Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudkyň a soudců Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Langáška, Jiřího Přibáně, Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Davida Uhlíře (soudce zpravodaje), Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu Městského soudu v Praze, na zrušení § 8 odst. 4 zákona č. 66/2022 Sb., o opatřeních v oblasti zaměstnanosti a oblasti sociálního zabezpečení v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, za účasti Parlamentu jako účastníka řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a předchozí průběh řízení
1. Navrhovatelem je Městský soud v Praze. Na Ústavní soud se obrátil podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v souvislosti s projednáváním žaloby na ochranu proti nečinnosti Úřadu práce, krajské pobočky pro hlavní město Prahu (dále též "žalovaný", "úřad" nebo "správní orgán"). Nečinnost má spočívat v tom, že žalovaný nerozhodl o žádosti žalobce ze dne 25. 4. 2022 o poskytnutí příspěvku pro solidární domácnost podle § 8 zákona č. 66/2022 Sb., o opatřeních v oblasti zaměstnanosti a oblasti sociálního zabezpečení v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace. Podle navrhovatele je jím aplikovaný § 8 odst. 4 zákona č. 66/2022 Sb., podle kterého "V řízení o příspěvku se správní řád nepoužije.", v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), proto po Ústavním soudu požaduje jeho zrušení, eventuálně deklaraci protiústavnosti.
2. Námitku protiústavnosti napadené úpravy uplatnil i sám žalobce, k námitce se proto vyjádřil i žalovaný v řízení před městským soudem. Žalobce konkrétně uvedl, že svou žádost podal žalovanému prostřednictvím datové schránky dne 25. 4. 2022, avšak žalovaný v nečinnosti setrval. Proto se dne 6. 6. 2022 obrátil na Ministerstvo práce a sociálních jako na nadřízený správní orgán s žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti, ten však nijak nereagoval. Žalobce si je vědom, že napadené ustanovení pro řízení o příspěvku vylučuje použití zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, právě to však považuje za rozporné s čl. 2 odst. 3 Ústavy. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že žalobci do datové schránky, jejímž prostřednictvím byla podána jeho žádost, zaslal přípis, v němž ho poučil, že příspěvek se vyplácí výhradně na základě elektronické žádosti podané prostřednictvím specifikované webové stránky Ministerstva práce a sociálních věcí. Tato informace je veřejně přístupná též na webových stránkách ministerstva (dokument s názvem Informace k žádosti o solidární příspěvek). Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby vzhledem k tomu, že žalobce prokazatelně nepodal svou žádost prostřednictvím příslušné webové stránky a že se podle napadeného ustanovení v řízení o této žádosti neuplatní správní řád.
II. Napadené ustanovení
3. Ustanovení § 8 odst. 4 zákona č. 66/2022 Sb. zní takto: "V řízení o příspěvku se správní řád nepoužije.".
4. Ústavní soud pro přehlednost rekapituluje napadené ustanovení v nezbytném kontextu úpravy příspěvku pro solidární domácnost, ve znění účinném do 26. 6. 2022, k době podání žádosti (napadená část vytučněna).
§ 8 Příspěvek pro solidární domácnost (1) Fyzické osobě, která bezplatně poskytla ubytování cizinci s dočasnou ochranou (dále jen "ubytovaná osoba"), se poskytuje příspěvek pro solidární domácnost (dále jen "příspěvek"). Podmínkou pro poskytování příspěvku je, že se nejedná o ubytování v ubytovacím zařízení a ubytování bylo poskytnuto nepřetržitě po dobu, jejíž minimální délku stanoví vláda nařízením. V rámci poskytnutého ubytování musí být ubytované osobě zajištěn dostatečný prostor pro odpočinek, pro přípravu stravy, prostor pro osobní hygienu a záchod a musí být zajištěn přístup k pitné vodě. (2) Příspěvek se poskytuje na žádost, a to po uplynutí kalendářního měsíce, za který náleží. Žádost musí obsahovat: a) identifikaci žadatele, b) adresu nemovitosti, v níž je poskytováno ubytování, a právní titul, na jehož základě žadatel nemovitost užívá, c) identifikaci ubytovaných osob, d) údaje o době poskytování ubytování, e) čestné prohlášení žadatele, že ubytování bylo poskytnuto bezplatně, f) čestné prohlášení žadatele, že jsou splněny podmínky pro ubytování podle odstavce 1 věty poslední. (3) Příspěvek vyplácí krajská pobočka Úřadu práce. Příspěvek se vyplácí převodem na platební účet v bance, pobočce zahraniční banky nebo spořitelním a úvěrním družstvu v České republice určený žadatelem, nebo v odůvodněných případech poštovním poukazem. Příspěvek se nevyplácí do ciziny. Způsob výplaty uvede žadatel v žádosti. (4) V řízení o příspěvku se správní řád nepoužije. (5) Příspěvek se nebude považovat za příjem pro účely zákona o státní sociální podpoře, zákona o pomoci v hmotné nouzi, zákona o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a zákona o sociálních službách. (6) Poskytování příspěvku stanoví vláda nařízením v závislosti na vývoji ozbrojeného konfliktu na území Ukrajiny a jeho dopadů na možnosti zajištění přiměřeného ubytování cizinců s dočasnou ochranou na území České republiky. (7) Vláda nařízením podle odstavce 6 stanoví a) výši příspěvku za ubytovanou osobu za kalendářní měsíc a maximální počet ubytovaných osob v jedné domácnosti, které lze zohlednit pro účely výše příspěvku, b) minimální počet dnů po sobě jdoucích v období kalendářního měsíce, po kterou musí být ubytované osobě poskytnuto ubytování, a c) období, po které bude příspěvek poskytován.
