Plénum Ústavního soudu
rozhodlo ve věci návrhu prezidenta
republiky Václava Havla na zrušení zákona č. 6/1993 Sb., o České
národní bance, ve znění zákona č. 60/1993 Sb., č. 15/1998 Sb. a č.
442/2000 Sb., a to v § 1 odst. 3 ve slovech "a zvláštními právními
předpisy1)", v § 2 odst. 1 věty první, v § 2 odst. 2 písm. e) ve
slovech "a podle zvláštních právních předpisů1)", v § 5 odst. 2
písm. b) ve slovech "pro činnosti vykonávané pro zabezpečování
hlavního cíle" a ve slovech "sestavuje návrh provozního
a investičního rozpočtu", § 6 odst. 3, § 35 písm. a) a § 47 odst.
1 až 4, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu a Senátu
Parlamentu jako účastníků řízení, takto:
Ustanovení § 2 odst. 1 věty první, § 5 odst. 2 písm. b) ve
slovech "pro činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle"
a ve slovech "a sestavuje návrh provozního a investičního
rozpočtu", § 6 odst. 3, § 35 písm. a) a § 47 odst. 2 až 4 zákona
č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění zákona č. 442/2000
Sb., se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
Dne 22. prosince 2000 obdržel Ústavní soud návrh prezidenta
republiky na zrušení zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance,
ve znění zákona č. 60/1993 Sb., č. 15/1998 Sb. a č. 442/2000 Sb.
(dále jen "zákon o ČNB"), a to:
v § 1 odst. 3 ve slovech "a zvláštními právními předpisy1)"
a v § 2 odst. 2 písm. e) ve slovech "a podle zvláštních právních
předpisů1)", pro rozpor s čl. 2 odst. 3 a čl. 98 Ústavy ČR
a s čl. 2 odst. 2 Listiny základních lidských práv a svobod (dále
jen "Listina"),
v § 2 odst. 1 věty první, pro rozpor čl. 98 Ústavy ČR,
v § 5 odst. 2 písm. b) ve slovech "pro činnosti vykonávané
pro zabezpečování hlavního cíle" a ve slovech "a sestavuje návrh
provozního a investičního rozpočtu", pro rozpor s čl. 98 Ústavy
ČR,
§ 6 odst. 3 pro rozpor s čl. 62 písm. k) Ústavy ČR,
§ 35 písm. a) pro rozpor s čl. 98 Ústavy ČR a
§ 47 odst. 2 až 4 pro rozpor s čl. 98 Ústavy ČR.
Svůj návrh prezident republiky blíže odůvodňuje tak, že výše
uvedená ustanovení § 1 odst. 3 a § 2 odst. 2 písm. e) zákona o ČNB
svěřují České národní bance kompetence správního úřadu nejenom
v rozsahu stanoveném zákonem o ČNB, nýbrž též zvláštními právními
předpisy, kterými jsou i právní normy nižší právní síly než zákon.
Vzhledem k tomu, že Ústava ČR umožňuje zasahovat do činnosti České
národní banky pouze zákonem, je toto ustanovení v přímém rozporu
s čl. 98 Ústavy ČR. Kromě toho podle čl. 2 odst. 3 a čl. 98 Ústavy
ČR, a s čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen
v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který
zákon stanoví. Znamená to, že působnost státního orgánu nelze
stanovit podzákonným předpisem, ale pouze zákonem.
Ustanovení § 2 odst. 1 věty prvé zákona o ČNB stanoví jako
hlavní cíl činnosti České národní banky zabezpečení cenové
stability, kdežto čl. 98 věta druhá Ústavy ČR jej definuje jako
péči o stabilitu měny. Podle navrhovatele jde o dva různé pojmy,
přičemž cenová stabilita je pouze jednou ze součástí měnové
stability. Zákon však nemůže měnit, resp. zužovat rozsah
kompetencí daných právní normou vyšší právní síly - Ústavou ČR.
Ustanovení § 5 odst. 2 písm. b) ve slovech "pro činnosti
vykonávané při zabezpečování hlavního cíle" a ve slovech
"sestavuje návrh provozního a investičního rozpočtu" ukládá České
národní bance rozdělit rozpočet na dvě části - na rozpočet pro
činnosti vykonávané při zabezpečování hlavního cíle České národní
banky a na provozní a investiční rozpočet, přičemž odebírá
bankovní radě pravomoc rozhodovat o jedné z jeho částí a svěřuje
ji Poslanecké sněmovně. Tím může podle navrhovatele dojít
významným způsobem k ohrožení plnění hlavního cíle České národní
banky podle čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR. Podle jeho názoru nelze vést
přesnou hranici mezi těmito dvěma rozpočty, neboť i provozní
a investiční rozpočet zahrnuje financování řady důležitých
činností České národní banky, podmiňujících realizaci hlavního
cíle, jako např. přípravu měnových analýz, emisi bankovek a mincí,
obchody s bankami či správu peněžní hotovosti. To je v rozporu se
záměrem ústavodárce, kterým byla nezávislost České národní banky
při naplňování jejího cíle. Bylo to vyjádřeno i zařazením České
národní banky do samostatné hlavy Ústavy ČR mimo moc zákonodárnou
a výkonnou, kdy z ní byl učiněn zvláštní exekutivní orgán svého
druhu s přesně stanovenou oblastí působnosti, tj. péče o stabilitu
měny. Kvůli zásahům dalších orgánů nebude banka schopna tento cíl
naplňovat. Podle čl. 98 Ústavy ČR lze sice zákonem stanovit další
podrobnosti a zasahovat do její činnosti, jistě však ne tak, aby
to vedlo k popření postavení České národní banky.
Podle § 6 odst. 3 zákona o ČNB navrhuje vláda guvernéra,
viceguvernéry a ostatní členy bankovní rady, ač čl. 62 písm. k)
Ústavy ČR toto oprávnění svěřil výlučně do samostatné působnosti
prezidenta republiky. Zákon o ČNB tak omezil pravomoc prezidenta
republiky stanovenou Ústavou ČR.
