osobních údajů ve vedlejšími účastníky citované směrnici Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES, tedy požadavku jednoznačného a výslovně vyjádřeného účelu zpracování osobních údajů.
115. Zákon o zdravotních službách kromě účelu Národního zdravotnického informačního systému rovněž podrobně popisuje, o kom (§ 70 odst. 1 a 2, § 74 odst. 1, § 76 odst. 1, příloha zákona) a kdy se údaje anonymizují (příloha zákona) nebo kdo má k údajům, které nejsou určeny ke zveřejnění, přístup (§ 73 odst. 2). Jiný než v něm stanovený způsob zacházení přitom není možný. Pokud jde o technické zabezpečení tohoto systému, lze vznést pochybnost, zda tento aspekt lze vůbec při abstraktní kontrole norem přezkoumávat, když nejde o otázku právní nebo legislativně-právní, ale věcnou. Funkčnost technického zabezpečení Národního zdravotnického informačního systému lze prověřovat až v době, kdy bude v praxi používán a realizován. Současný systém je po této stránce bezvadný a stejný výsledek ministr očekává i u systému nově zaváděného, neboť ten nebude nastaven zásadně jinak než systém předchozí. Navíc bude propracovanější a s přísnější ochranou dat. Prováděcí právní předpisy, které předpokládá ustanovení § 78 zákona o zdravotních službách, budou k zákonu k problematice zdravotnických registrů vydány následně, přičemž upraví technické otázky spojené s naplňováním a správou těchto registrů.
116. Vedlejší účastníci směřují své námitky i ve vztahu ke dvěma z devíti registrů, které přináší zákon o zdravotních službách, a to Registru zdravotnických pracovníků a Registru poskytovatelů zdravotních služeb. Na jejich obhajobu ministr připomíná jejich účel, jímž je poskytovat a) veřejnosti údaje o oprávnění k výkonu zdravotnického povolání a kvalifikaci zdravotnických pracovníků, b) veřejnosti informace o počtech a skladbě zdravotnických pracovníků z hlediska demografických (věk, pohlaví) charakteristik a odborných, resp. kvalifikačních kritérií (dosažená způsobilost) ve vztahu k vykonávané činnosti (poskytovatel, obor), c) údaje pro mezinárodní statistiky (např. pro Eurostat, Generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele, Světovou zdravotnickou organizaci, Organizaci pro evropskou spolupráci a rozvoj) o personálních kapacitách, d) informace a podklady pro plánování, rozhodování a predikci počtu pracovníků ve vztahu k počtu obyvatel, přijímání do pregraduálního a postgraduálního vzdělávání, specializačních kurzů.
117. Určitou nadstavbou k účelům registrů je jejich přínos pro pacienta, který se na základě údajů z těchto dvou veřejných registrů bude moci mnohem lépe orientovat v rozmanitosti zdravotních služeb, jež mu jsou nebo mohou být poskytovány, vybírat si poskytovatele zdravotních služeb ve svém okolí, a to včetně možnosti hodnotit takového poskytovatele podle lékařů a nelékařských zdravotnických pracovníků, kteří tyto služby u konkrétního poskytovatele realizují. Touto možností se zákon snaží významně napomáhat pacientovi při vykonávání práva na volbu poskytovatele zdravotních služeb podle § 28 odst. 3 zákona o zdravotních službách, potažmo kde, jak a kým může být zasahováno do jeho zdravotního stavu jako nedílné a zásadní složky osobnosti každé lidské bytosti. Napadené registry také implementují směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/24/EU ze dne 9. března 2011 o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči (srov. čl. 4 této směrnice).
118. Uvedenému právu by neměly stát v cestě nepodložené názory vedlejších účastníků, že shromažďování a veřejnost údajů o tom, kde konkrétní lékař získal svoji odbornost, zda neztratil bezúhonnost nebo zda neztratil způsobilost vykonávat zdravotnické povolání, je neoprávněným zásahem do práva těchto osob na ochranu jejich osobnosti nebo ochranu osobních údajů. Ustanovení § 13 zákona o zdravotních službách výslovně stanoví, za jakých podmínek se pro jeho účely nepovažuje osoba za bezúhonnou. Jedná se o podmínky přiměřené sledovanému účelu, kdy není bezúhonným ten, kdo spáchal úmyslně trestný čin a byl za něj odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v trvání alespoň jednoho roku, nebo ten, kdo spáchal trestný čin při poskytování zdravotních služeb.
119. K námitce duplicity registrů o zdravotnických pracovnících ministr uvádí, že v současnosti v České republice neexistuje jednotná evidence všech zdravotnických pracovníků vykonávajících, resp. způsobilých vykonávat zdravotnické povolání. Existují pouze dílčí evidence, např. Registr zdravotnických pracovníků způsobilých k výkonu zdravotnického povolání bez odborného dohledu a hostujících osob, který je podle zákona o nelékařských zdravotnických povoláních součástí stávajícího Národního zdravotnického informačního registru. Do tohoto registru jsou zapsáni zdravotničtí pracovníci nelékařských zdravotnických povolání, kterým bylo vydáno osvědčení podle hlavy VI citovaného zákona, a hostující osoby, neobsahuje však evidenci lékařů, zubních lékařů ani farmaceutů. Registr je veřejně přístupný s výjimkou údajů o rodném čísle a trvalém pobytu, chybí mu ale řada nově požadovaných funkcí zejména pro účely statistického sledování, protože je ze zákona založen za jiným účelem. Ústavnost tohoto registru nebyla dosud zpochybňována. Dále shrnuje, že v Registru lékařů, zubních lékařů a farmaceutů podle zákona o péči o zdraví lidu jsou zpracovávány osobní údaje potřebné pro identifikaci lékaře, zubního lékaře, farmaceuta (rodné číslo, titul), údaje o vzdělání a specializaci, údaje potřebné pro identifikaci zdravotnického zařízení, k němuž má lékař, zubní lékař nebo farmaceut pracovní nebo obdobný poměr (identifikační číslo organizace, název oddělení) a úvazek.
120. Uvedené registry dnes nejsou vzájemně propojené a každý sleduje částečně shodné i odlišné druhy údajů, což nemá objektivní a racionální důvod. Rovněž není důvodné odlišovat zdravotnické pracovníky mezi sebou podle toho, zda vykonávají lékařská nebo nelékařská povolání. Proto jsou údaje o nich vedené v zákoně o zdravotních službách stejné, nebrání-li tomu povaha věci. Dalším důvodem vedení registrů je úkol Ministerstva zdravotnictví stanovovat ve spolupráci s univerzitami, komorami a odbornými společnostmi počet rezidenčních míst a kalkulovat výhledově náklady na specializační vzdělávání a úkol zajistit přehled o počtu pracovníků s odbornou, specializovanou a zvláštní odbornou způsobilostí, kteří vykonávají zdravotnické povolání na území České republiky. Informace získané z registrů také slouží k efektivnímu využívání finančních prostředků určených na vzdělávání zdravotnických profesí na trhu práce. Výše popsané důvody, účely nebo záměry zdravotnických registrů, jež se odrážejí v textu zákona o zdravotních službách, nesleduje a nemůže splnit evidence lékařů podle zákona č. 220/1991 Sb., která je pouhým seznamem členů komor bez potřebného rozsahu údajů. Podrobný popis účelu a fungování jednotlivých registrů ministr předložil v příloze ke svému vyjádření.
