Ústavní soud
rozhodl dnešního dne v plénu, ve věci návrhu
stěžovatele J. T., na zrušení (1.) části ustanovení § 23 odst. 2
, ve slově "zejména" zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných
skutečností a o změně některých zákonů, ve znění zákona č.
164/1999 Sb., zákona č. 18/2000 Sb., zákona č. 29/2000 Sb., zákona
č. 30/2000, zákona č. 363/2000 a zákona č. 60/2001, a (2.)
ustanovení § 73 odst. 2 téhož zákona, spojeného s ústavní
stížností proti rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační služby
ze dne 24. 11. 1999, č.j. 780/1999-BIS-1, a proti rozhodnutí
náměstka - bezpečnostního ředitele Bezpečnostní informační služby
ze dne 4. 11. 1999, č.j. 242-13/1999-BIS-37, a ve věci návrhu
stěžovatele V. R., na zrušení (3.) třetí věty (poznámka: v návrhu
je mylně uvedena druhá věta) ustanovení § 36 odst. 3 zákona č.
148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, na zrušení (4.)
věty prvé ustanovení § 73 odst. 1 a na (5.) zrušení ustanovení §
73 odst. 2 téhož zákona, spojeného s ústavní stížností proti
oznámení ředitele Národního bezpečnostního úřadu ze dne 5. 9.
2000, č.j. 896/2000-NBÚ/PFO-1, a proti rozhodnutí ředitele
Národního bezpečnostního úřadu ze dne 19. 10. 2000,
č.j. 896/2000-NBÚ/PFO-1. takto:
Dnem 30. 6. 2002 se v zákoně č. 148/1998 Sb., o ochraně
utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění
pozdějších předpisů, zrušuje ustanovení § 23 odst. 2 ve slově
"zejména", ustanovení třetí věty § 36 odst. 3 a ustanovení § 73
odst. 2.
Návrh na zrušení věty první ustanovení § 73 odst. 1 zákona č.
148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně
některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
Odůvodnění:
I.
V záhlaví označeným rozhodnutím ředitel Bezpečnostní
informační služby (dále jen "BIS") přezkoumal citované rozhodnutí
náměstka - bezpečnostního ředitele BIS, jímž stěžovateli J. T.
nebylo podle ustanovení § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb.,
o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů,
vydáno osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi a shledal, že
napadené rozhodnutí bylo důvodné a v souladu se zákonem. Proto
stížnost proti němu zamítl.
II.
Stěžovatel J. T. v ústavní stížnosti především tvrdí, že
napadenými rozhodnutími byl porušen čl. 26 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Tato rozhodnutí
byla vydána v důsledku v záhlaví citovaných ustanovení zákona č.
148/1998 Sb. a proto se stěžovatel domáhá jejich zrušení, neboť
prý slovo "zejména" uvedené v ustanovení § 23 odst. 2 zákona č.
148/1998 Sb. je v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny a ustanovení
§ 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. je v rozporu s čl. 4 Ústavy
České republiky (dále jen "Ústava") a s čl. 36 odst. 2 Listiny.
Stěžovatel uvádí, že v důsledku napadených rozhodnutí ztratil
možnost vykonávat dále své povolání, které si svobodně zvolil.
Podle ustanovení § 17 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. se totiž
s utajovanými skutečnostmi může seznamovat fyzická osoba při
splnění uvedených podmínek, z nichž jednu představuje vydání
osvědčení. Splnění těchto podmínek je tedy předpokladem pro výkon
takového povolání, kde je nezbytné se seznamovat s utajovanými
skutečnostmi. Mezi podmínkami pro vydání osvědčení § 18 písm. f)
zákona č. 148/1998 Sb. je i to, že se jedná o osobu bezpečnostně
spolehlivou, přičemž za bezpečnostně spolehlivou není považována
osoba, u níž bylo zjištěno bezpečnostní riziko (§ 23 téhož
zákona). Odst. 2 tohoto ustanovení stanoví demonstrativní výčet
bezpečnostních rizik, který "tak umožňuje, aby byl Úřadem nebo
zpravodajskou službou naprosto neomezeně rozšiřován v podstatě
o jakékoliv další činnosti či skutečnosti". Přitom stěžovatel
považuje za problematickou již formulaci některých bezpečnostních
rizik, i pojmu "zájem České republiky" pro účely zákona
č. 148/1998 Sb. (§ 2 odst. 1). Rozhodování o vydání či nevydání
osvědčení je tak současně rozhodováním o přístupu k výkonu
povolání a ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. je
v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny, podle něhož zákon může
stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo
činností. Napadené ustanovení totiž výslovně předpokládá existenci
dalších podmínek, které nejsou v zákoně výslovně zakotveny.
Ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. vylučuje
rozhodnutí podle tohoto zákona (s výjimkou rozhodnutí o pokutách)
ze soudního přezkumu. V tom spatřuje stěžovatel rozpor s čl. 36
odst. 2 Listiny, neboť podle tohoto ustanovení z pravomoci soudu
nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se
základních práv a svobod, přičemž právo na svobodu povolání mezi
základní práva nesporně patří. Proto je prý napadené ustanovení
rovněž v rozporu s čl. 4 Ústavy, podle něhož jsou základní práva
a svobody pod ochranou soudní moci.
Ze všech uvedených důvodů stěžovatel J. T. navrhuje zrušit
v záhlaví uvedená rozhodnutí, dále zrušit slovo "zejména"
v ustanovení § 23 odst. 2 a zrušit ustanovení § 73 odst. 2 zákona
č. 148/1998 Sb.
III.
V záhlaví označeným oznámením ředitel Národního
bezpečnostního úřadu (dále jen "NBÚ") stěžovateli V. R. sdělil, že
v souladu s ustanovením § 36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb. byla
k jeho osobě provedena bezpečnostní prověrka III. stupně, kterou
bylo ověřeno, že nesplňuje podmínky pro vydání osvědčení ve smyslu
ustanovení § 18 zákona č. 148/1998 Sb. V závěru tohoto oznámení
byl stěžovatel poučen o tom, že "proti tomuto rozhodnutí je ve
smyslu ustanovení § 75 odst. 1 zákona možná stížnost, kterou je
nutno podat do 15 dnů ode dne doručení tohoto oznámení".
Napadeným rozhodnutím ředitel NBÚ přezkoumal výše citované
oznámení a zamítl stížnost stěžovatele, směřující proti němu.
V odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedl, že bezpečnostní prověrka
byla zahájena dne 22. 6. 1999 a 5. září 2000 bylo stěžovateli
odesláno oznámení o nesplnění podmínek pro vydání osvědčení.
Protože prý průběh a vyhodnocení bezpečnostní prověrky odpovídají
zjištěnému stavu, podanou stížnost zamítl.
IV.
Stěžovatel V. R. v ústavní stížnosti především upozorňuje na
skutečnost, že obě napadená rozhodnutí jsou podepsána ředitelem
NBÚ ing. T. K., což považuje za absurdní, neboť oznámení mu
sdělovala stejná osoba jako ta, která rozhodovala o jeho stížnosti
jako odvolací orgán. Stěžovatel prý pracuje ve státní správě již
od roku 1982 a před vydáním zákona č. 148/1998 Sb. byl po řadu let
osobou určenou ke styku se státním tajemstvím. Není si vědom toho,
že by se v jeho životě vyskytovala jakákoliv bezpečnostní rizika
ve smyslu ustanovení § 23 cit. zákona č. 148/1998 Sb. Stěžovatel
pracoval ve funkci ředitele odboru mezinárodně finančních vztahů
Ministerstva financí a z této funkce byl s účinností ke dni 25.
11. 2000 odvolán právě vzhledem k nevydání bezpečnostního
osvědčení. Stěžovatel uvádí, že kromě toho, že nemůže vykonávat
své dřívější zaměstnání, je poškozován i po lidské stránce, byť
nezná důvod, pro který mu předmětné osvědčení nebylo vydáno.
Stěžovatel se domnívá, že ustanovení § 36 odst. 3 zákona č.
148/1998 Sb., podle něhož NBÚ nemá povinnost uvádět důvody
nevydání osvědčení, je v rozporu s čl. 36 Listiny. Stěžovateli je
tím totiž odnímáno právo na jakoukoliv právní ochranu, jelikož
neví, proč bylo o jeho právech rozhodnuto negativně. Rozpor s čl.
36 Listiny spatřuje stěžovatel i v ustanovení § 73 zákona
č. 148/1998 Sb., podle něhož se na rozhodování podle tohoto zákona
nevztahuje správní řád a není možný přezkum soudem. Nevydáním
osvědčení bylo údajně porušeno jeho právo na svobodnou volbu
povolání podle čl. 26 odst. 1 Listiny a za této situace nelze
vyloučit ani aplikaci čl. 36 odst. 2 Listiny. Daný postup je prý
v rozporu i s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Stěžovatel totiž zastává
názor, že pokud je bezpečnostní prověrka podmínkou výkonu
některého povolání, pak je dán právní nárok toho, komu je odepřeno
takovéto povolání vykonávat výlučně z důvodu nesplnění podmínky
bezpečnostního osvědčení, aby se seznámil s důvody jeho nevydání.
Zároveň musí mít možnost soudního přezkumu, zda tyto důvody jsou
dány či nikoliv a zda příslušný státní orgán v jeho věci
rozhodoval objektivně a spravedlivě.
Proto stěžovatel V. R. navrhuje , aby byla v záhlaví uvedená
rozhodnutí a napadená ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. zrušena.
V.
1) Podle ustanovení § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
může být spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení zákona
nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých
ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je
předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele
jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle
čl. 10 Ústavy, popř. se zákonem, jedná-li se o jiný právní
předpis.