Ustanovení § 35 písm. a) zákona o ČNB ukládá České národní
bance stanovovat po dohodě s vládou inflační cíl a režim kursu
české měny k cizím měnám. V případě rozdílných názorů tak bude
Česká národní banka nucena změnit své stanovisko ke stabilitě
měny. To lze podle prezidenta republiky chápat jako snahu vlády
o získání možnosti zasahovat do nezávislosti České národní banky,
a tím i do její měnové politiky. Může to ve střednědobém období
vést k větší průchodnosti kompromisních měnově-politických
opatření, a tím i k ohrožení cenové stability. Zákon tak ukládá
povinnost nalezení kompromisu, což vede k omezení nezávislosti
České národní banky, což považuje prezident republiky za stěžejní
z hlediska jejího dalšího fungování v zásadních
měnově-politických otázkách. Dohody vlády a České národní banky
jsou, vzhledem k časté rozdílnosti politických, hospodářských
a měnových cílů, jen obtížně dosažitelné, časově náročné a může
výrazně ohrozit správné načasování měnově-politických opatření.
Návrh na zrušení § 47 odst. 2 až 4 zákona o ČNB je založen na
stejných důvodech jako návrh na zrušení § 5 odst. 2 písm. b).
Soudce zpravodaj si v souladu s § 42 odst. 4 a § 69 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb.,
vyžádal vyjádření obou sněmoven Parlamentu České republiky, neboť
všechna napadená ustanovení zákona o ČNB jsou obsažena v novele
tohoto zákona, tj. v zákoně č. 442/2000 Sb., který byl přijat
v době, kdy Parlament České republiky působil ve složení obou
sněmoven.
Za Poslaneckou sněmovnu zaslal vyjádření ze dne 6. února
2001 její předseda Prof. Ing. Václav Klaus, CSc., který uvedl, že
hlavním důvodem novelizace byla potřeba harmonizace zákona o ČNB
s předpisy Evropské unie. Pokud jde o návrh na zrušení ustanovení
§ 1 odst. 3 a § 2 odst. 2 písm. e) zákona o ČNB, poukázal na
nenormativní charakter poznámek pod čarou a na skutečnost, že
odkaz na zvláštní právní předpis se v legislativní praxi běžně
užívá. V poznámkách pod čarou, o které se v návrhu jedná, jsou
uvedeny zákony, a nikoli podzákonné předpisy. K návrhu na zrušení
§ 2 odst. 1 věty první zákona o ČNB uvedl, že si předkladatel byl
vědom nutnosti změny čl. 98 odst. 1 věty druhé Ústavy ČR. Návrh na
změnu Ústavy ČR byl však Poslaneckou sněmovnou zamítnut. Poukázal
na skutečnost, že vláda nyní do Poslanecké sněmovny předložila
nový návrh krátké změny Ústavy ČR, který tento problém řeší.
Poslanecká sněmovna jej schválila 26. ledna 2001. Domnívá se
proto, že by měl Ústavní soud vyčkat ukončení zákonodárného
procesu projednání této ústavní změny. V případě návrhu na zrušení
§ 5 odst. 2 písm. b) a § 47 odst. 1 až 4 zákona o ČNB předseda
Poslanecké sněmovny prohlásil, že musí setrvat na znění zákona.
Poslanecká sněmovna vyšla z čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR, podle
kterého je přípustné do činnosti České národní banky zasahovat
zákonem. V rozpravách opakovaně zaznělo, že Česká národní banka by
se neměla vymykat dohledu příslušných institucí v oblastech
výlučně nejběžnějšího hospodaření, které je podrobeno takové
kontrole i v jiných státních institucích. Jsou jí svěřeny
i kompetence správního úřadu, vykonává bankovní dohled. Předseda
Poslanecké sněmovny poukázal i na tu okolnost, že prezident
republiky ve svém návrhu nezpochybnil možnost Nejvyššího
kontrolního úřadu kontrolovat hospodaření České národní banky,
nejedná-li se o činnosti při zabezpečování jejího hlavního cíle,
neměla by být proto zpochybňována ani změna v § 5 a § 47.
Argument, že nelze vést přesnou hranici mezi provozním
a investičním rozpočtem a rozpočtem pro zabezpečení hlavního cíle,
není relevantním argumentem, nýbrž nepodloženou obavou. Tyto
náklady přesně oddělit lze a již současné roční zprávy
o hospodaření sestavované Českou národní bankou tyto dva typy
hospodaření oddělují. Příklady, které uvádí navrhovatel, jsou
zřetelně náklady na zabezpečení hlavního cíle a Poslanecká
sněmovna o nich jednat nebude. Případné rozpory jsou přitom
řešitelné podle § 47 odst. 3 zákona o ČNB. Procedura schvalování
rozpočtu tak není v rozporu s proklamovanou nezávislostí České
národní banky. Rovněž instituce jako Parlament, Ústavní soud
a Nejvyšší kontrolní úřad jsou nadány jistým stupněm nezávislosti,
avšak pouze Nejvyšší kontrolní úřad má tento atribut explicitně
v Ústavě uveden. Ze zákona též neplyne možnost Poslanecké sněmovny
v návrhu provozního a investičního rozpočtu činit jakékoli změny.
Může jej pouze neschválit a žádat jeho doplnění nebo zpřesnění.
Ani v případě neschválení nenastává s ohledem na § 47 odst. 4
omezení finančních toků České národní banky na běžnou činnost.
Nesouhlasí ani s návrhem na zrušení § 6 odst. 3 zákona o ČNB. Ač
zákon o ČNB v § 6 odst. 2 stanoví, že guvernéra, viceguvernéry
a ostatní členy, jmenuje a odvolává prezident republiky, kdežto
podle čl. 62 písm. k) Ústavy ČR jmenuje členy Bankovní rady České
národní banky. V Poslanecké sněmovně byl návrh doplněn v § 6 odst.
