Nález
Pléna Ústavního soudu
ze dne 3. července 2000 sp. zn. Pl. ÚS
18/99 ve věci návrhu Městského soudu v Brně na zrušení § 4a zákona
č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených
s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních
orgánů a soudců, ve znění zákona č. 287/1997 Sb. (nález byl
vyhlášen pod č. 320/2000 Sb.).
I. Výrok
Návrh se zamítá.
II. Odůvodnění
Ústavní soud obdržel dne 23.9.1999 návrh Městského soudu v
Brně na zrušení zákona č. 287/1997 Sb., kterým se doplňuje zákon
č. 236/1995 Sb., o platu dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců, ve znění zákona č. 138/1996 Sb.
Předsedkyně senátu JUDr. Eva Gottwaldová jednající za Městský
soud v Brně podle § 30 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), uvedla, že podle § 109
odst. 1 písm. b) druhé a třetí věty občanského soudního řádu
přerušila řízení o žalobě soudce Nejvyššího soudu domáhajícího se
zaplacení 62 000 Kč s příslušenstvím které mu měly být vyplaceny v
lednu 1998 jako další plat za druhé pololetí roku 1997 podle § 4
zákona č. 236/1995 Sb. V důsledku novelizace zákonem č. 287/1997
Sb. mu tato částka vyplacena nebyla, přestože mu na ni vznikl
nárok.
Protože zákon, kterého mělo být při řešení věci použito, je
podle názoru navrhovatele v rozporu s ústavním zákonem, podle č.
95 odst. 2 Ústavy České republiky předložil věc po přerušení
řízení Ústavnímu soudu. Městský soud v Brně vytýká napadenému
zákonu jeho retroaktivnost, čímž mělo dojít k porušení principu
právní jistoty a ochrany důvěry občanů v právo. Vychází při tom z
tvrzení žalobce, že mu nárok na další plat za druhé pololetí roku
1997 při splnění podmínek stanovených v § 4 odst. 2 zákona č.
236/1995 Sb. vznikl již dne 29.9.1997 a že nelze žádným dalším
zákonem rušit již jednou nabytý nárok. Došlo tím k závažnému
porušení čl. 1, čl. 4 a čl. 28 Listiny základních práv a svobod.
Protože návrh splňoval formální náležitosti návrhu na zrušení
zákona a byl učiněn podle § 64 odst. 4 zákona o Ústavním soudu,
Ústavní soud vyžádal od obou komor Parlamentu České republiky
vyjádření k návrhu.
Ve vyjádření Poslanecké sněmovny podepsaném předsedou prof.
Ing. Václavem Klausem, CSc., je uvedeno: Zákon č. 287/1997 Sb.
novelizuje zákon č. 236/1995 Sb. tak, že za § 4 upravující další
plat představitelů a soudců vkládá nový § 4a, v němž je stanoveno,
že představiteli a soudci další plat za druhé pololetí roku 1997
nenáleží. Podle zákona č. 236/1995 Sb. další plat představiteli a
soudci náleží tehdy, pokud představitel nebo soudce v kalendářním
pololetí skutečně svou funkci vykonával alespoň 90 kalendářních
dnů a pokud výkon této funkce v prvním pololetí kalendářního roku
neskončí představitel přede dnem 31. května a soudci přede dnem
30. června a ve druhém pololetí kalendářního roku výkon funkce
neskončí představiteli přede dnem 30. listopadu a soudci přede
dnem 31. prosince. Nárok na další plat za kalendářní pololetí roku
vzniká splněním obou podmínek.Zákon č. 287/1997 Sb. stanovící, že
představiteli ani soudci další plat za druhé pololetí roku 1997
nenáleží, nabyl účinnosti dnem vyhlášení, tj. 28.11.1997, tedy
ještě před splněním druhé podmínky. Z toho vyplývá, že právo na
další plat za druhé pololetí roku 1997 nevzniklo, a proto tento
zákon nemohl zpětně zasáhnout do nabytého práva. Zákon č. 287/1997
Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců, podepsán příslušnými
ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů. V závěru
svého vyjádření předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že zákonodárný
sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s
Ústavou, ústavním pořádkem České republiky a naším právním řádem a
že je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadeného zákona.
Předsedkyně Senátu PhDr. Libuše Benešová ve svém vyjádření
zrekapitulovala průběh zákonodárného procesu. Uvedla, že pokud je
u zákona č. 287/1997 Sb. namítána jeho zpětná účinnost, v tomto
směru návrh není opodstatněný. Bude-li rovněž tento zákon
posuzován z hlediska respektování ústavního principu soudcovské
nezávislosti, je namístě se k této otázce vyjádřit již z toho
důvodu že k tomu nebyla možnost v případě vyjádření podávaného k
návrhu na zrušení zákona č. 286/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu
za druhé pololetí roku 1998 představitelům státní moci a některých
státních orgánů, soudcům, státním zástupcům a členům prezidia
Komise pro cenné papíry, v němž byla navrhovatelem rovněž napadena
jen jeho zpětná účinnost. Nebude zajisté zpochybňováno, že princip
nezávislosti soudců zahrnuje celou řadu aspektů, mezi něž lze
zařadit i hmotné zajištění soudců. Je však namístě poukázat na to,
že toto hmotné zajištění je realizováno především formou
pravidelného měsíčního platu, jeho výše a podmínek poskytování a
tohoto peněžitého plnění se žádná restrikce nedotýkala. Přitom i v
hodnotící zprávě Evropské komise o České republice bylo uvedeno,
že "platy soudců jsou relativně vysoké", přičemž v jiných
oblastech, např. pokud jde o policii a správní struktury, bylo
jako na přetrvávající problém poukázáno na nízkou úroveň platů.
Tyto aspekty jsou silně vnímány i naší veřejností.
Další plat je podle zákonné úpravy jednorázové peněžité
plnění poskytované za stanovených podmínek jednou v kalendářním
pololetí, přičemž ze samotných podmínek trvání nároku, kdy jednou
z nich je trvání pracovního vztahu soudce k poslednímu dni
kalendářního pololetí, vyplývá, že toto peněžité plnění lze stěží
pojímat jako hmotné zajištění soudců, jehož snížení či odejmutí by
mohlo mít za důsledek porušen principu nezávislosti soudců.
Napadený zákon byl Senátem schválen všem přítomnými senátory. K
vyjádření Senátu byla přiložena i těsnopisecká zpráva ze schůze
Senátu, kdy při předkládání návrhu zákona č. 287/1997 Sb. bylo
konstatováno, že při přijímání stabilizačních a ozdravných
opatření vlády bylo rozhodnuto, aby pracovníkům v rozpočtových a
některých dalších organizacích a orgánech, kteří jsou odměňováni
podle zákona č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní
pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a
orgánech, nenáležel další plat za druhé pololetí tohoto roku.
