Plénum Ústavního soudu České republiky, po ústním jednání dne
5. prosince 2001, rozhodlo ve věci návrhu skupiny 44 poslanců,
zastoupených Mgr. Bohuslavem Sobotkou, na zrušení zákona
č. 451/1991 Sb., zákona ČNR č. 279/1992 Sb., zákona č. 422/2000
Sb. a zákona č. 424/2000 Sb., takto:
Ustanovení § 3 odst. 1 písm. d), § 3 odst. 3, § 3 odst. 4
a § 5 odst. 2 zákona ČNR č. 279/1992 Sb., o některých dalších
předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením
nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky a příslušníků
Sboru nápravné výchovy České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
V ostatním se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Dne 2. 3. 2001 došel Ústavnímu soudu návrh skupiny 44
poslanců, zastoupených prof. JUDr. Zdeňkem Jičínským, DrSc., jímž
se navrhovatelé domáhají zrušení:
- zákona č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další
předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech
a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České
republiky a Slovenské republiky, ve znění pozdějších předpisů
(dále i "velký lustrační zákon"),
- zákona č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech
pro výkon některých funkcí obsazovaných ustanovením nebo
jmenováním příslušníků Policie České republiky a příslušníků Sboru
nápravné výchovy České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(dále i "malý lustrační zákon"),
- zákona č. 422/2000 Sb., kterým se mění velký lustrační
zákon,
- zákona č. 424/2000 Sb., kterým se mění malý lustrační
zákon.
Navrhovatelé zaslali Ústavnímu soudu přípis, který mu došel
19. 11. 2001 a v němž pověřují svým dalším zastupováním v řízení
před Ústavním soudem poslance Mgr. Bohuslava Sobotku.
Záměr navrhovatelů směřuje z důvodů dále rozvedených k tomu,
aby jmenované zákony byly do budoucna odstraněny z právního řádu
České republiky pro jejich rozpor zejména s ustanoveními čl. 1
Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů
(dále i "Ústava"), čl. 1, čl. 4 odst. 2 a 4 a čl. 21 odst. 4
Listiny základních práv a svobod, č. 2/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů (dále i jen "Listina"), čl. 4 Mezinárodního
paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, č.
120/1976 Sb., a s Úmluvou Mezinárodní organizace práce
o diskriminaci (zaměstnání a povolání) č. 111 z r. 1958 (č.
465/1990 Sb. - dále jen "Úmluva č. 111").
Ústavnost velkého lustračního zákona přezkoumal na návrh 99
poslanců Federálního shromáždění ČSFR v roce 1992 Ústavní soud
ČSFR. Nálezem z 26. 11. 1992, sp. zn. Pl. ÚS 1/92, vyslovil, že
ustanovení § 2 odst. 1 písm. c), § 2 odst. 2 a § 4 odst. 2, 4
napadeného zákona nejsou v souladu s čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst.
1 a 3 Listiny a čl. 4 Paktu; ustanovení § 2 odst. 3, § 3 odst.
2 a § 13 odst. 3 napadeného zákona nejsou v souladu s čl. 1
Listiny a ustanovení § 11, § 12, § 13 odst. 1, 2, 4 a 5, § 18
odst. 1 a § 20 napadeného zákona nejsou v souladu s čl. 37 odst.
1 a čl. 38 Listiny a s čl. 98 odst. 1 Ústavy ČSFR č. 100/1960 Sb.,
ve znění ústavního zákona č. 326/1991 Sb. Citovaná zákonná
ustanovení pozbyla dnem 15. 12. 1992 účinnosti.
Při posuzování ústavnosti zákona č. 451/1991 Sb., jak uvádí
návrh, vycházel Ústavní soud ČSFR ze situace v době jeho přijetí
(4. 10. 1991), resp. v době zhruba rok poté. Tento zákon sledoval
především cíl, aby ve státních a veřejných orgánech a na
pracovištích, která mají vztah k bezpečnosti státu, mohly být
osoby, jež zastávaly vedoucí funkce ještě za minulého režimu,
nahrazeny osobami, od nichž lze očekávat loajalitu
s demokratickými principy, na nichž je stát budován. Měl dále
napomoci k odvrácení rizika subverze nebo možné recidivy totality
nebo alespoň k jeho omezení. Svůj pohled Ústavní soud ČSFR podtrhl
i poukazy na omezenou dobu účinnosti lustračního zákona. Ve svém
nálezu konstatoval: "Podmínky stanovené zákonem pro výkon takových
(v zákoně uvedených) funkcí jsou navíc časově omezené na období,
v němž se předpokládá dovršení demokratického procesu, tj. do 31.
12. 1996. Podstatou tohoto zákona je výhradně do budoucna stanovit
podmínky pro výkon určitých úzce vymezených funkcí nebo činností
v zákoně přesně specifikovaných, a to nikoliv absolutně, ale jen
na přechodnou dobu."