3 o jmenování guvernéra, viceguvernérů a ostatních členů bankovní
rady, na návrh vlády, což podle jeho názoru nemusí vést ke
konfliktu. Jmenování členů bankovní rady jedním orgánem je zcela
neobvyklé nejen v zemích Evropské unie, ale i v jiných vyspělých
zemích světa. Česká republika je parlamentní republikou a v čl.
54 odst. 3 Ústavy ČR není prezident republiky z výkonu své funkce
odpovědný. Podle některých odborných názorů je potom představa, že
by mohl jmenovat o své vůli nikomu neodpovědné představitele
banky, je neslučitelná s pojetím demokratické parlamentní
republiky. K návrhu na zrušení § 35 písm. a) zákona o ČNB předseda
Poslanecké sněmovny uvedl, že je v něm uložena spolupráce České
národní banky s vládou jako vrcholným orgánem výkonné moci. Tento
druh součinnosti neznamená omezení výlučných kompetencí banky ani
její nezávislosti. V systému státní moci není nezávislost
absolutní, má svá pojmová omezení, Ústava se navíc omezuje na
velmi rámcové vymezení postavení a kompetencí České národní banky.
Určitá samostatnost je dána zařazením v samostatné hlavě Ústavy
ČR, expressis verbis však text Ústavy nezávislost nepřiznává.
Zpochybněno nebylo ustanovení § 2 odst. 3 zákona o ČNB o její
spolupráci s ústředními bankami jiných zemí, orgány dohledu nad
bankami a finančními trhy jiných zemí a s mezinárodními finančními
organizacemi, takže by nemělo být zpochybňováno ani ustanovení §
35 písm. a) tohoto zákona. Různé stupně součinnosti, komunikace
a slaďování se uplatňují v řadě zemí, aniž se jejich banky
považují za závislé na vládě. Závěrem uvedl, že Poslanecká
sněmovna jednala s vědomím nutnosti řešit potřebné změny
v činnosti České národní banky, aby byly harmonizovány právní
předpisy s předpisy Evropské unie a za vzniklé situace se snaží
novelou Ústavy ČR uskutečnit změnu hlavního cíle banky, aby byla
odstraněna formální neústavnost. Přitom byly učiněny některé další
změny v zákoně a je přesvědčen, že jsou v kompetenci zákonodárného
sboru. Zákon byl schválen potřebnou většinou hlasů dne 14.
července 2000, po zamítnutí Senátem 4. srpna 2000 Poslanecká
sněmovna znovu o zákonu hlasovala 27. října 2000 a setrvala na
původním znění, stejně jako 7. prosince 2000, kdy hlasovala
o zákonu, který jí vrátil prezident republiky.
Za Senát zaslal vyjádření ze dne 7. února 2001 jeho předseda
Doc. JUDr. Petr Pithart, který zrekapituloval projednání návrhu
novely zákona o ČNB v orgánech Senátu. Uvedl, že zejména byly
diskutovány otázky § 2 odst. 1 a § 6 odst. 3, kde bylo vesměs
konstatováno, že nejsou v souladu s Ústavou a s právem Evropských
společenství. Podle názoru některých senátorů je pojem "měnová
stabilita" pojmem širším než péče o stabilitu cen a je proto
nepřípustné, aby "prostý zákon" definoval cíl České národní banky
úžeji než Ústava, a to i přesto, že nová formulace plně odpovídá
čl. 105 Smlouvy o Evropských společenstvích. Převládl též názor,
že jmenování členů bankovní rady podle § 6 odst. 3 zákona o ČNB
není v souladu s Ústavou, neboť ta předpokládá výlučnou pravomoc
prezidenta republiky (na rozdíl od jmenování funkcionářů
Nejvyššího kontrolního úřadu). Pokud jde o § 5 odst. 2 písm. b),
bylo v diskusi konstatováno, že rozdělení rozpočtu na uvedené dvě
části je proti nezávislosti centrální banky a je odmítáno
Evropskou komisí jako neslučitelné se Smlouvou o Evropských
společenstvích. Totéž se promítá do protiústavnosti § 47. Změně
těchto ustanovení měla předcházet změna Ústavy, což nakonec byl
názor, který sdílela i vláda, když Poslanecké sněmovně postupovala
návrh novely zákona o ČNB i s návrhem novely Ústavy ČR. Rovněž
ustanovení § 35 písm. a) zákona o ČNB podle názoru některých
senátorů odporuje principu nezávislosti České národní banky a není
v souladu s čl. 108 Smlouvy o Evropských společenstvích. Diskuse
v Senátu se nedotkla dalších ustanovení, jejichž neústavnost
prezident republiky namítá, tj. § 1 odst. 3 a § 2 odst. 2 písm.
písm. e) zákona o ČNB. Senát nakonec návrh novely zákona o ČNB
zamítl v poměru 26 ku 11 hlasům ze 48 přítomných senátorů.
Ústavní soud nejdříve přikročil k posouzení formálních
náležitostí podaného návrhu. Návrh byl podán oprávněným
navrhovatelem v souladu s § 64 odst. 1 písm. a) zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Rovněž podmínky přípustnosti podle
§ 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byly v daném případě
naplněny. Návrh byl shledán přípustným a Ústavní soud mohl dále
postupovat ve smyslu směrnic § 68 zákona o Ústavním soudu.
Konstatoval, že návrhem napadená ustanovení zákona o ČNB byla do
zákona o ČNB vložena zákonem č. 442/2000 Sb., kterým se mění zákon
č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších
předpisů, a zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu,
ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon byl přijat a vydán
v mezích Ústavou ČR stanovené kompetence Parlamentu a ústavně
předepsaným způsobem.