Obdobné ustanovení bylo schváleno nedávno při schvalování zákona o
platech státních zástupců. Navrhovatelé tohoto zákona měli za to,
že je správné, aby obdobná adekvátní úprava byla provedena i u
těch osob, které jsou ze státních prostředků odměňovány podle
zákona č. 236/1995 Sb. Taková úprava je morální a jde o to, aby v
podstatě všichni, kdo jsou odměňováni ze státních prostředků, byli
na tom v tomto roce stejně.
Ústavní soud není vázán odůvodněním, leč toliko petitem
podaného návrhu, a proto jej posoudil i z hlediska souladu s
dalšími ústavními normami a principy. V této souvislosti zejména
nemohl přehlédnout, že nálezem vyhlášeným pod č. 233/1999 Sb. jako
protiústavní zrušil část podobného zákona (č. 268/1998 Sb.), a to
právě ve vztahu k soudcům obecných soudů, a i v tomto případě se
proto musel zabývat otázkou, zda napadený zákon není v rozporu s
ústavně zaručenými principy demokratického právního státu a
soudcovské nezávislosti, jak Ústavní soud shledal v uvedeném
případě. Právě z tohoto hlediska Ústavní soud dospěl k
následujícím závěrům.
Soudcovská nezávislost představuje jednu ze základních
demokratických hodnot a k naplňování této nezávislosti nesporně
napomáhá i materiální zabezpečení soudců. Zejména je podstatné,
aby do soudcovských náhrad nebylo ze strany jiných složek státní
moci zasahováno svévolně, opakovaně a jakoukoliv formou. Proto se
Ústavní soud zaměřil (v souladu s rozhodovací praxí Evropského
soudu pro lidská práva)na otázku, zda napadený zásah do zaručených
práv (tzn. v tomto případě odnětí tzv. 14 platu soudcům obecných
soudů) 1. byl stanoven zákonem, 2. směřoval k legitimnímu cíli a
3. byl nezbytným v demokratické společnosti.
1. K první otázce je možno konstatovat, že zákonná forma
zásahu splněna byla. Přitom jsou nedůvodné navrhovatelovy námitky,
že zákon je retroaktivní, neboť v daném případě je situace
srovnatelná s nálezem vyhlášeným pod č. 233/1999 Sb., v němž se
Ústavní soud s námitkou retroaktivity obdobného zákona již
dostatečně vypořádal, a v daném případě mu proto nezbývá, ne na
tento nález odkázat. Ústavní soud dále konstatuje, že - z
ústavněprávního hlediska - není relevantní skutečnost, že v
posuzované věci došlo k přijetí napadeného zákona rozdílnou
legislativní formou, tzn. novelizací příslušného zákona na rozdíl
od přijetí zákona samostatného. Je totiž sice pravdou, že
ústavněprávně je vhodnější, když - právě v tak "citlivé" oblasti,
jako je omezování materiálních požitků soudců - dojde k novelizaci
zákona původního, který stanoví plat a další náležitosti soudců, a
tedy jedná se o řešení systematické, než když je přijat samostatný
zákon, který svojí materií ad hoc zasahuje do zákona jiného.
Nicméně z ústavněprávního hlediska tento rozdíl sám o sobě nemá
rozhodující význam.
V tomto směru tedy návrh na zrušení předmětného zákona není
důvodný, neboť k napadenému zásahu došlo zákonnou formou.
2. Druhou otázkou je, zda napadený zákon směřoval k
legitimnímu cíli, tzn. zda odejmutí tzv. 14. platů soudců
obecných soudů bylo v předmětném období legitimní.
V této souvislosti Ústavní soud nemohl odhlédnout ani od
sociální a ekonomické reality České republiky, která se v době
přijetí tohoto zákona nacházela v obtížné hospodářské a sociální
situaci, což ve svých důsledcích vedlo i ke zrušení tzv. 14. platů
státních zaměstnanců (byť poněkud jinou formou než u ústavních
činitelů) a také k odnětí tzv. 14. platu ústavních činitelů. Z
hlediska legitimity cíle proto Ústavní soud zastává názor, že ani
soudci obecných soudů se nenacházejí v jakémsi "právním a
ekonomickém vakuu", které by je zcela izolovalo od okolní
hospodářské a sociální reality. Nelze tedy kategoricky tvrdit, že
soudci obecných soudů mají apriorní právo na takové materiální
zabezpečení, které nemůže být legislativní formou žádným způsobem
a za žádných okolností změněno.
V nálezu vyhlášeném pod č. 233/1999 Sb. Ústavní soud
deklaroval, že stát je povinen vytvářet institucionální
předpoklady pro reálnou nezávislost soudů a pro stabilizaci jejich
pozice ve vztahu k legislativě a exekutivě. Soudy musí plnit své
úkoly a povinnosti zejména v oblasti práv a svobod člověka a
občana, přičemž tyto principy nesmějí být narušeny ani
legislativní formou. Ústavní soud na tomto základním východisku
nic nezměnil. V dané věci bylo postupem zákonodárce dotčeno
materiální zabezpečení celé veřejné sféry (a to s ohledem na vztah
novelizace zákona č. 236/1995 Sb. a novelizace zákona č. 143/1992
Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v
některých dalších organizacích a orgánech), a nikoli pouze soudců.
Odlišné posuzování pouze jedné skupiny, i když chráněné ve zvýšené
míře ústavními kautelami principu nezávislosti, by znamenalo v
uvedeném kontextu stěží přijatelné zvýhodnění. Při každém
legislativním zásahu i do materiálního zabezpečení soudců je tedy
nezbytné důsledně respektovat základní principy materiálního
právního státu a hodnotovou orientaci ústavního pořádku České
republiky. Zejména k tomuto zásahu nesmí dojít v důsledku svévole
nebo porušením principu právní jistoty. V takovémto případě by
zjevně došlo i k porušení legitimity sledovaného cíle.
Nicméně právě v tomto směru je nutno vidět odlišnost situace
obou zmíněných případů. Jestliže totiž ve věci nálezu vyhlášeného
pod č. 233/1999 Sb. Ústavní soud rozhodoval za situace, kdy zásah
do nezávislosti soudců byl napadeným legislativním aktem
bezprostřední a aktuální v souzené věci by vyhovění návrhu ve svém
důsledku znamenalo přiznání příslušných materiálních požitků s
více než dvouletým zpožděním (kdy i žalobce před Městským soudem v
Brně svůj návrh podal více než rok poté, co napadený zákon nabyl
účinnosti) a zrušení napadeného zákona z důvod ochrany soudcovské
nezávislosti by bylo z ústavněprávního hlediska nanejvýš
problematické. Ústavní soud totiž ve své činnosti musí usilovat o
efektivní ochranu ústavnosti a za této situace by zrušení
napadeného zákona bylo zjevně neefektivní a neplnilo by přiměřeně
ten účel, který Ústavní soud deklaroval v nálezu vyhlášeném pod č.
233/1999 Sb.
Ústavní soud konstatuje, že v daném případě neshledal rozpor
mezi legitimitou sledovaného cíle a napadeným zásahem a že
předmětný zákon není ani z tohoto pohledu protiústavní.
