Ústavní soud
rozhodl v plénu o návrhu M. M. na zrušení
ustanovení § 139 písm. c) zákona č. 50/1976, o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů,
takto:
Dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů se zrušuje
ustanovení § 139 písm. c) zákona č. 50/1976, o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
Odůvodnění
I.
Dne 20. 5. 1999 podala M. M. ústavní stížnosti proti usnesení
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 4.3.1999, č.j. 30 Ca
3/99-19. Tímto rozhodnutím soud zastavil řízení o jejím návrhu na
přezkoumání rozhodnutí Okresního úřadu v Chrudimi, kterým bylo
potvrzeno rozhodnutí odboru výstavby a územního plánování
Městského úřadu v H. Ve své správní žalobě stěžovatelka (spolu
s dalšími dvěma žalobci) v podstatě uvedla, že nesouhlasí
s rozhodnutími, kterými byla dodatečně povolena stavba řadových
garáží na pozemku, se kterým sousedí její pozemek. Ač původně bylo
řízení zahájeno za účelem odstranění stavby garáže (tzv. černé
stavby), bylo nakonec vydáno dodatečné povolení ke stavbě řadových
garáží, přitom nebylo dbáno jejích námitek, že nebude mít přístup
na vlastní pozemek a nebude moci s ním naložit tak, jak původně
zamýšlela, tj. darovat ho vnukovi ke stavbě domu. Obdobné byly
i námitky druhého žalobce, třetí pak namítal, že nebyl
k stavebnímu řízení vůbec přizván, ač je vlastníkem pozemku, který
je oddělen od pozemků určených pro stavbu garáží pouze potokem.
Krajský soud v Hradci Králové řízení zastavil s odůvodněním,
že podle § 250 odst. 1 o.s.ř. je k podání žaloby ve správním
soudnictví legitimován pouze ten, kdo byl účastníkem již
proběhlého správního řízení (ať již s ním tak bylo skutečně
zacházeno, či nikoliv). Z ustanovení § 88 a § 97 odst. 1
stavebního zákona sice vyplývá, že účastníky řízení o odstranění
stavby jsou, mj., osoby, které mají vlastnická nebo jiná práva
k sousedním pozemkům a stavbám na nich, pokud jejich práva mohou
být rozhodnutím přímo dotčena, avšak to, co se rozumí pod pojmem
"sousední pozemek" vymezuje stavební zákon v § 139 písm. c) tak,
že se tím rozumí pouze "pozemky, které mají společnou hranici
s pozemkem, který je předmětem správního řízení vedeného podle
tohoto zákona a stavby na těchto pozemcích". Vzhledem k tomu, že
bylo zjištěno, že mezi pozemky žalobců a parcelami, na nichž byly
zmíněné stavby řadových garáží dodatečně povoleny, je ještě
parcela ve vlastnictví obce, nejde o sousedství ve smyslu cit.
ustanovení stavebního zákona, a proto žalobci nebyli účastníky
správního řízení a nejsou tedy legitimováni k podání žaloby. Podle
názoru soudu na tom nic nemůže změnit ani okolnost, že jejich
pozemky jsou od hranice pozemku, na kterém byla prováděna stavba,
vzdáleny pouze 40 cm. Z tohoto důvodu bylo řízení o žalobě
zastaveno podle ustanovení § 250 odst. 3 o.s.ř.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti podala stěžovatelka,
spolu s ústavní stížností, též návrh na zrušení ustanovení § 139
písm. c) stavebního zákona. Čtvrtý senát Ústavního soudu po
konstatování, že napadené usnesení se opírá o toto ustanovení
stavebního zákona, rozhodl dne 8.10.1999 usnesením, sp. zn. IV. ÚS
248/99, o přerušení řízení o ústavní stížnosti a postoupení návrhu
na zrušení uvedeného ustanovení plénu Ústavního soudu.
II.