V případě návrhu na zrušení § 1 odst. 3 ve slovech
"a zvláštními právními předpisy1)" a § 2 odst. 2 písm. e) ve
slovech "a podle zvláštních právních předpisů1)", pro rozpor
s čl. 2 odst. 3 a čl. 98 Ústavy ČR a s čl. 2 odst. 2 Listiny
základních lidských práv a svobod, dospěl Ústavní soud k závěru,
že návrh není důvodný, a proto jej podle § 70 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu zamítl.
Pokud jde o soulad obsahu ustanovení § 2 odst. 1 věty první,
v § 5 odst. 2 písm. b) ve slovech "pro činnosti vykonávané pro
zabezpečování hlavního cíle" a ve slovech "sestavuje návrh
provozního a investičního rozpočtu", § 6 odst. 3, § 35 písm. a)
a § 47 odst. 1 až 4 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance,
ve znění zákona č. 442/2000 Sb. s Ústavou ČR, došel Ústavní soud
k závěru, že tato ustanovení nejsou v souladu s dále uvedenými
ustanoveními Ústavy ČR.
Tuto část výroku svého rozhodnutí odůvodňuje Ústavní soud
následujícím způsobem.
Obecně konstatuje, že předložený návrh prezidenta republiky
se dotýká problematiky zvláštního postavení centrální banky
v ústavním systému demokratického právního státu. Ústavní soud
jako východisko pro hodnocení důvodnosti předloženého návrhu bere
v literatuře již vyjádřené stanovisko, podle kterého lze z čl. 98
Ústavy ČR dovodit, že Ústava ČR zakotvuje institucionální záruku
existence České národní banky jako:
- ústřední banky státu,
- pověřené funkcí péče o stabilitu měny, tj. koruny české,
- nezávislé při plnění ústavních funkcí na exekutivě
a legislativě v míře, která zajišťuje splnění jejího hlavního
poslání,
- vybavené možností měnově politického uvážení při volbě
nástrojů a opatření k dosažení cíle,
- banky, která vykonává dozor nad ostatními bankami.
Z toho plyne, že povinností státu je takovou banku zřídit,
ustavit její orgány a ustanovit jejich funkcionáře, upravit její
postavení, působnost a pravidla fungování v ústavně vymezeném
rámci, nechat ji jako takovou fungovat a chránit ji případně
i soudní mocí před neústavními (v rozporu s čl. 1, čl. 62 písm.
k/ a čl. 98 Ústavy ČR) a nezákonnými zásahy do její činnosti ze
strany zákonodárné a výkonné moci (čl. 98 odst. 1 a 2 Ústavy ČR).
Při celkovém pohledu na podaný návrh je třeba zdůraznit, že
Ústavní soud si byl při posuzování otázky ústavního zakotvení
České národní banky vědom, že zde právo navazuje na ekonomickou
teorii, a proto je možné využití ekonomických kategorií pro výklad
neurčitých pojmů a generálních klauzulí v ústavním právu.
Politologickým východiskem ústavní konstrukce postavení České
národní banky je pak teorie dělby moci, podle které nejdůležitější
obranou proti přirozené tendenci ke koncentraci moci je oddělování
a vzájemná kontrola nejvyšších orgánů státu. Historická zkušenost
ukazuje, že oslabování demokracie způsobené nadměrným posilováním
vládní moci je možné i cestou měnových manipulací. Klasický
příklad překonávání finančních potíží vlád prostřednictvím
inflačních emisí peněz má v moderní historii mnoho dalších
variant. Reakcí na tyto zkušenosti je oddělování rozhodovacích
procesů o měnových otázkách od exekutivy. Tento vývoj začíná
fakticky převládat ve všech demokratických státech s tržním
hospodářstvím. Ústavní zakotvení samostatného postavení ústřední
banky však nalézáme jen v nejnovějších ústavách. Do této skupiny
patří i Ústava České republiky a je za to v mezinárodních
srovnáních pozitivně hodnocena. Při rozhodování o daném návrhu má
tudíž Ústavní soud usnadněnou cestu v tom smyslu, že obsahové
složky ústavního postavení ústřední banky státu se dají dovodit
přímo z Ústavy ČR samotné, a tak ukázat, kdy zákonodárce, zmocněný
k úpravě podrobností, nemůže jít mimo tento obsah. Není sporu
o tom, že do činnosti České národní banky lze zasahovat zákonem,
jak se uvádí ve vyjádření Poslanecké sněmovny, tento zákon však
nesmí být v rozporu s obsahem hlavního cíle této banky.
Toto rozšiřování počtu "pilířů státní moci" je přirozené,
a proto neobstojí protiargumenty založené na srovnávání se
staršími "klasickými" ústavami, ve kterých se o nezávislé bance
nepíše prostě proto, že ekonomická teorie, v době, kdy byly
přijímány, ještě dostatečně nepopsala nebezpečí monetárních
manipulací exekutivou. Toto rozšiřování a změny
konstitucionability (potřeby a vhodnosti regulace ústavními
předpisy) pokračuje s ekonomickým a technologickým vývojem.
Obdobně je možno předvídat, že se například v nejbližší době
dočkáme i diskuse o potřebě ústavního zakotvení nějaké "nejvyšší
mediální rady". Mocenský význam hromadných informačních prostředků
je nepochybný, a proto vývoj práva musí reagovat na vývoj reálného
života. Také ve světle těchto všeobecných úvah de lege ferenda je
třeba vidět posuzovaný návrh.
Obecným kritériem rozhodování Ústavního soudu v otázce
ústavnosti dotčených ustanovení zákona o ČNB byl jejich soulad
s výše uvedenými ustanoveními ústavní úpravy ústřední banky státu.
Jeho funkcí je podle čl. 83 Ústavy ČR ochrana ústavnosti
prostředky vlastními orgánům soudního typu. Součástí ústavnosti
v tomto směru je rovněž ochrana postavení ústřední banky státu při
plnění jejího hlavního úkolu, kterým je de constitutione lata péče
o stabilitu měny podle čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR a oddělení jejího
hlavního orgánu - Bankovní rady - od bezprostředního vlivu
politických činitelů cestou specifické úpravy jmenování jejích
funkcionářů a členů podle čl. 62 písm. k) Ústavy ČR, aniž je tím
vyloučena nezbytná spolupráce mezi ní a zákonodárnou a výkonnou
mocí.
