Pl.ÚS 6/08 ze dne 5. 8. 2008
406/2008 Sb.
N 135/50 SbNU 193
Obecně závazná vyhláška města Budyně nad Ohří č. 2/2005, o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci
 
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
 
Nález

pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Dagmar Lastovecké, Vladimíra Kůrky, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 5. srpna 2008 sp. zn. Pl. ÚS 6/08 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci za účasti města Budyně nad Ohří jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 406/2008 Sb.).

I. Článek 1 odst. 1 a článek 1 odst. 5 obecně závazné vyhlášky města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci se zrušují dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.

II. Ve zbývající části se návrh zamítá.


Odůvodnění



I.

Rekapitulace návrhu a vyjádření účastníků řízení

1. Dne 7. 2. 2008 obdržel Ústavní soud návrh Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci. Protože návrh po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), nic nebrání jeho projednání plénem Ústavního soudu.

2. Navrhovatel uvádí, že vyhláška města Budyně nad Ohří porušuje zákon ve svém článku 1 odst. 1, 2, 4 a 5, neboť pro uložení zákazů v těchto odstavcích vyhlášky neexistuje zákonné zmocnění. Pokud jde o článek 1 odstavec 1, který zakazuje na území města pořizovat kotle na spalování tuhých paliv bez atestu o ekologickém spalování zdroje tepla, navrhovatel poukazuje na skutečnost, že žádný právní předpis neumožňuje omezovat fyzické a právnické osoby takovým způsobem. V odstavcích 2, 4 a 5 zakazuje město Budyně nad Ohří spalování odpadů, které je však upraveno ustanovením § 3 odst. 2 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů. Dle tohoto ustanovení lze veškerá paliva vyrábět, skladovat, dovážet, prodávat a používat jen v souladu se zvláštními právními předpisy a s tímto zákonem a v souladu s požadavky na kvalitu ve lhůtách stanovených prováděcím právním předpisem, jako palivo nelze použít odpad podle zákona o odpadech. Ustanovení § 22 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpadech") pak stanoví, že odpady lze spalovat, jen jsou-li splněny podmínky stanovené právními předpisy o ochraně ovzduší (zákon č. 86/2002 Sb.) a o hospodaření energií (zákon č. 406/2000 Sb., o hospodaření energií, ve znění pozdějších předpisů). Město Budyně nad Ohří tedy přestoupilo meze své samostatné působnosti [čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") a § 35 odst. 3 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)], neboť ustanovení § 50 odst. 3 zákona o ochraně ovzduší mu umožňovalo obecně závaznou vyhláškou zakázat některé druhy paliv pro malé spalovací zdroje znečišťování s tím, že seznam těchto paliv je uveden v příloze č. 11 k zákonu o ochraně ovzduší, nikoli však stanovit další zákazy.

3. Výzvou ze dne 3. 9. 2007 č. j. ODK-1239/1-2007 Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, podle § 123 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, vyzvalo město Budyni nad Ohří, aby do 60 dnů od doručení této výzvy zjednalo nápravu napadené obecně závazné vyhlášky. Protože v této zákonné lhůtě nebyla náprava zjednána, pozastavilo rozhodnutím ze dne 21. 12. 2007 č. j. ODK-2752-1/1-2007 Ministerstvo vnitra účinnost obecně závazné vyhlášky města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci a městu byla stanovena lhůta 30 dnů od doručení tohoto rozhodnutí ke zjednání nápravy. Rozhodnutí bylo doručeno městu Budyni nad Ohří dne 3. 1. 2008, zastupitelstvo města však ve stanovené lhůtě nápravu nezjednalo. Navrhovatel se proto domáhá zrušení předmětné vyhlášky, a to v celém rozsahu, přestože je v rozporu se zákonem pouze článek 1 vyhlášky, neboť bez článku 1 postrádá vyhláška smysl.