Navrhovatelka ve svém návrhu na zrušení zákonného ustanovení
v podstatě uvedla, že ustanovení § 139 písm. c) stavebního zákona,
bylo doplněno novelizací provedenou zákonem č. 83/1998 Sb., a že
tato novelizace zredukovala účastníky stavebního řízení pouze na
vlastníky pozemků hraničících. Tato redukce vyloučila ze
stavebního řízení okruh osob, které se právem mohou cítit být
stavbou dotčeny ve svých právech. Tím byly i vyloučeny z práva
napadnout stavební rozhodnutí u nezávislého soudu. Navrhovatelka
uvádí, že takové omezení účastníků stavebního řízení považuje za
neústavní, neboť není sporu o tom, že účastníkem by měl být každý,
jehož práva mohou být zamýšlenou stavbou dotčena, omezena,
případně i zrušena. Napadené ustanovení navíc přímo vybízí ke
zneužití, neboť pokud vlastník pozemku, na kterém má být zřízena
kontroverzní stavba, převede např. pás v minimální šíři na někoho
jiného (např. na obec) a tím se oddělí od souseda, vyloučí ze
stavebního řízení tohoto bývalého souseda a tím mu i znemožní
uplatňovat jakékoliv námitky již ve stavebním řízení a také ho
vyloučí z práva obrátit se na nezávislý soud. Z těchto důvodu
považuje stěžovatelka napadené ustanovení za rozporné s čl. 11
Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož
i s právem na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 a 38 této Listiny,
resp. s právy vyplývajícími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), jakož
i s čl. l Dodatkového protokolu k ní.
III.
Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve svém vyjádření ze dne
29. 11. 1999 uvedla, že pojem "sousední pozemky a stavby na nich"
se vyskytuje ve stavebním zákoně ve spojení s více ustanoveními.
Vzhledem k tomu, že z § 140 tohoto zákona vyplývá, že tam, kde
stavební zákon stanoví výslovně něco jiného, nelze použít správní
řád (zákon č. 71/1967 Sb.) je zřejmé, že pokud jde o definici
účastníků jednotlivých řízení podle stavebního zákona, je třeba
vycházet z tohoto zákona, a nikoliv ze správního řádu. Účelem
vymezení pojmu "sousední pozemky a stavby na nich" byla eliminace
neúměrného a nežádoucího počtu účastníků stavebního řízení. Jde
tedy o legální vymezení pojmu a nikoliv o záměr vyloučit z řízení
osoby, jejichž zájmy mohou být tímto řízením dotčeny. Zákon navíc
umožňuje, aby stavební úřad přizval k řízení i jiné osoby než
účastníky, přičemž je dokonce povinen v rámci tohoto řízení řádně
posoudit jejich připomínky a vypořádat se s nimi. Každý vlastník
stavby nebo pozemku, jehož vlastnická práva jsou přímo dotčena, se
pak může dovolat ochrany prostřednictvím soudu, což mu umožňuje
jeho základní právo zakotvené v Listině. Pak již není rozhodující
charakter jeho procesní způsobilosti v probíhajícím správním
(stavebním) řízení, ale povaha porušení jeho práv. V kontextu
uvedeného tedy podle názoru Poslanecké sněmovny úprava § 139
stavebního zákona není úpravou bezprostředně zasahující či
omezující základní lidská práva nebo svobody. V závěru svého
podání Poslanecká sněmovna potvrdila, že zákon č. 83/1998 Sb.,
kterým se mění zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů,
byl schvalován potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru,
podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce
zákonů, a současně vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor
jednal v roce 1998 v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu
s Ústavou ČR, ústavním pořádkem a naším právním řádem, je však na
Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil
ústavnost napadeného ustanovení zákona a vydal příslušné
rozhodnutí.