Ústavní soud stojí na stanovisku, že ústavní úprava postavení
ústřední banky státu v Ústavě ČR vychází ze závěrů moderní
konstitucionalistiky konce 20. století, kdy se postupně docházelo
k závěrům o potřebě regulace postavení ústřední banky nejen
v ústavách federativních států, kde to bylo spjato s vertikální
dělbou působnosti mezi federaci a jejími členskými státy, ale
i v unitárních státech, z důvodů uvedených výše. Ústavní teorie
inspirovaná ekonomickou teorií se projevila v tom, že přibývá
ústav (čl. 99 odst. 2 Ústavy Švýcarska, čl. 111 Ústavy Estonska,
čl. 227 Ústavy Polska, čl. 373n. Ústavy Kolumbie, čl. 261n. Ústavy
Ecuadoru, čl. 53 Ústavy Chorvatska, čl. 56 odst. 1 Ústavy
Slovenské republiky), kde je upraveno postavení ústřední banky
a její funkce. Tam, kde to není v ústavách výslovně zakotveno
(v případě většiny členských států Evropské unie, kde se již
uplatňuje Amsterodamská smlouva), dochází k těmto závěrům
judikatura.
V tomto směru jdou rovněž některé smluvní dokumenty práva
Evropských společenství (čl. 108/ex - čl. 107 Smlouvy o založení
Evropského společenství), které se následně promítají do
interpretace "domácích" ústavních textů (srov. komentář k čl. 88
Základního zákona SRN in: Maunz-Dürig: Grundgesetz Kommentar,
Stand Juni 1998, s. 6). Novela zákona o ČNB tento záměr
ústavodárce plně nerespektuje. Evropské právo v čl. 108 Smlouvy
o založení Evropského společenství (ve znění Amsterodamské
smlouvy) výslovně stanoví, že při výkonu pravomocí a uskutečňování
úkolů a povinností, svěřených jim touto smlouvou, nebudou ani
Evropská centrální banka, ani národní ústřední banka, ani žádný
člen jejích orgánů s rozhodujícími pravomocemi požadovat nebo
přijímat pokyny od orgánů společenství, od žádné vlády členského
státu nebo od jakéhokoli jiného orgánu. Orgány společenství
a vlády členských států se zavazují respektovat tento princip
a neusilovat o ovlivňování členů orgánů Evropské centrální banky
s rozhodujícími pravomocemi či národních ústředních bank při
plnění jejich úkolů.
Ústava ČR v roce 1992 reagovala na poznatky ekonomické
teorie, podle které je úspěšnost ústřední banky státu při
zajišťování stability měny, jejího kurzu a kontroly míry inflace
výrazně ovlivněna její nezávislostí na exekutivě, která je
zpravidla jednou za tři až čtyři roky nucena ucházet se
o znovuzvolení před voliči. Něco jiného jsou proto záměry vlády
před volbami, po volbách nebo uprostřed volebního období, a něco
jiného jsou potřeby zajištění stability ekonomického růstu,
nutnost zadlužování při provádění dlouhodobých investic atd.
Ústava ČR sice výslovně o nezávislosti České národní banky
nehovoří, nicméně historickým výkladem okolností přijetí Ústavy ČR
(viz výše), teleologickým výkladem pojmu "péče o stabilitu měny"
a systematickým výkladem hlavy VI. Ústavy ČR, kde je úprava České
národní banky oddělena od úpravy mocí zákonodárné a výkonné, lze
dojít k závěru, že smyslem zakotvení ústřední banky státu v Ústavě
ČR vůbec a ve zvláštní hlavě Ústavy ČR zvláště bylo právě
vytvoření ústavního rámce pro její fungování nezávisle na moci
zákonodárné a výkonné. Je však možno poukázat na tu okolnost, že
již při projednávání návrhu zákona o Státní bance československé
(zákon č. 22/1992 Sb.), jehož obsah byl převzat do nyní platného
zákona o ČNB, se vycházelo při jednání z prokázání závislosti výše
inflace na míře nezávislosti centrální banky.
Zásahy do jejího postavení sice Ústava ČR připouští (čl. 98
odst. 1 věta druhá in fine), ale podle názoru Ústavního soudu
nelze dovodit, že by zákon mohl přijmout řešení, které by bylo
zásahem, nebo které by bylo možno vykládat jako zásah do
nezávislosti banky v oblasti plnění její hlavní ústavní funkce.
Tím by ústavní úprava postavení ústřední banky ztratila svůj
původně zamýšlený účel. Ústavní soud stojí na stanovisku, že
ústavní základ nelze negovat bez ohledu na zmocnění zákonodárce
k další zákonné úpravě, obdobně jako je tomu v případě základních
práv v čl. 4 odst. 4 Listiny (záruka podstaty a smyslu). Tento
přístup k vztahu ústavního a zákonného předpisu již vyjádřil
v nálezu Pl. ÚS 35/93 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu
ČR, sv. 1, s. 51) a neshledává důvod se od něho v projednávané
věci odchýlit.
Nezávislost jakékoli instituce je možno vykládat jako stav,
který má více aspektů. Některé z nich již byly zdůrazněny při
projednávání původního zákona č. 22/1991 Sb., o Státní bance
československé (Federální shromáždění ČSFR. VI. volební období,
Tisk č. 1024)
V případě České národní banky tak lze hovořit o aspektu
institucionální nezávislosti, která spočívá v její nepodřízenosti
vládě při zajišťování stability měny.
Česká národní banka plní rovněž úkoly jako správní úřad.