III. Argumentace navrhovatele
5. Napadená úprava je podle navrhovatele neústavní. Odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/96 ze dne 5. 11. 1996 (N 114/6 SbNU 323; 3/1997 Sb.), který se věnoval neústavnímu vyloučení aplikace správního řádu z roku 1967 na správní řízení podle § 5 odst. 6 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v rozhodném znění; dále na nález sp. zn. Pl. ÚS 21/04 ze dne 26. 4. 2005 (N 90/37 SbNU 241; 240/2005 Sb.), v němž se Ústavní soud zabýval vyloučením aplikace správního řádu z roku 1967 na správní řízení podle § 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v rozhodném znění. Podle obou rozhodnutí z čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny plyne i nutnost zákonného podkladu pro uskutečnění veřejné moci.
6. Navrhovatel nepřehlédl, že stávající správní řád (oproti správnímu řádu z roku 1967) v § 177 odst. 1 zakotvuje, že se základní zásady činnosti správních orgánů uvedené v § 2 až § 8 použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, avšak sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Dikce § 2 až 8 však neobsahuje procesní úpravu způsobu podávání žádostí a jejich náležitostí, a ani dalšího nakládání s nimi a rozhodování o nich, ať již meritorně, či procesně. Navrhovatel se proto domnívá, že aplikací těchto zásad (kterou napadené ustanovení vyloučit nemůže, neboť zákon č. 66/2022 Sb. vlastní úpravu zásad odpovídající § 2 až 8 správního řádu neobsahuje), nelze překlenout deficity procesní úpravy přijímání a vyřizování žádosti o příspěvek. Konkrétní úprava totiž chybí. Deficity úpravy § 8 zákona č. 66/2022 Sb. za současného vyloučení aplikace správního řádu jsou tedy v příkrém rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, nadto staví žadatele a správní soudy do nejasné procesní situace v případě podání vhodného typu správní žaloby (žaloba nečinnostní, či zásahová).
7. Tezi žalovaného, že výhradní způsob podání žádosti o příspěvek prostřednictvím příslušné webové stránky je dán dokumentem zveřejněným na webových stránkách Ministerstva práce a sociálních věcí, navrhovatel odmítá. Takový dokument nemůže zhojit neexistenci (zákonného) pravidla pro způsob podání žádosti o příspěvek.
8. Navrhovatel uzavřel, že zákonodárce napadeným ustanovením vyloučil správní řád coby obecný předpis o správním řízení, aniž by jej nahradil adekvátní a komplexní procesní úpravou podávání a vyřizování žádosti o příspěvek, což je v rozporu s ústavním pořádkem. Ústavně konformní výklad možný není. Jakkoliv zákonodárce reagoval na bezprecedentní situaci závažné humanitární krize, nelze vykročit z principu právního státu a procesní úpravu správního řízení zcela suspendovat.
IV. Vyjádření účastníků řízení
9. Ústavní soud podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jednající jménem Parlamentu jako účastníka řízení, aby se vyjádřily k návrhu na zahájení řízení.
10. Dále podle § 69 odst. 2 a 3 zákona o Ústavním soudu vyzval vládu a veřejného ochránce práv, aby v zákonem stanovené lhůtě sdělili, zda vstupují (jako vedlejší účastníci) do řízení, a aby se případně k danému návrhu vyjádřili.