Senát Parlamentu ČR na výzvu Ústavního soudu k věci uvedl, že
jedním z hlavních důvodů rozsáhlé novely stavebního zákona,
provedené s účinností od 1. 7. 1998 zákonem č. 83/1998, byla snaha
o snížení administrativní náročnosti některých procesních úkonů
a postupů souvisejících s řízením o stavbách. V části zákona
upravující stavební řád byla proto provedena řada změn
a zjednodušení, cílených na formálně byrokratickou stránku tohoto
předpisu. V rámci dosažení tohoto cíle byl do zákona doplněn
i výklad pojmu "sousední pozemek", čímž došlo i ke zpřesnění výčtu
účastníků stavebního řízení uvedených v § 59 a 97 stavebního
zákona. Záměr na přesné vymezení okruhu účastníků v podobě
vlastníků pouze sousedních pozemků a staveb na nich byl proveden
především s cílem zjednodušit průběh stavebního řízení tím, že
takto vymezený okruh účastníků bude určován podle stavu v katastru
nemovitostí. Tento způsob by neměl vyvolávat nutnost dalšího
vyhledávání vlastníků jiných pozemků. Toto jasné vymezení
účastníků by mělo v konkrétním případě zabezpečit definitivní
okruh účastníků stavebního řízení a mělo by se pozitivně odrazit
na institutu právní jistoty a právní moci rozhodnutí. Dále Senát
vyjadřuje pochybnosti o tom, zda v daném případě bylo vlastnické
právo stěžovatelky porušeno v rozsahu, chráněném Listinou.
Stěžovatelka není omezena ve svém právu něco vlastnit, ani není ve
vztahu k jiným vlastníkům diskriminována, neboť její pozice je
stejná jako v případě jiných vlastníků, jejichž pozemek nehraničí
s jiným pozemkem. Nejde zde ani o případ vyvlastnění, ani
o omezení vlastnického práva. V úvahu přichází možnost, že
stěžovatelka je ve výkonu svého vlastnického práva nějakým
způsobem rušena, a mohlo by tedy jít ve smyslu čl. 1 Dodatkového
protokolu k Úmluvě o zásah do pokojného užívání majetku. Toto
posouzení však závisí na konkrétních okolnostech případu, neboť
čl. 11 Listiny, stejně jako její ostatní ustanovení upravují
obdobně jako Úmluva vztahy mezi veřejnou mocí a jedincem a nikoliv
mezi fyzickými osobami navzájem. K námitce stěžovatelky, že
ustanovení zákona o vymezení sousedních pozemků a z toho
vyplývající určení účastníků stavebního řízení, lze lehce obejít
a vyloučit tak možnost účinné obrany některých vlastníků, se pak
ve vyjádření uvádí, že předmětná novela stavebního zákona,
doplnila do § 32 s výčtem územních rozhodnutí i rozhodnutí
o dělení nebo scelování pozemků. Skutečností, že k dělení nebo
scelování pozemků je třeba územního rozhodnutí, ke kterému je
příslušný stavební úřad, je dána záruka, že nebude docházet ke
spekulativnímu dělení nebo scelování pozemků ve prospěch
jednotlivých vlastníků pozemků. Takové dělení nebo scelování by
vždy mělo být provedeno v souladu se záměry a cíli územního
plánování nebo k zajištění přístupu k pozemkům a stavbám. Senát
Parlamentu ČR při projednávání předmětného zákona záměr
předkladatele shora popsaný akceptoval a na druhé schůzi v prvním
funkčním období, konané dne 18. 3. 1998, vládní návrh tohoto
zákona v podobě schválené Poslaneckou sněmovnou schválil
v hlasování, při kterém ze 70 přítomných senátorek a senátorů
hlasovalo 55 pro a 7 bylo proti. Při projednávání uvedeného zákona
Senát, jakožto horní komora Parlamentu ČR, neshledal důvody, pro
které by s touto novelou stavebního zákona nemohl vyslovit
souhlas.
Ve stanovisku Ministerstva pro místní rozvoj, Ústavním soudem
vyžádaném, se uvádí, že stavební zákon jako norma veřejného práva
zavazuje každého, kdo chce stavět, aby až na zákonem povolené
výjimky měl rozhodnutí o umístění stavby a stavební povolení.