2) Vzhledem k tomu, že stěžovatel J. T. spolu s ústavní stížností
podal podle tohoto zákonného ustanovení i návrh na zrušení slova
"zejména" v ustanovení § 23 odst. 2 a návrh na zrušení ustanovení
§ 73 odst. 2, že stěžovatel V. R. podal návrh na zrušení třetí
věty ustanovení § 36 odst. 3, na zrušení věty prvé ustanovení §
73 odst. 1 a § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., a že podle
názoru Ústavního soudu uplatněním těchto ustanovení nastaly
skutečnosti, které jsou předmětem obou ústavních stížností,
Ústavní soud podle ustanovení § 78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
usnesením ze dne 16. 3. 2000, sp. zn. I. ÚS 102/2000, řízení
o ústavní stížnosti J. T. a usnesením ze dne 10. 1. 2001, sp. zn.
I. ÚS 738/2000, řízení o ústavní stížnosti V. R. přerušil, a to
z důvodů blíže specifikovaných v citovaných usneseních. Návrh
stěžovatele V. R. na zrušení ustanovení § 73 odst. 2 zákona č.
148/1998 Sb. Ústavní soud usnesením ze dne 10. 1. 2001, sp. zn. I.
ÚS 738/2000, z důvodu překážky litispendence odmítl (§ 35 odst.
2 zákona č. 182/1993 Sb.), neboť v této věci již Ústavní soud
vzhledem k podání návrhu J. T. na zrušení stejného ustanovení
jedná.
3) BIS ve svém vyjádření k návrhu J. T. (viz níže) sice uvedla, že
tento stěžovatel před podáním ústavní stížnosti nevyčerpal všechny
procesní prostředky k ochraně svých práv, protože podal ústavní
stížnost ještě před tím, než bylo rozhodnuto o jeho propuštění.
Tato námitka však není důvodná. V daném případě ústavní stížnost
nesměřuje proti rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru,
nýbrž proti rozhodnutí o nevydání osvědčení ke styku
s utajovanými skutečnostmi a proti rozhodnutí, kterým byla
zamítnuta stížnost proti tomuto rozhodnutí. Přestože tedy nelze
přehlédnout, že k rozhodnutí o propuštění stěžovatele ze
služebního poměru příslušníka BIS mohlo fakticky dojít v příčinné
souvislosti s vydáním napadených rozhodnutí o nevydání osvědčení
ke styku s utajovanými skutečnostmi, je nutno respektovat
skutečnost, že se jedná o dvě samostatná řízení. Jestliže tedy
stěžovatel J. T. podal ústavní stížnost proti rozhodnutí, které
již nebylo možno napadnout žádnými procesními prostředky
k ochraně jeho práv, je tato ústavní stížnost ve smyslu zákona č.
182/1993 Sb. přípustná a nelze úspěšně tvrdit, že stěžovatel
všechny procesní prostředky k ochraně svých práv nevyčerpal,
jestliže podal ústavní stížnost ještě před tím, než bylo ukončeno
druhé, de iure samostatné řízení o propuštění ze služebního
poměru. Proto soudce zpravodaj ústavní stížnost Mgr. J. T.
z uvedeného důvodu neodmítl /§ 43 odst. 1 písm. e) á contrario,
§ 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů/.
Oba návrhy na zrušení citovaných ustanovení předmětného zákona
byly postoupeny plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87
odst. 1 písm. a) Ústavy. Protože se však oba návrhy týkají
stejného zákona a tedy spolu věcně souvisejí, shledal Ústavní
soud, že v zájmu hospodárnosti řízení je dán důvod ke spojení obou
věcí ve smyslu ustanovení § 112 odst. 1 občanského soudního řádu
- dále jen "o.s.ř. - (ustanovení § 63 zákona č. 182/1993 Sb.).
Proto usnesením ze dne 6. 2. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, Pl. ÚS
3/01, obě věci spojil ke společnému řízení a rozhodl, že toto
společné řízení bude nadále vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 11/2000.
VI.
K návrhu na zrušení citovaných ustanovení se vyjádřili
účastníci řízení, jimiž jsou podle ustanovení § 69 odst. 1 zákona
o Ústavním soudu Poslanecká sněmovna a Senát Parlamentu České
republiky.
Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření k návrhu J. T. uvedla,
že volbou demonstrativního výčtu možných bezpečnostních rizik se
zákonodárce vypořádal s nelehkým úkolem zobecnit možné formy
činností, které jsou bezpečnostně rizikové, "aby nebyly příliš
kazuistické a na druhé straně příliš obecné a neurčité." Jejich
interpretace náleží příslušným orgánům státní správy. Lze prý
připustit pochybnosti, že tyto možnosti interpretace jsou příliš
široké a proto také již vznikl vládní a poslanecký návrh novely
zákona č. 148/1998 Sb., který mimo jiné modifikuje i ustanovení
§ 23. Ohledně ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. však
Poslanecká sněmovna s návrhem nesouhlasí, neboť soudní přezkum
v těchto věcech není možný, protože by "naboural celkový smysl
a koncepci zákona v situaci, když by věc tvořící utajovanou
skutečnost, podléhající speciálnímu režimu zacházení, byla
předmětem soudního jednání". Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu
se ustanovení správního řádu vztahují pouze na řízení o pokutách,
včetně možnosti soudního přezkumu. U ostatních opatření a úkonů se
správní řád a soudní přezkum vylučují s ohledem na skutečnost, že
na seznamování se s utajovanými skutečnostmi není právní nárok
a se zřetelem na bezpečnost státu.
K návrhu V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst.
3 a na zrušení ustanovení § 73 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb.
Poslanecká sněmovna uvedla, že tvrzený rozpor s čl. 26 odst. 1
Listiny není dán, protože podle odst. 2 téhož článku zákon může
stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo
činností. Protože prý v daném případě nebylo porušeno právo
navrhovatele V. R. na volbu povolání, "nelze aplikovat zákaz
vyloučení přezkoumávání rozhodnutí, týkajícího se základních práv
a svobod podle Listiny". Skutečnost, že správní řád a soudní
přezkum se vztahují toliko na řízení o pokutách a nikoliv na
ostatní opatření a úkony, je údajně dána tím, že na seznamování se
s utajovanými skutečnostmi není právní nárok a také s ohledem na
bezpečnost státu.
Zákon č. 148/1998 Sb. byl schválen potřebnou většinou
poslanců zákonodárného sboru, zákon byl podepsán příslušnými
ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.
Závěrem Poslanecká sněmovna uvádí, že je na Ústavním soudu,
aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení citovaných
ustanovení posoudil jejich ústavnost a vydal o tom příslušné
rozhodnutí.
Senát ve svém vyjádření k návrhu J. T. konstatoval, že se
předmětným zákonem zabýval na své 4. schůzi I. volebního období
dne 11. 6. 1998, když vláda projevila zájem na jeho rychlém
přijetí z důvodu splnění nezbytné podmínky pro realizaci výměny
utajovaných skutečností s partnery z NATO a EU. Na podporu přijetí
tohoto zákona zástupce vlády v Senátu uvedl, že "cena tohoto
zákona je vyšší než jeho dílčí nedostatky". Konstrukce předmětného
zákona ve věcech prověřování a osvědčování bezpečnostní
spolehlivosti osob je prý programově založena na principu, že
pochybnost svědčí v neprospěch kladného prověření osoby
a důvodnost rozhodnutí v daných věcech včetně postupu, kterým se
k nim dospívá, jsou utajeny. Seznamování se s utajovanými
skutečnostmi ani výkon funkce ve státní službě s tím spojovaný
údajně nejsou právem osoby či speciálně právem na svobodnou volbu
povolání. K demonstrativnímu výčtu bezpečnostních rizik podle
ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. Senát uvedl, že
každá další nebezpečná skutečnost zákonem přímo nepojmenovaná
nemůže být uznána za riziko jen na základě "náhody či libovůle",
jelikož její aplikace je "spoutána pojmem bezpečnostního rizika",
jehož obsah je dovozován z výslovně uvedených druhů rizik.
K návrhu V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst.
3 a § 73 odst. 1, první věty zákona č. 148/1998 Sb. Senát dále
uvedl, že důvodová zpráva vlády k těmto ustanovením vycházela
z pozice, že přístup k utajovaným skutečnostem není právem občana.
Vykonávání povolání nebo činností vyžadující seznamování se
s utajovanými skutečnostmi je naopak možné zákonem podmínit
získáním zvláštního povolení, což je dáno především bezpečnostními
zájmy státu. Z nich vychází i vyloučení obecných pravidel
správního řízení a vyloučení soudního přezkumu. Tuto argumentaci
prý Senát v rozpravě k věci většinově akceptoval, nicméně vyjádřil
také obavu z možnosti selhání "utajeného" rozhodování.
V souvislosti s projednáním novely zákona č. 148/1998 Sb.
v rozpravě opakovaně zazněl problém nedostatečné ochrany osob
proti možnosti chybného (subjektivního, nepřiměřeného,
ovlivněného) rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení, které prý může
být dáno již samotným vymezením bezpečnostních rizik podle
ustanovení § 23 zákona č. 148/1998 Sb. Rozprava naznačovala, že by
řešení mělo spočívat nikoliv v typickém soudním přezkumu, nýbrž
v "opravné působnosti" zvláštní nezávislé komise (tribunálu)
"důvěryhodných odborníků, při současném zachování utajeného
charakteru postupu a odůvodnění daného rozhodnutí". Senát ve věci
novely zákona č. 148/1998 Sb. přijal doprovodné usnesení, v němž
žádá vládu, aby v budoucí připravované novele zákona č. 148/1998
Sb. navrhla řešení problému nedostatečné ochrany osob proti
možnosti vadného rozhodnutí NBÚ o nevydání osvědčení či potvrzení,
podmiňujících oprávnění seznamovat se s utajovanými skutečnostmi,
resp. proti rozhodnutí o zániku platnosti tohoto osvědčení proto,
že osoba přestala splňovat podmínky pro jejich vydání, "tzn.
problému neexistence možnosti domoci se v dané věci nápravy
odvoláním se k nezávislé a nestranné instituci". Toto usnesení
bylo při účasti 68 senátorů přijato většinou 59 hlasů pro a žádný
hlas nebyl proti. Přestože prý Senát vracel Poslanecké sněmovně
jak návrh citovaného zákona, tak i jeho novelu s pozměňovacími
návrhy, "nezasáhl přímo do problému nezávislého přezkumu
rozhodnutí NBÚ s vědomím, že jde o otázku vyžadující obsáhlejší
přípravu řešení, kterému odpovídají spíše nástroje moci výkonné".