121. Případné zrušení napadené právní úpravy Národního zdravotnického informačního systému by znamenalo přinejmenším trvalou ztrátu veškeré zdravotnické statistiky rezortu zdravotnictví o zdravotním stavu obyvatelstva, která zde funguje již od dob tzv. první republiky, jakož i zásah do státní statistické služby (např. údaje o potratech jsou zdrojovými daty pro státní statistiku demografického rozvoje Českého statistického úřadu). Za nevyčíslitelnou lze označit i případnou ztrátu mnohdy desítky let sbíraných dat, včetně možnosti tato data konfrontovat s ostatními zeměmi Evropy a světa. Informace z registrů totiž slouží k dlouhodobému sledování a analýze výskytu sledovaných onemocnění a léčebných metod v České republice, přičemž zjištěná data jsou zpracovávána v epidemiologických studiích a slouží zdravotnického výzkumu. Současně by se narušila funkčnost i jiných registrů, když např. Národní registr poskytovatelů je registrován jako tzv. agendový resortní registr ve vztahu k základním registrům podle zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů, a v důsledku jeho zrušení by byla narušena funkce těchto registrů jako jednoho z nástrojů snížení administrativní zátěže a odbřemenění veřejné správy. Znemožnilo by se i plnění mezinárodních závazků vůči mezinárodním organizacím.
122. Vznik zdravotnických registrů je nepochybně zásahem do ústavně zaručeného práva na soukromí a tajnost osobních údajů ve smyslu čl. 10 odst. 3 Listiny, jde však o zásah přípustný. Vedle uvedených legálních a legitimních cílů je dán i ústavně aprobovaný zájem na existenci oprávněného shromažďování osobních údajů, který je ve vztahu k lidskému právu, do něhož je zasahováno, v konkurenčním vztahu. Na jedné straně tak stojí právo na ochranu zdraví zakotvené v čl. 31 Listiny, veřejný zájem na ochraně veřejného zdraví jako veřejného statku a na mezinárodní úrovni pak závazky plynoucí z Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, na straně druhé právo před neoprávněným zásahem do osobní sféry jedince v podobě ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů. Ministr se domnívá, že v napadené právní úpravě se odráží nejen uvedený veřejný zájem na ochraně veřejného zdraví, ale je jím nepřímo chráněno i právo konkrétních lidí na ochranu zdraví (srov. např. Národní registr osob vyloučených z dárcovství krve nebo Národní registr nemocí z povolání). Výše popsaný smysl zpracovávání osobních údajů a ústavně aprobované zájmy společnosti odůvodňují podle požadavků čl. 10 odst. 3 Listiny účelnost i oprávněnost vedení informačních systémů ve zdravotnictví, které zastřešuje Národní zdravotnický informační systém.
III./ec Vymezení některých správních deliktů
podle zákona o zdravotních službách
123. Skupina senátorů napadla i některé správní delikty zavedené zákonem o zdravotních službách, a to v zásadě ty, s nimiž je spojena nejvyšší sankce až 1 000 000 Kč. Právě výše sankce, jejíž horní hranici považují za ipso facto protiústavní, je ve spojení s tvrzenou vágností zákonného vyjádření znaků skutkové podstaty napadených správních deliktů považována za hlavní důvod protiústavnosti. V této souvislosti ministr podotýká, že vedlejší účastníci sami relativizují vážnost a důvodnost své argumentace, neboť tvrdí, že „není úlohou Ústavního soudu přezkoumávat výši jednotlivých sankcí za jednotlivé správní delikty nebo přestupky, tak jak je stanovil zákonodárce, jakož i skutečnosti, že zákon stanoví pouze horní hranici těchto sankcí a podle zásady přiměřenosti bude třeba správního uvážení k tomu, aby byla volena sankce přiměřená provinění toho kterého poskytovatele zdravotních služeb v té které situaci, za které k porušení zákona došlo“, a odkazují na roli judikatury a praxe při aplikaci nových zákonných norem obsahujících skutkové podstaty správních deliktů. K tomuto názoru se připojuje a konstatuje, že plně odráží jeho postoj, jakož i názory Ústavního soudu vyslovené např. v nálezu ze dne 25. října 2011 sp. zn. Pl. ÚS 14/09 (N 183/63 SbNU 117; 22/2012 Sb.), usnesení ze dne 24. ledna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 10/09 a nálezu ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.), jež korespondují s principem sebeomezení a minimalizace zásahů. V případě napadených ustanovení nejde o exces z mezí, ve kterých se zákonodárce při tvorbě deliktních ustanovení zákona může pohybovat, k čemuž postačuje poukázat např. na to, že skutkové podstaty správních deliktů jsou jasné, srozumitelné a konkrétní, sazba pokut nemá určenu spodní hranici, jsou zavedeny liberační důvody a ne každé porušení zákonné povinnosti je správním deliktem.
124. Sankce za jednotlivé správní delikty lze považovat za přiměřené a splňující jejich preventivní i represivní funkce. Zákon obsahuje toliko horní hranici sazby pokuty za správní delikty, když konkrétní výše sankce se stanoví až při jejím uložení ad hoc v konkrétním řízení, a to při respektování všech principů ukládání sankcí, jako jsou legitimní očekávání nebo neukládání zcela likvidačních sankcí. Zákonné rozmezí sazby pokuty za správní delikty bylo zákonem určeno tak, aby příslušný správní orgán v konkrétním správním řízení mohl konkrétnímu porušiteli zákona uložit pokutu ve výši, která jej od opakování protiprávního jednání odradí nebo přímo odstraší, stejně tak jako případné další porušitele, a zároveň kterou skutečně a opravdově bude pociťovat jako újmu za to, že se dopustil porušení zákona. Rozmezí sazeb pokut za správní delikty odpovídá tomu, že struktura, charakter, majetkové poměry, výše zisku nebo velikost poskytovatelů zdravotních služeb jsou velmi široké. Je zřejmé, že částka 10 000 Kč pokuty bude mít jiný účinek na velkou nemocnici a jiný na tzv. praktického lékaře s jednou provozovnou. Proto není zavedena spodní hranice pokuty, ale toliko horní.
125. Protiprávnost určitého chování osob je vždy stejná, ať se jí dopustí „malý“ nebo „velký“ poskytovatel zdravotních služeb. Míra zásahu do zákonem chráněného zájmu se pak odráží v hodnocení intenzity naplnění znaků skutkové podstaty deliktu ze strany správního orgánu a zejména ve výši uložené sankce. Protože zákon stanoví široké rozmezí výše sankce, může správní orgán při jeho aplikaci plně uplatnit individualizaci trestu v konkrétním řízení u konkrétního porušitele zákona. Taková právní úprava je smysluplná a sleduje účel skutečně potrestat toho, kdo jedná protiprávně, a vést jej k tomu, aby toto jednání neopakoval. Vedlejší účastníci pouze odkazují na čl. 4 odst. 4 Listiny, aniž by uvedli, které základní právo by mělo být napadenou právní úpravou zasaženo co do jeho smyslu a podstaty. Uvedené ustanovení přitom nemůže být porušeno pouhým stanovením rozmezí sankce za správní delikt.