Pokud někdo poruší zákonem stanovenou povinnost a provede stavbu
bez stavebního povolení a bez ohlášení, stavební úřad mu nařídí
odstranění takové stavby. Odstranění se nenařídí jen tehdy, pokud
stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejnými zájmy,
zejména s územně plánovací dokumentací, cíly a záměry územního
plánování, obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými
požadavky na stavby, zájmy chráněnými zvláštními předpisy
a jestliže stavebník v řízení o odstranění stavby požádá o její
dodatečné povolení a předloží podklady a doklady vyžádané
stavebním úřadem v jím stanovené lhůtě a rozsahu jako k žádosti
o stavební povolení. Vymezení okruhu účastníků řízení ve stavebním
zákoně (§ 34 odst. 1, § 59 odst. 1 písm. b) a § 97 odst. 1
stavebního zákona) souvisí také s vymezením pojmu "sousední
pozemky a stavby na nich" v § 139 písm. c) tohoto zákona. Pro
účely řízení vedených podle stavebního zákona byl tento pojem
výslovně definován zákonem č. 83/1998 Sb., kterým se mění
a doplňuje stavební zákon. Novela vycházela z ustáleného výkladu
a desítky let trvající právní a soudní praxe, že sousedním
pozemkem je ten pozemek, který má společnou hranici s pozemkem, na
němž se má stavět. Uvedený výklad podle názoru ministerstva
nezpochybnil ani Ústavní soud, když svým usnesením sp. zn. IV.ÚS
53/95, odmítl ústavní stížnost, podanou vlastníky nemovitostí
nacházejících se v Rakousku, směřující proti rozhodnutí bývalého
Ministerstva hospodářství ČR ze dne 3. 6. 1994, čj. MH-482/94,
týkající se stavebního povolení na stavbu "Mezisklad vyhořelého
paliva Dukovany" a usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 12.
1994, sp. zn. 6 A 121/94, kterým bylo zastaveno řízení o žalobě
stěžovatelů proti citovanému rozhodnutí. Z důvodů větší právní
jistoty byl tento ustálený výklad výslovně vyjádřen v zákonu. Tato
skutečnost nesnižuje v řízeních vedených podle stavebního zákona
ochranu před zásahem do práv a právem chráněných zájmů
a povinností. Vlastnické právo a jiná práva a zájmy fyzických
a právnických osob odlišných od stavebníka a dalších účastníků
řízení, chrání svými instituty stavební zákon sám primárně již
tím, že ke stavbě je třeba povolení (dodatečné povolení). Práva
těchto osob jsou chráněna i souvisejícími předpisy veřejného práva
(a to předběžně, když se posuzuje přípustnost stavby vůbec a dopad
navrhované stavby před její realizací) tím, že stavební úřad
nemůže umístit či povolit stavbu bez souhlasu nebo dohody s orgány
veřejné správy, které hájí veřejný zájem podle těchto předpisů.
Sledováním veřejných zájmů v řízeních vedených stavebními úřady
podle stavebního zákona, je dána ochrana před zásahem do práv
a právem chráněných zájmů nad přípustnou míru zakotvenou ve
veřejnoprávních předpisech (§ 4 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb.)