Ve smyslu ustanovení § 48 odst. 2 a § 49 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb. požádal dále Ústavní soud o vyjádření k předmětnému
návrhu Bezpečnostní informační službu, Ministerstvo vnitra
a Národní bezpečnostní úřad.
BIS ve svém vyjádření k návrhu především uvedla, že použití
slova "zejména" v návětí ustanovení § 23 odst. 2 zákona č.
148/1998 Sb. představuje obecnější problém tkvící v tom, zda
zákonné ustanovení má být natolik rigidní, "že nebude připouštět
žádný výklad" nebo bude natolik "volné", že s ním aplikující
orgány budou moci pracovat, přičemž je zřejmě nutno najít určitý
kompromis. Pokud by prý byl uvedený výčet rizik taxativní, "pak by
nutně musel být téměř bez konce a zcela jistě by praxe objevila
další rizika, která nebyla zákonem podchycena". Tím by zákon
údajně ztratil svůj základní smysl, tzn. přestal by chránit
utajované skutečnosti. Demonstrativní výčet bezpečnostních rizik
prý umožňuje "označit za bezpečnostní riziko něco, na co by jinak
zákon zapomněl". Je proto nutno vycházet z pojmu "bezpečnostní
riziko", což je stanovení míry intenzity působení vnějšího nebo
vnitřního prostředí včetně jevů a procesů v něm probíhajících,
který významně negativně, reálně nebo potencionálně působí na
chráněný zájem, a ten pak aplikovat na každý konkrétní případ.
Ten, kdo zákon aplikuje, musí mít určitou volnost v posuzování,
"která je ovšem limitována duchem, pojetím zákona jako celkové
úpravy jisté oblasti vztahů". BIS dále argumentuje tím, že pojem
"zejména" je v právním řádu České republiky pojmem frekventovaným
a jeho vypuštění všude tam, kde se vyskytuje, by způsobilo značné
problémy.
K namítanému porušení čl. 26 Listiny (práva na svobodnou
volbu povolání) BIS uvádí, že z tohoto práva nevyplývá, že volba
povolání musí být realizována se zaručeným výsledkem, nýbrž pouze,
že občan nesmí být při výběru povolání diskriminován. V každém
případě však není porušením tohoto ustanovení Listiny, jestliže
zákon stanoví pro určité profese podmínky, které musí být splněny;
tak tomu je i u zákona č. 148/1998 Sb., podle něhož jsou pro
určitá pracovní zařazení, ve kterých je nutno se stýkat
s utajovanými skutečnostmi, stanoveny příslušné podmínky.
V konkrétním případě si prý stěžovatel sice svobodně vybral své
povolání, nicméně nesplnil zákonnou podmínku pro jeho výkon.
Ohledně případného soudního přezkumu zastává BIS názor, že
jeho vyloučením není eliminováno právo na svobodnou volbu
povolání, protože ne vždy musí mít nevydání osvědčení ke styku
s utajovanou skutečností za následek nemožnost výkonu konkrétního
povolání. Rozhodnutím státního orgánu prý proto v daném případě
nedochází k porušení svobodné volby povolání, ale přijímá se
závěr, že daná osoba nesplňuje zákonné podmínky pro vydání
osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi, z čehož pak
vyplývá, že nemůže zastávat povolání, v němž by se s utajovanými
skutečnostmi nutně musela seznamovat. Vyloučení soudního přezkumu
vychází z myšlenky, že chráněným zájmem je zájem státu. Jedině
orgán moci výkonné proto údajně může rozhodnout o tom, koho
osvědčí a určí ke styku s tím, co je v zájmu státu chráněno. Tímto
orgánem nemůže být nezávislý soud, který "nemůže nařídit státu,
aby se fyzická osoba musela seznamovat s utajovanou skutečností,
jestliže ten, koho se chráněný zájem týká (stát zastoupený zde
státním orgánem moci výkonné) nehodlá svá tajemství takové osobě
zpřístupnit". To by prý odporovalo principu dělby moci. Soudní
přezkum v těchto věcech by - z praktického hlediska - mohl vést ke
značně zdlouhavému projednávání soudních sporů mezi zaměstnancem
a zaměstnavatelem a také k nedůvěře spojenců (např. v NATO),
"v jejichž zájmu jsme se jistá tajemství zavázali chránit"
a v konečném důsledku i k ohrožení bezpečnosti státu. Proto se BIS
domnívá, že k vyloučení případné zvůle ze strany ředitelů
zpravodajských služeb by popřípadě mohl sloužit přezkum jejich
rozhodnutí zvláštním orgánem zřízeným u Výboru vlády pro
zpravodajskou činnost nebo přímo tímto Výborem, což je ovšem námět
pro orgány moci zákonodárné.
BIS konečně uvádí, že stěžovatel J. T. podal ústavní stížnost
a nevyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv,
jelikož podal ústavní stížnost ještě předtím, než bylo rozhodnuto
o jeho propuštění, k čemuž došlo až dne 13. 7. 2000 (pozn.:
k tomu srov. bod V./2 této zpravodajské zprávy).
Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření konstatuje, že
v průběhu připomínkového řízení k návrhu zákona o ochraně
utajovaných skutečností uplatňovalo připomínky i v tom smyslu, že
podmínky bezpečnostní spolehlivosti musí být stanoveny taxativně,
jednoznačně a diferencovaně v závislosti na stupni bezpečnostní
prověrky, neboť kvůli požadavku právní jistoty by měla být
prověřovaná osoba označena za bezpečnostně nespolehlivou pouze ze
zákonem stanoveného důvodu. Rovněž byl prý vysloven nesouhlas
s vyloučením soudního přezkumu. K těmto připomínkám NBÚ sdělil, že
budou uplatněny až při zpracování tzv. "velké" novely zákona
v roce 2000.
NBÚ k návrhu J. T. uvedl, že stávající znění ustanovení § 23
zákona č. 148/1998 Sb. není v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny.
Svobodný přístup k volbě povolání je totiž možno právním předpisem
omezit a v praxi se tak děje u celé řady profesí, přičemž
konkrétní provedení i vyhodnocení odborné způsobilosti musí být
prováděno příslušným orgánem. V daném případě se prý však při
vydání či nevydání osvědčení nejedná o vztah srovnatelný se
vztahem zaměstnance a zaměstnavatele, protože BIS v těchto
případech postupuje podle lex specialis a nikoliv podle ustanovení
§ 22 zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě.
O vztah podléhající předpisům týkajícím se služebního poměru půjde
až tehdy, když zpravodajská služba vyhodnotí výsledek předchozího
hodnotícího procesu. Samotná bezpečnostní prověrka spočívá
v konkrétním vyhodnocení skutkových zjištění o určité osobě
z hlediska rizik ohrožujících zájmy České republiky a zájmy cizích
mocí, k němuž se Česká republika zavázala, a to vždy s ohledem na
konkrétní pracovní či služební zařazení a okruh utajovaných
skutečností, s nimiž by tato osoba měla přicházet do styku. Právě
z hlediska těchto rizik je prý nutná jejich demonstrativní
a nikoliv taxativní úprava.
K návrhu na zrušení ustanovení § 73 odst. 2 zákona č.
148/1998 Sb. NBÚ uvádí, že jedinou možností případného soudního
přezkumu by byl postup podle části páté o.s.ř., tzn. v rámci
správního soudnictví (§ 244 odst. 3 a § 245 odst. 2 o.s.ř.).
Jednalo by se prý o "částečnou" přezkoumatelnost, kdy by soud
hodnotil, zda konkrétní rozhodnutí orgánů státní správy nevybočilo
z mezí a hledisek stanovených zákonem. Takové rozhodnutí by bylo
možno napadnout pouze pro porušení zásady materiální pravdy,
ukládající správnímu orgánu zjistit přesně a úplně skutečný stav
věci, takže by bylo úkolem soudu i zkoumat, zda si správní orgán
opatřil pro rozhodnutí náležité podklady. Soudní kontrola by
v dané oblasti neměla zasahovat do věcné správnosti aktu, neboť
"není a nemůže být věcí soudu, aby rozhodl ve věci samé, totiž že
dotyčná osoba "je" či "není" oprávněna ke styku s utajovanými
skutečnostmi v konkrétním stupni utajení". Soudní přezkum by se
proto omezil pouze na zjištění, zda skutkový stav věci je úplný
a pravdivý, přičemž "samotné zhodnocení bezpečnostních rizik již
justici nepodléhá".
Na poskytnutí přístupu k utajovaným skutečnostem (tzn. na
vydání příslušného osvědčení) nemůže být právní nárok. O stanovení
osobní kvalifikace musí rozhodovat zaměstnavatel a objektivnost
tohoto posouzení je prý zabezpečena i postupem podle ustanovení
§ 75 zákona č. 148/1998 Sb.
NBÚ dále upozorňuje na skutečnost, že skutková zjištění,
která jsou podkladem pro vydání či nevydání osvědčení, mohou sama
o sobě obsahovat utajované skutečnosti a také údaje přísně osobní
povahy, a to i o třetích osobách. "Soudním přezkumem toho, zda
tyto nashromážděné údaje mohou být považovány za dostatečný
podklad pro rozhodnutí o vydání či nevydání osvědčení, by byla
práva a právem chráněné zájmy těchto třetích osob nenapravitelně
porušeny." V případě soudního přezkumu by soud musel zkoumat
i postup zpravodajských služeb a metod, které samy o sobě
podléhají určitým stupňům utajení. Tím by prý opět došlo
k nežádoucímu zveřejnění a tedy i ohrožení zdrojů informací,
vyzrazení forem a metod práce zpravodajské služby, čímž by mohlo
dojít k nenapravitelnému porušení práv třetích osob, a to zejména
v těch případech, kdy nevydání osvědčení dotčené osobě přímo
souvisí se zjištěnými poznatky k této třetí osobě. Protože by
předmětem soudního přezkumu byly skutečnosti různého stupně
utajení, musel by prý eventuální právní zástupce před projednáním
věci soudem být sám subjektem bezpečnostní prověrky, pokud by se
nejednalo o osobu, na niž se tato povinnost podle zákona
nevztahuje.