126. Pokud jde o příklady uváděné vedlejšími účastníky, jimiž se snaží prokázat nejasnost a vágnost vyjádření objektivní stránky správních deliktů a nepřiměřenost sankce za ně, ministr se omezil na konstatování, že v řízení o abstraktní kontrole norem se Ústavní soud podle své ustálené praxe zabývá ústavností právní úpravy co do její obecnosti a normativnosti, nikoli smyšlenými eventualitami a příklady, které navíc, pokud by nastaly, by byly řešeny podle okolností případu při zachování možnosti soudního přezkumu správního rozhodnutí. K případu zmíněnému vedlejšími účastníky, podle nichž porušení povinnosti mlčenlivosti, které představuje správní delikt podle § 117 odst. 3 písm. d) zákona o zdravotních službách, může být za určitých okolností trestným činem neoprávněného nakládání s osobními údaji podle § 180 trestního zákoníku, nicméně poznamenává, že dvojkolejnost postihu za protiprávní jednání v rovině trestního i správního práva je v českém právním řádu obvyklá a běžná, přičemž její protiústavnost nebyla dosud konstatována. Orgánům činným v trestním řízení a správním orgánům nečiní zvláštní obtíže rozpoznávat rozdíl v intenzitě jednání, jež může být trestným činem i správním deliktem, pročež není důvod očekávat problémy ani při aplikaci těchto ustanovení.
III./ed Nově zavedený pojem „zdravotní služby“
127. Skupina poslanců, jež má v tomto řízení postavení vedlejšího účastníka, zastává názor, že nově zavedené pojmosloví v čele s pojmem „zdravotní služba“ odporuje ústavnímu pořádku, neboť Ústava a Listina hovoří o zdravotní péči. Ministr považuje vytvoření pojmového aparátu v zákoně o zdravotních službách nejen za zcela běžnou legislativní techniku, ale především v něm spatřuje prostředek pro jasné a jednoznačné chápání zákona o zdravotních službách všemi jeho adresáty. Jedním z jeho stěžejních pojmů je přitom právě „zdravotní služba“. Z její definice podle § 2 odst. 2 a 3 zákona o zdravotních službách vyplývá, že tento zákon nerezignuje na pojem zdravotní péče, s nímž pracují právní předpisy ústavního pořádku (čl. 31 Listiny), ale integruje ho do širšího pojmu zdravotní služba [srov. § 2 odst. 2 písm. a) zákona o zdravotních službách], když zdravotními službami se kromě jiného rozumí poskytování zdravotní péče zdravotnickými pracovníky. Zdravotní péče je jako další ze stěžejních pojmů zákona o zdravotních službách vymezena v jeho § 2 odst. 4, její druhy a formy pak v § 5 až 10.
128. Takovýto postup má oporu v čl. 41 odst. 1 Listiny, podle kterého se lze práva podle čl. 31 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů, což předpokládá také rozvedení pojmu zdravotní péče při zachování jeho ústavního rozměru, podstaty a smyslu podle čl. 4 odst. 4 Listiny. Listina ani další právní předpisy ústavního pořádku přitom nezakazují ani nepřikazují, v jakých formách a jakým způsobem lze pojmy a instituty v nich zavedené rozvádět v jednotlivých zákonech nebo dokonce vytvářet pojmy nové. Mezi takto nově do právního řádu zavedené pojmy patří i pojem „zdravotní služba“, jenž lze považovat nejen za pojem možný a přípustný ve vztahu k ústavnímu pořádku, ale také výstižný. Adresát zákona o zdravotních službách, kterým je v prvé řadě pacient, dostává již v prvních ustanoveních zákona základní informaci, že zdravotní péče je službou. Postavení pacienta ve všech nových zákonech tvořících tzv. zdravotnickou reformu se posiluje, což se jako základní východisko zdravotnické reformy promítlo i ve zvoleném pojmosloví, a to jednak, pokud jde o obsah (konkrétní vymezení) pojmu „zdravotní služba“ v § 2 odst. 2 a 4 zákona o zdravotních službách, jednak z hlediska gramatické a jazykové volby slova „služba“.
III./ee Poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni ve smyslu § 28 odst. 2
ve spojení s § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách
129. K námitce neústavnosti § 28 odst. 2 ve spojení s § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách, jejíž podstatou je tvrzení, že právo na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni podle uvedených ustanovení je užší než právo na zdravotní péči poskytovanou v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu, ministr uvedl, že základní právo na zdravotní péči, potažmo na zdraví a na život, je chráněno především právními předpisy ústavního pořádku a není a nebylo postaveno na posledně uvedeném zákonném ustanovení. Vedlejší účastníci vedle jeho porušení neuvádějí jiné ustanovení, které má být nově vymezeným právem pacienta porušeno nebo omezeno. Jak bylo přitom uvedeno výše, sama Listina předpokládá, že zákony provádějící její čl. 31 blíže rozvedou a vymezí, co je zdravotní péčí a zdravotní péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění. Ustanovení § 28 odst. 2 zákona o zdravotních službách v tomto duchu upravuje právo pacienta na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni. Tato odbornost je vázána na pravidla vědy, uznávané medicínské postupy, individualitu pacienta a konkrétní podmínky a objektivní možnosti.
130. Pravidla vědy jsou podle názoru ministra nezávislá na konkrétním znění zákona nebo vyjádření nároku pacienta na zdravotní služby v právní normě, lze je označit za objektivní, empiricky prokázaná a ověřená a jejich užití pro vymezení práva pacienta na poskytování zdravotních služeb je výrazem postoje, že pacienta lze léčit jen takovými postupy, které jsou prověřené, a mezi odborníky na nich existuje konsensus. Uznávané medicínské postupy jsou vlastně odrazem zmíněných pravidel vědy, tedy jejich konkretizací na straně jedné a jejich rozšířením na straně druhé, pokud jde o medicínskou prací prověřené a vyzkoušené zákroky, výkony apod. Oba uvedené pojmy logicky patří k tomu, co se obvykle chápe pod náležitou odbornou úrovní.
131. Zdravotní služby nelze poskytovat jinak než vždy a jen ve vazbě na jednotlivce a tomu musí odpovídat i zákonné vymezení práva pacienta na poskytování zdravotních služeb. Z tohoto důvodu bylo v § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách použito spojení „individualita pacienta“ jako jedno z kritérií náležité a odborné úrovně poskytovaných zdravotních služeb. Ke skutečnostem stojícím na straně pacienta musí konečně v napadené definici náležité odborné péče přistoupit pojmy odrážející skutečnosti stojící mimo osobu a osobnost pacienta, byť se v každém konkrétním případě vážou na daného pacienta v daném místě a čase. Tyto „konkrétní podmínky a objektivní možnosti“ však nesmí podkročit hranici minimálního standardu poskytovaných zdravotních služeb, který vychází z dalších souvisejících ustanovení zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách, zákona o veřejném zdravotním pojištění a dalších zákonů. K napadené definici lze rovněž odkázat na judikát Nejvyššího soudu sp. zn. 7 Tdo 219/2005, ve kterém Nejvyšší soud pracuje s vymezením nároku pacienta na postup lege artis (náležitá odborná úroveň), a to tak, že jde o postup lékaře, při němž musí dodržet rámec pravidel vědy a medicínských způsobů, a to v mezích daných rozsahem svých úkolů podle pracovního zařazení i konkrétních podmínek a objektivních možností. Je zřejmé, že Ministerstvo zdravotnictví jako předkladatel zákona o zdravotních službách a Parlament jako jeho tvůrce nezvolily definici obsaženou v § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách svévolně či libovolně, ale vyšly z toho, jak k dřívějšímu vymezení pojmu lege artis ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu přistupoval Nejvyšší soud. Nedochází tedy k zásadnímu nebo dokonce fatálnímu posunu v jeho chápání ani ke snížení standardu ve vztahu k pacientovi. Nakonec je třeba poukázat i na čl. 4 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, podle něhož jakýkoliv zákrok v oblasti péče o zdraví, včetně vědeckého výzkumu, je nutno provádět v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy, čemuž odpovídá i pojem „pravidla vědy a uznávané medicínské postupy“ podle § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách.