4. Na výzvu Ústavního soudu se k návrhu město Budyně nad Ohří nevyjádřilo.

5. Veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl podáním ze dne 7. 3. 2008 oznámil, že vstupuje do řízení jako vedlejší účastník. Podáním ze dne 1. 4. 2008 pak veřejný ochránce práv podal své vyjádření k návrhu. V tomto vyjádření zdůraznil, že nesdílí přesvědčení, že výsledky normotvorné kompetence územních samospráv se absolutně nesmí překrývat s výsledky normotvorné kompetence zákonodárce. Veřejný ochránce práv přitom vychází z toho, že jedním z principů demokratického právního státu je kromě principu legality výkonu veřejné moci i princip efektivity regulace společenských vztahů a že by vybrané záležitosti mohly být regulovány právě územními samosprávnými celky, nikoli zákonodárcem, který je realitě společenských vztahů svým způsobem vzdálen. Současně má veřejný ochránce práv za to, že také informační potenciál obecně závazné vyhlášky je daleko vyšší, než je tomu u zákonného předpisu. Při posuzování ústavní konformity vyhlášky je však třeba posoudit, zda vyhláška sleduje legitimní a zákonem sledovaný cíl a zda tento legitimní cil naplňuje kritérium rozumnosti. Zakotvení zákonného zmocnění ve speciálních právních předpisech přitom obci nebrání, aby u téhož předmětu právní regulace využila obecného oprávnění daného písmenem c) § 10 zákona o obcích. Jestliže tedy v dané věci bylo cílem obecně závazné vyhlášky č. 2/2005 města Budyně nad Ohří stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci, jedná se o úpravu, která sleduje legitimní cíl zakotvený v § 10 písm. c) zákona o obcích (tj. ochranu životního prostředí). Závěry navrhovatele o překročení normotvorné kompetence obce proto považuje veřejný ochránce práv z hlediska legitimního cíle za neopodstatněné. Pokud jde o hledisko kritéria rozumnosti, zde je třeba postupovat nikoli pouze v abstraktní rovině, nýbrž vždy je třeba hledět na místní potřebnost právní úpravy určité záležitosti. Veřejný ochránce práv má za to, že i kritérium rozumnosti je u přezkoumávané vyhlášky naplněno, neboť povinnosti, které obec v obecně závazné vyhlášce stanovila, se obecně jeví jako rozumné, také potřeby a místní zkušenosti města Budyně nad Ohří svědčí ve prospěch zakotvení místní regulace spalování vybraných tuhých paliv. Základním prismatem v nahlížení na normotvorbu územních samospráv by mělo být také sledování kritéria přiměřenosti. Toto kritérium dle přesvědčení veřejného ochránce práv napadená ustanovení vyhlášky splňují, s výjimkou ustanovení čl. 1 odst. 1, kterým obec výrazně zasahuje do vlastnického práva osob, které se nachází na území obce. Vzhledem k výše uvedenému veřejný ochránce práv navrhuje, aby Ústavní soud čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci zrušil a v dalším návrh zamítl.

II.

Ústavní konformita legislativního procesu

6. Podle ustanovení § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

7. Ze zápisu č. VI/2005 z veřejného zasedání zastupitelstva města Budyně nad Ohří konaného dne 28. 12. 2005 Ústavní soud zjistil, že obecně závazná vyhláška města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci byla řádně přijata na zasedání zastupitelstva města Budyně nad Ohří konaném dne 28. 12. 2005 za přítomnosti čtrnácti zastupitelů (z celkového počtu 15), a to třinácti hlasy zastupitelů (jeden zastupitel se zdržel hlasování). Vyhláška byla vyvěšena na úřední desce města Budyně nad Ohří dne 28. 12. 2005 a sejmuta z úřední desky byla 30. 1. 2006. Lze tedy uzavřít, že napadená obecně závazná vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem orgánem k tomu zmocněným [§ 12 odst. 1, § 84 odst. 2 písm. i), § 87 zákona o obcích, ve znění pozdějších předpisů].



III.

Znění napadeného právního předpisu

(pozn. red.: včetně drobných pravopisných nepřesností)



Město Budyně nad Ohří



Obecně závazná vyhláška č. 2/2005

o stanovení podmínek spalování tuhých paliv v obci.



Zastupitelstvo města Budyně nad Ohří se rozhodlo na svém zasedání dne 28. 12. 2005 vydat na základě § 50 odst. 3 písm. b) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění pozdějších předpisů, a dle § 10 písm. d) a § 84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, tuto obecně závaznou vyhlášku:



Článek 1

Podmínky spalování tuhých paliv v obci



1. Na území města se zakazuje pořizovat kotle na spalování tuhých paliv bez atestu o ekologickém spalování zdroje tepla.

2. Dále se na území města zakazuje spalovat tuhé kapalné a plynné materiály, které nejsou určeny jako topné médium pro výrobu tepla, (je zakázáno spalovat plasty všeho druhu, polystyrény, směsné odpady atd.).

3. Na území města je zakázáno spalovat topná média na výrobu tepla v kotlích, která nemají atest o ekologickém spalování používaného média - viz Článek 3.