NBÚ se domnívá, že případný soudní přezkum by v této oblasti
byl samoúčelný, protože by nevedl k ochraně zájmů dotčené osoby.
Jestliže jí totiž nebylo vydáno osvědčení, nemůže být zařazena na
příslušné pracovní či služební místo a v konečném důsledku nemůže
vykonávat ani konkrétní povolání, popř. musí být přeřazena na
jinou práci. Tato situace údajně představuje zcela legální
instrument státu k ochraně utajovaných skutečností a nemůže být
považována za porušení Ústavy či Listiny. Případný soudní přezkum
může vést pouze k novému provedení bezpečnostní prověrky, jejíž
výsledek je značně nejistý a "nemůže poskytnout žádnou jistotu
předchozího anebo požadovaného zaměstnání či pracovní pozice nebo
služební funkce". Samotné osvědčení totiž nelze oddělit od určení
dotčené osoby, které provádí statutární orgán příslušné instituce
a nikoliv orgán, provádějící bezpečnostní prověrku.
NBÚ konečně uvádí, že přístup k utajovaným skutečnostem nelze
považovat za základní lidské právo a nepřipuštění soudního
přezkumu v těchto případech sice "může být považováno za
překročení rámce daného ustanovením § 248 odst. 1 a 2, zejména
písm. h) o.s.ř., takový exces je však důvodný a požadovaný", neboť
prioritou zákona je ochrana příslušných utajovaných informací, což
má význam jak v oblasti národní, tak i mezinárodní.
K návrhu V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst.
3 zákona č. 148/1998 Sb. NBÚ uvedl, že při posuzování toho, zda
žadateli bude či nebude vydáno osvědčení, se jedná o konkrétní
hodnocení věci na základě skutkových zjištění o konkrétní
hodnocené osobě (popř. osobách blízkých) a také o prostředí,
v němž se pohybuje. Vyhodnocení získaných poznatků se provádí
s ohledem na konkrétní pracovní či služební zařazení a konkrétní
okruh utajovaných skutečností, s nimiž tato osoba má přijít do
styku, přičemž prioritou při vyhodnocení musí být ochrana
bezpečnosti. Riziko ohrožení bezpečnosti existuje i v případě
pochyb o bezpečnostní spolehlivosti prověřované osoby, které
údajně mohou vyplynout např. z nedostatečné otevřenosti,
nedůvěryhodnosti apod. této osoby při poskytování údajů.
V takovém případě prý musí být rozhodující uvážení orgánu
provádějícího bezpečnostní prověrku. NBÚ poukazuje rovněž na
skutečnost, že i samotná konkrétní skutková zjištění, jež jsou
podkladem pro rozhodnutí v této věci, mohou obsahovat utajované
skutečnosti či údaje osobní povahy, a to i o třetích osobách a při
uvedení důvodů nevydání osvědčení by proto mohlo dojít k vážnému
zásahu do jejich práv. Navíc konkrétní zjištění je často výsledkem
postupů zpravodajských služeb a zpravodajských metod, které samy
o sobě podléhají určitým stupňům utajení, a nelze proto připustit
ohrožení zdrojů informací a vyzrazení forem a metod práce
zpravodajských služeb. Proto se NBÚ domnívá, že uvedené ustanovení
zákona č. 148/1998 Sb. není protiústavní a představuje "zcela
zákonnou součást právních nástrojů, které slouží k zabezpečení
ochrany utajovaných skutečností a tím i k zajištění bezpečnosti
státu".
K návrhu V. R. na zrušení věty první ustanovení § 73 odst.
1 zákona č. 148/1998 Sb. NBÚ uvedl, že právní řád České republiky
zná řadu případů, kdy zvláštní zákon vylučuje použití správního
řádu a celá řada postupů orgánů veřejné správy stojí mimo úpravu
obsaženou ve správním řádu. "Důvodem jsou zejména takové jejich
zvláštnosti, podmíněné projednávanými věcmi, které zabraňují
vycházet ze správního řádu jako celku." Oblast ochrany utajovaných
skutečností prý je specifickou problematikou - s ohledem na
prioritu této ochrany - a tuto skutečnost je prý nutno
respektovat.
VII.
Ještě předtím, než se Ústavní soud zabýval podaným návrhem
meritorně, zaměřil se na otázku, zda jsou pro takové projednání
dány všechny předpoklady formální.
Jak je již uvedeno výše, Ústavní soud shledal, že v daném
případě důvod k zahájení řízení o tzv. konkrétní kontrole norem ve
smyslu ustanovení § 64 odst. 1 písm. d) ve spojení s ustanovením
§ 74 zákona č. 182/1993 Sb. dán byl, neboť napadená zákonná
ustanovení byla v souzených věcech příslušnými orgány státní moci
skutečně aplikována, tedy jejich uplatněním nastala skutečnost,
která je předmětem obou ústavních stížností.
Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda zákon č. 148/1998
Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou dané kompetence a ústavně
předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb. V tomto směru z těsnopisecké zprávy o schůzi
Poslanecké sněmovny (2. volební období, sv. 25, 2. díl, str. 572)
zjistil, že Poslanecká sněmovna zákon č. 148/1998 Sb. schválila na
své schůzi konané dne 20. 5. 1998, když ze 174 přítomných poslanců
se pro schválení návrhu vyslovilo 140 poslanců a 33 hlasovalo
proti. Z těsnopisecké zprávy ze 4. schůze Senátu konané ve dnech
11., 12. a 18. 6. 1998 bylo dále prokázáno, že zákon č. 148/1998
Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů,
byl schválen většinou hlasů 51 senátorů (pro) a 5 senátorů
hlasovalo proti jeho přijetí za přítomnosti 73 senátorů.
Ústavní soud proto konstatuje, že zákon č. 148/1998 Sb. byl
řádně přijat a vydán Parlamentem České republiky v mezích jeho
Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem ve
smyslu ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Po přijetí
byl zákon č. 148/1998 Sb. podepsán prezidentem republiky a řádně
publikován v částce 52 Sbírky zákonů ze dne 2. 7. 1998. Tento
zákon nabyl účinnosti prvním dnem čtvrtého kalendářního měsíce po
dni jeho vyhlášení, tzn. dnem 1. 11. 1998.
Ústavní soud dále shledal, že po podání ústavních stížností
spojených s návrhy na zrušení některých ustanovení zákona č.
148/1998 Sb. byl tento zákon změněn zákony č. 363/2000 Sb. a č.
60/2001 Sb. (poznámka: dřívější novely, které nabyly účinnosti
ještě před podáním ústavní stížnosti, jsou citovány v záhlaví).
Protože se však tato změna napadených ustanovení zákona č.
148/1998 Sb. nedotkla, nepozbyla (napadená ustanovení) před
skončením řízení u Ústavního soudu platnost, takže nebyl dán důvod
pro zastavení řízení ve smyslu ustanovení § 67 zákona č. 182/1993
Sb. (blíže viz body IX. a násl., str. 19, 20).
VIII.
Při úvahách, zda napadená ustanovení zákona č. 148/1998 Sb.
jsou ústavně konformní, vycházel Ústavní soud především
z následujících myšlenek obecnější povahy.
A) Účelem zákona č. 148/1998 Sb. je vymezení skutečností, které je
nutno v zájmu České republiky utajovat, způsob jejich ochrany,
působnost a pravomoc orgánů státu při výkonu státní správy
v oblasti ochrany utajovaných skutečností, povinností orgánů
státu, práva a povinnosti fyzických a právnických osob
a odpovědnost za porušení zákonem stanovených povinností (§ 1 cit.
zákona). To znamená, že i při posuzování jednotlivých ustanovení
a právních institutů v tomto zákoně obsažených je nutno
respektovat jejich účel a význam z hlediska účelu a smyslu tohoto
zákona jako celku, nikoliv jen izolovaně.
B) V některých svých dřívějších rozhodnutích Ústavní soud
opakovaně judikoval, že jednotlivá základní práva je - v obecné
rovině - zapotřebí hodnotit podle principu vyváženosti, jelikož
v konkrétním případě by absolutizací jednoho základního práva
mohlo zároveň dojít k současnému porušení základního práva jiného
(typicky např. vztah mezi právem na ochranu osobnosti a právem na
svobodu projevu). Princip vzájemné vyváženosti některých
základních práv a svobod je odrazem nutné vyváženosti jednotlivých
individuálních a kolektivních zájmů, mezi kterými existuje (či
může existovat) potencionální či otevřené napětí a jehož projevem
může být akcentování ochrany jednoho či druhého základního práva.
V daném případě Ústavní soud rovněž shledal, že existuje vztah
jisté tense mezi zájmem jednotlivce na straně jedné (např. mezi
jeho právem na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého
a rodinného života a právem na ochranu před neoprávněným
shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o jeho
osobě podle čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny) a zájmem státu na straně
druhé. Tento zájem České republiky je definován v ustanovení § 2
odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. jako "zachování ústavnosti,
svrchovanosti, územní celistvosti, zajištění obrany státu, veřejné
bezpečnosti, ochrana důležitých ekonomických a politických zájmů,
práv a svobod fyzických a právnických osob a ochrana života nebo
zdraví fyzických osob".
C) Ústavní soud zastává názor, že při střetu uvedených dvou hodnot
nelze přirozeně abstrahovat od bezpečnostních zájmů státu, které
je třeba respektovat. Je totiž zřejmé, že výše definovaný státní
zájem představuje zájem existenční, který legitimizuje určité
omezení privátní sféry jedince; ostatně ve svém důsledku je to
stát, jenž postavení jedince chrání. Jestliže Ústavní soud
judikoval, že ústava moderního demokratického právního státu
představuje společenskou smlouvu, založenou na minimálním
hodnotovém a institucionálním konsensu (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS
33/97, in: Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, str.
407), lze pod tímto pojmem mimo jiné chápat jak zájem státu, tak
i jím chráněných osob na jeho vlastní bezpečné existenci;
k ochraně tohoto zájmu musí stát disponovat příslušnými nástroji.