IV.a) vyjádření Poslanecké sněmovny
11. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření popsala proces projednávání a uvedla, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. Vyjádřila přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a právním řádem.
12. Uvedla, že byl návrh zákona předložen vládou Poslanecké sněmovně v 9. volebním období dne 9. března 2022 jako sněmovní tisk 171. Na základě žádosti vlády předsedkyně Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky rozhodla, že předložený návrh zákona bude projednáván ve zkráceném jednání s vynecháním 1. čtení a přikázala návrh k projednání výboru pro sociální politiku jako výbor garančnímu. Výbor pro sociální politiku po projednání návrh zákona doporučil schválit a vydal dne 11. března 2022 usnesení doručené poslancům jako sněmovní tisk 171/1. Druhé čtení se uskutečnilo na 15. schůzi Poslanecké sněmovny dne 11. března 2022. Poslanecká sněmovna konstatovala, že nadále existují podmínky pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání, kdy ze 143 přítomných poslankyň a poslanců, 133 hlasovalo pro, zdrželo se 10 a proti návrhu nebyl nikdo. V podrobné rozpravě byly načteny pozměňovací návrhy, které byly rozeslány poslancům. Následné třetí čtení proběhlo také na 15. schůzi Poslanecké sněmovny dne 11. března 2022. S návrhem zákona byl vysloven souhlas, přičemž ze 132 přítomných poslankyň a poslanců bylo 131 pro, a proti nebyl žádný. Ustanovení § 8 odst. 4 zákona č. 66/2022 Sb. bylo schváleno ve znění pozměňovacího návrhu poslanců Ing. Mariana Jurečky a MUDr. Víta Kaňkovského, přičemž ze 132 přítomných poslankyň a poslanců bylo pro návrh 93, zdrželo se 39 a proti nebyl žádný.
IV.b) vyjádření Senátu
13. Senát ve svém vyjádření rekapituloval obsah návrhu, rovněž popsal proces projednávání návrhu zákona a ponechal na Ústavním soudu, aby posoudil soulad návrhem napadených ustanovení s ústavním pořádkem.
14. Právní úprava byla vyhlášena ve Sbírce zákonů pod č. 66/2022 (účinná od 21. března 2022). Návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu dne 11. března 2022 a v senátní evidenci mu bylo přiřazeno číslo tisku 215 (13. funkční období). Organizační výbor přikázal tisk téhož dne k projednání výboru pro sociální politiku jakožto garančnímu a dále ústavně-právnímu výboru. Výbory se návrhem zabývaly dne 16. března 2022 a doporučily Senátu návrh zákona schválit ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Plénum Senátu projednalo návrh zákona ve zkráceném jednání na 23. schůzi dne 17. března 2022. V rozpravě byla zdůrazněna potřeba přijetí rychlé a efektivní pomoci cizincům s dočasnou ochranou. Zpravodajkou ústavněprávního výboru, senátorkou Adélou Šípovou, bylo poukázáno na projednávání připomínek a poznámek (týkajících se mj. vyloučení použití správního řádu v řízeních o jednotlivých dávkách) ve výboru. K tomu však dodala, že "všechny námitky byly vysvětleny". Po krátké rozpravě Senát přijal usnesení č. 414, kterým návrh zákona schválil ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou, když se v hlasování č. 6 pro tento návrh vyslovilo 62 senátorů z 63 přítomných a nikdo nebyl proti.
IV.c) vyjádření vlády
15. Vláda Ústavnímu soudu navrhla, aby Ústavní soud předmětný derogační návrh odmítl nebo zamítl. Zmocnila místopředsedu vlády a ministra práce a sociálních věcí, aby vyhotovil podrobné vyjádření vlády k návrhu.
16. Vláda má za to, že právní úprava procesních aspektů poskytování dávky je dostatečná. Proces je upraven zčásti v zákoně, a zčásti v aplikovatelných ustanoveních správního řádu v souladu s § 177 tohoto zákona. Přes vyloučení aplikace správního řádu zvláštním zákonem se stále uplatní (kromě případné speciální právní úpravy) základní zásady činnosti správních orgánů. Účelem této konstrukce je právě zajištění elementární právní úpravy správního řízení tam, kde je aplikace správního řádu vyloučena. V návrhu namítané nálezy Ústavního soudu byly vydány za účinnosti již neplatného správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení). S ohledem na uvedenou právní úpravu je proto vyloučení aplikace správního řádu dle napadeného § 8 odst. 4 zákona v souladu s ústavním pořádkem.