4. Na území města Budyně nad Ohří se zakazuje spalovat v kotlích média, pro které nebyly tyto kotle konstruovány. (Topné médium musí být uvedeno v manuálu pro užívání kotle.)

5. Na území města Budyně nad Ohří se zakazuje spalovat odpady a tuhé materiály v otevřených nádobách a na otevřeném ohni. Tento zákaz se nevztahuje na větve a dřevo, které je páleno za příhodných povětrnostních podmínek tak, aby kouř neobtěžoval zastavěné území.

6. Územím města Budyně nad Ohří pro potřeby této obecně závazné vyhlášky se rozumí jeho celé katastrální území Budyně nad Ohří, k.ú. Nížebohy, k.ú. Písty, k.ú. Roudnícek, k.ú. Kostelec nad Ohří, k.ú. Břežany nad Ohří a k.ú. Vrbka.



Článek 2

Sankční opatření



Porušení zákazu stanoveného touto obecně závaznou vyhláškou bude postihováno podle zvláštních předpisů.1)



Článek 3

Přechodné ustanovení



Ustanovení v Článku 1 odstavce 3. platí od 1. 1. 2011.



Článek 4

Účinnost



Tato obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti patnáctým dnem po jejím vyhlášení.



1) zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů
zák. č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů



Starosta Místostarosta





IV.

Hodnocení vyhlášky Ústavním soudem

8. Ústavní soud k posouzení souladu napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem a zákony pravidelně volí tzv. test čtyř kroků, kterými zkoumá, (1.) zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky, (2.) zda se obec při vydávání napadeného ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost (zda nejednala ultra vires), (3.) zda obec při jejím vydání nezneužila zákonem svěřenou pravomoc a působnost, a konečně (4.) zda obec přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně. Kromě toho Ústavní soud musí vždy zkoumat, zda napadená obecně závazná vyhláška splňuje obecná kritéria kladená na právní předpisy, tj. zda jsou její ustanovení s využitím obvyklých interpretačních postupů určitá a vzájemně nerozporná. Stejnou metodu testování zvolil Ústavní soud i v projednávané věci.

9. Ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle kterého mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, byly obce nadány pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky; v tomto smyslu je na tuto normotvorbu obcí nutno pohlížet jako na originární tvorbu práva. Protože napadená obecně závazná vyhláška byla vydána zastupitelstvem obce způsobem, který je rozveden v bodě II. tohoto nálezu, lze uzavřít, že obec postupovala co do výkonu pravomoci ústavně souladným způsobem.

10. Ústavní soud dále zkoumal, zda se obec nepohybovala mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti. Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti jsou určeny v čl. 104 odst. 3 Ústavy. Rozvedením čl. 104 odst. 3 Ústavy, ve smyslu stanovení věcné působnosti obcí vydávat obecně závazné vyhlášky, je ustanovení § 35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích. Podle tohoto ustanovení se obec při výkonu samostatné působnosti (ve smyslu ustanovení § 35 odst. 1 zákona o obcích) při vydávání obecně závazných vyhlášek řídí zákonem. Zákon o obcích v § 10 stanoví tři oblasti, v nichž může obec bez zákonného zmocnění vydávat obecně závazné vyhlášky, a to v oblasti zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, počítaje v to i stanovení podmínek pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků [písmena a) a b)], v oblasti udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, ochrany životního prostředí, veřejné zeleně [písmeno c)] a v oblasti úpravy užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti [písmeno c) in fine]. Zvláštní zákony mohou stanovit další věcné oblasti, v nichž obec může realizovat své normotvorné oprávnění [písmeno d)]. Pro všechny takto vymezené věcné oblasti pak platí společná podmínka, že musí jít o záležitost v zájmu obce a občanů obce (§ 35 odst. 1 zákona o obcích).

11. V projednávané věci navrhovatel namítá, že napadená ustanovení regulují problematiku, která je již upravena jinými předpisy jako výkon státní správy, a odkazuje na § 3 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší a na § 22 odst. 1 zákona o odpadech. K této námitce navrhovatele Ústavní soud konstatuje, že odpověď na otázku, zda obec nepřekročila meze své zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě, předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají, nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona [shodně nález ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. prosince 2007 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 47, nález č. 218, vyhlášen pod č. 20/2008 Sb., viz též http://nalus.usoud.cz/Search/Search.aspx].