Jedním z nich je i oblast ochrany utajovaných skutečností.
D) Z uvedené myšlenky, že je třeba respektovat bezpečnostní zájmy
státu, nelze ovšem dovozovat, že se stát vůči svým občanům může
chovat svévolně a že může přistupovat k omezování základních práv
nad nezbytně nutnou míru. I zde totiž platí obecné principy
zakotvené v Listině, podle nichž každý může činit, co není zákonem
zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl.
2 odst. 3), že při porušování ustanovení o mezích základních práv
a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, a že taková
omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla
stanovena (čl. 4 odst. 4). To znamená, že při omezení základních
práv a svobod musí stát respektovat jak formální podmínky omezení
(tzn. "zákonem"), tak také podmínky materiální (tzn. podstatu
a smysl základních práv).
E) Koncepce zákona č. 148/1998 Sb. je založena na principu, že
s utajovanými skutečnostmi se může seznamovat pouze fyzická osoba,
která je nezbytně nutně potřebuje k výkonu své činnosti a bylo jí
vydáno osvědčení nebo bezpečnostní oprávnění (pokud tento zákon
nestanoví jinak) a je určenou osobu. Splnění těchto podmínek je
předpokladem pro výkon povolání, kde je nezbytné seznamovat se
s utajovanými skutečnostmi (§ 17 cit. zákona). To znamená, že
přístup k utajovaným skutečnostem stát umožňuje pouze velmi
omezenému okruhu osob, a to vždy podle funkčního kritéria, to
znamená pouze tehdy, jestliže to příslušná osoba potřebuje
k výkonu své činnosti. S ohledem na důležitost utajovaných
skutečností je proto přirozené, že zákon na tyto osoby klade
určité požadavky, které (ony) musí splňovat. Jinak řečeno,
omezením přístupu k utajovaným skutečnostem pouze na osoby, které
splňují zákonem stanovené podmínky, se stát snaží (a musí snažit)
o ochranu svých výše definovaných zájmů. Tento cíl pokládá Ústavní
soud za plně legitimní.
F) Lze tedy zajisté dovozovat, že samotné stanovení přiměřených
zákonných požadavků na osoby, které mají k utajovaným skutečnostem
přístup, nelze považovat za protiústavní. Jak totiž např.
judikoval - v poněkud jiné souvislosti - i Evropský soud pro
lidská práva (dále jen "Soud"), zaměstnanci státu jsou držiteli
části suverenity státu, který má "legitimní zájem vyžadovat od
těchto zaměstnanců zvláštní pouto důvěry a loajality". Proto také
podle názoru Soudu jsou z pole působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy
vyloučeny spory zaměstnanců státu, "jejichž zaměstnání je
charakteristické specifickými činnostmi veřejné správy v míře,
v jaké tato správa jedná jako držitelka veřejné moci pověřené
ochranou obecných zájmů státu nebo jiných veřejných společenství.
Zjevný příklad takových činností představují ozbrojené síly
a policie" (srov. Pellegrin proti Francii, Přehled rozsudků
Evropského soudu pro lidská práva č. 1/2000, str. 7 a násl.).
G) Soud však rovněž opakovaně judikoval, že vnitrostátní právo
musí poskytovat určitou ochranu proti svévolným zásahům státních
orgánů, přičemž nebezpečí svévolnosti vyvstává obzvlášť jasně tam,
kde je nějaká pravomoc výkonné moci vykonávána tajně. "Zákon by
směřoval proti výsadnímu postavení práva, kdyby posuzovací
pravomoc poskytnutá výkonné moci neznala mezí. Proto musí zákon
definovat rozsah a podmínky výkonu takové pravomoci dostatečně
jasně, s ohledem na sledovaný legitimní cíl, aby jednotlivci
poskytl adekvátní ochranu proti svévoli" (viz rozsudek Malone
proti Spojenému království, citováno podle rozsudku Rotaru proti
Rumunsku, in: Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva
č. 5/2000, str. 211 Amann proti Švýcarsku, tamtéž, č. 3/2000, str.
128).
H) Při výkladu čl. 26 Listiny, jehož porušení se navrhovatelé
především dovolávají, je nutno mít na zřeteli, že podle čl. 41
odst. 1 Listiny je možno se práv zakotvených v čl. 26 domáhat
"pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí".
Zákonodárce má proto relativně širokou dispozici pro konkrétní
vymezení obsahu a způsobu realizace tohoto článku. Nicméně
i v tomto případě je vázán ústavními maximami, z nichž hlavní
v tomto smyslu představuje čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož "Při
používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být
šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být
zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena". Jinak
řečeno, ani zmíněná relativní volnost zákonodárce, vyplývající
z čl. 41 odst. 1, nemůže vést k tomu, aby formou zákona porušil
podstatu a smysl čl. 26 Listiny, zaručujícího v odst. 1 každému
právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo
podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.
Zmíněnými obecnějšími úvahami byl Ústavní soud veden také při
hodnocení ústavnosti napadených ustanovení zákona č. 148/1998 Sb.
IX.
K návrhu (J. T.) na zrušení části ustanovení § 23 odst. 2
zákona č. 148/1998 Sb. ve slově "zejména" Ústavní soud uvádí
následující:
1) Text ustanovení § 23 odst. 2 ve znění platném v době vydání
napadených rozhodnutí zní:
Za bezpečnostní riziko se považuje zejména
a)činnost proti zájmům České republiky a proti zájmům, k jejichž
ochraně se Česká republika zavázala,
b)činnost směřující k potlačování lidských práv nebo svobod,
případně podpora takové činnosti,
c)styk s osobou, která po 1. lednu 1990 vyvíjela nebo vyvíjí
činnost proti zájmům České republiky, případně se pohybuje
v prostředí osob, které takovou činnost vyvíjejí,
d)chování a způsob života, který může mít vliv na ovlivnitelnost,
důvěryhodnost nebo schopnost utajovat skutečnosti,
e)skutečnost, která může vést k vydíratelnosti,
f)pravomocné odsouzení neuvedené ve výpisu z evidence Rejstříku
trestů,
g)probíhající trestní stíhání, nebo
h)užívání jiné identity.
Text ustanovení § 23 odst. 2 ve znění zákona č. 363/2000 Sb.
zní:
Za bezpečnostní riziko se považuje zejména
a)činnost proti zájmům České republiky a proti zájmům, k jejichž
ochraně se Česká republika zavázala,
b)činnost směřující k potlačování lidských práv nebo svobod,
případně podpora takové činnosti,
c)styk s osobou, která po 1. lednu 1990 vyvíjela nebo vyvíjí
činnost proti zájmům České republiky, případně se pohybuje
v prostředí osob, které takovou činnost vyvíjejí,
d)chování a způsob života, který může mít vliv na ovlivnitelnost,
důvěryhodnost nebo schopnost utajovat skutečnosti,
e)skutečnost, která může vést k vydíratelnosti, nebo
f)užívání jiné identity.
2) Z uvedeného je zřejmé, že citovaná novela zákona o ochraně
utajovaných skutečností napadené slovo "zejména" v ustanovení §
23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. nijak nezměnila a že k zásadní
změně nedošlo ani z hlediska obsahu tohoto ustanovení ani
z hlediska jeho kontextu. Podstatou citovaného ustanovení je totiž
výčet jednotlivých bezpečnostních rizik. Význam slova "zejména"
v návětí tohoto ustanovení zjevně znamená, že výčet jednotlivých
bezpečnostních rizik není taxativní, nýbrž demonstrativní.
Stěžovatel J. T. proto namítá, že s ohledem na toto slovo zákon
výslovně předpokládá existenci dalších podmínek, které nejsou
v zákoně výslovně zakotveny.
Ústavní soud konstatuje, že jedním ze základních principů,
který musí zákonodárství v demokratickém právním státu ve smyslu
čl. 1 Ústavy splňovat, je princip předvídatelnosti zákona. Jinak
řečeno, pouze zákon, jehož důsledky jsou jasně předvídatelné,
splňuje podmínky, kladené na fungování materiálně chápaného
demokratického právního státu. V souzeném případě však tomu tak
není.
Ústavní soud si je vědom toho, že s ohledem na danou situaci
měl zákonodárce nelehký úkol zobecnit možné formy činností, které
jsou bezpečnostně rizikové tak, aby na jedné straně nebyly příliš
kazuistické, leč aby na druhé straně nebyly příliš obecné
a neurčité (srov. výše citované vyjádření Poslanecké sněmovny a do
určité míry i vyjádření BIS). Zákonné vymezení bezpečnostních
rizik proto nesporně musí být natolik obecné, aby umožňovalo
náležité uvážení příslušného státního orgánu a především případné
podřazení konkrétního případu pod určité bezpečnostní riziko.
Oproti tomu však nelze opomenout ani skutečnost, že smyslem
bezpečnostní prověrky je právě zjišťování, zda se u prověřované
osoby některé z bezpečnostních rizik skutečně nevyskytuje. Je
proto zřejmé, že vymezení bezpečnostních rizik bezprostředně
souvisí i se zaměřením bezpečnostní prověrky a především s jejím
rozsahem, přičemž její samotné provedení představuje zásah do
osobnostních práv podle čl. 10 Listiny. Není proto možné
akceptovat takovou zákonnou úpravu, která umožňuje prověrku
existence jakéhokoliv, i domnělého a nikoliv reálného,
bezpečnostního rizika, které není v zákoně uvedeno.