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky zamítla
v lednu 1999 poslanecký návrh zákona, jímž měl být velký lustrační
zákon zrušen (PS 1998, 3. volební období, tisk č. 74). V důvodové
zprávě k němu se mimo jiné konstatovalo stanovisko Správní rady
Mezinárodního úřadu práce (čj. GB.252/16/19). Obsahovalo výzvu
vládě ČSFR, aby podnikla nezbytná opatření ke zrušení nebo změně
(velkého) lustračního zákona a zajistila náhradu škod všem osobám,
které jím byly nespravedlivě postiženy. Důvodová zpráva také
připomíná, že lustrační zákon je trvale předmětem kritiky v Radě
Evropy, v Evropském parlamentu a v evropských i světových
nevládních organizacích, a proto je nanejvýš žádoucí tuto
nadbytečnou normu zrušit. Při hodnocení situace související
s prováděním lustrací vyšetřovací komise Mezinárodní organizace
práce v roce 1995 konstatovala, že při uskutečňování doporučení
Správní rady MOP z roku 1992 došlo jen k malému pokroku. Vyjádřila
"hlubokou lítost", že platnost zákona byla bez ohledu
na stanovisko Správní rady MOP prodloužena do roku 2000. Komise
doporučila Správní radě MOP mj., aby vyzvala vládu České republiky
k opatřením, jež povedou ke zrušení nebo změně těch ustanovení
zákona č. 451/1991 Sb., která jsou neslučitelná s Úmluvou č. 111.
Ústavnost malého lustračního zákona přezkoumána nebyla, takže
je nadále platný a účinný i v těch částech, které odpovídají
částem velkého lustračního zákona, jež Ústavní soud ČSFR prohlásil
za protiústavní. Také jeho se měl dotýkat návrh zákona podaný
v roce 1998 jako sněmovní tisk č. 73, jenž směřoval k jeho
zrušení; i tento návrh Poslanecká sněmovna zamítla.
Skupina poslanců spatřuje podstatu svého návrhu v časovém
faktoru společenské dynamiky mezi listopadem 1989 a rokem 2000,
v němž proběhly jedny z demokratických voleb (do krajských
zastupitelstev), a ve změnách, které se v tomto čase odehrály.
Podle názoru navrhovatelů moc zákonodárná, výkonná i soudní se již
definitivně konstituovaly na demokratických základech, vedoucí
funkce ve státních a jiných veřejných orgánech a institucích již
po dlouhé období nejsou obsazeny osobami, které dosadil dřívější
politický režim, čímž důvody obou lustračních zákonů, pokud
spočívaly v potřebě obměnit okruh osob zastávajících tyto funkce,
ztratily v průběhu doby opodstatnění. Vedoucí funkce jsou většinou
obsazovány na základě výběrového řízení, v němž lze brát v úvahu
i loajalitu uchazeče k České republice jakožto demokratickému
právnímu státu, doloženou také jeho skutečným chováním v období po
listopadu 1989; ještě více to platí ve věcech veřejnoprávních
služebních poměrů v ozbrojených silách a bezpečnostních sborech,
o nichž se rozhoduje ve správním řízení. S utajovanými
skutečnostmi všech stupňů utajení se mohou seznamovat pouze
fyzické osoby, kterým bylo vydáno osvědčení. Jednou z podmínek pro
jeho vydání je okolnost, že fyzická osoba je bezpečnostně
spolehlivá, tj. že u ní nebylo zjištěno bezpečnostní riziko
spočívající např. v činnosti směřující k potlačování lidských práv
nebo svobod, případně v podpoře takové činnosti (§ 17, § 18 a §
23 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností
a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále
i jen "zákon o utajovaných skutečnostech").
Navrhovatelé se domnívají, že riziko subverze nebo možné
recidivy totality, jejichž existenci v roce 1992 Ústavní soud ČSFR
v souvislosti s veřejným působením osob spjatých s předchozím
režimem připouštěl, nyní již nehrozí. Informace o případných
záměrech a činnostech namířených proti demokratickým základům
České republiky jsou povinny zabezpečovat zpravodajské služby ve
smyslu zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon
o zpravodajských službách"). Ostatně, jak navrhovatelé
připomínají, Komunistická strana Čech a Moravy působí v České
republice legálně jako politická strana s nezanedbatelnou
voličskou podporou v parlamentních i komunálních volbách. Zákon
přitom umožňuje, aby činnost politických stran, jež by usilovaly
o odstranění demokratických základů státu, nebo které by směřovaly
k uchopení a držení moci zamezujícím dalším stranám a hnutím
ucházet se o moc ústavními prostředky, byla soudem pozastavena,
anebo, aby taková strana byla rozhodnutím soudu rozpuštěna. Česká
republika, v níž byl "demokratický proces dovršen", se v současné
době potýká se závažnými riziky zcela jiného druhu, jimiž jsou
příkladně hospodářská kriminalita, organizovaný zločin, korupce
a rasová nenávist.
Podle čl. 3 Ústavy je Listina součástí ústavního pořádku
České republiky. Z tohoto jejího postavení lze dovodit i závaznost
rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR, která byla na základě Listiny
vydána. Zmíněný soud uznal podstatu úpravy provedené velkým
lustračním zákonem za ústavně konformní vzhledem k tehdejší
situaci státu a společnosti, tedy k situaci krátce po pádu
předchozího režimu a obnovování demokracie, a dále vzhledem
k tomu, že tímto zákonem zavedená omezení nemají platit absolutně,
nýbrž jen po přechodnou dobu, tj. do 31. 12. 1996. V těchto
souvislostech Ústavní soud ČSFR v roce 1992 uznal, že zájem
společnosti a státu (veřejný statek) na tom, aby byly obměněny
osoby v určitých veřejně významných funkcích a aby byla uplatněna
opatření k odvrácení rizika subverze nebo možné recidivy totality,
má přednost zejména před základním právem občanů mít za rovných
podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím (čl. 21 odst.
4 Listiny) či před právem vykonávat zaměstnání či povolání bez
diskriminace, ve smyslu Úmluvy č. 111.
Protože veřejný zájem (veřejný statek), z jehož tehdejší
existence federální Ústavní soud v roce 1992 vycházel, již
pominul, pominuly i důvody omezení základních práv a svobod
zaručených Listinou a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy.