17. Dále vláda osvětlila důvody vyloučení aplikace správního řádu. Napadená právní úprava byla vytvořena za okolností, v nichž bylo třeba řešit zcela bezprecedentní situaci vážné humanitární krize. Cílem úpravy bylo rychle a efektivně hmotně zabezpečit velké počty občanů Ukrajiny, kteří opouštěli svou zemi z důvodu vypuknutí ozbrojeného konfliktu, přičemž nebyla zřejmá osobní, rodinná a majetková situace těchto cizinců, a ani neexistoval spolehlivý způsob, kterým by bylo možné tyto základní skutečnosti, standardně posuzované v českých dávkových systémech, ověřit. Pro související postup vyřizování dávky proto bylo nezbytné zavést co nejjednodušší pravidla, která jsou v nezbytném rozsahu upravena právě v § 2 až § 8 správního řádu. Navazující jednoduchý a srozumitelný systém podávání žádostí o dávku a jejich vyřizování pak není s těmito pravidly v rozporu.
18. Při zavádění dávky napadeným zákonem se předpokládalo jeho časově limitované využití a následný přechod oprávněných cizinců do národních systémů dávek. Česká republika vsak záhy získala prvenství co do počtu osob s dočasnou ochranou v poměru na počet obyvatel. Přechod cizinců s dočasnou ochranou do systému národních dávek proto musel být odložen z důvodu předpokladu kolapsu dávkového systému úřadu práce. Pro srovnání lze uvést, že počet příjemců humanitární dávky představuje zhruba 1,5násobek všech příjemců dávek pomoci v hmotné nouzi. V této souvislost vláda doplňuje, že stejný efekt zahlcení dávkového systému by měla i navrhovaná komplexní aplikace správního řádu na procesní postupy v rámci řízení o dávce - ostatně i z tohoto důvodu byla aplikace správního řádu omezena na elementární právní úpravu v rozsahu základních zásad činnosti správních orgánů.
IV. d) reakce veřejného ochránce práv
19. Veřejný ochránce práv dal Ústavnímu soudu na vědomí, že nevyužil svého práva podle § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu a do řízení nevstoupil.
V. Replika navrhovatele
20. Navrhovatel ve své replice uvedl, že i nadále trvá na projednání svého návrhu a žádá, aby mu Ústavní soud vyhověl zrušil napadené ustanovení (eventuálně konstatoval jeho neústavnost). Argumentaci v replice lze stručně shrnout tak, že ačkoli byla jím odkazovaná judikatura Ústavního soudu vydána za účinnosti správního řádu z roku 1967, nemění to nic na aplikovatelnosti jejích závěrů na projednávanou věc. Ustanovení § 2 až 8 správního řádu neobsahují ani v obecné rovině procesní úpravu způsobu podávání žádostí a jejich náležitostí, ani dalšího nakládání s nimi a rozhodování o nich. Zákon č. 66/2022 Sb. zcela mlčí ohledně toho, jak naložit s žádostí o příspěvek, které nebude vyhověno. Není ani možné jednoznačně stanovit správný typ správní žaloby a tedy ani způsob soudní ochrany. Zákon neodpovídá na otázku, dokdy lze žádost o příspěvek podat, byť samozřejmě tento deficit speciálního zákona nemůže zhojit ani úprava obsažená ve správním řádu. Digitalizace žádostí a jejich podávání on-line je jistě legitimním a vhodným způsobem, jak dosáhnout cílů, které si vytknul vedlejší účastník. To však nelze bez adekvátního zakotvení v zákonné úpravě.
VI. Procesní předpoklady řízení
21. Ústavní soud posoudil procesní předpoklady řízení a shledal, že je k projednání návrhu příslušný. Návrh obsahuje zákonem požadované náležitosti a není nepřípustný ve smyslu § 66 zákona o Ústavním soudu. Důvod k zastavení řízení podle § 67 zákona o Ústavním soudu zpravidla nemůže nastat v případě návrhu podle čl. 95 Ústavy.