12. Článkem 1 odst. 1 napadené vyhlášky se na území města zakazuje pořizovat kotle na spalování tuhých paliv bez atestu o ekologickém spalování zdroje tepla. Ústavní soud má za to, že pokud město Budyně nad Ohří mělo v úmyslu obecně závaznou vyhláškou založit povinnost fyzických a právnických osob na území obce spalovat topná média na výrobu tepla pouze v kotlích, které mají atest o ekologickém spalování, bylo možno tohoto cíle dosáhnout již povinností uloženou článkem 1 odst. 3 vyhlášky, kterým je na území města zakázáno spalovat topná média na výrobu tepla v kotlích, která nemají atest o ekologickém spalování používaného média (dle článku 3 vyhlášky přitom ustanovení článku 1 odst. 3 platí od 1. 1. 2011). Jakkoli může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou dle § 10 písm. c) zákona o obcích povinnosti k ochraně životního prostředí, není toto její oprávnění bezbřehé, ale je právě omezeno svým účelem, v dané věci ochranou ovzduší v obci. Je však zřejmé, že již samotné pořízení kotle na spalování paliv zhoršení ovzduší v obci nezpůsobí, a proto stanovení zákazu jeho pořízení zcela zjevně vybočuje ze zákonného rámce daného obcím ustanovením § 10 písm. c) zákona o obcích a je také porušením příslušných ustanovení ústavního pořádku [čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též jen "Listina"), čl. 2 odst. 4, čl. 104 odst. 3 Ústavy]. Z tohoto důvodu tímto nálezem Ústavní soud článek 1 odst. 1 napadené vyhlášky zrušil. Důvod pro zrušení výše zmiňovaného článku 1 odstavce 3 napadené vyhlášky Ústavní soud neshledal, neboť navrhovatel nepředložil žádné námitky či důvody pro jeho zrušení, naopak uvedl, že vyhláška města Budyně nad Ohří porušuje zákon pouze ve svém článku 1 odst. 1, 2, 4 a 5.

13. Naproti tomu Ústavní soud dospěl k závěru, že pokud město Budyně nad Ohří článkem 1 odst. 2 obecně závazné vyhlášky zakázalo spalovat materiály, které nejsou určeny jako topné médium pro výrobu tepla, nejedná se o omezení fyzických a právnických osob nad míru stanovenou zákonem, jak se domnívá navrhovatel. K tomu Ústavní soud zdůrazňuje, že došlo k posunu v jeho dosavadní judikatuře tak, že byl opuštěn dosavadní restriktivní výklad ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy. Ve smyslu výše zmiňovaného nálezu sp. zn. Pl. 45/06 je nutno ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy interpretovat v linii dosavadních nálezů Ústavního soudu tak, že obce jsou přímo tímto ustanovením Ústavy zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Logickým důsledkem tohoto výkladu potom je, že na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, jehož dikce explicitní zákonné zmocnění vyžaduje, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny), neboť pojmově není právního předpisu bez stanovení právních povinností. Do sféry samostatné působnosti obce, regulovatelné obecně závaznými vyhláškami, přitom spadají záležitosti, které jsou převážně místního nebo regionálního dopadu a jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů. Nepochybně tam patří i ochrana ovzduší v obci, tedy oblast, kterou se snaží regulovat vyhláška města Budyně nad Ohří a která byla obcím svěřena k místní normativní úpravě ustanovením § 10 písm. c) zákona o obcích. Ústavní soud má za to, pokud jde o předmět a cíl regulace daného ustanovení vyhlášky a § 3 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší, podle kterého jako palivo nelze použít odpad podle zákona o odpadech, že se tyto nepřekrývají, neboť materiály, jejichž spalování je napadenou vyhláškou zakázáno, nemusí být vždy odpady ve smyslu zákona o odpadech. Současně nelze mít za to, že by město Budyně nad Ohří nerespektovalo zákonné zmocnění dané ustanovením § 50 odst. 3 téhož zákona, které zmocňuje obec obecně závaznou vyhláškou zakázat některé druhy paliv pro malé spalovací zdroje znečišťování (jejichž seznam je uveden v příloze č. 11 k tomuto zákonu), když zákaz spalování "materiálů, které nejsou určeny jako topné médium pro výrobu tepla", nelze ztotožnit se zákazem některého z paliv ve smyslu zákona o ochraně ovzduší. Výše uvedené platí i pro zákaz spalovat v kotlích média, pro která nebyly tyto kotle konstruovány, zakotvený v článku 1 odst. 4 napadené vyhlášky.