Velký a malý lustrační zákon, jakož i jejich novely č.
422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb., které platnost a účinnost obou
lustračních zákonů rozšířily na dobu neurčitou, omezují bez
náležitého důvodu shora uvedená základní práva, a jsou tak
v rozporu zejména také s čl. 4 odst. 2 a 4 Listiny, jakož i s čl.
1 Ústavy, podle něhož je Česká republika demokratickým právním
státem. Ze všech uvedených důvodů proto skupina poslanců navrhuje,
aby Ústavní soud nálezem zrušil všechny čtyři uvedené zákony.
II.
Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon"),
vyžádal od Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky
coby účastníků vyjádření k návrhu.
Předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
Václav Klaus k návrhu mimo jiné uvedl: ".každý demokratický stát
je oprávněn přijmout v mezích svého ústavního pořádku
a mezinárodních závazků takovou úpravu, která ochraňuje
a prosazuje principy, na nichž je založen. Určení doby, na niž je
taková úprava přijímána, není přitom pouze otázkou právní, ale
podle mého názoru především otázkou politickou, související se
situací v naší společnosti. Současně je třeba vzít v úvahu
i skutečnost, že v demokratickém státě neexistuje a ani nemůže
existovat právo na jakékoliv mocenské funkce, neboť je věcí státu,
podle jakých kriterií je bude obsazovat. Je přitom nepochybné, že
tato kriteria musí být stanovena předem a musí platit stejně pro
všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Na druhé straně
vycházela Poslanecká sněmovna i z toho, že každý občan má právo
obrátit se na soud s žádostí o vydání rozhodnutí, jímž by byla
přezkoumána jeho případná spolupráce s komunistickým režimem. Účel
zmíněných zákonů je přitom v současné době v určitém rozsahu
naplňován i jinými platnými zákony; jejich úplné nahrazení lze
však očekávat až v souvislosti s přijetím zákona o státní službě,
který by měl obsahovat ustanovení, že určené funkce ve státní
správě mohou zastávat pouze osoby, které se osobně neprovinily při
porušování lidských práv a svobod. Na základě výše uvedeného mi
nezbývá než vyjádřit přesvědčení, že zákonodárné sbory přijaly
výše citované zákony v přesvědčení, že jsou v souladu s ústavním
pořádkem a příslušnými mezinárodními smlouvami."
Předseda Senátu Parlamentu České republiky Petr Pithart ve
svém stanovisku ke druhé novelizaci obou lustračních zákonů
(zákony č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb.) kromě jiného sdělil:
"Senátní výbory, kterým byly návrhy novel přikázány k projednání,
doporučily Senátu, aby je schválil . Rozprava Senátu se neomezila
na vlastní obsah drobných novel (prodloužení platnosti daných
zákonů), ale rozhodující měrou se odehrála jako spor o samotné
"lustrační zákony". Argumentace pro zamítnutí novel . vycházela
zejména z toho, že vyloučení občanů z možnosti ucházet se o výkon
funkcí ve státní správě se děje bezprostředně podle formálních,
skupinových znaků, nikoliv individuálním posouzením osob podle
zákonem stanoveného kriteria, zda jsou s to respektovat
demokratické principy nebo nikoliv. . Kritici předmětných novel
dále prezentovali, že tyto zákony zřejmě nezahrnují všechny
kategorie osob, které zahrnout měly, a zahrnují také některé,
které zjevně zahrnout neměly . byla vznesena rovněž obecná
pochybnost, zda lze najít řešení, které by neumožňovalo
diskriminaci a současně zajistilo odhalení těch, kteří zodpovídali
za komunistickou represi a mohli by ohrozit přechod k demokracii.
Argumentace pro schválení novel . vycházela zejména z toho, že
každý stát má právo stanovit zákonem personální podmínky pro
obsazování funkcí ve své správě. Takovou podmínkou je . rovněž
loajalita ke způsobu vlády. Demokratický způsob pak vyžaduje
garance jistoty, že jeho funkcionáři budou za všech okolností dbát
demokratických práv občanů. Touto garancí jsou . právě "lustrace".
Ten, kdo se vědomě podílel na potlačování práv občanů, je
potenciálním nebezpečím pro demokratickou společnost, a nesplňuje
tudíž předpoklady pro významná místa ve správě státu . na výkon
funkcí ve státní správě není právní nárok . lustrační zákony .
nikoho neomezují při vstupu do politické funkce (zastupitelé,
poslanci, senátoři apod.) . v lustračních zákonech nejde
o stanovení viny a trestu. V případech, kdy je nástrojem
"lustrace" evidence spolupracovníků státní bezpečnosti, může se
dotčená osoba obrátit na soud s popřením pravdivosti evidenčního
zápisu. Konečně byl obhájci schválení novel vysloven názor, že
bránit se je v principu právem i povinností demokracie. Kritériem
trvání takové obrany potom je, zda to, co by mělo být ve
společnosti přirozené, funguje samo sebou. Jestliže tomu tak není,
musí být nadále užito zákona k vymezení nutných pravidel."