22. Ústavní soud dále posoudil aktivní legitimaci navrhovatele. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Tuto úpravu dále rozvádí § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, podle kterého návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. K tomu, aby obecný soud mohl zpochybnit ústavnost konkrétního zákona, resp. jeho jednotlivého ustanovení a věc předložit Ústavnímu soudu, je přitom nezbytná jeho reálná aplikace, a nikoli jen jeho hypotetické použití, resp. jiné širší souvislosti [srov. nálezy ze dne 29. 9. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 33/09 (N 205/58 SbNU 827; 332/2010 Sb.), ze dne 6. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 11/10 (N 148/62 SbNU 277; 314/2011 Sb.), ze dne 2. 2. 2016 sp. zn. Pl. ÚS 14/15 (N 22/80 SbNU 257; 87/2016 Sb.) a usnesení ze dne 2. 12. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 12/08 (U 12/51 SbNU 823)]. Musí jít tedy o zákon (jeho část), který překáží dosažení žádoucího (ústavně konformního) výsledku. Nebyl-li by odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný [srov. nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10 (N 10/72 SbNU 111; 44/2014 Sb.)].
23. Navrhovatel projednává žalobu na ochranu proti nečinnosti při vyřizování žádosti o příspěvek pro solidární domácnost. Napadené ustanovení mu brání v subsidiární aplikaci správního řádu, což je jinak běžný postup v situacích, kdy zvláštní zákony neobsahují komplexní úpravu správního řízení (což je i případ zákona č. 66/2022 Sb.). Je tedy zřejmé, že jej navrhovatel při rozhodování o žalobě bude muset aplikovat (jak vyplývá i z jeho tvrzení). Navrhovatel je tedy aktivně legitimován k návrhu na zrušení § 8 odst. 4 zákona č. 66/2022 Sb.
VII. Posouzení opodstatněnosti návrhu
24. Ústavní soud návrh posoudil a dospěl k závěru, že je zjevně neopodstatněný ve smyslu § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
25. Ústavní soud se níže zaměřil na podstatu žaloby, kterou projednává správní soud (navrhovatel).
26. Žalobce se před správními soudy brání, protože jeho žádost o poskytnutí příspěvku pro solidární domácnost nebyla nijak vyřízena a na urgence vyřízení nebylo nijak reagováno. Míní, že jeho žádost měla být vyřízena kladně, tedy že měl obdržet příspěvek pro solidární domácnost podle § 8 zákona č. 66/2022 Sb., neboť splnil podmínky v něm jmenované.
27. V řízení vyvstaly otázky, (i) zda žalobce zákonným způsobem podal žádost (navrhovatel se domnívá, že ano), (ii) jakým způsobem měl žalovaný se žádostí naložit, od čehož je odvislé, (iii) jak kvalifikovat liknavost správního orgánu (zda jako nečinnost, nebo omisivní zásah), a tedy jaký žalobní typ měl žalobce správně uplatnit [nečinnostní nebo zásahová žaloba; podle § 79 a násl. a § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též "s. ř. s.")]. Konečné posouzení žaloby se dále neobejde bez posouzení, (iv) do kdy (v jaké lhůtě) měl žalovaný správní orgán žádost vyřídit.
28. Žalobce učinil žádost o poskytnutí příspěvku pro solidární domácnost prostřednictvím datové schránky. Podle navrhovatele (i žalobce) ze zákona nijak nevyplývalo omezení způsobu podání žádosti, tudíž ani omezení výhradně na elektronický formulář publikovaný na stránkách Ministerstva práce a sociálních věcí [dostupný zde: https://davkyuk.mpsv.cz/domacnost]. Takový závěr navrhovatele jako procesního soudu, který je k posouzení žaloby a výkladu podústavního práva především příslušný, se i Ústavnímu soudu jeví jako přesvědčivý a správný.
29. Podání žádosti datovou schránkou podle § 18 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, k příslušnému správnímu orgánu, namísto podání prostřednictvím elektronického formuláře, jehož existence (a nutnost využití žadateli) je ukotvena toliko v interních předpisech správního orgánu, nemohlo jít žalobci k tíži. V demokratickém právním státě nelze dopustit, aby veřejná moc odepřela subjektivní veřejné právo pouze na základě interního nařízení správního orgánu, tedy v rozporu se zásadou zákonnosti při výkonu veřejné moci (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny).