3. Třetí aspekt, jímž se Ústavní soud zbýval, bylo posouzení
toho, zda napadený zákon byl v demokratické společnosti nezbytným
opatřením. To znamená, že se Ústavní soud musel zaměřit na otázku,
zda ke sledovanému legitimnímu cíli nebylo možno dospět jiným
způsobem než přijetím tohoto zákona. V souzené věci Ústavní soud
shledal, že zvolené řešení - přes veškeré uvedené výhrady - nelze
považovat za protiústavní ani z toho důvodu že by nepředstavovalo
opatření v demokratické společnosti nezbytné. Napadeným zákonem
totiž ze všech uvedených důvodů nedošlo k ohrožení
institucionálních předpokladů pro reálnou nezávislost soudů a
nelze jej charakterizovat ani jako svévolný akt zákonodárce.
Ústavní soud totiž při plnění svých úkolů musí zvažovat i
intenzitu zásahu do základních principů ústavnosti a napadený
zákon jako protiústavní derogovat až tehdy, dospěje-li k závěru,
že míra neústavnosti napadeného zákona reálně porušuje základní
ústavní principy. K takovému závěru však Ústavní soud v posuzované
věci nedospěl.
Ústavní soud přistupuje ke zrušen právního předpisu v
případě, jestliže shledá, že užitek plynoucí z derogace převažuje
nad nežádoucími důsledky z ní plynoucími, a tedy postupuje podle
principu přiměřenosti v materiálním právním státě. Ani v tomto
směru Ústavní soud důvod pro zrušení napadeného zákona neshledal.
1. Odlišné stanovisko soudce JUDr. Vladimíra Čermáka
Nálezem ze dne 3.7.2000 sp. zn. Pl. ÚS 18/99 zamítl Ústavní
soud návrh Městského soudu v Brně na zrušení zákona č. 287/1997
Sb., kterým se doplňuje zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci
a některých státních orgánů a soudců, ve znění zákona č. 138/1996
Sb. Citovaný nález se odchyluje od právního názoru Ústavního soudu
vysloveného v nálezu publikovaném pod č. 233/1999 Sb., totiž že
obdobný napadený zákon je v rozporu s principem soudcovské
nezávislosti zakotveným v č. 82 odst. 1 Ústavy České republiky,
jakož i čl. 1 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod. Ústavní soud v nálezu ve věci sp. zn.
Pl. ÚS 18/99 dospěl k opačnému závěru, totiž že napadeným
ustanovením zákona nebyl porušen princip nezávislosti soudců a
návrh zamítl, ačkoli se pro tento nález nevyslovila kvalifikovaná
většina 9 přítomných soudců ve smyslu ustanovení § 13 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Jinými slovy, Ústavní soud rozhodl
tímto nálezem v situaci, kdy nemohla pominout závaznost jeho
předchozího nálezu ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy České
republiky.
2. Odlišné stanovisko soudce JUDr. Pavla Holländera
Odlišné stanovisko podané k odůvodnění nálezu Ústavního soudu
sp. zn. Pl. ÚS 18/99, jímž se zamítá návrh Městského soudu v Brně
na zrušení zákona č. 287/1997 Sb., kterým se doplňuje zákon č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců, ve znění zákona č. 138/1996 Sb., se zakládá na
následujících důvodech:
Posouzení ústavnosti předmětného zákona se odvíjí od řešení
ústavní konformity jeho účelu, od posouzení intenzity zásahu do
nezávislosti soudů, dále od jeho možné retroaktivity a konečně od
zvážení možných nerovností, jež zakládá.
Argumenty, které vedly soud k závěrům ohledně prvních tří
hledisek a jež lze považovat za důvodné a rozhodující pro přijetí
nálezu, se staly důvodem pro omezen předkládaného odlišného
stanoviska pouze na otázky předmětným zákonem založených
nerovností, z hlediska § 14 zákona o Ústavním soudu pak pro
omezení odlišného stanoviska toliko na odůvodnění tohoto nálezu.
Dle § 30 odst. 3 zákona č. 236/19995 Sb., o platu a dalších
náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci
a některých státních orgánů a soudců, ve znění pozdějších
předpisů, soudci náleží, s výjimkou předsedy Nejvyššího soudu a
předsedy Nejvyššího správního soudu, další plat (na tomto místě,
pouze jako exkurz, nelze než vyjádřit "obdiv" nad důsledností
zákonodárce, jenž upravuje platové podmínky představitele státního
orgánu, který doposud, a to v rozporu s Ústavou České republiky,
nezřídil). Dle § 4 odst. 2 téhož zákona soudci náleží další plat,
pokud v kalendářním pololetí skutečně vykonával funkci alespoň 90
kalendářních dnů. Do této doby se nezapočítává doba, po kterou
nevykonával funkci z důvodu nemoci, úrazu, těhotenství nebo
mateřství. Doba jiné omluvené nepřítomnosti v práci se soudci do
této doby započítává v délce nepřesahující 45 kalendářních dnů v
kalendářním pololetí. Nárok na další plat nevznikne a) v prvním
pololetí kalendářního roku představitel, jehož výkon funkce
skončil přede dnem 31. května, a soudci, jehož pracovní vztah
skončil přede dnem 30. června, b) ve druhém pololetí kalendářního
roku představiteli, jehož výkon funkce skončil přede dnem 30.
listopadu, a soudci, jehož pracovní vztah skončil přede dnem 31.
prosince.
Návrhem napadený zákon pak stanoví, že soudcům další plat za
druhé pololetí roku 1997 nenáleží.
Tato legislativní úprava, reflektujíc možnosti státního
rozpočtu, ekonomickou situaci státu a maximu sounáležitosti se
zaměstnanci, resp. představiteli sféry moci výkonné i zákonodárné,
však vytvořila vnitřní nerovnosti mezi soudci obecných soudů.
Podle ní totiž soudci, jenž splňuje podmínky nároku na čtrnáctý
plat, nesplňuje však podmínky nároku na plat třináctý (např. v
důsledku jmenování k datu po 1. dubnu) žádný další plat za rok
1997 nenáleží, avšak soudci, jenž splňuje podmínky nároku na
třináctý plat, nikoli však na plat čtrnáctý, další plat náleží.
Vzniká tím stav, kdy dvěma soudcům, již vykonávali funkci déle než
zákonem předpokládaných 90 kalendářních dnů, avšak v rozdílných
pololetích, je další plat přiznán pouze v závislosti na tom, zdali
se jedná o první nebo druhé pololetí roku. V důsledku této úpravy
může vzniknout i situace, kdy je další plat přiznán soudci, u
něhož je doba výkonu funkce za rok výrazně kratší (např. od 29.
března do 30. června), není však přiznán soudci, u něhož je doba
výkonu funkce za rok výrazně delší (např. od 2. dubna do 31.
prosince).
Ústavní soud České republiky v řadě svých rozhodnutí (zejména
Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, str. 170 -
171) vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Ztotožnil se v
nich (a to zejména v nálezech ve věcech vedených pod sp. zn. Pl.