132. Na základě výše uvedeného ministr konstatuje, že definice práva pacienta na zdravotní péči na náležitě odborné úrovni je vyvážená a neodporuje ústavnímu pořádku nebo mezinárodním úmluvám, kterými je Česká republika vázána. Pouze na okraj dodává, že vymezení rozsahu a obsahu práva pacienta na zdravotní služby se nijak nedotýká jeho práva na náhradu za újmu na zdraví, která eventuálně může být při poskytování zdravotních služeb způsobena. Zákon o zdravotních službách totiž není základním zákonem, kterým se náhrada takové újmy řídí. Tvrzené omezení nebo snížení práva na náhradu za újmu, která může být při poskytování zdravotních služeb způsobena, je spekulací a pro přezkum ústavnosti napadené právní úpravy není podstatné, protože předmětem přezkumu nejsou právní předpisy upravující právo na náhradu škody nebo odpovědnost za způsobenou újmu nebo škodu vůbec.
133. Uvedená argumentace je relevantní i ve vztahu k námitce protiústavnosti ustanovení § 45 až 47 zákona o zdravotních službách, jimž vedlejší účastníci vytýkají, že neobsahují povinnost léčit pacienta co nejlépe a včas.
III./ef Další námitky
134. Vedlejší účastníci napadají právní úpravu institutu tzv. dříve vysloveného přání podle § 36 odst. 5 a 6 zákona o zdravotních službách. K namítanému omezení platnosti dříve vysloveného přání na dobu pěti let ministr uvedl, že jeho smyslem je ochrana pacientů. Během této doby může dojít k zásadní změně okolností na straně pacienta, o kterých nemusí být poskytovateli zdravotních služeb nic známo (a tudíž nemůže postupovat podle § 36 odst. 5 zákona o zdravotních službách), včetně pokroku v medicíně. Informace pacienta, které byly aktuální v době, kdy učinil dříve vyslovené přání, tak již vůbec nemusí platit, a může být velice pravděpodobné, že po pěti letech budou alespoň částečně překonané postupy, které byly běžně používány v době vyslovení onoho přání a které byly pacientovi známy. Omezení platnosti dříve vysloveného přání nelze považovat ani za nepřiměřené ani za nevhodné nebo neúčinné. Neomezená platnost je navíc velmi diskutabilní u mladých lidí, kteří tohoto práva mohou využít, byť jsou v některých případech jistě ovlivnitelní a nemají dostatek životních zkušeností. Neměli by proto být vystaveni tomu, že jejich dříve vyslovené přání bude platit po zbytek jejich života. Zbývá dodat, že pacientovi nic nebrání v tom, aby po uplynutí lhůty pěti let dříve vyslovené přání obnovil nebo změnil jeho obsah.
135. Zákaz využití možnosti dříve vysloveného přání v případě osob nezletilých nebo zbavených způsobilosti k právním úkonům odráží související právní úpravu, podle které mohou tyto osoby činit pouze takové úkony, na něž mají rozumovou a mravní vyspělost. Jinak je za ně činí, pokud vůbec, právní zástupce. Ustanovení § 36 odst. 6 zákona o zdravotních službách právnímu zástupci zakazuje, aby za tyto osoby učinil dříve vyslovené přání. Opět je důvodem ochrana pacienta, která je legitimní a důležitá vzhledem k tomu, jaké právní a faktické následky může takovéto přání mít na život pacienta.
136. Pokud jde o námitky ve vztahu k § 35 zákona o zdravotních službách, ministr upozornil na jeho odstavec 2 písm. b), podle něhož nezletilému pacientovi, který dovršil 15 let věku, lze zdravotní služby poskytované registrujícím poskytovatelem poskytovat bez zjišťování souhlasu zákonného zástupce, pokud zákonný zástupce s takovým postupem vyjádří písemný souhlas, který může podmínit následným informováním o poskytnutých zdravotních službách. Tento písemný souhlas je součástí zdravotnické dokumentace vedené o nezletilém pacientovi. Společně s povinností respektovat názor nezletilého je tím vyvráceno tvrzení vedlejších účastníků o nesmyslnosti právní úpravy poskytování zdravotních služeb nezletilým, pokud jde o asistenci rodičů. Je samozřejmé, že doprovod nebo souhlas zákonných zástupců se nevyžaduje u zdravotních služeb poskytovaných registrujícím poskytovatelem. To neplatí v případě ošetření nezletilého v nemocnici, kde se předpokládá, že může dojít k závažnějším zásahům do zdraví nezletilého nebo k provedení náročnějších zdravotních výkonů, a kde by tedy zákonný zástupce neměl chybět, ať jde o jeho souhlas nebo přítomnost.
137. Ustanovení § 35 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách je rovněž plně kompatibilní s čl. 6 odst. 2 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, který stanoví, že „názor nezletilé osoby bude zohledněn jako faktor, jehož závaznost narůstá úměrně s věkem a stupněm vyspělosti“, nebo s čl. 12 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené pod č. 104/1991 Sb., který stanoví, že „státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, zabezpečují dítěti, které je schopno formulovat své vlastní názory, právo tyto názory svobodně vyjadřovat ve všech záležitostech, které se jej dotýkají, přičemž se názorům dítěte musí věnovat patřičná pozornost odpovídající jeho věku a úrovni.“
138. Nesoulad § 48 odst. 1 a 2 zákona o zdravotních službách s ústavním pořádkem spatřují vedlejší účastníci v tom, že pacient nemá možnost bránit se proti rozhodnutí poskytovatele, který odmítne přijmout pacienta do péče nebo ukončí péči o něho. Ministr má za to, že tímto ustanovením vymezené důvody odmítnutí přijetí do péče nebo ukončení péče jsou legitimní, rozumné, důvodné a přiměřené. Odráží se v nich potřeba vyvážit právo pacienta na zdravotní službu a zdravotní péči na jedné straně a práva ostatních pacientů téhož poskytovatele zdravotních služeb, kteří by neúnosným zatížením poskytovatele zdravotních služeb mohli být poškozeni [§ 48 odst. 1 písm. a) a b) zákona o zdravotních službách], stejně jako právo poskytovatele zdravotních služeb dostat za poskytnutou péči zaplaceno, které má koneckonců oporu v čl. 26 odst. 1 Listiny, a to i v případě, že podléhá úhradě z veřejného zdravotního pojištění [§ 48 odst. 1 písm. c) zákona o zdravotních službách]. To se netýká tzv. neodkladné péče. Dále uvedené důvody zohledňují vůli pacienta [§ 48 odst. 2 písm. a) a c) zákona o zdravotních službách] a objektivní skutečnost [§ 48 odst. 2 písm. b) zákona o zdravotních službách] nebo chrání ostatní pacienty před nedisciplinovaným pacientem, jehož jednání je ohrožuje [§ 48 odst. 2 písm. d) zákona o zdravotních službách]. Konečně zákon počítá s tím, že zdravotní služby nelze náležitě ani řádně poskytovat tehdy, neposkytuje-li pacient součinnost. V takovém případě nelze poskytovatele zdravotních služeb spravedlivě nutit, aby nadále léčil pacienta, který poskytované služby bez racionálních důvodů odmítá [§ 48 odst. 2 písm. e) zákona o zdravotních službách]. K tomu je však třeba podotknout, že ukončením péče nesmí dojít k bezprostřednímu ohrožení života nebo vážnému poškození zdraví pacienta. I když jsou tedy dány výše uvedené důvody pro ukončení péče o pacienta, je tento vždy chráněn tak, aby nedošlo k nezvratným změnám v jeho stavu, jež by mohly vést ke smrti nebo vážnému ohrožení zdraví, a to i proti jeho vůli.