V replice navrhovatelů k vyjádření obou účastníků se
konstatuje: "Oba . lustrační zákony . omezují práva občanů už na
základě určitých okolností formální povahy, aniž by bylo jakkoliv
zkoumáno, jak se občan v období od 25. 2. 1948 do 17. 11. 1989
skutečně choval . Tento formalistický přístup je po 11 letech
od pádu komunistického režimu ústavněprávně zcela nepřijatelný
a výrazně se liší i od zákonných úprav přijatých v jiných .
postkomunistických státech (např. Polsko), jakož i od úpravy,
která byla přijata ve Spolkové republice Německo ve vztahu
k bývalým pracovníkům a spolupracovníkům Stasi." Pokud jde
o rozsudky obecných soudů ve věcech žalob na ochranu osobnosti
v souvislosti s lustracemi, replika zdůrazňuje, že ".takový
rozsudek (tj. obsahující výrok o neoprávněné evidenci ze strany
StB) je . satisfakcí pouze morální a nikoliv i právní, protože na
faktu evidence se jím nic nemění a lustrační zákon se na takovou
osobu i nadále vztahuje. Okolnost, že souhlas s evidencí byl na
někom vynucen třeba i vydíráním, taková osoba však ve skutečnosti
Státní bezpečnosti žádnou spolupráci neposkytla, je de iure bez
jakéhokoliv významu." Navrhovatelé dále poukazují na fakt, že
"demokratický právní stát je nepochybně oprávněn a povinen chránit
se před osobami, které demokratické základy státu podlamují nebo
které by tak pravděpodobně činily, kdyby jim k tomu byla
poskytnuta možnost. Činí-li tak cestou omezování základních práv
a svobod, nemůže být . rozsah a časové trvání takových omezení
věcí pouhé "politické úvahy" momentální parlamentní většiny:
přípustná mohou být jen taková omezení, která jsou za konkrétní
situace v demokratické společnosti nezbytná a která ani jinak
nevybočují z mezí ústavní přípustnosti ( . ). Formalisticky pojaté
lustrační zákony z roku 1991, resp. 1992, jejichž platnost byla
nyní prodloužena ad infinitum, těmto požadavkům nevyhovují,
zvláště když se od té doby výrazně změnily jak společenská
situace, tak i právní řád, který chrání stát v uvedeném směru
četnými jinými (a leckdy i účinnějšími) způsoby." Navrhovatelé
považují argumentaci proti zrušení lustračních zákonů a jejich
novel, opírající se o přijetí zákona o státní službě, za ".čistě
účelovou.; svědčí o tom už sama okolnost, že tento zákon by se měl
týkat jen některých pracovníků ve státní správě, což zdaleka
nejsou všichni, které v jejich uplatnění lustrační zákony
omezují." Dále pak dodávají: "Tendence určitých politických kruhů
rozsah působení lustračních zákonů ještě rozšiřovat se projevila
např. v zákoně č. 147/2001 Sb., jímž byla působnost zákona č.
451/1991 Sb. rozšířena také na veřejné vysoké školy . Na soukromé
vysoké školy se ovšem lustrační zákon nevztahuje (stejně jako
na všechny jiné druhy soukromého podnikání vůbec). Zákonodárci
tedy jde zjevně jen o určité funkce v určitém druhu vysokých škol,
nikoliv o to, jaké osoby se budou na poskytování vysokoškolského
vzdělání podílet." Navrhovatelé svou repliku uzavírají poznámkou
o tom, že § 19 velkého lustračního zákona je z hlediska praxe lex
imperfecta, neboť ".např. zveřejňování tzv. lustračních seznamů,
tj. údajů evidence Státní bezpečnosti, není považováno za
veřejnoprávní delikt."
Ústavní soud si dále vyžádal jednak vyjádření Ministerstva
vnitra ČR k návrhu, jednak vyjádření téhož ministerstva k soudním
sporům na ochranu osobnosti, které proti České republice vedly
osoby, jež obdržely pozitivní lustrační osvědčení, jakož
i k výsledku řízení ve věcech vydání věcně nesprávných negativních
lustračních osvědčení.
Náměstek ministra vnitra k návrhu skupiny poslanců sdělil, že
k uvedenému návrhu ".nemá připomínek. Domnívá se, že právní
argumenty byly předloženy již v minulosti, a to jak odpůrci, tak
i přívrženci této právní úpravy, včetně nálezu Ústavního soudu
v dané věci." Ministerstvo vnitra nezaznamenalo ".žádný naprosto
nový právní pohled, který by existenci napadeného zákona podepřel
či zpochybnil."
Ministerstvo vnitra dále sdělilo, že na základě napadených
zákonů vydalo od roku 1991 ke dni 5. 9. 2001 celkem 366.980
lustračních osvědčení, z toho 3,45 % pozitivních. Ministerstvo
eviduje za uvedené období celkem 692 žaloby na ochranu osobnosti
z titulu pozitivních lustračních osvědčení vydaných ministerstvem,
a to v různých stádiích řízení. Nevede však zvláštní evidenci
pravomocně ukončených sporů a výsledků těchto sporů, a to
z důvodů, které ve svém vyjádření podrobněji rozvedlo. Na základě
provedené kontroly správnosti vydaných lustračních osvědčení
Ministerstvo vnitra zjistilo 117 případů nesprávně vystavených
osvědčení. Všem dotyčným osobám byla vydána osvědčení nová
a současně byly upozorněny na povinnost předložit je
zaměstnavateli v případě, že zastávají funkce, jež podléhají
režimu lustračních zákonů. Nová osvědčení nebyla vystavena osobám,
které jsou v současné době státními příslušníky Slovenské
republiky. Písemné materiály vztahující se k těmto osobám byly na
základě mezistátní dohody mezi Českou republikou a Slovenskou
republikou delimitovány Ministerstvu vnitra Slovenské republiky.
III.
Dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
Ústavní soud při rozhodování v řízení o zrušení zákonů a jiných
právních předpisů posuzuje obsah těchto předpisů z hlediska jejich
souladu s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10
Ústavy a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. U právních
předpisů, vydaných před nabytím účinnosti Ústavy České republiky
č. 1/1993 Sb. je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich
obsahový soulad se stávajícím ústavním pořádkem, nikoli však
ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné
kompetence (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 9/99, publikovaný ve
Sb.n.u., sv. 16, s. 13-14).