ÚS 16/93 (tamtéž, svazek 1, str. 194 - 195, 205 - 206), Pl. ÚS
36/93 (tamtéž, svazek 1, str. 179), Pl. ÚS 5/95 (tamtéž, svazek 4,
str. 218), Pl. ÚS 9/95 (tamtéž, svazek 5, str. 137) s chápáním
ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem ČSFR
(US ČSFR, 1992, R 11): "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení
svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně vhod než
jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně... Pokud zákon
určuje prospěch jedné skupiny a zároveň stanoví neúměrné
povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné
hodnoty.". Ústavní soud tímto odmítl absolutní chápání principu
rovnosti, přičemž dále konstatoval: "rovnost občanů nelze chápat
jako kategorii abstraktní, nýbrž jako rovnost relativní, jak ji
mají na mysli všechny moderní ústavy" [Pl. ÚS 36/93 (Sbírka nálezů
a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, str. 179)]. Obsah principu
rovnosti tím posunul do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti
hledisek odlišování subjektů a práv. Hledisko první spatřuje tudíž
ve vyloučení libovůle.
Hledisko druhé vyplývá z právního názoru, vyjádřeného v
nálezu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95 (tamtéž, svazek 3,
str. 209): "nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout
základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující,
alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se
zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i
porušení jiného základního práva" [shodně Pl. ÚS 5/95 (tamtéž,
svazek 4, str. 217 - 218)]. Hlediskem druhým při posuzování
protiústavnosti právního předpisu, zakládajícího nerovnost je tedy
tímto založené dotčení některého ze základních práv a svobod.
Vnitřní nerovnosti, založené napadenou právní regulací,
schází jakékoli odůvodnění, jakýkoli účel, tuto nerovnost nelze
hodnotit jinak, než jako projev libovůle a nahodilosti v přístupu
zákonodárce v normotvorbě.
Z pohledu druhého kritéria, jímž nutno testovat dodržení
základních práv plynoucích z principu rovnosti, nelze než poukázat
na dotčení základního práva na stejnou odměnu za práci stejné
hodnoty bez jakéhokoli rozlišování plynoucího z čl. 28 Listiny
základních práv a svobod (a to ve spojení s čl. 41 odst. 1 a čl. 4
odst. 4 Listiny), dále z čl. 7 písm. a) Mezinárodního paktu o
hospodářských, sociálních a kulturních právech, a konečně z čl. 4
Evropské sociální charty (č. 14/2000 Sb. m. s.). Je potřebné
přitom zdůraznit, že v demokratickém právním státě základní práva
na stejnou odměnu za práci stejné hodnoty bez jakéhokoli
rozlišování nutno interpretovat pohledem svobody vlastnictví a
svobody podnikání. Z uvedeného pohledu nutno rozlišovat dopady
tohoto základního práva na sféru soukromou a sféru veřejnou a dále
nutno rozlišovat důvody a intenzitu možného rozdílného přístupu k
odměňování. Jakkoli by však byla tato hlediska pojímána, v
posuzované věci vzniká situace, jež ústavní relevanci nepochybně
naplňuje; nerovnost vzniká ve sféře veřejné a její intenzita je
absolutní - za splnění stejných časových podmínek stejný rozsah
práce v jednom případě odměňován dalším platem je, v jiném (a to
pouze z hlediska časového posunu) tomu tak již není.
Nutno v této souvislosti tudíž pouze učinit poznámku, že
zákonodárci nic nebránilo při odejmutí dalšího platu soudcům
postupovat obdobným způsobem jak učinil v čl. II nařízení vlády č.
248/1998 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o
platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých
dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů, dle něhož
zaměstnancům orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí
se v předmětném roce poskytne další plat (§ 10a nařízení vlády č.
253/1992 Sb.) jen ve výši poloviny částky, na kterou by jinak
zaměstnanci vznikl nárok.
Smyslem ustanovení § 12 odst. 4 zákona o Ústavním soudu je
vytvořit mechanismus umožňující dosažení zákonem vyžadované
většiny, potřebné pro rozhodnutí pléna Ústavního soudu. Jeho
předpokladem je příklon soudců k jednomu ze dvou návrhů, které v
předcházejícím hlasování získaly nejvíc hlasů, k tomu, jenž byl
jejich původnímu návrhu nejbližší. Veden tímto účelem se autor
tohoto separátního vota vyslovil pro přijetí nálezu, jímž se návrh
na zrušení zákona č. 287/1997 Sb. zamítá, a své odlišné stanovisko
omezil pouze na odůvodnění nálezu.
3. Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Ivany Janů
S odůvodněním nálezu nesouhlasím Jsem toho názoru, že Ústavní
soud měl návrh zamítnout z důvodů, které jsem uvedla v odlišném
stanovisku ve věci sp. zn. Pl. ÚS 13/99 (14. plat za II. pololetí
1998), především proto, že napadený zákon nezasahuje do
soudcovské nezávislosti, není retroaktivní, ani nevedl k zásahu do
nabytých práv. Nezávislost soudce spatřují v souboru předpokladů,
z nichž nejsilnější jsou odborná úroveň a ty povahové vlastnosti,
které ze soudce činí integrovanou osobnost. Jde zejména o smysl
pro odpovědnost a odvahu k hledání spravedlnosti v rámci právního
aktu. Je jisté, že k nezávislosti rovněž patří i dostatečné
ekonomické zabezpečení a dostatečně dlouhý či doživotní mandát
soudce. Platové otázky týkající se soudců nemohou být ponechány
libovůli; soudce nesmí být postaven do pozice, že si "svoji mzdu"
od toho, kdo mu ji určuje zákonem, musí zasloužit. Proto
se základní otázka koncentruje do posouzení, zda odnětí možnosti
získat další, tzv. 14. plat za druhé pololetí roku 1997 je zásahem
takové intenzity, aby byla ohrožena ochrana ústavního principu
nezávislosti soudcovské moci, a to vše za situace, kdy soudcům
byla jejich odměna v r. 1995 za trvání jejich mandátu zákonem č.
236/1995 Sb., tedy zákonem, jehož se napadený předpis stal
integrální součástí, podstatně zvýšena, minimálně na dvojnásobek.
Další plat, čtrnáctý je svým charakterem bonusem vypláceným jednou
za pololetí k běžnému měsíčnímu příjmu soudců. Právo na jeho
výplatu totiž nevzniká stejným způsobem jako právo na výplatu
mzdy, avšak je vázáno na splnění speciálních, dodatečných
podmínek. Za této situace setrvávám na svém stanovisku, že v
posuzovaném případě nejde o situaci, která by vedla k ohrožení
soudcovské nezávislosti v míře dosahující intenzity porušení
ústavního principu obsaženého v č. 82 odst. 1 Ústavy České
republiky.