i těm osobám, které účastníky řízení nejsou, tedy i těm, kdo
nemají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám
na nich. Přípustná míra zásahů do práv a právem chráněných zájmů
a povinností je dána veřejnoprávními normami a spočívá v určitém
obtěžování, které je nutným důsledkem hromadného soužití více
osob. Povaha a předmět hmotněprávních úprav ve správním právu
- různorodost situací, které musí řešit - objektivně vyžaduje
adekvátní procesní řešení včetně vymezení okruhu účastníků řízení,
tedy také těch osob, kterým zákon přiznává veřejná subjektivní
sousedská práva. Okruh osob, které před umístěním a povolením
stavby mohou ve veřejnoprávních řízeních vedených stavebním úřadem
uplatňovat své námitky, ani nemůže mít takovou šíři, kterou
přiznává občanský zákoník v soukromoprávní sféře (každého proti
každému), kde se lze dovolávat ochrany proti již existujícím
zásahům do výkonu vlastnického práva nad míru přiměřenou poměrům
(§ 127 občanského zákoníku). Zrušení ustanovení § 139 písm. c)
stavebního zákona by ztížilo vymezení okruhu účastníků řízení,
vedených stavebním úřadem. Směřovalo by k přiznání právního
postavení účastníka řízení o umístění stavby, stavebního řízení,
řízení podle § 85 až § 96 stavebního zákona) blíže neohraničenému,
neomezenému a neurčitému okruhu osob, které by tvrdily, že
rozhodnutími by mohla být dotčena jejich práva a právem chráněné
zájmy nebo povinnosti. To by zakládalo právní nejistotu jak pro
stavebníka, resp. ty osoby, kterým bylo přiznáno rozhodnutím
určité právo nebo uložena povinnost, tak pro stavební úřad. Kromě
toho by nutně přineslo průtahy v řízení a zvyšování jeho nákladů.
V souladu s uvedeným Ministerstvo pro místní rozvoj navrhované
zrušení části ustanovení § 139 písm.c) stavebního zákona
nedoporučuje.
IV.
Návrh navrhovatelky směřuje ke zrušení ustanovení § 139 písm.
c) stavebního zákona, které je pro poměry uvedeného zákona legální
definicí pojmu "sousední pozemek a stavby na nich". Z hlediska
legislativní techniky je možno konstatovat, že používání tzv.
legálních definic má jistě své opodstatnění. Je však třeba
respektovat ( a tomu korespondují i obecně teoretické závěry
- srov. Knapp, V.: Teorie práva, C.H.Beck, Praha 1995), že je
třeba je používat s mírou a vždy po zvážení jejich výhod a nevýhod
v konkrétní situaci, tj. jen tehdy, lze-li spolehlivě soudit, že
definice je v daném případě potřebná, aby odstranila eventuální
možnou nejasnost, aniž by však zároveň hrozila vyvoláním jiné
a aniž by způsobila nežádoucí přílišnou rigidnost právní normy.
I pod tímto zorným úhlem bylo třeba posoudit dopady, vyplývající
z legální definice obsažená de lege lata v § 139 písm. c)
stavebního zákona.
Definice "sousední pozemek a stavby na nich" byla do
stavebního zákona zařazena novelou provedenou zákonem č. 83/1998
Sb. a je právně relevantní ve vztahu k těm ustanovením stavebního
zákona, která vymezují okruhy účastníků řízení.
Stavební řízení představuje souhrn řízení více druhů,
z nichž nejvýznamnější jsou řízení územní (§ 32 - §42), řízení
o povolení staveb, změn staveb a udržovacích prací (§ 54 - §70),
řízení o odstranění staveb (§ 88 - § 97) a řízení o vyvlastnění
(§ 108 - § 116). Přitom účastenství osob, které mají vlastnická
nebo jiná práva k sousedním pozemkům a stavbám na nich, je
připuštěno ve všech těchto řízeních (§ 34, § 59, § 97),
s výjimkou řízení vyvlastňovacího, a to při splnění společné
podmínky, že konkrétním rozhodnutím mohou být dotčena jejich
práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti. Problém, který
vyvstával v praxi ještě před novelizací byl v tom, koho považovat
za "dotčeného souseda". Praxe - jak na to poukazuje ve svém
stanovisku i Ministerstvo pro místní rozvoj - se již před novelou
klonila k tomu, že takovým sousedem je pouze vlastník či uživatel
mezujícího pozemku. (Jako příklad lze uvést rozsudek Krajského
soudu v Ostravě 22 Ca 104/94, publikovaný ve Správním právu 4/95,
str. 220 a násl., podle kterého je sousedním pozemkem podle § 34
odst. 1 stavebního zákona pouze takový pozemek, který má
s pozemkem, jehož se územní rozhodnutí týká, společnou hranici
(mezující pozemek). Současně soud vyslovil, že ve smyslu § 250
odst. 2 o.s.ř. není k podání správní žaloby legitimován ten, jemuž
správní orgán nad rámec zákona přiznal postavení účastníka
řízení.)