V dané věci se Ústavní soud tudíž omezil na posouzení
ústavnosti procedury vzniku novel k oběma lustračním zákonům
(zákony č. 422/2000 Sb. a 424/2000 Sb.) a neposuzoval ústavnost
procedury vzniku zákonů č. 451/1991 Sb. a č. 279/1992 Sb.
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 451/1991 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, byl projednán na 27. schůzi Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky. Hlasování o něm proběhlo dne
21. 9. 2000. Z vyžádané zprávy o uvedené schůzi se zjišťuje, že
z přítomných 178 poslankyň a poslanců hlasovalo pro přijetí návrhu
zákona 99, proti bylo 77. Senát jednal o návrhu zákona na své 22.
schůzi a hlasoval dne 25. 10. 2000. Z vyžádané zprávy o průběhu
schůze se zjišťuje, že ze 68 přítomných senátorek a senátorů se
pro návrh zákona vyslovilo 47, proti hlasovalo 17. Prezident
republiky využil svého práva podle čl. 50 odst. 1 Ústavy a dne
16. 11. 2000 vrátil zákon Poslanecké sněmovně. Ta svým usnesením
ze dne 28. 11. 2000 setrvala na vráceném zákonu nadpoloviční
většinou všech poslankyň a poslanců, když pro vrácený zákon
hlasovalo 115 poslankyň a poslanců, proti 71. Usnesení Poslanecké
sněmovny o setrvání na zákonu bylo zveřejněno ve Sbírce zákonů pod
č. 423/2000 Sb. Zákon tak byl platně přijat a vyhlášen dne 13.
12. 2000 ve Sbírce zákonů pod č. 422/2000.
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 279/1992 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, byl projednán Poslaneckou sněmovnou
Parlamentu České republiky na její 27. schůzi. Hlasování o něm
proběhlo dne 21. 9. 2000. Z vyžádané zprávy o průběhu schůze se
zjišťuje, že z přítomných 178 poslankyň a poslanců hlasovalo pro
přijetí návrhu zákona 99, proti hlasovali 74. Senát jednal
a hlasoval o návrhu zákona na své 22. schůzi, a to dne 25. 10.
2000. Z vyžádané zprávy o průběhu schůze se zjišťuje, že ze 63
přítomných senátorek a senátorů se pro návrh zákona vyslovili 43,
proti hlasovalo 13. Prezident republiky využil svého práva podle
čl. 50 odst. 1 Ústavy České republiky a dne 16. 11. 2000 vrátil
zákon Poslanecké sněmovně. Ta svým usnesením ze dne 28. 11. 2000
setrvala na zákonu nadpoloviční většinou všech poslankyň
a poslanců, když pro vrácený zákon hlasovalo 109 poslankyň
a poslanců, proti 73. Usnesení Poslanecké sněmovny o setrvání na
zákonu bylo uveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 425/2000. Zákon tak
byl platně přijat a vyhlášen dne 13. 12. 2000 ve Sbírce zákonů pod
č. 424/2000.
IV.
Ústavní soud považuje za potřebné ihned na úvod svého
hodnocení připomenout své usnesení z 15. 8. 2000 (Pl. ÚS 25/2000)
, jímž odmítl návrh skupiny poslanců PSP ČR na zrušení ustanovení
novelizujícího zákona. Ústavní soud v něm připomíná, že
novelizující zákon nemá samostatnou právní existenci a stává se
součástí novelizovaného zákona. Ve zde posuzovaném návrhu se proto
Ústavní soud nemůže samostatně vyjádřit k novelám č. 422/2000 Sb.
a č. 424/2000 Sb., nýbrž pouze k zák. č. 451/1991 Sb. a č.
279/1992 Sb., jejichž součástmi se obě novely staly. Proto se dále
bude zabývat výlučně zákony č. 451/1991 Sb. a č. 279/1992 Sb.,
oběma ve znění pozdějších předpisů.
V.
Ústavní soud se nejprve musel vypořádat se skutečností, že
zákon č. 451/1991 Sb. byl z hlediska své ústavnosti posuzován
Ústavním soudem ČSFR.
Návrh 99 poslanců Federálního shromáždění ČSFR se
alternativně dožadoval toho, aby Ústavní soud ČSFR vyslovil nález,
že zákon č. 451/1991 Sb. pozbyl dnem 31. 12. 1991 účinnosti, nebo
že tento zákon - opět jako celek - není v souladu s různými
ustanoveními Listiny základních práv a svobod, dalšími
ustanoveními ústavní povahy a některými ustanoveními několika
mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách.
Ústavní soud ČSFR se proto v rámci svých pravomocí uvedených
v čl. 2 písm. a) a b) ústavního zákona č. 91/1991 Sb. zabýval zák.
č. 451/1991 Sb. jako celkem (tedy všemi jeho ustanoveními). Nejsa
vázán odůvodněním návrhu poslanců, posoudil tento zákon
z hlediska všech v úvahu přicházejících ústavněprávních předpisů
a mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách,
a to i těch, které návrh poslanců specificky neuváděl. Své řízení
ukončil nálezem z 26. 11. 1992, jímž konstatoval nesoulad
některých ustanovení zák. č. 451/1991 Sb. s Ústavou ČSFR, Listinou
a Mezinárodním paktem o hospodářských, sociálních a kulturních
právech. Tato ustanovení pozbyla účinnosti dnem 15. 12. 1991
a v takto okleštěné podobě zákon převzala Česká republika.