Ústavní soud tedy respektuje skutečnost, že vymezení
bezpečnostních rizik musí být značně obecné, neboť je zřejmé, že
význam jednotlivých konkrétních bezpečnostních rizik se časem může
měnit a že je dokonce myslitelné, že některá bezpečnostní rizika
se objeví zcela nově a naopak některá svým významem ustoupí do
pozadí. Zákonodárce tuto určitou dynamiku zmíněných procesů musí
brát v úvahu a obecnost vymezení bezpečnostních rizik je proto
plně namístě a v souladu se zmíněným zájmem státu. Zároveň však
tento zájem státu nemůže sahat tak daleko, že by legitimizoval
vytvoření prostoru pro bezpečnostní rizika, jež by konstituovala
nikoliv zákonodárná moc, nýbrž toliko příslušné státní orgány,
spadající svojí povahou do moci exekutivní. Jinak řečeno, ústavně
přípustné je pouze zákonné obecné vymezení bezpečnostních rizik,
v jehož širším rámci bude ponechán dostatečný prostor pro uvážení
příslušných orgánů, nikoliv však zákonné poskytnutí prostoru pro
vytváření bezpečnostních rizik zcela nových, které zákonodárce
nesankcionoval. Nepředvídatelností důsledků citovaného zákona ve
sledovaném smyslu se otevírají možnosti pro potencionální svévoli
příslušných orgánů, což je v demokratickém právním státu
nepřípustné.
Jestliže tedy NBÚ ve svém vyjádření k návrhu tvrdí, že
posuzování míry bezpečnostních rizik musí odpovídat různorodosti
rizik u jednotlivých osob v závislosti na jejich funkci či
jestliže BIS ve svém vyjádření uvádí, že případný taxativní výčet
bezpečnostních rizik "by nutně musel být téměř bez konce" (neboť
praxe by prý neustále objevovala další bezpečnostní rizika), lze
podle názoru Ústavního soudu dovozovat, že náležitou
individualizaci hodnocení bezpečnostních rizik může přijatelně
zajistit již jejich obecné zákonné vymezení, nikoliv však pouze
jejich demonstrativní výčet, který - jak je uvedeno výše
- odporuje principu předvídatelnosti a určitosti zákona.
Ústavní soud proto usuzuje, že část ustanovení § 23 odst. 2
zákona č. 148/1998 Sb. ve slovu "zejména" je v rozporu
s ustanovením čl. 1 Ústavy.
4)Ústavní soud však především poukazuje na to, že napadené
ustanovení je ve slovu "zejména" - z obdobných důvodů jak je
uvedeno výše - v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny. Podle tohoto
ustanovení totiž zákon může stanovit podmínky a omezení pro
výkon určitých povolání nebo činností. Smysl tohoto ustanovení
tedy spočívá zejména v tom, že umožňuje zákonodárci výkon
určitých povolání nebo činností omezit, popř. podmínit, a to
formou zákona. Přitom je však zřejmé, že zákonné podmínění či
omezení výkonu určitých povolání nebo činností musí být
stanoveno jednoznačně a předvídatelně a že nemůže poskytovat
prostor pro případnou svévoli ze strany státního orgánu, který
by mohl stanovit další, zákonem výslovně neuvedené podmínky či
omezení. Nutnost vymezení transparentních a předvídatelných
podmínek pro výkon určitých povolání již v zákoně je dána
především tím, že citovaný článek Listiny jednoznačně zmocňuje
toliko zákonodárce - nikoliv jiné státní orgány - ke stanovení
bližších podmínek a omezení určitých povolání nebo činností.
V daném případě však zákonodárce demonstrativním výčtem
bezpečnostních rizik otevřel prostor pro stanovení omezení
dalších a delegoval tak de facto právo určení dalších podmínek
moci exekutivní, což je zjevně v rozporu s podstatou citovaného
článku. Ústavní soud proto shledal, že napadeným ustanovením
stanovený demonstrativní výčet bezpečnostních rizik - a to za
situace, kdy existence bezpečnostního rizika ve svých důsledcích
může znamenat nemožnost výkonu určitého povolání nebo funkce -
vytvořil prostor pro (možné) svévolné a nikoliv předem jasně
stanovené omezení výkonu určitých povolání a činností, což
odporuje podstatě a smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny (srov. též
bod VIII/H tohoto nálezu).
Pro úplnost Ústavní soud upozorňuje i na čl. 1 odst. 2 Evropské
sociální charty, podle něhož se smluvní strany zavazují účinně
chránit právo pracovníka vydělávat si na své živobytí ve
svobodně zvoleném zaměstnání, na čl. 15 odst. 1 Charty
základních práv Evropské unie ("Každý má právo zaměstnat se a
vykonávat povolání, které si svobodně vybral nebo přijal.") a na
její čl. 52 odst. 1 ("Každé omezení využívání práv a svobod
deklarovaných v této Chartě musí vycházet jen ze zákona, který
respektuje jádro těchto svobod a práv. Při respektování zásady
proporcionality mohou být zmíněná omezení provedena jen tehdy,
jsou-li nezbytná a odpovídají-li opravdu obecnému zájmu Unie
nebo vyplývají-li z nutnosti ochrany práv a svobod jiných
osob."). Z citovaných ustanovení je zřejmé, že garance svobodné
volby zaměstnání je nejen součástí vnitrostátního katalogu
lidských práv, nýbrž že je silně reflektována i na úrovni
mezinárodního práva.
X.
K návrhu V. R. na zrušení třetí věty ustanovení § 36 odst. 3
zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud uvádí následující:
1) Text celého ustanovení § 36 odst. 3 zní:
"V případě, že Úřad bezpečnostní prověrkou ověří, že navrhovaná
osoba nesplňuje některou z podmínek uvedených v § 18 odst. 2,
osvědčení nevydá a tento výsledek navrhované osobě oznámí.
Nesplňuje-li navrhovaná osoba podmínky pro vydání osvědčení pro
požadovaný stupeň utajení, vydá Úřad osvědčení pro takový stupeň
utajení, pro který navrhovaná osoba splňuje podmínky. Důvody
nevydání osvědčení Úřad v oznámení neuvádí."
2) Napadené ustanovení upravuje případy, kdy Úřad na základě
provedené bezpečnostní prověrky dospěje k závěru, že prověřovaná
osoba nesplňuje některou z podmínek uvedených v § 18 odst. 2
zákona č. 148/1998 Sb., z toho důvodu navrhované osobě nevydá
osvědčení a tento výsledek jí oznámí. Stěžovatel napadá třetí větu
citovaného ustanovení, podle níž důvody nevydání osvědčení Úřad
v oznámení neuvádí.
Podle ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. podmínky pro
vydání osvědčení navrhované osobě pro stupně utajení "Důvěrné",
"Tajné" nebo "Přísně tajné" splňuje osoba, která splňuje
kumulativní podmínky podle odst. 1: tzn. je státním občanem České
republiky, je způsobilá k právním úkonům, dosáhla požadovaného
věku a je bezúhonná (splnění podmínek podle citovaného odstavce
1 postačují pro stupeň utajení "Vyhrazené"); pro vydání osvědčení
pro stupně utajení podle odst. 2 cit. ustanovení (tj. stupeň
"Důvěrné", "Tajné", "Přísně tajné") je dále nutno, aby byla osoba.
osobnostně způsobilá a bezpečnostně spolehlivá. Je tedy zřejmé, že
v případě nesplnění některé z uvedených podmínek podle stávající
úpravy nemůže být navrhované osobě vydáno osvědčení, přičemž
v oznámení o nevydání osvědčení jí nejsou důvody tohoto rozhodnutí
sděleny.
3) Jak již vyplývá z předcházejících úvah, Ústavní soud v souzené
věci plně respektuje nutnost zachování vyváženosti mezi ochranou
základních práv a svobod občanů na straně jedné a mezi zájmy České
republiky (vymezenými zákonem č. 148/1998 Sb.) na straně druhé.
Ústavní soud si je rovněž plně vědom toho, že řádné a podrobné
odůvodnění oznámení o nevydání osvědčení by v některých případech
mohlo státní zájmy, popřípadě zájmy třetích osob vážným způsobem
ohrozit. Nicméně ani v tomto - značně specifickém - případě nelze
na ochranu základních práv jednotlivce rezignovat. Stávající dikce
napadeného ustanovení totiž ve svých důsledcích vede i k tomu, že
důvody nevydání osvědčení nejsou navrhované osobě sdělovány
v žádném případě, a to ani tehdy, jestliže by tím zjevně nebyly
poškozeny ani důležité zájmy státu, ani zájmy třetích osob.
Důvodem nevydání osvědčení podle citovaného zákonného ustanovení
může totiž být např. skutečnost, že navrhovaná osoba není státním
občanem České republiky, není způsobilá k právním úkonům,
nedosáhla požadovaného věku nebo není bezúhonná, což zjevně nejsou
informace, jež by bylo opodstatněné (před navrhovanou osobou)
zatajovat. Ostatně podle názoru Ústavního soudu není vždy namístě
navrhované osobě nesdělovat ani důvody, proč nebyla shledána
osobou osobnostně nezpůsobilou nebo bezpečnostně nespolehlivou,
jelikož ne vždy - z povahy věci dokonce spíše výjimečně - sdělení
těchto důvodů může vést ke skutečnému ohrožení zmíněných zájmů
(srov. např. osobnostní způsobilost podle ustanovení § 22,
spočívající v psychologickém vyšetření navrhované osoby,
a v některých případech i bezpečnostní spolehlivost podle
ustanovení § 23 zákona č. 148/1998 Sb.). Nelze totiž přehlédnout
ani skutečnost, že v důsledku stávající zákonné úpravy je
navrhované osobě prakticky znemožněno odstranit důvody, pro které
jí nebylo vydáno osvědčení, a to i v těch případech, kdy by je
odstranit mohla a kdy by jejich oznámení ani zájmy státu, ani
zájmy třetích osob neohrozilo. Přitom je zřejmé, že důsledky
nevydání osvědčení se v osobnostní sféře navrhované osoby projeví
velmi citelně, a to jak z hlediska právního (např. odvolání
z funkce, výpovědní důvod atp.), tak i faktického (např. negativní
reakce spolupracovníků a osob blízkých).