V tomto postavení je součástí orgánů výkonné moci. To však neplatí
pro její hlavní funkci podle čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR. V této
funkci musí zákon respektovat nezávislost jejího rozhodování, kdy
se na ni nevztahuje čl. 67 odst. 1 Ústavy ČR o vrcholném postavení
vlády v soustavě orgánů výkonné moci, ani zákon ČNR č. 2/1969 Sb.,
o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy,
ve znění pozdějších předpisů. Z hlediska oprávnění, kterými Česká
národní banka disponuje při plnění svého hlavního cíle (aspekt
instrumentální), jde o možnost volby nástrojů měnové politiky
a možnost měnově-politického uvážení při volbě těchto nástrojů
a opatření k dosažení ústavně zakotveného cíle.
Konečně je to nezávislost v personálním či organizačním
smyslu, která spočívá ve způsobu jmenování a odvolatelnosti vedení
banky. Dalším možným aspektem nezávislosti každé instituce je
nezávislost či spíše autonomie hospodářská či finanční, která před
novelizací zákona o České národní bance spočívala v oddělení
rozpočtu této banky od státního rozpočtu. Novelizace zákona o ČNB
se v různé intenzitě dotýká všech těchto aspektů. Ústavní soud se
však zabývá pouze těmi z nich, které mají svůj ústavní základ,
takže odchylná zákonná úprava se s nimi dostává do rozporu.
Pokud jde o jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení se
navrhuje, je třeba uvést následující:
V případě návrhu na zrušení § 1 odst. 3 ve slovech
"a zvláštními právními předpisy1)", v § 2 odst. 1 věty první,
v § 2 odst. 2 písm. e) ve slovech "a podle zvláštních právních
předpisů1)" se Ústavní soud nemohl ztotožnit s názorem, že se
jedná o neústavní ustanovení zákona o ČNB. Lze mít výhrady proti
ustanovením Legislativních pravidel vlády (příloha usnesení vlády
ze dne 19. března 1998, č. 188), která ukládají při přípravě
právních předpisů používat právě tuto formu odkazu i tam, kde je
ústavně vyloučeno použití jiné formy právního předpisu než je
forma zákona (zde čl. 98 odst. 2 Ústavy ČR). Možnost zásahu
Ústavního soudu je však v takovém případě dána jedině v případě,
že k použití podzákonného právního předpisu skutečně došlo. Tak
tomu ale v projednávané věci není, neboť právní úprava je
provedena cestou zákona. Proto byl v této části návrh jako
nedůvodný zamítnut.
Ústavní soud shledal důvodným návrh na zrušení § 2 odst. 1
věty první zákona o ČNB, který stanoví, že "hlavním cílem České
národní banky je zabezpečovat cenovou stabilitu". Ustanovení čl.
98 odst.1 věta druhá Ústavy ČR však definuje hlavní cíl činnosti
jinak, jako péči o stabilitu měny. Tento na druhém místě uvedený
pojem je širší, takže cestou obyčejného zákona dochází k omezení
rozsahu hlavního úkolu ústřední banky státu. Tento postup je,
z hlediska právního státu (čl. 1 Ústavy ČR), z hlediska ústavně
předepsaného způsobu změn a doplňování ústavních zákonů (čl. 9
odst. 1 a čl. 39 odst. 4 Ústavy ČR), stejně jako z hlediska
samotného čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR, nepřijatelný. Jde o obdobnou
situaci, která je výslovně upravena v § 3 odst. 4 zákona č.
309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, podle
kterého podzákonné právní předpisy mohou být vyhlášeny nejdříve
dnem, v němž je vyhlášen zákon, k jehož provedení jsou vydány;
účinnosti mohou nabýt nejdříve dnem, k němuž nabývá účinnosti
zákon, k jehož provedení jsou vydány. Ve vztahu ústavy
a obyčejného práva musí být takový postup zachován tím spíše.
Ústavní soud zde pouze konstatuje, že jde o porušení
základního pravidla hierarchické výstavby právního řádu, podle
kterého zákon nižší právní síly nesmí odporovat právnímu předpisu
vyšší právní síly. Vláda, která předložila návrh novelizace zákona
o ČNB, si byla této situace vědoma, neboť v důvodové zprávě svého
návrhu (Poslanecká sněmovna III. volební období, Tisk č. 537)
v souvislosti s návrhem nového znění § 2 výslovně uvedla, že
"Návrh novely zákona o České národní bance tudíž předpokládá změnu
Ústavy." Tato změna čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR měla být provedena
ústavním zákonem, jehož návrh vláda předložila jako součást
širšího návrhu (Poslanecká sněmovna. III. volební období, Tisk č.
541), kde se v bodě 15 navrhovalo znění: "Česká národní banka je
ústřední bankou státu. Do její činnosti lze zasahovat pouze na
základě zákona". Tento návrh ústavní změny však byl Poslaneckou
sněmovnou na její 25. schůzi dne 17. května 2000 zamítnut ve 2.
čtení, kdežto návrh novely zákona o ČNB, doplněný řadou dalších
změn, nakonec schválen byl jako zákon č. 422/2000 Sb.
Předseda Poslanecké sněmovny v této souvislosti upozorňuje na
to, že Poslanecká sněmovna jednala s vědomím nutnosti řešit
potřebné změny v činnosti České národní banky, aby byly
harmonizovány právní předpisy s předpisy Evropské unie, a za
vzniklé situace se snaží novelou Ústavy uskutečnit změnu hlavního
cíle banky, aby byla odstraněna formální neústavnost. O tomto
nesprávném postupu svědčí slova, která pronesl zástupce vlády při
odůvodňování onoho dodatečně předloženého návrhu na změnu čl. 98
odst. 1 Ústavy ČR (Poslanecká sněmovna. III. volební období, Tisk
č. 694) na 28. schůzi Poslanecké sněmovny (Těsnopisecká zpráva
o 28. schůzi Poslanecké sněmovny, s. 416), když prohlásil, že
účelem změny čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR je "dostat Ústavu do souladu
jak na jedné straně s acquis communitaire, tak na druhé straně
s vládním návrhem zákona o České národní bance, respektive
s novelou tohoto zákona". V obdobném duchu je návrh odůvodněn
v důvodové zprávě k Tisku č. 694.