139. Důvody odmítnutí přijetí pacienta do péče nebo jejího ukončení posuzuje poskytovatel, jenž o případném odmítnutí přijetí do péče nebo ukončení péče podle § 48 odst. 2 písm. d) a e) nebo o odmítnutí poskytnutí zdravotních služeb podle § 50 odst. 2 zákona o zdravotních službách vydá ve stanovených případech pacientovi písemnou zprávu, v níž je uveden důvod, pro který k tomu došlo. Všechny tyto případy jsou tedy přezkoumatelné co do důvodů i oprávněnosti a správnosti jejich použití, ať už pořadem práva nebo příslušnou zdravotní pojišťovnou.
140. Ustanovení § 50 odst. 1 písm. b) zákona o zdravotních službách, které umožňuje zdravotnickému pracovníkovi neposkytnout zdravotní služby v případě, že by při jejich poskytování došlo k přímému ohrožení jeho života nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví, chrání život a zdraví zdravotnického pracovníka jako člověka, který má stejně jako pacient právo na ochranu života a zdraví ve smyslu čl. 6 odst. 1 a čl. 31 Listiny a jehož život a zdraví nejsou méně hodnotné než život a zdraví pacienta. Není přijatelné ani přiměřené ve srovnání se všemi ostatními základními lidskými právy a svobodami, aby byl zdravotnický pracovník zákonem nucen ohrožovat svůj život a zdraví, byť by to bylo z důvodu ochrany nebo záchrany života a zdraví jiného. V této souvislosti ministr dodal, že nejen zákon o zdravotních službách chrání život a zdraví těch, kdo zachraňují a pomáhají druhým, a poukázal např. na § 58 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, jenž obsahuje obdobné pravidlo.
141. Ve vztahu k § 50 odst. 2 zákona o zdravotních službách, jenž umožňuje zdravotnickému pracovníkovi odmítnout poskytnutí zdravotních služeb pacientovi v případě, že by jejich poskytnutí odporovalo jeho svědomí nebo náboženskému vyznání, ministr poznamenává, že je výsledkem vyvažování mezi povinností zdravotnického pracovníka poskytnout péči a pomoc na jedné straně a právem téhož zdravotnického pracovníka na svobodu svědomí a vyznání garantovanou čl. 15 Listiny. Nadto nikdy nemůže dojít k ohrožení života pacienta nebo k vážnému ohrožení jeho zdraví, neboť právě v těchto případech nesmí zdravotnický pracovník poskytnutí zdravotní služby z důvodu svědomí nebo vyznání odmítnout. Podle názoru ministra lze předvídat, že dotčené ustanovení nebude v praxi příliš využíváno a v zásadě se bude týkat především případů vyvolaných povinností respektovat dříve vyslovené přání ve smyslu § 36 zákona o zdravotních službách.
142. Právní úpravě vedení zdravotnické dokumentace podle § 53 a 54 zákona o zdravotních službách je vytýkáno, že nedostatečně chrání její listinnou podobu. Prvně uvedené ustanovení nicméně stanoví, že se zdravotnickou dokumentací musí být nakládáno podle zákona o zdravotních službách a dalších zákonů, mezi něž je třeba řadit i zákon o ochraně osobních údajů. Nakládáním se rozumí i ochrana zdravotnické dokumentace před neoprávněným zásahem, odcizením, zničením apod. Rovněž lze upozornit na povinnost zdravotnických pracovníků a poskytovatelů zdravotních služeb zachovávat mlčenlivost podle § 51 zákona o zdravotních službách, která zdravotnickou dokumentaci, resp. především údaje v ní, ať v listinné nebo elektronické podobě, rovněž chrání. Porušení povinnosti mlčenlivosti může naplňovat znaky trestného činu neoprávněného nakládání s osobními údaji podle § 180 trestního zákoníku.
143. Ustanovení § 14 zákona o zdravotních službách, upravující osobu tzv. odborného zástupce, je vedlejšími účastníky rozporováno, neboť podle jejich názoru dostatečně neupravuje, za co je odborný zástupce odpovědný. V tomto případě však není zřejmé, v čem by toto ustanovení mělo být protiústavní. Odpovědnost odborného zástupce podle právních norem práva občanského, pracovního i trestního není zákonem o zdravotních službách nijak dotčena. Žádné ustanovení ústavního pořádku přitom nenutí zákonodárce k tomu, aby za každých okolností a pro jakoukoli funkci nebo postavení, které v určitém zákoně vymezí nebo upraví, výslovně a zvlášť oproti obecným právním předpisům stanovil nový druh odpovědnosti.
144. Poslední námitku, podle níž zákon obsahuje nepřesnosti, které povedou k rozdílným výkladům a které se mohou stát základem pro různě závazné nezákonné jednání, považuje ministr za natolik neurčitou a nepřesnou, že se k ní není možné relevantními argumenty vymezit. Na základě všech výše uvedených důvodů tak ministr uzavírá své vyjádření konstatováním, že podle jeho názoru napadený zákon není v rozporu s ústavním pořádkem.
III./f Vyjádření Úřadu pro ochranu osobních údajů
145. Úřad pro ochranu osobních údajů se vyjádřil prostřednictvím svého předsedy RNDr. Igora Němce k té části návrhu skupiny senátorů, která směřovala proti právní úpravě Národního zdravotního informačního systému. Ve svém vyjádření ze dne 24. února 2012 podotkl, že úřad považuje za nezbytné, aby vytvoření či změně jakéhokoliv podobného systému veřejné správy předcházelo vyhodnocení dopadů do soukromí občanů. Není mu však známo, že by v některé fázi legislativního procesu došlo k takovémuto vyhodnocení, jež by popsalo důvody nově navrhovaného systému, klady a zápory dosavadních řešení (existujících registrů), odůvodnění potřebných změn, případně srovnání praxe v jiných evropských zemích. Takovéto hodnocení je přitom potřebné i z toho důvodu, že Česká republika důsledně nevyužila ani jednu z možností nabízených směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES (recitál č. 54 a čl. 18 až 20), aby každý komplexní informační systém s osobními údaji zaváděný státem byl pečlivě předběžně posouzen.