30. Pro úplnost Ústavní soud podotýká, že správní orgán nepochybně mohl reagovat a podle principů dobré správy žalobce vhodně nasměrovat na elektronický formulář. Správní řád ve svých obecných ustanoveních stanoví, že veřejná správa je službou veřejnosti. Proto mimo jiné také zavazuje správní orgány, aby poskytly dotčeným osobám přiměřené poučení o jejich procesních právech a povinnostech a aby jim umožnily uplatnit jejich práva a oprávněné zájmy (§ 4 odst. 1, 2 a 4 správního řádu). Poučení se ale poskytuje pouze v mezích zákona, nikoliv nad jeho rámec. Žalovaný správní orgán poskytl žalobci poučení nad rámec zákona. Podle Ústavního soudu však mohl nejvýše touto cestou neformálně informovat žalobce o vhodnosti a efektivitě podání žádosti cestou elektronického formuláře - a současně žalobci zachovat lhůtu podání žádosti dle data doručení datovou schránkou, v případě, že by formulář žalobce posléze využil. Skutečnost, že se žalobce pokynem (či doporučením) správního orgánu neřídil, však nic nemění na tom, že dosud existuje platně podaná žádost, po jejímž podání nebyly ze strany veřejné moci učiněny žádné relevantní úkony, žádosti nebylo vyhověno faktickým poskytnutím dávky a ani o ní nebylo nijak (kladně či záporně) rozhodnuto.
31. Správními orgány vyžadovaný či preferovaný postup při příjmu žádostí současně nepředstavoval akceptovatelnou správní praxi. V obecné rovině sice bylo správními soudy aprobováno, aby soud přezkoumal postup správních orgánů i z hlediska jeho souladnosti s vnitřním předpisem, který není jinak obecně právně závazný. Šlo o situace, v nichž obecně závazný právní předpis výslovně neupravoval postup správních orgánů, přičemž interní předpis upravoval postup, který založil nepochybně a všeobecně dodržovanou správní praxi. Na straně adresátů veřejné správy tak vzniklo legitimní očekávání podléhající právní a soudní ochraně, tudíž odchýlení se od této praxe v jednotlivém případě by představovalo libovůli, která je v právním státě dle čl. 1 odst. 1 Ústavy nepřípustná [srov. např. nálezy ze dne 23. 1. 2008 sp. zn. I. ÚS 520/06 (N 18/48 SbNU 195), body 10 a 11; ze dne 18. 11. 2010 sp. zn. IV. ÚS 3207/07 (N 230/59 SbNU 347), dále např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2007, č. j. 7 Afs 45/2007-251, a usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006-132]. Podmínkou postupu podle citované judikatury nicméně je, že jde o praxi, která se nachází intra legem, je myslitelným výkladem práva. Vycházel-li postup úřadu práce z interního předpisu jdoucího, k tíži adresátů práva, contra legem, nejde o akceptovatelnou praxi, jíž by byl správní soud vázán.
32. Od argumentace správních orgánů, že žádost žalobce nepovažují za řádně podanou právě s odkazem na interní předpisy, tak může navrhovatel při posouzení žaloby odhlédnout - pochopitelně s tomu odpovídajícím odůvodněním.
33. Protože se žalobce snaží domoci rozhodnutí o své žádosti, a současně navrhovatel považuje výluku z použití správního řádu za neústavní, Ústavní soud dále vyloží relevantní úpravu příspěvku pro solidární domácnost.
34. Zákon č. 66/2022 Sb. v aplikovaném § 8 odst. 1 stanoví, že se fyzické osobě, která bezplatně poskytla ubytování cizinci s dočasnou ochranou a která s ubytovanou osobou toto ubytování sdílí, poskytuje příspěvek pro solidární domácnost. Podle odstavce 3 téhož ustanovení příspěvek vyplácí krajská pobočka Úřadu práce. V odstavci 2 je uvedeno, že se "příspěvek poskytuje na žádost", a to po uplynutí kalendářního měsíce, za který náleží. 35. Z rekapitulovaného obsahu zákonného ustanovení je zjevný úmysl zákonodárce vytvořit rychlý a efektivní systém, který by pružně reagoval na potřebu výplaty dávky pro velké množství osob, které se rozhodly solidárně pomoci osobám prchajícím před ozbrojeným konfliktem. I vyjádření vedlejšího účastníka s tímto závěrem koresponduje. Z tohoto pohledu se jeví vyloučení aplikace správního řádu na řízení o této dávce jako pochopitelné a legitimní. Požadavek rychlého a pružného vyřízení však nemůže jít k tíži subjektivních veřejných práv jednotlivců, o nichž je ve správních řízeních rozhodováno, jak bude uvedeno níže. Veřejnou moc nelze uplatňovat zcela mimo rámec zákona (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny a § 2 odst. 2 správního řádu).