Současný návrh skupiny poslanců žádá vydání nálezu, který by
zrušil zák. č. 451/1991 Sb. jako celek, a dále zrušil zákony č.
279/1992 Sb., č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb. Zák. č. 451/1991
Sb. ovšem již byl přezkoumán Ústavním soudem ČSFR a výsledky
přezkumu vtěleny do jeho citovaného nálezu.
V důsledku toho Ústavní soud musel odpovědět na otázku, zda
je či není v souvislosti s tou částí poslaneckého návrhu, v níž se
navrhuje zrušení zák. č. 451/1991 Sb., aplikovatelný § 35 odst.
1 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jenž zní: "Návrh na
zahájení řízení je nepřípustný, týká-li se věci, o které Ústavní
soud již nálezem rozhodl, a v dalších případech stanovených tímto
zákonem.".
Ústavní soud musel vyložit, zda lze za "Ústavní soud" ve
smyslu § 35 odst. 1 považovat "Ústavní soud ČSFR". Ústavním
zákonem č. 542/1992 Sb. (čl. 3 odst. 1) byla ex constitutione
ukončena činnost všech orgánů ČSFR. Kompetence Ústavního soudu
ČSFR přešly podle čl. 6 odst. 2 téhož ústavního zákona na Nejvyšší
soudy ČR a SR, nestanovily-li ústavní zákony obou nástupnických
států jinak. Posledně uvedené ustanovení se stalo obsolentním
v okamžik zřízení Ústavního soudu ČR na základě čl. 83-89 Ústavy
ČR. Ústava ČR ani jiný ústavní zákon ČR nestanoví, že by působnost
Ústavního soudu ČSFR přešla ve vztahu k ČR na Ústavní soud ČR.
Ústavně právní existence obou ústavních soudů je tedy vzájemně
nezávislá. Není mezi nimi formální ústavně právní kontinuita.
Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, je předpisem, jehož
schválení předvídá čl. 88 odst. 1 Ústavy ČR, který zní: "Zákon
stanoví, kdo a za jakých podmínek je oprávněn podat návrh na
zahájení řízení a další pravidla o řízení před Ústavním soudem".
Systematický výklad vede k závěru, že uvedené ustanovení má na
mysli pouze Ústavní soud ČR, neboť je součástí té části Ústavy ČR,
kterou se zřizuje Ústavní soud ČR. Naopak Ústavní soud ČSFR byl
zřízen ústavním zákonem č. 91/1991 Sb. a pravidla o řízení před
ním upravena zák. č. 491/1991 Sb.
Zákon č. 182/1993 Sb. tak působí v systému soudní ochrany
ústavnosti založeném Ústavou ČR, tedy v jiném systému, než byl
obdobný systém založený ústavním zákonem č. 91/1991 Sb.
Třebaže se má Ústavní soud České republiky zabývat, stejně
jako to v r. 1992 učinil Ústavní soud ČSFR, zákonem č. 451/1991
Sb., nejedná se, podle jeho názoru, o totožnou věc. Připomíná
v této souvislosti svůj názor vyslovený v nálezu z 24. 1. 2001,
jímž zrušil některá ustanovení zákona č. 247/1995 Sb., o volbách
do Parlamentu České republiky (viz č. 64/2001 Sb.). Dospěl v něm
k přesvědčení, že za určitých okolností se táž věc může po
uplynutí více než 4,5 roku jevit v poněkud jiném světle, zejména,
došlo-li v tomto časovém období k sociálním změnám. Takový jev se
nijak nevymyká z rámce ústavnosti. Návrh skupiny poslanců ve věci
lustračních zákonů, který nyní, v r. 2001, posuzuje Ústavní soud,
poukazuje na značné změny ve společnosti, k nimž došlo v průběhu
více než osmi let od vydání nálezu Ústavního soudu ČSFR, a Ústavní
soud tyto změny nikterak nezpochybňuje. Svůj závěr obsažený
v nálezu ve věci zákona o volbách proto považuje za relevantní
i v tomto případě. Mimo to hraje svou roli i skutečnost, že
Ústavní soud posuzuje novelizovanou, tedy pozměněnou verzi zák. č.
451/1991 Sb., i to, že má být tento zákon posouzen nyní i ve
světle instrumentů, které v době nálezu Ústavního soudu ČSFR
nebyly platné. Platí to především pro Ústavu České republiky,
případně i pro některé mezinárodní smlouvy, jež se pro ČSFR, resp.
Českou republiku, staly závaznými až po vydání nálezu v r. 1992.
Vzhledem k výše uvedenému dospěl Ústavní soud ČR k závěru, že
nález Ústavního soudu ČSFR z 26. 11. 1992 nezakládá překážku rei
iudicatae podle § 35 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud
ČR je tak formálně oprávněn posoudit předložený návrh skupiny
poslanců v celém jeho rozsahu.
VI.
Ústavní soud ČR dále shrnul svůj vztah k judikatuře Ústavního
soudu ČSFR. Ve svém nálezu k otázce rozdílu mezi restitucí
a vyvlastněním z 24. května 1994, sp. zn. Pl. ÚS 16/93 cituje
Ústavní soud ČR z rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR věty věnované
principu rovnosti. Uvádí k nim: "Protože podle čl. 3 Ústavy České
republiky je Listina základních práv a svobod součástí jejího
ústavního pořádku, lze z uvedeného dovodit i závaznost rozhodnutí
Ústavního soudu ČSFR, která byla na jejím základě vydána." Tohoto
závěru Ústavního soudu ČR se ostatně výslovně dovolávají
i navrhovatelé.