Dále namítám, že při rozhodování v této věci se Ústavní soud
měl vypořádat s právním názorem vysloveným v nálezu týkajícím se
14. platu za II. pololetí 1998 a uveřejněném pod č. 233/1999 Sb.,
a to postupem podle § 13 zákona o Ústavním soudu. Tvrzení o
odlišnosti obou případů založené na beprostřednosti či časovém
odstupu návrhů na zrušení zákonů posuzovaných ke dni jejich
účinnosti považuji za neadekvátní a nevhodné. Konstrukce obou
předpisů o odnětí 14. platů v různých letech je naprosto shodná, a
pokud dospívá Ústavní soud ve výroku ke zcela protichůdnému závěru
(byť na základě jiných )úvah a argumentů, což ani jinak
nepřichází v úvahu), než vyjádřil ve výroku dřívějšího nálezu,
jde evidentně o změnu právního názoru vyžadující respektování
zákonem stanovené procedury. Potřebné většiny 9 soudců však při
hlasování v tomto případě dosaženo nebylo, čímž došlo podle mého
názoru k porušení § 13 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
4. Odlišné stanovisko soudce JUDr. Jiřího Malenovského
Ztotožňuji se s výrokem nálezu, podle něhož se návrh na
zrušení zákona č. 287/1997 Sb., kterým se doplňuje zákon č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců, ve znění zákona č. 138/1996 Sb., zamítá, a ztotožňuji se
rovněž s argumenty jeho odůvodnění, které vedly Ústavní soud k
závěru, že citovaným zákonem nedošlo k porušení principů
retroaktivity a nezávislosti soudců. Domnívám se ovšem že zákon č.
287/1997 Sb. není v souladu s Ústavou České republiky, Listinou
základních práv a svobod i s mezinárodními smlouvami podle čl. 10
Ústavy z jiných důvodů. Vzhledem k tomu, že "podle ustáleného
názoru Ústavního soudu je tento soud při svém rozhodování rozsahem
a obsahem podaného návrhu vázán a ve svém rozhodnutí z jeho hranic
(ultra petitum) vykročit nemůže" (Pl. ÚS 16/94 - viz Sbírka nálezů
a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, usnesení č. 14), nestaly se
tyto jiné důvody, které sám navrhovatel neudával, předmětem
posouzení Ústavního soudu, ani nebyly zohledněny ve výroku jeho
nálezu. Domnívám se nicméně, že se Ústavní soud měl s nimi
vypořádat nad rámec návrhu alespoň v odůvodnění svého nálezu.
Odlišné stanovisko k odůvodnění nálezu opírám o následující
skutečnosti a argumenty:
Zákonodárce má plnou svobodu zohlednit negativní rozpočtovou
realitu státu při úpravě platů jeho zaměstnanců. Omezení, případně
odnětí dalšího platu za takových okolností lze považovat za
legitimní cíl (dosažení úspor ke kompenzování rozpočtových
problémů).
Je nepochybné, že zákonodárce svým opatřením chtěl snížit
plnění ze státního rozpočtu v souvislosti s dalšími platy na
polovinu individuálních nároků. Rozhodl tedy, že místo dvou
dalších platů má být v roce 1997 vyplacena odměna pouze ve výši
jednoho dalšího platu.
Další plat je jednorázovým peněžitým plněním, na něž vzniká
nárok, pokud pracovní poměr či výkon funkce trvaly po určitou
dobu, a váže se tedy na práci měřenou časem. Mezinárodní pakt
o hospodářských, sociálních a kulturních právech, jímž je Česká
republika vázána a jenž je - v souladu s ustálenou judikaturou
Ústavního soudu - mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, ve
svém čl. 7 stanoví: "Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo
každého člověka na spravedlivé a uspokojivé pracovní podmínky",
...zejména na "spravedlivou mzdu a stejnou odměnu za práci stejné
hodnoty, bez jakéhokoli rozlišování...". Taktéž Evropská sociální
charta, jež zavazuje Českou republiku, ve svém čl. 4 obsahuje
závazek smluvních stran "uznat právo pracujících mužů a žen na
stejnou odměnu za práci stejné hodnoty". Další plat osob, na něž
se vztahuje zákon č. 287/1997 Sb., je vázán na výkon funkce (viz
§ú 4 zákona č. 236/1995 Sb.). Výkon příslušné funkce představuje z
hlediska obou citovaných mezinárodních smluv "hodnotu". Dvě různé
osoby, které vykonávají stejnou funkci, vyprodukují za stejné
období práci stejné hodnoty. Podle uvedených mezinárodních
smluv za takových okolností náleží stejná odměna, bez jakéhokoli
rozlišování.
Zákon č. 287/1997 Sb. rozlišuje z hlediska nároku na
další plat podle toho, zda práce stejné hodnoty vznikla v prvním
nebo ve druhém pololetí. Takové rozlišování, které je Mezinárodním
paktem o hospodářských, sociálních a kulturních právech ostatně
obecně vůbec zakázáno, nemá rozumný základ, neboť diskvalifikuje
práci provedenou ve druhém pololetí kalendářního roku ve srovnání
se stejnou prací provedenou v pololetí prvním. Tím vnáší mezi
adresáty tohoto zákona neodůvodněnou nerovnost a diskriminaci.
Listina základních práv a svobod sice explicitně právo na stejnou
odměnu za práci stejné hodnoty nestanoví, avšak zákaz diskriminace
lze nepochybně vyvodit z jejího čl. 28, podle něhož zaměstnanci
mají právo na "spravedlivou" odměnu za práci. Kromě toho třeba
připomenout, že v souladu s ustáleným ústavněprávním i
mezinárodněprávním principem působí ústavní i mezinárodněsmluvní
katalogy lidských práv komplementárně a ve vzájemné harmonii.
Proto nic v Listině základních práv a svobod nesmí být vykládáno
jako omezení jakéhokoli práva zaručeného jednotlivci podle
mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách.
Třebaže zákon č. 287/1997 Sb. nemá zpětnou účinnost, neboť
nabyl účinnosti ještě před vznikem práva na 14. plat, stěží
odpovídá pojmu "zákon", jak je užíván např. v Úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod. Nestačí - jak uvádí odůvodnění
nálezu ve věci, v níž se dává toto odlišné stanovisko - aby zásah
do platových náležitostí soudců a jiných kategorií byl proveden v
"zákonné formě", ale tato forma musí splňovat další materiální
náležitosti. "Zákon" musí mj. být "předvídatelný" (viz zejména
rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Silver a další
ze dne 25.3.1983). Zákon č. 287/1997 Sb. byl jednak schválen až na
konci září roku 1997 a nikoli před započetím roku 1997, jednak
začátek a ukončení výkonu funkce nese z hlediska adresátů zákona
č. 287/1997 Sb. rysy neovlivnitelné nahodilosti.