14. Pokud jde o čl. 1 odst. 5 napadené vyhlášky, Ústavní soud má za to, že nesplňuje obecná kritéria kladená na právní předpisy, vyplývající z pojmu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, tedy požadavek, aby ustanovení právního předpisu, s využitím obvyklých interpretačních postupů, byla určitá a vzájemně nerozporná tak, aby nedošlo k porušení principu právní jistoty a hrozbě rizika porušení zákazu svévole ze strany orgánů veřejné moci. Ústavní soud si je vědom, že ve své dosavadní judikatuře (např. ve shora zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007, odst. 50), dospěl k závěru, že zejména od menších obcí nelze očekávat, že své právní předpisy budou formulovat ve stejné kvalitě, jakou by měly mít formulace zákonných norem, neboť obce zpravidla nedisponují erudovanými legislativci, na stranu druhou však nelze připustit, a to ani v případě právních předpisů obcí, aby jejich ustanovení byla formulována natolik neurčitě či nesrozumitelně, že by adresát těchto norem nebyl schopen předvídat jejich aplikaci a neměl možnost upravit podle toho své chování. Právě takové závěry však byl Ústavní soud nucen učinit ohledně čl. 1 odst. 5 napadené vyhlášky. Toto ustanovení zakazuje na území obce Budyně nad Ohří spalovat odpady a tuhé materiály v otevřených nádobách a na otevřeném ohni, současně se tento zákaz nevztahuje na větve a dřevo, které je páleno za příhodných povětrnostních podmínek tak, aby kouř neobtěžoval zastavěné území. Předmětné ustanovení vyhlášky v konfrontaci s textem zákona (§ 3 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší) tedy není srozumitelné v tom smyslu, jaké rostlinné materiály mohou být spalovány (předmětné ustanovení zmiňuje pouze větve, a dřevo a nehovoří o dalších suchých rostlinných materiálech, jako je např. tráva a listí, jejichž spalování je zákonem o ochraně ovzduší povoleno). Také pojem "příhodné povětrnostní podmínky" je právně neurčitým pojmem, který znesnadňuje aplikaci tohoto ustanovení vyhlášky ze strany fyzických a právnických osob a může vést ke zneužití zákonem obci svěřené působnosti. Proto Ústavní soud přistoupil ke zrušení ustanovení článku 1 odst. 5 zmíněné vyhlášky.

15. Jak již uvedl ve svém nálezu ze dne 17. 5. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 62/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 37, nález č. 108, vyhlášen pod č. 280/2005 Sb.), Ústavní soud respektuje místní samosprávu jako výraz práva a způsobilosti místních orgánů spravovat veřejné záležitosti v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva. Reakce na společensky nežádoucí jevy v obci však nelze řešit autoritativním určením poměrů jednotlivců cestou své vlastní normotvorby, která zakotvuje povinnosti fyzických a právnických osob způsobem odlišným, než jak je stanoví zákon, a která je ve svém důsledku pro adresáta právní normy matoucí. Naproti tomu obec může v textu vyhlášky doslovnou citací zákona s výslovným uvedením, že jde o zákon, uvést konkrétní povinnosti stanovené v dané oblasti, a návazně pak s odkazem na příslušné zmocňující zákonné ustanovení uvést, jakým způsobem a v jakém rozsahu obec tohoto zmocňujícího ustanovení využívá, a jaké konkrétní jednání či povinnosti jsou předmětným ustanovením vyhlášky nad rámec zákona (nikoli však v rozporu s ním) ukládány. Takový způsob aplikace zákonného zmocnění je ústavně souladný a pro adresáta právní normy srozumitelný a schopný regulovat jeho chování.

16. Ústavní soud podrobil vyhlášku i zkoumání, zda obec při vydávání obecně závazné vyhlášky nezneužila zákonem jí svěřenou působnost, a přezkumu obsahu vyhlášky z hlediska její "rozumnosti". Pokud již ze zjištěného plyne, že v některých částech napadená vyhláška neobstojí ani z hlediska přezkoumání otázky, zda se obec při jejím vydání nepohybovala ultra vires z hlediska zneužití zákonem obci svěřené působnosti, nebylo již nutno přezkoumávat její obsah v těchto částech z hlediska nerozumnosti. V těch částech napadené vyhlášky, ve kterých se obec pohybovala v rámci jí svěřené pravomoci, neshledal Ústavní soud žádné skutečnosti, které by nasvědčovaly obecné nerozumnosti těchto ustanovení napadené vyhlášky.