146. Posuzovaná materie zahrnuje zpracování velkého množství osobních a citlivých údajů, pročež je namístě, že k němu musí docházet na základě jasné a jednoznačné zákonné úpravy, aby byla naplněna ústavněprávní klauzule a současně imperativ veřejného práva, že výkon státní moci musí být prováděn v mezích, způsobem a prostředky stanovenými zákonem. V tomto případě zákony obvykle nedávají občanům možnost upravit podmínky zpracování jejich osobních údajů, občané musí zákonem nařízené postupy strpět. Na zpracování prováděná na základě zákonného zmocnění se vztahuje výjimka z registrační povinnosti podle § 18 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. Pokud jde o citlivé údaje (např. o zdravotním stavu), jsou základní zákonné podmínky pro jejich zpracování uvedeny v § 9 zákona o ochraně osobních údajů. S ohledem na odkaz na zvláštní zákony uvedený v jeho písmenu c) a analogicky s přihlédnutím k formě výslovnosti souhlasu vykládá úřad ve své praxi toto ustanovení tak, že ke zpracování citlivých údajů ve zdravotnictví může dojít pouze za zákonem výslovně a velmi přesně vymezených podmínek. Jistou podporu pro restriktivní výklad oprávnění státních institucí pro zpracování citlivých údajů ve zdravotnictví lze spatřovat i v recitálech č. 33 a 34 a čl. 9 výše uvedené směrnice.
147. Napadenou právní úpravu považuje úřad za jsoucí v rozporu vůči premise, že zpracování osobních údajů musí být prováděno zákonným a korektním způsobem vůči dotčeným jednotlivcům. Musí se tedy týkat údajů přiměřených, podstatných a v množství úměrném účelům zpracování. Účel zpracování osobních údajů podle napadených ustanovení však jimi není blíže objasněn nebo deklarován. Není odůvodněna účelnost centralizované koncepce povinného uchovávání citlivých údajů občanů ani slučování některých registrů sloužících samostatným výzkumným a lékařským účelům namísto toho, aby byly v potřebných případech předávány či sdíleny jen potřebné údaje. Příkladem je nový Národní registr reprodukčního zdraví, který slučuje celkem pět stávajících registrů: Národní registr rodiček, Národní registr novorozenců, Národní registr vrozených vad, Národní registr potratů a Národní registr asistované reprodukce. Doba uchovávání údajů v těchto registrech byla bez jakéhokoliv vysvětlení a zdůvodnění prodloužena na 30 let.
148. Slova vedení, realizace a získávání jsou velmi obecné ekvivalenty zpracování osobních údajů, jež nevyjadřují ani jeho podstatné náležitosti ani limit zpracování. Tento nedostatek nemůže nahradit prostý výčet či vzájemná kombinace kategorií oprávněných orgánů, množin dat a oprávnění pro transfer (vyžadování a předávání) určitých údajů popisovaných v jiných částech zákona, na což úřad upozorňoval již ve svých připomínkách k návrhu napadených ustanovení, když poukázal na vadnou strukturu Národního zdravotního informačního systému z hlediska zásad zpracování a ochrany osobních údajů, samoúčelnost a nadbytečnost definice tohoto systému. S ohledem na § 9 zákona o ochraně osobních údajů platí, že absenci jasného účelu zpracování citlivých údajů nemůže zhojit ani podzákonný předpis, byť by popisoval sebepřesněji dílčí operace s údaji.
149. Pokud jde o argumentaci ohledně vedení seznamů lékařů, zubních lékařů a lékárníků podle § 72 zákona o zdravotních službách, v tomto bodu považuje úřad vedení dvou podle účelu totožných evidencí (seznamů osob) za nepřiměřené, a to navíc v množství neúměrném účelům zpracování. Navrhovaným ustanovením dochází k duplicitnímu zpracování osobních údajů, které již vedou komory. Potřebují-li přitom ústřední správní úřady s těmito údaji pracovat, lze nastavit jak jejich vyžádání, tak sdílení dat. V této souvislosti připomíná princip eGovernmentu, v němž by mělo existovat jediné autorizované místo s aktuálními daty.
150. Nad rámec argumentace vedlejších účastníků úřad uvádí, že odůvodnění vládního návrhu zákona o zdravotních službách zcela opomíjí otázku přístupu k údajům uchovávaným v registrech a jejich zabezpečení před neoprávněnými přístupy a zneužitím. Protože se navrhuje uchovávat a sdružovat informace, které jsou mnohdy kopiemi části zdravotnické dokumentace, vzniká návrhem na zpracování údajů v elektronických systémech a na internetu významné riziko ohrožení soukromí občanů. Ve složitých informačních systémech nepostačuje analogicky aplikovat zákonná ustanovení vztahující se na klasické, resp. lokální nahlížení do listinné zdravotnické dokumentace.
151. Závěrem úřad konstatuje, že vymezení Národního zdravotního informačního systému považuje za natolik obecné, že není zřejmé, zda a jak zásadně by se mělo změnit dosud platné shromažďování osobních údajů ve zdravotnictví, které bylo založeno již v 60. letech minulého století. Předmětný záměr pak nemůže bez jasné informační politiky vůči občanům přispívat ani k posílení právní jistoty, důvěry a etiky v oblasti veřejného zdravotnictví. Za hlavní nedostatek zákona považuje úřad velmi obecné zaměření na celkový rámec informačního systému, aniž by byly definovány účelné a přesně stanovené postupy zpracování citlivých údajů občanů, a přitom byla odůvodněna jejich potřebnost dlouhodobého uchovávání v registrech a nutnost sdružování či sdílení citlivých údajů napříč registry. Zkušenosti z jiných evropských států ukazují, že pro účel, jehož má docílit Národní zdravotní informační systém, postačují databáze klinických studií vedených lékaři a odbornými pracovišti, vedené buď se souhlasem pacienta, nebo anonymně.
152. Své vyjádření doplnil předseda úřadu dopisem ze dne 14. března 2012, jehož součástí byly připomínky úřadu k návrhu vyhlášky o předávání osobních a dalších údajů do Národního zdravotnického informačního systému, Národního registru poskytovatelů, Národního registru zdravotnických pracovníků a pro potřeby vedení národních zdravotních registrů. Návrh vyhlášky v něm odmítl jako celek. Současně reprodukoval řadu námitek, jež uplatnil i ve svém původním vyjádření v tomto řízení.
III./g Vyjádření dotázaných profesních komor
153. Česká lékařská komora se vyjádřením ze dne 2. února 2012, jež bylo podepsáno jejím prezidentem MUDr. Milanem Kubkem, ztotožnila v podstatě se všemi námitkami proti zákonu o zdravotních službách uplatněnými navrhovateli a skupinou senátorů. Podle svého vlastního tvrzení je dokonce sama iniciovala. Nad rámec jejich stručného shrnutí pouze doplnila, že jejich námitky ohledně možného retroaktivního účinku § 121 odst. 1 a 5 zákona o zdravotních službách původně akceptovali ministr zdravotnictví i Legislativní rada vlády. Předložený návrh zákona tak předpokládal, že se držitel registrace nestátního zdravotnického zařízení stane dnem jeho účinnosti poskytovatelem zdravotních služeb, aniž by o tom muselo být rozhodnuto ve správním řízení. Ke změně však došlo při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně, když byla na základě pozměňovacího návrhu schválena právě napadená úprava.