Protože v právním státě není možné, aby se Ústava dodatečně
přizpůsobovala jí odporujícím zákonům, došel Ústavní soud jako
soudní orgán ochrany ústavnosti podle čl. 83 Ústavy ČR k závěru
o nutnosti zrušit ustanovení § 2 odst. 1 věty první pro rozpor
s čl. 1, čl. 9 odst. 1 a čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR jako neústavní.
Přitom podotýká, že pokud jde o potřebu přizpůsobit právní řád
České republiky právu Evropských společenství, je třeba tak činit
ústavně konformním způsobem. Česká republika může v souladu
s preambulí své Ústavy usilovat o včlenění do rodiny evropských
demokracií na prvém místě tím, že jako právní stát bude
respektovat svou Ústavu. Teprve poté může usilovat o soulad
s primárním právem Evropských společenství (čl. 105, čl. 108/ex
- čl. 107 Smlouvy o založení Evropského společenství), neboť bez
respektu ke své Ústavě nemůže o přijetí do Evropské unie uvažovat.
Dále prezident republiky navrhl zrušit v ustanovení § 5 odst.
2 písm. b) slova "pro činnosti vykonávané pro zabezpečování
hlavního cíle" a slova "sestavuje návrh provozního a investičního
rozpočtu". Svou argumentaci spojil s návrhem na zrušení § 47 odst.
1 až 4 zákona o ČNB.
Celé ustanovení § 5 odst. 2 písm. b) zákona o ČNB v platném
znění zní takto: "Bankovní rada schvaluje rozpočet pro činnosti
vykonávané při zabezpečování hlavního cíle České národní banky
a sestavuje návrh provozního a investičního rozpočtu". V případě
vyhovění návrhu by proto ustanovení znělo: "Bankovní rada
schvaluje rozpočet České národní banky", takže by se prakticky
krylo s původním zněním zákona č. 6/1993 Sb., o České národní
bance.
Ustanovení § 47 odst. 1 až 4 zní:
(1) Rozpočet, který se týká činností vykonávaných při
zabezpečování hlavního cíle České národní banky, schvaluje
Bankovní rada.
(2) V části provozních a investičních výdajů hospodaří Česká
národní banka podle rozpočtu schváleného Poslaneckou sněmovnou.
Návrh tohoto rozpočtu sestavuje bankovní rada České národní banky
a předkládá jej předsedovi Poslanecké sněmovny nejpozději 3 měsíce
před začátkem rozpočtového roku.
(3) Odmítne-li Poslanecká sněmovna návrh rozpočtu České národní
banky, je Bankovní rada povinna do 6 týdnů předložit návrh
doplněný a zpřesněný podle požadavku Poslanecké sněmovny.
(4) Není-li Poslaneckou sněmovnou vysloven souhlas s rozpočtem
České národní banky na příslušný rozpočtový rok před prvním dnem
rozpočtového roku, řídí se rozpočtové hospodaření v době od
prvního dne rozpočtového roku do dne schválení rozpočtu na tento
rozpočtový rok objemem příjmů a výdajů rozpočtu České národní
banky schváleného pro předchozí rozpočtový rok.
Prezident republiky odůvodňuje návrh na zrušení této části
tím, že provedená novelizace odebírá bankovní radě oprávnění
rozhodovat o jedné z jejích pravomocí a svěřuje ji Poslanecké
sněmovně. Tím může podle prezidenta republiky dojít významným
způsobem k ohrožení plnění hlavního cíle České národní banky podle
čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR. Podle jeho názoru nelze vést přesnou
hranici mezi těmito dvěma rozpočty, neboť i provozní a investiční
rozpočet zahrnuje financování řady důležitých činností České
národní banky, podmiňující realizaci hlavního cíle, jako např.
přípravu měnových analýz, emisi bankovek a mincí, obchody
s bankami či správu peněžní hotovosti. Kvůli zásahům dalších
orgánů nebude banka schopna tento cíl naplňovat. Podle čl. 98
Ústavy ČR lze sice zákonem stanovit další podrobnosti a zasahovat
do její činnosti, jistě však ne tak, aby to vedlo k popření
postavení České národní banky.
Ústavní soud v tomto bodě návrhu prezidenta republiky vyhověl
právě s ohledem na to, co bylo výše uvedeno o jednotlivých
aspektech nezávislosti jakékoli instituce. Pokud Ústavní soud
došel k závěru o ústavním rozměru nezávislosti ústřední banky
státu, musí poskytnout ochranu této nezávislosti i z hlediska
jejího nerušeného fungování. I kdyby neplatil argument prezidenta
republiky, že nelze mezi oběma rozpočty vést přesnou hranici, je
třeba uvést, že i pouhým tlakem na jednoznačně oddělitelný
provozní a investiční rozpočet lze ovlivňovat plnění hlavního cíle
ústřední banky státu. Jinými slovy, ponecháme-li stranou otázku
oddělitelnosti dvou rozpočtů pro hospodaření téže instituce,
jakmile bude i jeden z těchto rozpočtů schvalován někým jiným než
centrální bankou, bude vždy snadnější třeba nepřímo ovlivňovat
rozhodovací procesy v bance a tak omezovat její nezávislost.