17. S ohledem na výše uvedené nezbylo Ústavnímu soudu, než článek 1 odst. 1 a odst. 5 obecně závazné vyhlášky města Budyně nad Ohří č. 2/2005 o stanovení podmínek pro spalování tuhých paliv v obci podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pro rozpor jak s citovanými ustanoveními Ústavy České republiky a Listiny základních práv a svobod, tak zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zrušit, a ve zbytku návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítnout.

18. Projednávaná právní problematika i všechny skutkové okolnosti případu byly dostatečně zřejmé z listinných podkladů, a protože se od ústního jednání nedalo očekávat další objasnění věci, Ústavní soud od něj se souhlasem navrhovatele a presumovaným souhlasem účastníka a vedlejšího účastníka upustil podle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.

Doplňující odlišné stanovisko k odůvodnění tohoto nálezu si podala soudkyně zpravodajka JUDr. Ivana Janů.




Odlišné-doplňující stanovisko soudkyně Ivany Janů k odůvodnění nálezu

Souhlasím se zněním výroku i s odůvodněním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/08, navíc však jsem ohledně bodu 14 a 15 nálezu, ve kterém dospělo plénum Ústavního soudu k závěru o neurčité a nesrozumitelné formulaci povinností vyplývajících z článku 1 odst. 5 napadené vyhlášky, toho názoru, že tento článek vyhlášky vybočuje z mezí ústavnosti ještě z dalších důvodů. Ustanovení § 3 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší stanoví, že "V otevřených ohništích, zahradních krbech nebo v otevřených grilovacích zařízeních lze spalovat jen dřevo, dřevěné uhlí, suché rostlinné materiály a plynná paliva určená výrobcem, přičemž uvedená paliva nebo materiály nesmějí být kontaminovány chemickými látkami. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit podmínky pro spalování rostlinných materiálů podle § 50 odst. 3 písm. a) nebo jejich spalování zakázat, pokud zajistí jiný způsob pro jejich odstranění podle zvláštního právního předpisu.". Za nesplnění těchto povinností (pravidla chování) stanoví zákon na ochranu ovzduší v ustanovení § 40 odst. 10 sankce, a to pokutu ve výši od 500 do 150 000 Kč uloženou obecním úřadem osobě, která poruší alespoň jednu z povinností uloženou podle § 3 odst. 5 tohoto zákona, ustanovením § 50 odst. 2 písm. d) současně pověřuje obecní úřad kontrolou dodržování povinností stanovených v § 3 odst. 5 tohoto zákona a ukládáním pokut za jejich porušení.

Obec Budyně nad Ohří však v ustanovení čl. 1 odst. 5 napadené vyhlášky zakotvila, že "na území města Budyně nad Ohří se zakazuje spalovat odpady a tuhé materiály v otevřených nádobách a na otevřeném ohni. Tento zákaz se nevztahuje na větve a dřevo, které je páleno za příhodných povětrnostních podmínek tak, aby kouř neobtěžoval zastavěné území.". V dané věci tak obec nepřesným a nesrozumitelným (jak již bylo uvedeno ve většinovém stanovisku) inkorporováním zákonného pravidla do své obecně závazné vyhlášky rozšířila svou sankční působnost, neboť porušení pravidla stanoveného touto obecně závaznou vyhláškou by pak mohla dle čl. 2 napadené vyhlášky také samostatně sankcionovat na základě zákona o obcích (kdy podle § 58 odst. 4 obec může uložit právnické osobě a fyzické osobě, která je podnikatelem, za porušení povinnosti stanovené právním předpisem obce pokutu až do výše 200 000 Kč) a na základě zákona o přestupcích (který v ustanovení § 53 zmocňuje obce k projednávání přestupků, za které lze ukládat pokuty dle § 13 odst. 1 tohoto zákona do výše 1 000 Kč, nestanoví-li zvláštní část tohoto zákona nebo jiný zákon pokutu vyšší). Jinak, jednoduše řečeno, nepřesnost převzetí zákonného textu do znění vyhlášky obce má své důsledky i v oblasti použití sankcí a vede k právní nejistotě adresáta pravidla chování, jak bude v případě svého excesivního chování postižen.

Ze všech těchto důvodů není dle mého názoru přípustné, aby obec způsobem odlišným od zákona sankcionovala obecně závaznou vyhláškou povinnosti, které jsou již stanoveny a sankcionovány zvláštním zákonem, který současně zmocňuje obec k dozoru nad jeho dodržováním.