Citovaný závěr Ústavního soudu ČR o závaznosti rozhodnutí
Ústavního soudu ČSFR má ovšem v praxi pouze omezený dopad vzhledem
k tomu, že při abstraktní kontrole ústavnosti zákonů Ústavní soud
poměřuje zpravidla zákonný text nejen Listinou či jinými ústavními
zákony, které tvoří ústavní pořádek (čl. 112 odst. 1 Ústavy), ale
i mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních
svobodách, které naopak součástí ústavního pořádku nejsou. Tímto
způsobem v minulosti postupoval i Ústavní soud ČSFR, a to
i v případě zák. č. 451/1991 Sb. Aplikace závěru o závaznosti
rozhodnutí Ústavního soudu ČSFR by tak vedla k nepraktickému
a logicky neudržitelnému závěru, že jeho nález ve věci lustračního
zákona z r. 1991 je částečně závazný, částečně nikoli.
Ústavní soud ČR ostatně ve svých pozdějších rozhodnutích
přistoupil k rozhodnutím svého československého předchůdce méně
formálně. Považuje se za pokračovatele jeho materiálního pojetí
ústavnosti na území České republiky, byť není formálně jeho
právním pokračovatelem. Formuloval to v řadě svých nálezů,
v nichž se souhlasně dovolává judikatury Ústavního soudu ČSFR,
aniž by považoval za nutné svůj vývod o závaznosti jeho rozhodnutí
založených na Listině opakovat (viz např. nálezy I. ÚS 68/93
z 21. 4. 1994, I. ÚS 108/93 z 30. 11. 1994, Pl. ÚS 5/95 z 8. 11.
1995).
Výmluvný je nález I. ÚS 56/95, v němž se uvádí: "Pro úplnost
vzal Ústavní soud v úvahu i námitku stěžovatelky, která se
dovolávala nálezu Ústavního soudu ČSFR ze dne 21. 12. 1992. Tento
odkaz je však nesprávný. Se zřetelem k tomu se Ústavní soud ČSFR
zabýval i hodnocením poučovací povinnosti soudu dle § 5 o.s.ř.
Citovaný nález je tedy pro řešení souzené věci nepoužitelný, neboť
její podstata se týká problému zcela jiného." Z uvedeného citátu
je zřejmé, že Ústavní soud ČR zachází s nálezy Ústavního soudu
ČSFR de facto jako s nálezy vlastními, a nehledá formální důvody,
jež by použití takových nálezů vylučovaly nebo naopak dovolovaly.
Ústavní soud ČR tak ve své praxi prosazuje ideu kontinuity
ochrany ústavnosti v demokratickém Československu
a v demokratické České republice, jež je jeho nástupnickým státem.
Nebyl k tomu veden pouze spontánně vzniklou názorovou shodou
s jednotlivými judikáty československého Ústavního soudu, ale
i imperativem vyplývajícím z čl. 1 Ústavy ČR, podle nějž je Česká
republika "demokratickým právním státem". K podstatným atributům
panství práva v demokratickém státě patří jeho předvídatelnost,
jež je úzce spojena s kategoriemi kontinuity v právu a právní
jistoty. Ústavnost v demokratickém Československu
i v demokratické České republice byla a je shodně založena na
hodnotách zaručených Listinou základních práv a svobod
a mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních
svobodách. Neexistuje proto reálný důvod k tomu, aby se pojetí
ústavnosti Ústavního soudu ČSFR a Ústavního soudu ČR vzájemně
podstatně a zásadně lišila.
I když tedy nálezy Ústavního soudu ČSFR nevytvářejí pro
Ústavní soud ČR formálně překážku rozhodnuté věci podle § 35 odst.
1 zák. č. 182/1993 Sb., představují pro něj reálnou autoritu
založenou na tom, že Ústavní soud ČSFR byl "soudním orgánem
ochrany ústavnosti" s působností na území České republiky, jímž je
nyní on sám.
Tento jev spojující spontánní koncepční shodu s imperativy
právního státu či panství práva lze spatřit i v judikatuře
současného Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "Evropský
soud"). Analogie se vztahy mezi československým a českým Ústavním
soudem je zřejmá. Dřívější a současný Evropský soud jsou dva
odlišné subjekty. První z nich byl zřízen Úmluvou o ochraně
lidských práv a základních svobod z r. 1950 (dále jen "Evropská
úmluva"), druhý 11. protokolem k ní z r. 1994. Řízení před nimi se
vzájemně nemálo liší. Oba posuzují soulad chování smluvních států
s Evropskou úmluvou. 11. protokol neobsahuje žádné ustanovení
o závaznosti rozsudků dřívějšího Evropského soudu pro dnešní
Evropský soud.
Současný Evropský soud, který započal svou činnost v r.
1998, nepovažoval za nutné se otázkou závaznosti rozsudků
předchozího soudu jakkoli zabývat. Vyřešil ji prostě tím, že se od
svých prvních rozsudků odvolává na judikáty svého předchůdce, jako
by šlo o jeho vlastní rozhodnutí. V rozsudku z 21. 1. 1999 ve věci
Geyseghem proti Belgii bez jakýchkoli vysvětlení potvrzuje, že se
v souzené věci uplatní princip použitý v případech Lala
a Pelladoah proti Nizozemí z r. 1994, a dovolává se dále případu
Poitrimol proti Francii z r. 1993.