Je však třeba uvést, že v odborné literatuře se již před
novelizací vyskytovaly názory, že výše zmíněný postup se příčí
dobrým mravům, když např. soused, kterého dělil půlmetrový potůček
či metrová pěšina od pozemku, na kterém mělo být stavěno, byl
vyloučen z možnosti uplatnit své oprávněné námitky. Současně bylo
uváděno, že ústavnost takového postupu je přinejmenším sporná (viz
Doc. JUDr. P. Průcha, CSc.: K některým procesním aspektům
stavebně-právního režimu, Bulletin Stavební právo č. 3/1996).
Proto již v době před novelizací lze zaznamenat názory, že není
vyloučeno subsidiární použití definice účastenství podle správního
řádu (§ 14 odst. 1), která je podstatně širší, přičemž bylo
argumentováno tím, že vyloučení použití správního řádu, tak jak je
upraveno v § 140 stavebního zákona, tedy slovy "není-li stanoveno
výslovně jinak", by mělo být vykládáno restriktivně, a to kdykoli
by takový výklad byl bližší reálnému životu. Z novelizace
a legálního vymezení pojmu "sousední pozemky a stavby na nich"
však je zřejmé, že zákonodárce takové úvahy vyloučil, neboť při
současném znění stavebního zákona by výše zmíněná širší, a pro
"souseda" výhodnější, interpretace narazila přinejmenším na
pravidla formální logiky.
Na tomto místě je třeba připomenout i praxi prvorepublikového
Nejvyššího správního soudu (dále jen "NSS"), který (a to dokonce
s použitím judikatury bývalého Nejvyššího správního soudu
rakouského) vykládal pojem "soused" ve stavebním řízení daleko
liberálněji. Např. v nálezu z 22. 6. 1938 (Boh. A 14314/38) NSS
vyslovil, že sousedem je nejen ten, jehož nemovitý majetek
bezprostředně souvisí se staveništěm, ale i majitel vzdálenější
nemovitosti, zejména také pozemku ležícího naproti projektované
stavbě přes cestu, jestliže projekt může mít na jeho nemovitý
majetek stavebně-policejní reflex. V tomto případě NSS přiznal
stěžovateli legitimaci k odvolání ve správním řízení. Stejně tak
v nálezu Boh. A 9764/32 judikoval NSS, že sousedy ve smyslu
stavebního řádu jsou nejen majitelé nemovitostí sousedících
bezprostředně se staveništěm, ale i majitelé objektů
vzdálenějších, jsou-li tyto objekty v takovém vztahu ke
staveništi, že stavba může mít na zájmy vlastníka onoho objektu
účinky, které požívají ochrany stavebního řádu. Je ovšem třeba
uvést, že NSS měl i ustálenou judikaturu o tom, že ne každá
námitka sousedova může být považována za způsobilou soudní ochrany
("správní soud je povolán chránit jen subjektivní veřejná práva"
- Boh., A 7679/29).
Je tedy zřejmé, že současný stav vymezení účastníků
stavebního řízení, tedy stav v době, kdy jsou, či mají být, ctěna
lidská práva, je pro "sousedy" podstatně horší, nežli stav na
začátku století. Tento stav není ovšem dán jen napadeným
ustanovením § 139 písm. c) stavebního zákona, ale také vymezením
aktivní legitimace k podání správní žaloby podle § 250 odst. 2
o.s.ř. Z tohoto ustanovení totiž vyplývá, že ne každý "kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy"
se může obrátit na soud. K podání správní žaloby je oprávněn
podstatně užší okruh fyzických či právnických osob - žalobce musel
být účastníkem správního řízení (a to de lege, nikoli de facto).
S ohledem na specifickou povahu správního procesu tím ovšem
dochází k situaci, že zdaleka ne všechny osoby, které mohou být
pravomocným správním rozhodnutím dotčeny v právech či
povinnostech, mohou být v soudním řízení účastníky.