Jak již totiž uvedl Ústavní soud výše, jedním ze základních
principů materiálního právního státu musí být respektování zásady
předvídatelnosti zákona a vyloučení prostoru pro případnou svévoli
ze strany exekutivní moci. Podle čl. 26 odst. 2 Listiny sice zákon
může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo
činností, avšak je zřejmé, že rovněž tyto podmínky a omezení musí
být transparentní a předvídatelné a že každý, o jehož právech je
rozhodováno, by měl mít možnost se proti zásahům do svých práv
náležitě bránit. Pokud však podle napadeného ustanovení zákona
exekutivní správní orgán (tzn. Úřad) nikdy neuvádí důvody nevydání
osvědčení a navrhovaná osoba tedy vůbec nemusí vědět či dokonce
ani tušit, zda a proč byla např. shledána osobou osobnostně
nezpůsobilou nebo osobou bezpečnostně nezpůsobilou, a to navíc za
situace, kdy zákonná formulace bezpečnostních rizik i nadále (tzn.
i po zrušení části ustanovení § 23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb.
Ústavním soudem - viz bod IX.) zůstává značně obecná, musel
Ústavní soud dospět k závěru, že napadené ustanovení je se
zmíněnými principy materiálního právního státu a tedy i s čl. 1
Ústavy a s čl. 26 odst. 2 Listiny v rozporu (srov. též bod VIII/H
tohoto nálezu). Ze všech těchto důvodů tedy nelze připustit - což
stanoví dnešní zákon - absolutní a bezvýjimečný zákaz uvádění
důvodů v oznámení o nevydání osvědčení. Na druhé straně je
přirozeně třeba reflektovat legitimní veřejný zájem na ochraně
utajovaných skutečností a neuvádět (do oznámení o nevydání
osvědčení) zejména takové důvody, jejichž zveřejnění by takový
zájem ohrožovaly popř. by se dotýkaly oprávněných zájmů třetích
osob. Je na zákonodárci, aby - se zřetelem na tyto úvahy - v nové
zákonné úpravě našel vhodnou cestu, která by ústavně konformním
způsobem soukromý zájem (žadatele) i zájem veřejný reflektovala
a sladila.
XI.
K návrhu (V. R.) na zrušení věty první ustanovení § 73 odst.
1 zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud uvádí:
1)Text ustanovení § 73 odst. 1 zní:
"Na rozhodování podle tohoto zákona se nevztahuje zákon č.
71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), s výjimkou
rozhodování o pokutách podle § 71 a 72. Na rozhodování o pokutách
se nevztahují ustanovení části čtvrté oddíl dva a tři a části páté
zákona č. 71/1967 Sb."
2) Navrhovatel V. R. se domnívá, že napadené ustanovení,
vylučující rozhodování podle zákona č. 148/1998 Sb. z působnosti
správního řádu, je v rozporu s čl. 26 odst. 2, s čl. 36 Listiny
a s čl. 6 odst. 1 Úmluvy. To proto, že za dané situace prý dochází
k odnětí možnosti (navrhovateli) vykonávat své povolání a protože
bezpečnostní prověrka je podmínkou výkonu některých povolání, musí
být navrhované osobě poskytnut účinný prostor pro obranu jejích
práv.
3) K tomu Ústavní soud uvádí, že v oblasti správního práva
procesního existuje řada případů, na něž správní řád nedopadá, což
ve svém vyjádření správně uvádí i NBÚ. Správní řád totiž
představuje obecný procesně právní předpis, který svojí povahou
nemusí odpovídat všem formám správních řízení; v konkrétním
případě se proto může jevit - podle povahy věci - jako užitečné
upravit některé typy správních řízení zvláštním způsobem. Ústavní
soud přitom konstatuje, že - z ústavněprávního hlediska - je
zásadně v dispozici zákonodárce, které z forem správních řízení
ponechá úpravě podle správního řádu a která správní řízení bude
regulovat způsobem specifickým. Úkolem Ústavního soudu totiž není
hodnotit vhodnost či účelnost zvolené právní úpravy, nýbrž toliko
její ústavnost.
Rovněž v souzené věci Ústavní soud shledal, že způsob
provedení bezpečnostní prověrky fyzických osob a také jiná řízení
podle zákona č. 148/1998 Sb. je ze zřejmých důvodů upraven
specifickým způsobem a že se na něj proto - vyjma rozhodování
o pokutách podle ustanovení § 71 a 72 zákona č. 148/1998 Sb.
- správní řád nevztahuje. V případě bezpečnostní prověrky fyzické
osoby je procesní úprava provedena takovým způsobem, že Úřad
navrhované osobě buď doručí osvědčení (§ 36 odst. 1) nebo jí vydá
oznámení o tom, že nesplňuje některou z podmínek podle § 18 zákona
(§ 36 odst. 3). Toto oznámení představuje zvláštní druh správního
rozhodnutí, které může navrhovaná osoba ve lhůtě 15 dnů napadnout
formou písemné stížnosti k řediteli Úřadu, který ji přezkoumá
a buď stížnosti vyhoví nebo ji zamítne. Toto rozhodnutí ředitele
Úřadu se stěžovateli rovněž oznámí písemně (viz § 75 odst. 1
a násl. zákona). Podle ustálené judikatury Ústavního soudu totiž
není rozhodující, jak je příslušné rozhodnutí označeno, nýbrž zda
reálně zasahuje do právní sféry jedince. Označení "rozhodnutí" je
označením technickým a předpokladem naříkatelnosti proto není
forma, ale jeho obsah (srov. např. usnesení sp. zn. III. ÚS
16/96, Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 7, s.
327-328 obdobně rovněž Bureš/Drápal/Mazanec, Občanský soudní řád
- komentář, 5. vyd., C.H. Beck 2001, s. 1041-1042).
Je tedy zřejmé, že zákon č. 148/1998 Sb. stanoví v případě
provádění bezpečnostních prověrek fyzických osob (což byl případ
obou navrhovatelů) zvláštní úpravu správního řízení, která se
odlišuje od řízení upraveného v obecném správním řádu. Jak však
vyplývá již z výše uvedených úvah, samotné vynětí tohoto typu
správního řízení z obecné úpravy podle správního řádu nelze
považovat za stojící v rozporu s citovanými ústavními kautelami,
neboť za určující - z ústavněprávního hlediska - je nutno pokládat
toliko to, zda toto zvláštní řízení šetří ústavně zaručená
základní práva dotčených osob či nikoliv. Právě v tomto směru však
Ústavní soud neshledal námitky navrhovatele V. R. důvodnými, neboť
vynětí tohoto typu řízení z obecné procesní úpravy právu na
spravedlivý proces, právu na svobodný výběr povolání, popř. jiným
ústavním principům neodporuje. Pokud by totiž Ústavní soud dospěl
k závěru opačnému, musel by vycházet ze stanoviska - ve svých
důsledcích zjevně absurdního - že jakákoliv úprava správního
řízení, vybočující z působnosti správního řádu, je již z tohoto
důvodu protiústavní. Rovněž rozpor s čl. 26 odst. 2 Listiny
v daném případě nemůže být dán, protože napadené ustanovení
upravuje "toliko" vynětí režimu řízení podle zákona č. 148/1998
Sb. z působnosti správního řádu, zatímco čl. 26 odst. 2 Listiny
stanoví, že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon
určitých povolání nebo činností. Je tedy zjevné, že mezi oběma
ustanoveními neexistuje přímá obsahová návaznost a že tedy již
z tohoto důvodu mezi nimi nemůže existovat - navrhovatelem V. R.
tvrzený - rozpor.
XII.
K návrhu (J. T. i V. R.) na zrušení ustanovení § 73 odst. 2
zákona č. 148/1998 Sb. Ústavní soud uvádí:
1) Text napadeného ustanovení zní:
"Rozhodnutí, opatření a jiné úkony podle tohoto zákona nepodléhají
soudnímu přezkumu, s výjimkou rozhodnutí o pokutách."
2)Stěžovatelé se domnívají, že citované ustanovení je v rozporu
s čl. 26 a s čl. 36 odst. 2 Listiny, s čl. 4 Ústavy a s čl. 6
odst. 1 Úmluvy. Podle čl. 26 odst. 1 má každý právo na svobodnou
volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat
a provozovat jinou hospodářskou činnost. Odst. 2 stejného článku
stanoví, že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon
určitých povolání nebo činností (odst. 3 a 4 na případ stěžovatelů
zjevně nedopadají). Podle čl. 36 odst. 2 Listiny se může ten, kdo
tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné
správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového
rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí
být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních
práv a svobod podle Listiny. Podle čl. 4 Ústavy jsou základní
práva a svobody pod ochranou soudní moci. Do stejné oblasti
směřuje i čl. 6 odst. 1 Úmluvy, zaručující právo každého, aby jeho
záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě
projednána nezávislým a nestranným tribunálem, zřízeným zákonem,
který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo
o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu.
3) Ústavní soud v první řadě konstatuje, že citovaný článek 36
odst. 2 Listiny (a obdobně rovněž čl. 6 odst. 1 Úmluvy)
představuje obecnou garanci práva na spravedlivý proces a tedy
i soudního přezkumu rozhodnutí orgánů veřejné správy, leč zároveň
poskytuje zákonodárci prostor, aby soudní přezkum zákonnosti
rozhodnutí orgánu veřejné správy zákonem vyloučil. Ani formou
zákona však není možno vyloučit přezkoumávání rozhodnutí týkající
se základních práv a svobod podle Listiny. Rovněž čl. 4 Ústavy se
vztahuje k základním právům a svobodám, a to v tom smyslu, že
garantuje jejich ochranu soudní mocí.
Ústavní soud proto shledal, že podstata souzené věci spočívá
v tom, zda rozhodnutí o vydání či nevydání osvědčení ke styku
s utajovanými skutečnostmi je rozhodnutím týkajícím se základních
práv a svobod podle Listiny či nikoliv. Ústavně konformní je totiž
pouze taková zákonná úprava, jež vyloučí soudní přezkum rozhodnutí
veřejné správy, která svojí povahou do oblasti základních práv
a svobod podle Listiny nespadají. Jestliže by zákon vyloučil
soudní přezkum i u těch rozhodnutí, která do ústavně zaručených
základních práv nebo svobod zasahují, zřetelně by již hranice
ústavnosti překročil.