Argument o oddělení obou částí rozpočtu v ročních zprávách
o hospodaření České národní banky není rovněž případný, neboť
tímto způsobem se do její nezávislosti při uskutečňování hlavního
cíle zasáhnout nedá. Schvalování jejího rozpočtu Poslaneckou
sněmovnou nemusí zajisté za každé situace představovat zásah do
její nezávislosti. Tato možnost však není vyloučena, neboť § 47
odst. 2 až 4 zákona o ČNB obsahuje dostatečné nástroje k tomu, aby
Poslanecká sněmovna mohla prosadit svůj názor. Tím se dostává do
rozporu čl. 98 odst. 1 Ústavy ČR. Na tom nic nemění námitka
předsedy Poslanecké sněmovny, že prezident republiky ve svém
návrhu nezpochybnil možnost Nejvyššího kontrolního úřadu
kontrolovat hospodaření České národní banky, nejedná-li se
o činnosti při zabezpečování jejího hlavního cíle a že by proto
neměla zpochybňována ani změna v § 5 a § 47. Ústavní soud ve své
ustálené judikatuře zdůrazňuje vázanost petitem návrhu, nikoli
jeho odůvodněním, tj. argumenty, které navrhovatel uvádí (viz již
nálezy Pl. ÚS 16/93, sv. 1, s. 190, Pl. ÚS 20/93, sv. 1, s. 245,
Pl. ÚS 89/94, sv. 2, s. 151). Posuzuje proto návrh i z jiných
hledisek ochrany ústavnosti, než která jsou uvedena v odůvodnění
návrhu, nemůže však rozhodnout o zrušení jiných ustanovení, než
která jsou v petitu návrhu uvedena.
Stejně tak Ústavní soud rozhodl o zrušení ustanovení § 6
odst. 3 zákona o ČNB, které stanoví: "Guvernéra, viceguvernéry
a ostatní členy navrhuje vláda". Toto ustanovení je v rozporu
s prerogativou prezidenta republiky jmenovat členy Bankovní rady
podle čl. 62 písm. k) Ústavy ČR. To znamená, že prezident
republiky z hlediska ústavního rozhoduje bez omezení a není zde
vázán na ničí návrh, ani na žádné další podmínky.
S ohledem na výše uváděné důvody byl Ústavní soud nucen
vyhovět i návrhu na zrušení § 35 písm. a) zákona o ČNB, který
stanoví: "Česká národní banka po dohodě s vládou stanoví inflační
cíl a režim kursu české měny k cizím měnám." "Po dohodě" značí, že
Česká národní banka má ve věci iniciativu, když přichází
s návrhem v této věci. Svůj návrh ale musí předložit vládě a ta
s ním musí nebo nemusí souhlasit. Teprve po získání souhlasu vlády
může být inflační cíl stanoven. Výraz "po dohodě" proto neodpovídá
koncepci nezávislosti České národní banky. Nepodřizuje ji sice
vládě, staví však vládu vedle Bankovní rady jako rovnoprávného
činitele při určování inflačního cíle a režimu kursu české měny.
S touto rolí vlády však stávající ústavní úprava čl. 98 odst. 1
Ústavy ČR výslovně nepočítá. Toto ustanovení přitom vystupuje
k ostatní ústavní úpravě jako lex specialis, takže se vůči němu
nemůže uplatnit obecná charakteristika postavení vlády v čl. 67
odst. 1 Ústavy ČR. Ustanovení § 35 písm. a) zákona o ČNB je
v rozporu s instrumentálním aspektem nezávislosti České národní
banky a může zásadně narušit i existenci dalších aspektů její
nezávislosti z hlediska institucionálního.
Pro stabilitu české měny má vyhlášení inflačního cíle zásadní
význam. Je proto těsně spjato s nezávislostí České národní banky.
V případě, že inflační cíl musí být vyhlášen, je situace právně
jiná, než kdyby vyhlášen být nemusel. V prvém případě je pozice
vlády daleko silnější, neboť při nedosažení dohody to bude Česká
národní banka, která neplní své ústavně stanovené poslání. Toto
ustanovení proto podvazuje prostor pro plnění hlavního cíle České
národní banky obdobným způsobem, jako v případě schvalování
provozního a investičního úvěru České národní banky. V rozporu
s ním je přitom i jiné ustanovení samotného zákona o ČNB, když
jeho § 9 stanoví, že Česká národní banka a bankovní rada je při
plnění svých úkolů nezávislá na pokynech vlády, prezidenta
republiky, Parlamentu, jiných správních úřadů či orgánů územní
samosprávy (odstavec 1) a že záležitosti týkající se kursového
režimu a stanovení inflačního cíle Česká národní banka konzultuje
s vládou a na její vyžádání jí předkládá o těchto záležitostech
zprávy (odstavec 2), což je úprava, která není s principem
nezávislosti České národní banky při sledování jejího hlavního
cíle nikterak v rozporu. Totéž platí pro § 11 zákona o ČNB, který
stanoví oprávnění ministra financí nebo jiného pověřeného člena
vlády zúčastnit se s hlasem poradním zasedání Bankovní rady
s možností předkládat jí návrhy k projednání. Obdobně je oprávněn
guvernér České národní banky nebo jím určený viceguvernér
zúčastnit se s hlasem poradním schůze vlády. V podmínkách státu
s odpovídající politickou kulturou jednání vysokých funkcionářů to
je dostatečný prostředek k nalezení odpovídajícího řešení. Jinak
ovšem z hlediska Ústavy ČR musí mít konečné slovo bankovní rada,
což napadené ustanovení § 35 písm. a) zákona o ČNB vylučuje.
Proto v tomto případě platí důvody pro zrušení tohoto
ustanovení tím spíše, že v tomto případě jde o přímý rozpor s čl.
98 odst. 1 Ústavy ČR, kde je stále ještě platně zakotvena jako
hlavní cíl činnosti České národní banky péče o stabilitu měny.
Pokud má být při této činnosti Česká národní banka nezávislá
(jinak tento cíl plnit nemůže), nemůže být vázána na souhlas
vrcholného orgánu výkonné moci, od které má být jinak ústavně
oddělena. I zde platí, že v praxi nemusí při stanovení inflačního
cíle a režimu kursu české měny k cizím měnám dojít k žádným
sporným situacím. Ústavní soud však má za cíl jako orgán ochrany
ústavnosti posoudit, zda je tato úprava v souladu s ústavními
předpisy. Tento soulad zde dán není.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 20. června 2001
|
|