Je evidentní, že důvodem zařazení předmětné legální definice
do stavebního zákona bylo posílení principu rychlosti
a hospodárnosti příslušných řízení podle stavebního zákona, a to
pevným uzavřením okruhu těch osob, které se účastenství domáhají
s odkazem na vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům
a stavbám na nich. Jakkoli lze tomuto záměru rozumět, nelze
z pohledu Ústavního soudu pominout, že uzavřená legální definice,
absolutně vylučující možnost pojmout za účastníky řízení
i vlastníky jiných sousedních pozemků než pozemků majících
společnou hranici s pozemkem, který je předmětem řízení (tedy
i vlastníky pozemků "za potokem", "za cestou", "za zjevně
bagatelním co do výměry vklíněným pozemkem ve vlastnictví jiné
osoby"), jejichž práva mohou být v řízeních dotčena, omezuje
prostor pro správní uvážení správních orgánů tam, kde je zjevné,
že i přes neexistenci společné hranice mohou být práva
"nemezujícího" souseda dotčena.
Napadené ustanovení tím, že vymezuje pojem "soused" přímo
v zákoně, bere tak správnímu orgánu možnost, aby jako
s účastníkem řízení zacházel též s osobou, která očividně může být
rozhodnutím vydávaným ve stavebním řízení dotčena ve svých
právech, a to i v právech ústavně chráněných jako je právo na
pokojné užívání majetku, případně právo vlastnické (čl. 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě, čl. 11 Listiny). To, že je možno
takovou osobu přizvat k řízení (nikoliv však jako účastníka) podle
ustanovení § 59 odst. 3 stavebního zákona, je nedostatečné, neboť
s ohledem na dikci § 250 odst. 2 o.s.ř., vyřazuje napadené
ustanovení takovou osobu z práva obrátit se na nezávislý soud.
V tomto smyslu tedy je napadené ustanovení § 139 písm. c)
stavebního zákona zcela evidentně v rozporu s čl. 36 odst. 2
Listiny, neboť z práva na přístup k soudu a soudní ochranu
vylučuje toho, kdo nejen tvrdí, že může být správním rozhodnutím
dotčen ve svých právech, ale kde takové dotčení může být zcela
zřejmé.
Ústavní soud si je vědom možných interpretačních problémů
v tom směru "až kam" - do jaké šíře či vzdálenosti - mohou tzv.
sousední pozemky, pokud nebude platit podmínka společné hranice,
sahat. Nezbývá však než konstatovat, že posouzení této otázky bude
vždy věcí individuálních případů (zřejmě s přihlédnutím k povaze
zamyšlených staveb a z ní plynoucích možných nežádoucích dopadů),
a to jak na úrovni rozhodovací praxe stavebních úřadů, tak na
úrovni rozhodování o přezkoumávání těchto rozhodnutí v rámci
správního soudnictví. Samotná náročnost takového posuzování nemůže
však být dostatečným důvodem pro postup opačný, který by spočíval
(a tak tomu de lege lata je) v koncipování legální definice, která
nebude sice činit žádné interpretační problémy, nicméně její
existence, jak již shora uvedeno, může zužovat prostor pro ochranu
ústavně zaručených práv.
Z uvedených důvodů bylo proto návrhu na zrušení ustanovení
§ 139 písm. c) stavebního zákona pro jeho rozpor s čl. 36 odst.
2 Listiny vyhověno a napadené ustanovení bylo dnem vyhlášení
tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušeno (§ 70 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).
Pro úplnost pak Ústavní soud na závěr k poukazu Ministerstva
pro místní rozvoj na usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 3. 1996,
sp. zn. IV. ÚS 53/95, dodává, že v uvedené věci, specifické tím,
že se týkala stavebního řízení, jehož předmětem byla stavba
nikoliv standardní, hrála roli při posouzení otázky účastenství
tehdejších stěžovatelů i prostorová působnost stavebního zákona.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 22. března 2000
|
|