36. Požadavek zákonodárce na rychlé a efektivní řešení se promítl do zrychleného procesu přijetí úpravy, které rekapitulovali účastníci ve svých vyjádřeních. K tomu Ústavní soud ve shodě s navrhovatelem podotýká, že výsledné zakotvení příspěvku pro solidární domácnost je (zřejmě právě s ohledem na tyto objektivní okolnosti) poměrně kusé. Úprava příspěvku pro solidární domácnost (včetně prováděcího nařízení vlády č. 73/2022 Sb., o příspěvku na solidární domácnost, které stanoví pouze výši příspěvku), tedy explicitně neuvádí, že by kladné rozhodnutí bylo nutné činit formou samostatného rozhodnutí o vyhovění žádosti. Jedním z možných výkladů § 8 zákona č. 66/2022 Sb. přitom je, že vyhovující rozhodnutí fakticky splývá s vyplacením příspěvku, respektive že se žádosti vyhoví faktickým úkonem v podobě vyplacení příspěvku [podobně, jako zákon č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím výslovně stanoví v § 14 odst. 5 písm. d), což ve své argumentaci zmiňoval i navrhovatel]. Oproti obecné úpravě ve správním řádu, jejíž uplatnění napadené ustanovení vylučuje, zákon č. 66/2022 Sb. rovněž nestanoví žádné lhůty pro vyřízení žádosti.
37. Jak správní orgány s žádostmi o příspěvek v praxi nakládaly, lze zjistit z veřejně dostupných zdrojů Ministerstva práce a sociálních věcí nebo z případů řešených veřejným ochráncem práv. V minulosti bylo nejprve možné žádat o příspěvek osobně na pobočce Úřadu práce. Úprava nabyla účinnosti 21. března 2022, přičemž od 11. dubna 2023 bylo možné žádosti podávat elektronicky prostřednictvím speciálního formuláře na stránkách Ministerstva práce a sociálních věcí [viz přepis tiskové zprávy ministerstva, dostupné z: https://www.uradprace.cz/-/v-pondeli-se-spousti-zadosti-o-solidarni-prispevek-vyridit-pujde-pouze-online]. Podle informací poskytovaných ze strany ministerstva a Úřadu práce na síti internet bylo cílem odlehčit žadatelům od osobního vyřizování příspěvku na úřadech. Poskytované letáky Úřadu práce a Ministerstva práce a sociálních věcí upozorňovaly na výhradní podání žádosti přes elektronický formulář. V informačním systému Ministerstva práce a sociálních věcí se po přihlášení k formuláři s žádostí o dávku zobrazovalo uvedení "zamítnuto" v těch případech, kdy úřad elektronické žádosti o poskytnutí příspěvku pro solidární domácnosti nevyhověl (viz publikovaná zpráva o ukončení šetření veřejného ochránce práv adresovaná Ministerstvu práce a sociálních věcí ze dne 10. října 2023, čj.: KVOP-36661/2023, dostupný z: https://www.ochrance.cz/uploads-import/ESO/1535-23-IR%20Z18.pdf).
38. Naznačené výkladové varianty potvrzují, že s mezerami právní úpravy v důsledku aplikace napadeného ustanovení o výluce správního řádu si správní soudy mohou a musí poradit a překlenout je s využitím dostupné právní úpravy, příp. na základě dostupné úpravy vyvodit z těchto mezer procesní důsledky. V tomto směru je podstatné, že přestože napadené ustanovení zavádí výluku z použití správního řádu, stále se uplatní základní zásady uvedené v § 2 až 8 správního řádu. Podle § 177 odst. 1 správního řádu se základní zásady činnosti správních orgánů uvedených v § 2 až 8 správního řádu použijí při výkonu veřejné správy i v případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že správní řád se nepoužije, ale sám úpravu odpovídající těmto zásadám neobsahuje. Na to ostatně odkazuje i sám vedlejší účastník, který se ústy Ministerstva práce a sociálních věcí k návrhu vyjádřil. Oproti navrhovatelem citovaným nálezům, které se vztahovaly ke "starému" správnímu řádu, je podle platného a účinného správního řádu (č. 500/2004 Sb.) možné nedostatečnost úpravy zvláštního zákona doplnit základními zásadami uvedenými v § 2 až 8 správního řádu ve spojení s § 177 odst. 1 správního řádu. Tyto zásady lze použít jako obecná východiska právě pro vyplnění mezer v úpravě zákona č. 66/2022 Sb.