154. Česká stomatologická komora považuje shromažďování a uchovávání údajů o pacientech a zdravotnických pracovnících (v jejich případě navíc i zveřejňování) za jednoznačný zásah do jejich práva na informační sebeurčení, jak jej chápe Ústavní soud i Evropský soud pro lidská práva. Jak vyplývá z jejího vyjádření ze dne 22. února 2012, podepsaného jejím prezidentem MUDr. Pavlem Chrzem, komora nepovažuje za nežádoucí existenci odpovídajícího a obsahem i rozsahem přiměřeného zdravotnického informačního systému, jehož účelem je sledování zdravotního stavu obyvatelstva, získání informací o činnosti poskytovatelů, o rozsahu a kvalitě poskytovaných služeb a pro řízení zdravotnictví a tvorbu zdravotní politiky státu. Napadená právní úprava však neobstojí z hlediska čl. 8 odst. 2 Úmluvy, neboť nakládání s uvedenými údaji neodpovídá jeho parametrům, případně požadavku, aby zásah do základního práva byl přiměřený svému účelu. Problémem je duplicita a především absence věcného důvodu shromažďování (příp. zveřejňování) citlivých údajů o pacientech, jakož i o zdravotnických pracovnících. Komora dále upozornila na vnitřní rozpornost návrhu skupiny senátorů, která ponechala stranou celou přílohu zákona upravující národní zdravotní registry. Právě tato příloha přitom obsahuje významná a věcně nepřiměřená ustanovení o rozsahu zpracovávaných osobních údajů pacientů.
155. Pokud jde o další připomínky skupiny senátorů, oslovená komora nesdílí závěr o neústavnosti v zákoně o zdravotních službách obsažené úpravy správních deliktů, byť jim vytýká nepřehlednost a přebujelost. Do budoucna vzniklé interpretační problémy budou nepochybně muset řešit i správní soudy. Rovněž se neztotožňuje s návrhem na zrušení povinnosti tzv. přeregistrace. Ačkoliv ji od počátku odmítala a nesouhlasila s ní, neboť představuje nemalou administrativní zátěž pro všechny stávající provozovatele zdravotnických zařízení, přijaté řešení považuje za ústavně konformní. Tvrzený rozpor s právem na podnikání ve smyslu čl. 26 Listiny měl spočívat v tom, že stávající provozovatelé pozbývají oprávnění k činnosti ze zákona pouhým uplynutím času. Tak tomu ale ve skutečnosti není, neboť podáním žádosti o udělení nového oprávnění ve stanovené lhůtě si provozovatelé zajistí, že nové oprávnění bude bezprostředně navazovat na oprávnění stávající. Komora naopak upozorňuje na negativní důsledky, jaké by pro poskytovatele mělo okamžité zrušení napadených přechodných ustanovení. Tím by totiž stávající provozovatelé bez dalšího pozbyli oprávnění poskytovat zdravotní služby.
156. Možnosti vyjádřit se k návrhům využila i Česká lékárnická komora, podle níž je zrušení všech senátorským návrhem napadených ustanovení zákona o zdravotních službách namístě. Ve svém stanovisku ze dne 16. února 2012, podepsaném prezidentem této komory PharmDr. Lubomírem Chudobou, poukázala na absenci věcných důvodů pro shromažďování a zveřejňování údajů o osobách v takovém rozsahu, jak činí zákonem nově upravený Národní registr zdravotnických informací. Výši sankcí u jednotlivých správních deliktů považuje v souladu s návrhem za nepřiměřeně vysokou. V zásadě se ztotožňuje i s námitkami ve vztahu k povinnosti přeregistrace, nesouhlasí však s argumentem vedlejších účastníků, že dosavadní provozovatel musí v devítiměsíční lhůtě dokládat spolu s žádostí o vydání oprávnění také již jednou předložené doklady o své odborné způsobilosti, o splnění podmínek věcné a technické způsobilosti, schválený provozní řád apod. Podle jejího názoru totiž musí žádost, kterou lze podat pouze do 9 měsíců od účinnosti zákona, obsahovat pouze náležitosti podle § 18 odst. 1 zákona o zdravotních službách, a nikoliv též přílohy podle jeho odstavce 2. Nedojde-li ke zrušení těchto ustanovení, hodlá tato komora prosazovat právě tento výklad. Nemůže totiž připustit, aby byli nynější provozovatelé podle ustanovení § 121 nuceni předkládat při podávání žádosti také všechny přílohy, jejichž příprava je časově i finančně velmi náročná. I z této argumentace vyplývá zbytečnost celého procesu, pro nějž se vžil název přeregistrace.
III./h Další vyjádření
157. Dne 15. března 2012 byl Ústavnímu soudu doručen dopis amicus curiae od občanského sdružení Iuridicum Remedium, se sídlem Praha 9, Vírská 14/278, jehož přílohu tvořilo stanovisko tohoto sdružení k ústavní konformitě úpravy národních zdravotních registrů podle zákona o zdravotních službách.
IV. Replika navrhovatelů a vedlejších účastníků
158. Ústavní soud zaslal uvedená vyjádření navrhovatelům i vedlejším účastníkům pro případ, že by na ně chtěli replikovat. Navrhovatelé této možnosti využili podáním ze dne 13. dubna 2012, kterým prostřednictvím svého zástupce reagovali na vyjádření Poslanecké sněmovny, předsedy vlády a Ministerstva práce a sociálních věcí.
159. K vyjádření Poslanecké sněmovny uvedli, že se vůbec nezabývá námitkami směřujícími k jimi tvrzenému porušení ústavních kautel demokratického zákonodárného procesu. Se závěrem, že napadené zákony byly přijaty po řádně provedeném zákonodárném procesu, se neztotožňují.
160. Za nepřípadnou či nepostačující dále označili argumentaci předsedy vlády, jenž svůj závěr o ústavní konformitě zákonodárného procesu opřel o skutečnost, že vláda ani nenavrhla schválení návrhů zákonů již v prvém čtení, ani se při jejich prosazování neodhodlala k opětovnému zneužití stavu legislativní nouze a institutu zkráceného jednání. Též jeho tvrzení, že v případě napadených zákonů existoval dostatečný časový prostor k jejich parlamentnímu projednání a veřejné diskusi k nim, má pouze vytvořit zdání, že legislativní proces probíhal řádným způsobem. Navrhovatelé v této souvislosti stručně shrnuli své již uplatněné stěžejní námitky, přičemž zdůraznili, že vládní většina důsledně využila nebo dokonce až zneužila kumulace zákonných institutů umožňujících zkrácení doby jejich projednávání v Poslanecké sněmovně. Zařazení návrhů zákonů po jejich zamítnutí nebo vrácení Senátem na právě probíhající schůzi Poslanecké sněmovny přes námitku nejméně 20 poslanců, jakož i následný způsob jejich projednání jsou samy o sobě dostatečnými důvody pro závěr o porušení zákonných pravidel přijímání zákonů s důsledky dopadajícími na ústavní konformitu celého zákonodárného procesu. Intenzita jejich protiústavního působení byla navíc zvýšena tím, že již v předchozích fázích projednávání napadených zákonů docházelo v Poslanecké sněmovně k podstatnému omezování možností jednotlivých poslanců i opozice vyjádřit se k těmto vládním předlohám, předkládat k nim pozměňovací návrhy a vůbec orientovat se v reálném čase v překotně podávaných rozsáhlých pozměňovacích návrzích vládních poslanců.