Způsob artikulace jinak legitimního cíle zákonodárce v zákoně
č. 287/1997 Sb. je ústavně vadný. Zavedl nerovnost mezi osobami v
rámci působnosti tohoto zákona v závislosti na nahodilé okolnosti,
zda byla funkce vykonávána v tom či onom období roku. Aplikace
nahodilého a nerozumného kritéria znemožňuje ve svých konkrétních
dopadech dosažení legitimního cíle: v případě některých osob v
působnosti zákona č. 287/1997 Sb. zůstává jejich nárok a další lat
v r. 1997 nikterak neomezen, což zákonodárce evidentně nechtěl, v
případě jiných osob dochází k zániku nároku na další plat v tomto
roce úplně, což si zákonodárce zřejmě rovněž nepřál. Kromě toho je
zákon č. 287/1997 Sb. i právním předpisem, který je z hlediska
svých adresátů předpisem nepředvídatelným, neboť jim nedovoluje z
důvodu pozdního schválen i z povahy odměňované práce (výkon
funkce) přizpůsobit mu své chování. Takový způsob vyjádření
legitimního cíle považuji za porušení čl. 1 a čl. 28 Listiny
základních práv a svobod, čl. 7 Mezinárodního paktu o
hospodářských, sociálních a kulturních právech a čl. 4 Evropské
sociální charty.
5. Odlišné stanovisko soudce JUDr. Vladimíra Paula
Ústavní soud dne 3.7.2000 rozhodoval o odejmutí dalšího
platu, tzv. čtrnáctého platu, za druhé pololetí roku 1997 roku
1999 a roku 2000, jak bylo stanoveno zákonem č. 287/1997 Sb. a
zákonem č. 308/1999 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé
pololetí roku 1999 a za druhé pololetí roku 2000 představitelům
státní moci a některých státních orgánů, soudcům, státním
zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné papíry, když Městský
soud v Brně a Okresní soud v Hradci Králové, každý v jím
projednávaném případě, navrhly zrušení příslušného zákona o
odejmutí tzv. čtrnáctého platu představitelům státní moci a
soudcům.
Ústavní soud zamítl oba návrhy na zrušení zákonů o odejmutí
čtrnáctého platu, třebaže svým nálezem, který by publikován ve
Sbírce zákonů č. 233/1999 Sb., již předtím částečně zrušil zákon
č. 268/1998 Sb., o odejmutí dalšího platu za druhé pololetí roku
1998 představitelům státní moci a některých státních orgánů,
soudcům, státním zástupcům a členům prezidia Komise pro cenné
papíry, a to právě pokud jde o odejmutí dalšího platu soudcům
Postavil se na stanovisko, že odejmutí dalšího platu soudcům je
ohrožením soudcovské nezávislosti, která je zvlášť zdůrazněna v
Ústavě České republiky v čl. 82 odst. 1 - "Soudci jsou při výkonu
své funkce nezávislí. Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat." -
a v čl. 81 - že soudní moc je vykonávána jménem republiky
nezávislými soudy.
Zdůvodnění současných rozhodnutí jsou podrobně uvedena v obou
nálezech a není nutno je podrobně analyzovat, protože se
soustřeďují na to, že toto peněžité plnění nelze chápat jako
hmotné zajištění soudců, jehož snížení by mohlo mít za následek
porušení principu nezávislosti soudců. Uznávají dopad finančních
potíží státu též na soudcovské platy, vytýkají odlišné posuzování
pouze jedné skupiny státem placených osob apod. Nejde v zásadě o
argumenty, které by vůbec zdůvodňovaly, proč se Ústavní soud věcně
odchýlil od hodnocení svého nálezu za stejné situace v roce 1999
(č. 233/1999 Sb.), zejména když argumentaci o finančních potížích
státu protiřečí obecně známá realita, že stát v blízkém období
poté financoval miliardovými částkami ztráty bank a velkých
průmyslových podniků, a že tedy finanční prostředky v mnohonásobně
vyšších částkách byly k dispozici, aby původní ustanovení zákona
mohla být dodržena.
Na druhé straně je však zřejmé, že si zastánci odejmutí
čtrnáctých platů byli vědomi toho, že do budoucna by trvale
opakovaná taková metoda zásahu státu mohla negativně ovlivňovat
povinnost státu vzdát se stejných či obdobných nouzových zásahů.
Je třeba vyloučit, aby plat soudců se stal pohyblivým faktorem
podle okamžitých představ toho či onoho vládního seskupení. Tuto
zásadu ostatně vyjadřuje nejlépe ustanovení jedné ze známých a
významných ústav, v níž se uvádí, že soudci za svou službu
dostávají ve stanovených termínech náhradu, která nesmí být během
trvání jejich služby snížena. Stát si musí být vědom, že by tím
znehodnotil jednu ze základních demokratických hodnot, jakou
představuje soudcovská nezávislost. A právě k tomu je zaměřena
další část tohoto odlišného stanoviska.
V připomínkách i v diskusích k tomuto tématu jak z odůvodnění
nálezu vyplývá, se účastníci zaměřují především na právo soudců na
plat v té či oné výši a domnívají se, a to správně, že i přes tyto
zásahy změnami zákonů provedené nebudou ovlivněny charaktery
soudců a jejich rozhodování. Opomíjejí však, že takové zásahy mají
dopad daleko širší a že při konkrétním rozhodování v tomto případě
se jedná o něčem jiném. Pokud jde o institut nezávislosti soudů a
soudců, který, jak již řečeno, má své místo i v Ústavě České
republiky, byl zde devalvován jeho význam zásahy moci zákonodárné
do působnosti moci soudní, což se markantně projevilo i vydáním
zákona č. 308/1999 Sb., který si charakter nouzového zásahu
podržel.
Pokud ve svých odůvodněních Ústavní soud vycházel z toho, že
odmítnutí nároku soudců na čtrnáctý plat je zanedbatelným zásahem,
který závažnou újmu soudcům nezpůsobil, jde o rozhodnutí
nesprávné, o rozhodnutí o něčem jiném, o rozhodnutí, které v rámci
evropských poměrů i působnosti OSN je třeba pokládat za
odsouzeníhodné, protože jde o rozhodnutí zásadní s širokým
dosahem, které porušuje uznávané principy pro nezávislost
soudnictví, jak jsou obsaženy již v rezoluci Valného shromáždění
OSN ze dne 13.12.1985.
Postoj Rady Evropy k soudnictví, který je formulován v
Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. 12 z roku 1994, nemá o
nic menší význam, ba naopak postulát nezávislosti účinně podporuje
a rozvíjí. Formuje řadu předpokladů pro nezávislost, efektivitu a
roli soudců, které spatřuje v právním zakotvení záruk, jako zákaz
revize soudního rozhodnutí mimo soudní soustavu, funkční období a
platy zaručené zákonem neodvolatelnost po dobu funkčního období,
zákaz zásahu do pravomoci soudu, zabezpečení proti zásahům do
nezávislosti soudů ze strany exekutivy a legislativy, rozhodování
soudce oproštěné od všech vlivů a zásahů a nepodléhající žádné
kontrole zvnějšku a další.