39. Pokud navrhovatel v řízení o žalobě dovodí povinnost správního orgánu vydat rozhodnutí podle § 8 zákona č. 66/2022 Sb. a čl. 36 odst. 2 Listiny, bude správným žalobním typem (již uplatněná) nečinnostní žaloba. Pokud bude naopak správní soud považovat "nečinnost" správního orgánu za omisivní zásah, neboť žalovaný správní orgán má se žádostí naložit jinak než vydáním rozhodnutí, je v souladu s čl. 36 odst. 1 Listiny možné poskytnout ochranu veřejným subjektivním právům žalobce cestou zásahové žaloby, která se uplatní subsidiárně. Z pohledu ochrany ústavnosti si přitom lze představit obě zákonem stanovené cesty jako myslitelné a rovnocenné. Je na správních soudech, aby otálení správního orgánu v rovině soudního řádu správního správně na základě přiléhavé právní argumentace kvalifikovaly a podle toho určily, zda se žadatel ochrany svých subjektivních veřejných práv má domoci nečinnostní, nebo zásahovou žalobou.
40. V konkrétním případě žalobce, který podal k soudu nečinnostní žalobu, by závěr soudu o správnosti jiného žalobního typu (tedy zásahové žaloby) v konečném důsledku neměl jít k újmě žalobce. Podle § 37 odst. 5 s. ř. s. soud vyzve žalobce k opravě nebo odstranění vad podání a stanoví k tomu lhůtu, současně má povinnost žalobce poučit o důsledcích nevyhovění pro další průběh řízení. V případě volby nesprávného žalobního typu tak nesmí soud žalobu odmítnout, ale musí žalobce poučit a poskytnout mu prostor k úpravě žaloby [srov. nález sp. zn. II. ÚS 2398/18 ze dne 14. 8. 2019 (N 147/95 SbNU 272), resp. usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017-43, č. 3931/2019 Sb. NSS, bod 35]. Má-li tedy soud za to, že žalobce využil nesprávný žalobní typ, umožní mu žalobu upravit. Pakliže podmínky řízení pro oba typy těchto žalob byly splněny, je nyní na správních soudech, aby posoudily, jaký z uvedených žalobních typů považují za vhodný.
41. Ústavní soud shrnuje, že klíčové okolnosti pro posouzení žaloby (volba správného žalobního typu, posouzení, zda byla platně podána žádost a zda byl žalovaný správní orgán nečinný při jejím posuzování) lze posoudit s využitím zákona č. 66/2022 Sb. v podobě, v jaké je nyní součástí právního řádu, tedy včetně napadené výluky z použití správního řádu. Otázky, které zákon č. 66/2022 Sb. explicitně neupravuje, lze zodpovědět výkladem, který do značné míry ovlivní právě základní zásady činnosti správních orgánů, jejichž uplatnění vyloučit nelze. Na základě principu subsidiarity ústavního soudnictví je nejprve na navrhovateli, aby dosud neřešenou otázku povahy aktů správního orgánu posoudil. Ústavní soud nijak nepředjímá, kterou cestu lze považovat za vhodnější. Podstatné je, že ochrana subjektivních veřejných práv jednotlivcům zůstává zachována a konkrétní úskalí při jejich poskytování lze překonat výkladem relevantní právní úpravy, který ostatně do značné míry nastiňuje již navrhovatel ve své argumentaci.
VIII. Závěr
42. Napadené ustanovení § 8 odst. 4 zákona č. 66/2022 Sb. tedy zcela zřejmě nebrání dosažení ústavně konformního výsledku konkrétního řízení před Městským soudem v Praze a poskytnutí odpovědí na otázky, které navrhovatel v návrhu nastínil. Ústavní soud současně uznává, že výluka uplatnění správního řádu se v tomto případě opírá o legitimní a ústavněkonformní důvody, diktované potřebou rychle a efektivně hmotně zabezpečit velké počty občanů Ukrajiny, kteří opouštěli svou zemi z důvodu vypuknutí ozbrojeného konfliktu. Tento závěr však pochopitelně nelze interpretovat tak, že vyloučení komplexních pravidel správního řádu pro rozhodování o veřejných subjektivních právech a povinnostech adresátů veřejné správy bude napříště souladné s ústavním pořádkem za jakýchkoli okolností či v jakýchkoli agendách. 43. Ústavní soud proto odmítl návrh pro zjevnou neopodstatněnost podle § 43 odst. 2 písm. a) a b) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 27. listopadu 2024 Josef Baxa v. r. předseda Ústavního soudu
|
|