161. Přisvědčit podle jejich názoru ale nelze ani dalším jeho tvrzením. Jeho tvrzení, že délka legisvakanční doby byla úměrná rozsahu a významu změn, které předmětné návrhy přinášejí, je zcela nepodložené a paušalizující, neboť s výjimkou jednoho byly všechny zákony vyhlášeny teprve v prosinci 2011, přičemž sedm z nich nabylo účinnosti již k 1. lednu 2012 a u některých ustanovení k tomu došlo dokonce již dnem jejich vyhlášení. Rovněž závěr, že zákony byly projednány v obou komorách Parlamentu při dodržení veškerých lhůt standardního legislativního procesu, není pravdivý. Vzhledem k tomu, že vláda předložila návrhy napadených zákonů poměrně pozdě na to, aby mohly být při respektu k právům opozice a jednotlivých poslanců skutečně řádně, tj. bez výrazného krácení lhůt, projednávány v Poslanecké sněmovně, uchýlila se vládní většina po vrácení nebo zamítnutí návrhů Senátem k bezprecedentnímu způsobu projednání těchto návrhů zákonů, zejména pokud jde o omezení či znemožnění rozpravy k nim a s tím i možnosti poslanců podrobně se seznámit s projednávanými návrhy zákonů a vyjádřit se k jejich obsahu. Není přitom podstatné, že v této fázi legislativního procesu již nebylo možné předkládat pozměňovací návrhy k návrhům zákonů, protože požadavek ústavní konformity se vztahuje na všechny jeho fáze. V neprospěch tvrzení, že žádnému poslanci – koaličnímu nebo opozičnímu – nebyla ve fázi projednávání napadených zákonů odepřena možnost vyjádřit se k projednávané materii, uvádějí, že byla odepřena celkem 25 poslancům opozičních poslaneckých klubů a jednomu nezařazenému. V této souvislosti poukazují na konkrétní případy poslanců, kteří se z legitimních (např. rodinných nebo pracovních) důvodů k zákonu nemohli vyjádřit v žádném ze tří čtení projednávání zákonů v Poslanecké sněmovně.
162. Navrhovatelé zdůrazňují, že nezpochybňují institut autonomního rozhodnutí Poslanecké sněmovny nebo dokonce svou schopnost přijímat zákony, nýbrž se pouze domáhají zrušení zákonů, jež byly podle jejich přesvědčení přijaty způsobem porušujícím ústavní normy chránící demokratickou podstatu zákonodárného procesu. Závěrem této části vyjádření konstatují, že ve svém návrhu nepochybně unesli břemeno tvrzení protiústavnosti, pročež je názor předsedy vlády, podle něhož je tento návrh nezpůsobilý meritorního projednání, zcela nesmyslný.
163. Pokud jde o vyjádření Ministerstva práce a sociálních věcí, považují jej za vnitřně rozporné a obsahující nepravdivé, zkreslené a zavádějící informace. Dále se však vyjadřují pouze k některým jeho částem, neboť část argumentace
ministerstva podle nich jednoznačně vyvrací již jejich původní návrh.
164. V první řadě nesouhlasí se závěrem, že změna institutu veřejné služby nebyla nijak významná, resp. že celkově nedošlo ke změně smyslu, účelu a podmínek jeho realizace oproti původní úpravě, jež nebyla z hlediska možné protiústavnosti nijak napadána. Navrhovatelé uvádějí, že zákonem č. 366/2011 Sb. došlo k zásadní změně povahy veřejné služby, neboť se rozšířil okruh osob, jimž mohla být zprostředkována, i na uchazeče o zaměstnání a zrušila se bonifikace za její výkon. Zákonem č. 367/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byl pak určen nový maximální rozsah povinné veřejné služby na 20 hodin týdně a byly zavedeny sankce za její odmítnutí, tj. vyřazení z evidence uchazečů o zaměstnání, na něž navazuje odnětí podpory v nezaměstnanosti nebo podpory při rekvalifikaci, odnětí dávek pomoci v hmotné nouzi a vznik povinnosti hradit pojistné na veřejné zdravotní pojištění. Tyto instituty předchozí právní úprava neobsahovala, tudíž nebyl zpochybňován její soulad s ústavním pořádkem.
165. Zatímco dosavadní vymezení veřejné služby sloužilo k aktivizaci dlouhodobě nezaměstnaných osob a její výkon byl pro tyto osoby motivační, což se promítalo i do velkého zájmu o ni, v současné době tento zájem klesl. Jde o důsledek toho, že s jejím výkonem není spojena žádná odměna. K tomu navíc může být její výkon nařízen i v případě krátkodobě nezaměstnané osoby, v podstatě ihned po nástupu do evidence uchazečů o zaměstnání, přičemž po dvou měsících hrozí této osobě v případě odmítnutí vyřazení z evidence. Je zřejmé, že v těchto případech veřejná služba neslouží svému základnímu účelu, a to zachování pracovních návyků dotčené osoby z předchozí výdělečné činnosti, resp. zabránění jejímu sociálnímu vyloučení. K těmto důsledkům dochází obvykle až při střednědobé nebo dlouhodobé nezaměstnanosti. Navrhovatelé navrhují, aby si Ústavní soud od ministerstva vyžádal informace o fungování veřejné služby v praxi, o poskytnutí statistických údajů o tom, kolik osob vykonávalo veřejnou službu v říjnu, listopadu a prosinci 2011 a v lednu, únoru a březnu 2012, dále kolik osob bylo z důvodu odmítnutí veřejné služby v evidenci uchazečů o zaměstnání vyřazeno, případně i údaj, zda u některých osob došlo ke kombinaci výkonu veřejné služby a povinnosti docházet na Czech Point [systém DONEZ („docházka nezaměstnanosti“)], příp. ke kombinaci výkonu nekolidujícího zaměstnání a veřejné služby. Ke zvážení navrhují i vyžádání vyjádření některých dalších mimovládních organizací či veřejného ochránce práv.
166. Ve vztahu k mezinárodnímu srovnání, jež je obsaženo ve vyjádření ministerstva, navrhovatelé poukazují na opomenutí skutečnosti, že je ve všech uvedených státech spojena s výkonem práce odměna, resp. bonifikace pro osobu, která tyto práce vykonává. Rovněž rozsah prací konaných ve zmíněných státech v rámci veřejné služby je oproti domácí právní úpravě, která je bezbřehá, výrazně limitován.
167. Ministerstvo se nijak nevypořádalo se stěžejním argumentem navrhovatelů, že napadená právní úprava není v souladu se zákazem nucené práce. Jde o právo základní, pro jehož realizaci není nutné provedení zákonem, a dotčená fyzická osoba se může domáhat ochrany před nucenou prací nebo službou nikoliv pouze v rámci zákona, který zákaz nucené práce upravuje. Při určování, zda veřejná služba je nucenou prací, je třeba vyjít z toho, jaké subjekty uzavírají příslušnou smlouvu, jaké je jejich vzájemné postavení, | |