Závažným dokumentem v této problematice je v rámci Rady
Evropy připravená Charta statutu soudce v Evropě z roku 1998,
která se zaměřuje na posílení pozice práva a ochrany svobod
jednotlivce v demokratických státech větší účinností soudní
nezávislosti a na zajišťování nejlepších záruk působnosti,
nezávislosti a nestrannosti soudců. V jejím č. 6.1 shledali tvůrci
Charty zřejmě nezbytným i zdůraznit vlastní důvody, proč platy
soudců musí být podrobeny určitým zárukám stability, rovnováhy a
ochrany proti libovůli. V textu se zdůrazňuje, že soudci
vykonávající soudcovskou funkci jako profesi mají právo na plat,
jehož výše je stanovena tak, aby je chránila před tlakem
(nátlakem), směřujícím k ovlivnění jejich rozhodnutí a všeobecně
k ovlivnění jejich chování při výkonu nalézání práva, jež by mohlo
poškozovat jejich nezávislost a nestrannost.
Obecně je možno říci, že Charta zaměří statut pro soudce
podle cílů, které mají být dosaženy; zajištění kompetentnosti,
nezávislosti i nestrannosti, které všichni členové veřejnosti jsou
oprávněni očekávat od soudu a soudců pověřených chránit jejich
práva. Charta tak nebude cílem sama od sebe, ale bude spíše
prostředkem záruky, že jednotlivci, jejichž práva mají být
chráněna soudy a soudci, budou mít nezbytnou a skutečnou záštitu v
nezávislých soudech.
Závěrem je třeba si povšimnout i toho, že je někdy
zdůrazňováno, že uvedené postuláty nejsou zakotveny v
mezinárodních smlouvách a nejsou pro státy závazné. Někteří je
naopak pokládají za smyšlenky soudců, kteří si chtějí prosazovat
jednostranně své zájmy. Ani jedno ani druhé však není správné. V
mezinárodním právu je známé a je přijímáno, že zejména nové
myšlenky a instituty se prosazují pomalu a s obtížemi. A tak dříve
než mezinárodní společenství se sjednotí natolik, aby bylo možno
připravovat tu kterou mezinárodní smlouvu, objevují se takové
myšlenky a instituty např. v rezolucích Valného shromáždění, které
je přijímá většinovým hlasováním. Rezoluce nejsou sice právně
závazné, ale jsou obvykle projednávány všemi členskými státy a
přijímány i respektovány. Jejich politická, morální a etická síla
či závaznost je v praxi všeobecně uznávána, mnohdy bez ohledu na
výsledky původního hlasování. Obdoba jednání států v Radě Evropy
jako vývojového trendu v zájmu mezinárodního společenství je
nasnadě a nedostatek smluvní úpravy nemůže být vzniku obecného
přesvědčení na překážku.
6. Odlišné stanovisko soudce JUDr. Vlastimila Ševčíka
Odlišné stanovisko stran nálezů Ústavního soudu ze dne
3.7.2000 ve věcech návrhů na zrušení zákona č. 287/1997 Sb. (Pl.
ÚS 18/99) a na zrušení části ustanovení § 1 zákona č. 308/1999 Sb.
(Pl. ÚS 16/2000) je podloženo následujícími důvody:
1. Především krajní pochybnosti vzbuzuje způsob, jakým byly
oba nálezy přijaty; v obou případech byly plénu Ústavního soudu
předloženy zpravodajské zprávy vyúsťující v závěr, dle něhož měly
být oba návrhy na zrušení vpředu označených zákonných norem
zamítnuty, přičemž však ani v jednom případě nezískaly tyto
zpravodajské zprávy kvalifikovanou většinu hlasů (§ 13 zákona č.
182/1993 Sb.).
Ve věci Pl. ÚS 18/99 bylo po hlasování o zpravodajské zprávě
prostou většinou hlasů (s ohledem na nález sp. zn. Pl. ÚS 13/99)
přijato rozhodnutí, že v této věci nebudou aplikovány zásady pro
přijetí rozhodnutí na základě právního názoru, který se odchyluje
od právního názoru vysloveného v nálezu (sc. nálezu ve věci Pl. ÚS
13/99 publ. pod č. 233/1999 Sb.), ve věci Pl. ÚS 16/2000 bylo (s
výsledkem již zmíněným) hlasováno jen o zpravodajské zprávě.
V odůvodnění nálezu ze dne 15.9.1999 publikovaného pod č.
233/1999 Sb., jímž bylo v ustanovení § 1 zákona č. 268/1998 Sb.
zrušeno slovo "soudcům", Ústavní soud, "vědom si mimořádné
závažnosti projednávané věci", vyložil rozhodovací důvody, pro
které "zákonodárce, stejně jako exekutiva musí ve všech svých
aktech respektovat prioritu (sc. demokratického) hodnotového řádu,
a to dokonce i ve vztahu k etickému a právnímu normativnímu
systému"; Ústavní soud tak své rozhodovací důvody založil na
významu svrchovanosti a nezávislosti soudní moci a z toho
plynoucí nutnosti tuto její svrchovanost a nezávislost jako
podstatnou podmínku ústavnosti státu chránit.
S takto zřetelně a jednoznačně vyjádřeným právním názorem
jsou oba nálezy, vůči nimž moje odlišné stanovisko směřuje, ve
výrazném rozporu, což ostatně nález ve věci Pl. ÚS 16/2000
výslovně, nález ve věci Pl. ÚS 18/99 obsahově připouští; již tato
skutečnost sama o sobě zakládá podmínku zpřísněného režimu
plynoucího pro (následné) přijetí odchylného právního názoru, v
němž "rozhodnutí přijímané na základě právního názoru, který se
odchyluje od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu,
je přijato, jestliže se pro ně vyslovilo alespoň devět přítomných
soudců" (§ 13 al. 2 in fine zákona č. 182/1993 Sb.).
Protože této kvalifikované většiny v hlasování ani jeden z
dotčených nález nedosáhl, mělo být o návrzích s nimi spojených
rozhodnuto v intencích zásad vyložených v (předcházejícím) nálezu
ze dne 15.9.1999, jimiž se mělo plénum Ústavního soudu cítit
vázáno (čl. 89 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava
České republiky).
Závěr většinového názoru, že (ve věci Pl. ÚS 16/2000)
"argumentace odpůrců tohoto zákona (sc. zákona č. 308/1999 Sb.)
byla překonána", nemá tak oporu ani v procesním stavu věci ani v
zákoně, zatímco rozhodovací důvody vyložené v odůvodnění nálezu
Pl. ÚS 18/99, odhlédnuto od toho, že nejsou vnitřně konzistentní,
se s procesní podstatou věci zcela míjí, když ani případné odkazy
na střet konkurujících si principů nejsou pro procesní povahu
posuzované otázky namístě.
2. Oba nálezy vydané ve věcech Pl. ÚS 18/99 a Pl. ÚS 16/2000
- stručně shrnuto - vycházejí při posuzování ústavnosti napadených
zákonů z "možností rozpočtu a ekonomické situace státu" (Pl. ÚS
16/2000), případně své závěry odvíjejí "od sociální a ekonomické
reality České republiky" (Pl. ÚS 18/99), a z nichž pak vyvozující
legitimitu cíle, jehož má (mělo) být dosaženo; rozhodovací důvody
vyložené v odůvodnění nálezu Pl. ÚS 18/99 odkazují též na
"intenzitu zásahu do fundamentálních principů ústavnosti" a za
podmínku derogace zákona pokládají "míru neústavnosti napadeného
zákona reálně porušující základní ústavní principy", případně s
vyznačeným důrazem vyžadují, aby "napadený legislativní akt byl
bezprostřední a aktuální" (neboť jinak "by případné zrušení
napadeného zákona bylo zjevně neefektivní") a dále aby "užitek
plynoucí z případné derogace převážil nad nežádoucími důsledky z
ní plynoucími".