4) Navrhovatelé tvrdí, že v důsledku napadených rozhodnutí
ztratili možnost dále vykonávat svá dřívější povolání a že
rozhodování o vydání či nevydání bezpečnostního osvědčení je
současně rozhodováním o přístupu k výkonu určitého povolání, které
by nemělo být vyloučeno ze soudního přezkumu. Z obsahu obou návrhů
je tedy zřejmé, že za základní právo, které by ve smyslu čl. 36
odst. 2 Listiny nemělo být vyloučeno ze soudního přezkumu,
považují stěžovatelé čl. 26 odst. 1 Listiny, podle něhož - jak již
bylo uvedeno - má každý právo na svobodnou volbu povolání
a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou
hospodářskou činnost
Skutečnost, že nevydání bezpečnostního osvědčení může vést až
ke ztrátě určitého povolání, vyplývá z ustanovení § 17 odst. 2
zákona č. 148/1998 Sb., z něhož je zřejmé, že předpokladem pro
výkon povolání, kde je nezbytné seznamovat se s utajovanými
skutečnostmi, je vydání osvědčení nebo bezpečnostního oprávnění.
Jestliže příslušné osobě osvědčení nebo bezpečnostní oprávnění
vydáno není, je z povahy věci zjevné, že již nadále nemůže své
původní povolání vykonávat a že může dojít např. k přeřazení této
osoby na jiné místo (pokud to je možné), k odvolání z funkce nebo
např. i k jejímu propuštění ze služebního poměru či k ukončení
pracovního vztahu. Je proto nasnadě, že rozhodnutí o nevydání
osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi představuje citelný
zásah do příslušného pracovního (popř. služebního) poměru a tedy
- ve svých důsledcích - i do základního práva na svobodnou volbu
povolání ve smyslu čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. Podle odst. 2
citovaného ustanovení zákon může stanovit podmínky a omezení pro
výkon určitých povolání nebo činností. Právě takovou podmínkou
a zároveň i omezením ve výkonu určitých povolání je nutnost
bezpečnostní prověrky, takže je proto zřejmé, že i tato - značně
specifická - oblast pod garance práva na spravedlivý proces spadá
(srov. cit. článek 36 odst. 1, 2 Listiny, srov. též bod VIII/H
tohoto nálezu).
5) Podle přesvědčení Ústavního soudu (a v souladu s výše uvedenými
obecnějšími východisky) sice představuje ochrana utajovaných
skutečností a podmínky kladené na osoby, jež s těmito skutečnostmi
budou nakládat, natolik specifickou oblast, že ani
z ústavněprávního hlediska není možné garantovat všechna procesní
práva těchto osob v takové míře, jako tomu je u profesí jiných
a u pracovních sporů jejich zaměstnanců. Na druhé straně však ani
specifika ochrany utajovaných skutečností nemohou vést k vědomé
rezignaci na ústavní ochranu práv prověřovaných osob. Jestliže
tedy čl. 36 odst. 1, 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy zaručují
každému základní právo na spravedlivý proces a jestliže ze
soudního přezkumu nesmí být vyloučen přezkum rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod podle Listiny, musí zákonodárce
i v tomto případě garantovat přezkum správních rozhodnutí
nezávislým soudním orgánem, byť nelze vyloučit nikoli běžný typ
řízení, který bude jednotlivé případy dostatečně diferencovat.
Ústavní soud se domnívá, že tyto případy je zřejmě třeba řešit
zvláštní procesní úpravou, jelikož specifikům dané věci zjevně
nekoresponduje obecná procesní úprava, provedená
ve stávajícím občanském soudním řádu, popřípadě ve správním
řádu.
6) Stávající právní úprava totiž ve svých důsledcích znamená, že
v procesu provádění bezpečnostní prověrky dochází ke značné
koncentraci moci u jediného orgánu exekutivy, přičemž jeho
rozhodnutí může citelně zasáhnout do individuální sféry
prověřované osoby. Úřad, provádějící bezpečnostní prověrku, jehož
úkolem je ověření podmínek pro vydání osvědčení - a který tedy
v tomto směru realizuje určitou "službu" státu a jednoznačně
reprezentuje jeho zájmy - totiž zároveň rozhoduje o vydání
správního rozhodnutí i o opravném prostředku proti němu. Za
situace, kdy neexistuje přezkum nezávislým a nestranným orgánem,
je prověřovaná osoba prakticky podrobena vůli jediné instituce,
kterou již z povahy věci nelze považovat za nezávislou či
nestrannou (srov. též např. ustanovení § 7 odst. 2, 3 zákona č.
148/1998 Sb.). Je proto zřejmé, že napadená zákonná úprava (tj.
§ 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb.) v zásadě odporuje samotnému
smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny (a ostatně i čl. 6 odst. 1 Úmluvy
a čl. 4 Ústavy), jenž spočívá v tom, že rozhodování o zásadních
otázkách týkajících se individuální sféry jedince, prováděné
správním orgánem, musí být podrobeno přezkumu nezávislým
a nestranným orgánem, kterým je zpravidla soud. Ústavní soud se
proto nemůže - v obecné poloze - ztotožnit s právním názorem BIS,
obsaženým v jeho vyjádření k návrhu, podle něhož by případný
soudní přezkum v této oblasti byl v rozporu s principem dělby
moci. Podle mínění Ústavního soudu je totiž zapotřebí pečlivě
odlišovat mezi rozhodováním o tom, kdo bude osvědčen a určen ke
styku s utajovanými informacemi, což skutečně přísluší moci
exekutivní, a mezi případnou soudní kontrolou tohoto procesu, což
- z ústavněprávního hlediska - může vykonávat toliko nezávislá moc
soudní. Ústavní soud respektuje skutečnost, že s ohledem na
specifika a význam rozhodování ve věcech utajovaných skutečností,
kdy je velmi zřetelný bezpečnostní zájem státu, není možné vždy
garantovat všechny běžné procesní záruky spravedlivého procesu
(např. veřejnost jednání). Nicméně i v tomto typu řízení je úkolem
zákonodárce umožnit zákonnou formou realizaci přiměřených záruk na
ochranu soudem (či jiným nezávislým a nestranným tribunálem ve
smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy) byť - podle povahy věci
a s přihlédnutím k charakteru příslušné funkce - na ochranu
i značně zvláštní a diferencovanou. Další specifika této
problematiky jsou zahrnuta pod bod XIII. tohoto nálezu.
Ústavní soud při posouzení ústavnosti vyloučení soudního
přezkumu podle napadeného ustanovení nemohl přehlédnout ani
celkový kontext zákona č. 148/1998 Sb. To znamená, že vyloučení
soudního přezkumu je nutno z ústavněprávního hlediska vnímat ještě
citlivěji za existující právní situace, kdy rozhodování o vydání
osvědčení je upraveno specifickým nestandardním procesním
způsobem, než kdyby dotčená fyzická osoba měla i jiné možnosti
ochrany svých práv.
7) Proto Ústavní soud dospívá k závěru, že vyloučení soudního
přezkumu všech rozhodnutí podle zákona č. 148/1998 Sb. odporuje
čl. 36 odst. 2 Listiny, čl. 4 Ústavy a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
XIII.
Ústavní soud - souhrnně - k problematice zrušení ustanovení
§ 36 odst. 3, třetí věta citovaného zákona ("Důvody . Úřad .
neuvádí) a ustanovení § 73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb.
("Rozhodnutí . nepodléhají soudnímu přezkumu .") dodává:
Podle článku 88 odstavce 2 Ústavy soudci Ústavního soudu jsou
při svém rozhodování vázáni pouze ústavními zákony a mezinárodními
smlouvami podle čl. 10 Ústavy a zákonem podle odst. 1. Tím se
rozumí zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Z toho plyne, že
Ústavní soud je v principu vázán i jednotlivými druhy výroků,
které citovaný zákon upravuje. (Návrh zamítne či zákon, popř. jeho
jednotlivé ustanovení, zruší - § 70 odst. 1, 2 zákona č. 148/1998
Sb.). V souzené věci Ústavnímu soudu nezbylo - z důvodů uvedených
na jiném místě tohoto nálezu - než ustanovení § 36 odst. 3, třetí
věty a ustanovení § 73 odst. 2 zákona zrušit. Vzdor tomu však
Ústavní soud upozorňuje na to, že při přípravě nové zákonné úpravy
bude zřejmě nutné - podle povahy věci a se zřetelem na zastávanou
funkci občana - rozlišovat případy, na něž zrušení citovaných
ustanovení dopadá, od jiných, byť výjimečných případů, u nichž lze
vyloučení soudního přezkumu (popř. neuvedení důvodů nevydání
osvědčení) i nadále považovat za ústavně konformní (např.
u pracovníků některých specifických kategorií v ozbrojených
silách, u určitých příslušníků zpravodajských služeb).
XIV.
Ústavní soud - nad rámec uvedeného textu - dodává, že výhrady
lze mít proti zákonu č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných
skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, jako celku. V tomto směru však příslušný návrh podán
nebyl. Ústavní soud nicméně předpokládá, že se Parlament České
republiky bude zabývat zákonem č. 148/1998 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, komplexně a nikoli pouze napadenými
ustanoveními, jež tento nález zrušuje.
XV.
Ústavní soud usuzuje, že okamžitým zrušením některých
napadených ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. by potenciální výhody
z toho plynoucí mohly být zastíněny jeho nevýhodami, zejména
s přihlédnutím k bezpečnostním zájmům státu, blíže specifikovaným
v předmětném zákonu. K nové zákonné úpravě je totiž třeba
poskytnout potřebný časový prostor, zejména s ohledem na její
náročnost. Proto Ústavní soud využívá možnosti, kterou mu nabízí
ustanovení § 58 odst. 1 a § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
a odkládá vykonatelnost tohoto nálezu ke dni 30. 6. 2002.
XVI.
Závěr
A) Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud v zákoně č. 148/1998
Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů, zrušil dnem 30. 6. 2002:
- ustanovení § 23 odst. 2 ve slově "zejména"
- ustanovení třetí věty § 36 odst. 3
- ustanovení § 73 odst. 2.
B) Návrh na zrušení věty první ustanovení § 73 odst. 1 zákona č.
148/1998 Sb. Ústavní soud zamítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 12. 7. 2001
|
|