S takto vyloženými hledisky pojímanými jako kritéria
ústavnosti nesouhlasím, neboť
a) plénum Ústavního soudu v řízeních o podaných návrzích neučinilo
ani pokus o objasnění skutkových okolností, z nichž by bylo
možno důvodně usoudit na skutečný stav "ekonomické situace
státu" ("sociální a ekonomické reality České republiky"), a
zejména jak se objem dalších platů soudců obecných soudů v
ekonomické situaci státu a v jaké míře projevuje, resp. nakolik
a zda vůbec představuje vážnější zátěž státního rozpočtu v tom
kterém rozhodném období; protože skutečnosti s tímto tématem
spojené lze jen stěží pokládat za notoriety (§ 63 zákona č.
182/1993 Sb., § 121 občanského soudního řádu), je většinový
názor stran legitimity cíle posuzovaných zákonů v obou nálezech
podložen pouhou hypotézou, nikoli však dostatečně zjištěnými
skutečnostmi, které, přestože skutková stránka při abstraktní
kontrole právních norem není zpravidla rozhodná, v posuzovaných
věcech jako výlučný základ učiněného závěru jsou podstatné.
Ostatně - a to zejména nález Pl. ÚS 16/2000 zcela přehlíží -
údaje Českého statistického úřadu a prognózy vývoje české
ekonomiky vztažené ke konci roku 2000 zdají se nasvědčovat
jejímu růstu (a tím i zvýšení fiskálních příjmů), pod jehož
aspektem odejmutí dalších platů soudcům obecných soudů by
se mohlo jevit jako ústavně nepřípustná libovůle zákonodárce,
zejména jestliže z obecně přístupných informací se podává, že
ekonomika České republiky překonala kritický bod;
b) za zcela nepřijatelné pokládám v odůvodnění nálezu (Pl. ÚS
18/99) vyložené podmínky pro derogaci (protiústavní) právní
normy jako výsledek zkoumání "míry neústavnosti", vztažené k
"bezprostřednosti a aktuálnosti zásahu", příp. poměřování
užitku z derogace "s nežádoucími důsledky z ní plynoucími"
apod.
Odhlédnuto od toho, že bližší kritéria tohoto až dosud v
rozhodovací praxi Ústavního soudu neaplikovaného způsobu
abstraktního přezkumu právních norem v odůvodnění nálezu (Pl. ÚS
18/99) podána nejsou a že tak až příliš připomínají v trestním
právu opouštěnou konstrukci (stupně) společenské nebezpečnosti
(trestného činu), jako zužující limity přezkumné činnosti
Ústavního soudu je pokládám za nepřípustná.
Jsem totiž přesvědčen, že obdobně jako demokracie nesnáší
jakékoli (obdobně vymezující) přívlastky, které vždy vytěsňují
její obsah, také ústavnost státu, resp. její přezkum jsou
neslučitelné s jakýmkoli omezujícími či zužujícími podmínkami.
3. I když změna právního názoru, včetně přehodnocení dříve
nálezem přijatých a vyložených zásad, je možná a koneckonců v
jistých případech nezbytná, musí být pro takovou změnu přesvědčivé
a dostatečně podložené důvody a musí být pro ni splněny jisté
podmínky, k nimž - alespoň podle mého přesvědčení - náleží též
proměna významu posuzovaných otázek (zásad) v čase, a to - s
výjimkou kritických či katastrofálních situací - v čase poměrně
dlouhém, rozhodně však delším, než je doba několika měsíců.
Ustálenost rozhodovací praxe Ústavního soudu střežená
zpřísněnými zásadami (v posuzované věci porušenými) pro její změnu
- jak občas Ústavní soud připomíná - jako interpretační a
aplikační směrnice pro rozhodovací činnost orgánů veřejné moci, je
současně také výrazem respektu Ústavního soudu k vlastním
rozhodnutím a jako taková je také podmínkou pro jeho autoritu.
Jakkoli lze mít vůči nálezu ze dne 15.9.1999 a rozhodovacím
důvodům v něm vyloženým výhrady, pokládám - též pro následnou
judikaturu Ústavního soudu - za nepřípustné, aby dříve nálezem
pléna Ústavního soudu vyložené zásady jako "dominantní principy"
přijaté plénem Ústavního soudu u "vědomí mimořádné závažnosti
věci" byly opuštěny pro kritéria přijatá ad hoc, nadto ve vztahu k
soudní moci, která - jak zkušenosti ukazují - je ze všech
veřejných mocí nejslabší.
7. Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. Evy Zarembové
Vzhledem k tomu, že teprve a pouze skutečně nezávislá soudní
moc (která je právě tou státní mocí, jež s konečnou platností v
praxi právo naplňuje) vede k nestrannému poskytování soudní
ochrany a dodržování ústavně zaručených práv vždy a všem, jsem,
stejně tak jako v době posledního rozhodování Ústavního soudu
řešícího stejnou problematiku, i nyní přesvědčena o to, že Ústavní
soud jako orgán ochrany ústavnosti měl z důvodů již uvedených v
jeho nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/99 (vyhlášeném pod č. 233/1999 Sb.)
i v této věci nadále trvat na zachovávání všech prostředků
nezávislost soudů reálně zajišťujících, tedy i na takovém
prostředku ji garantujícím, jako je nemožnost zásahem jiné státní
moci snížit již jednou stanovenou odměnu soudců. Jakkoli si
nemyslím, že samotné odnětí jednoho z přiznaných platů nezávislost
soudců ovlivnilo, je z mého pohledu především způsob, jakým tak
zákonodárce činí, totiž způsob jednorázový, za stavu, kdy pro
takový zásah nejsou předem stanovena zpravidla, ústavně
nepřípustný.
K zaujetí odlišného stanoviska mne dále vede nejen
přesvědčení o tom, že v této věci nejsou dány jiné poměry, než zde
byly v době předchozího rozhodování Ústavního soudu, resp. není
dána taková změna poměrů, která by byla způsobilá odůvodnit změnu
názoru již Ústavním soudem vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
13/99, ale také to, že k odklonu od již jednou v nálezu
vyjádřeného názoru Ústavního soudu jeho plénem je třeba podle mého
názoru ve smyslu § 13 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
kvalifikované většiny 9 hlasů, kterážto podmínka v souzeném
případě splněna nebyla. Tomuto výkladu uvedeného ustanovení
nasvědčuje nejen jeho gramatický a systematický výklad, ale také s
přihlédnutím k důvodové zprávě i zákonodárcem při tvorbě zákona o
Ústavním soudu předpokládaný požadavek a potřeba zachování
kontinuity rozhodování Ústavního soudu.
|
|