Postulát kontinuity poskytované ochrany, jenž je příznačný
pro rozhodování soudního orgánu, který vstupuje na místo orgánu
zaniklého nebo zrušeného, má dvě stránky. Na jedné straně novému
soudu dovoluje odchýlit se od právního názoru soudu předchozího,
pokud došlo ke změně okolností, za nichž tento předchozí soud
rozhodoval, na straně druhé mu ukládá nezpochybňovat rozhodnutí
předchozího soudu, jestliže k takové změně okolností nedošlo.
VII.
Poté Ústavní soud uplatnil svou úvahu o míře
přezkoumatelnosti nálezů Ústavního soudu ČSFR na jeho nález z 26.
11. 1992 a posoudil v jejím světle návrh skupiny poslanců.
Navrhovatelé v něm uvádějí: "Podepsaným poslancům proto nezbývá,
než Ústavnímu soudu navrhnout, aby zrušil jak zákony č. 422/2000
Sb. a č. 424/2000 Sb., tak i samotné zákony č. 451/1991 Sb. a č.
279/1992 Sb., a to pro jejich rozpor zejména s ustanoveními čl.
1 Ústavy, čl. 1, čl. 4 odst. 2 a 4 a čl. 21 odst. 4 Listiny
základních práv a svobod, čl. 4 Mezinárodního paktu
o hospodářských, sociálních a kulturních právech a s Úmluvou
Mezinárodní organizace práce o diskriminaci (zaměstnání
a povolání) 1958 (č. 111), která je nepochybně mezinárodní
smlouvou ve smyslu čl. 10 Ústavy."
Zák. č. 451/1991 Sb. byl po 26. 11. 1992 novelizován dvakrát:
zákonem č. 254/1995 Sb., jenž stanovil jeho platnost do 31. 12.
2000, a zákonem č. 422/2000 Sb., jenž jednak zrušil právě citované
ustanovení o době platnosti novelizované v r. 1995 a dále vyňal
z působnosti § 1 až § 3 lustračního zákona občany narozené po 1.
prosinci 1971. Jedinými ustanoveními zák. č. 451/1991 Sb., jejichž
ústavnost Ústavní soud ČSFR v r. 1992 neposoudil a jež jsou nyní
jeho součástí, jsou tedy ustanovení obsažená v jeho současném §
20 a vnesená do něj zákonem č. 422/2000 Sb.
Ústavní soud ČSFR posoudil ústavnost zák. č. 451/1991 Sb.
podle všech v úvahu přicházejících ustanovení Listiny
i mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách,
včetně Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních
a kulturních právech a Úmluvy č. 111, na něž se navrhovatelé
explicitně odvolávají. Posouzení souladu s oběma uvedenými
mezinárodními smlouvami ostatně výslovně požadoval již návrh
skupiny poslanců Federálního shromáždění a Ústavní soud ČSFR se ve
svém nálezu k nim oběma jasně vyjádřil.
Navrhovatelé udávají dále rozpor zák. č. 451/1991 Sb. s čl.
1 Ústavy ČR, jež přirozeně Ústavnímu soudu ČSFR jako poměřující
instrument sloužit v r. 1992 nemohla. Čl. 1 Ústavy udává, že
"Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní
stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana".
V době, kdy Ústavní soud ČSFR posuzoval ústavnost velkého
lustračního zákona, zněl čl. 1 Ústavy ČSFR takto: "Česká
a Slovenská Federativní Republika je demokratický právní stát,
složený z České republiky a Slovenské republiky" (viz úst. zákon
č. 493/1992 Sb. z 8. 10. 1992). Společným ústředním pojmem obou
článků 1 je tak pojem "demokratického právního státu", když úctu
k právům a svobodám člověka a občana tehdy i nyní zajišťovala
a zajišťuje ústavní Listina základních práv a svobod. Je
nepochybné, že Ústavní soud ČSFR posoudil ústavnost velkého
lustračního zákona i z hlediska čl. 1 tehdejší Ústavy, tedy
z hlediska atributů demokratického právního státu, a nesoulad
s nimi neshledal. V odůvodnění svého nálezu se na pojem
demokratického právního státu ostatně mnohokrát odvolává, zejména,
pokud jde o jeho hodnotový rámec. V citovaném nálezu se např.
uvádí, že "právní stát, který je spojen s demokratickými hodnotami
nastolenými po pádu totality, nelze. z hlediska hodnot chápat jako
amorfní".
Zákon ČNR č. 279/1992 Sb., tedy malý lustrační zákon, nebyl
z hlediska své ústavnosti posouzen ani československým, ani českým
Ústavním soudem. Podle důvodové zprávy vychází z celkové koncepce
zák. č. 451/1991 Sb. Důvod, proč musel být - coby lex specialis
k velkému lustračnímu zákonu - schválen, spočíval v čl. 27
ústavního zákona o československé federaci. Podle něj patřily
zřizování vlastních ozbrojených sborů a úprava jejich postavení do
výlučné působnosti každé z republik, tedy do legislativní
působnosti České národní rady. Konstrukce malého lustračního
zákona je totožná s výstavbou velkého lustračního zákona. Malý
lustrační zákon obsahuje výčet funkcí v rámci Policie ČR a Sboru
nápravné výchovy ČR, do nichž nelze ustanovit nebo jmenovat
občana, který nesplňuje některý z předpokladů uvedených v § 3 zák.
č. 279/1992 Sb. (pro funkci v Policii ČR), nebo v jeho § 5 (pro
funkci ve Sboru nápravné výchovy České republiky).
Navrhuje se, aby Ústavní soud ČR zrušil celý zák. č.
279/1992 Sb. Navrhovatelé přitom neuvádějí specifické důvody,
v čem spatřují rozpor jeho ustanovení s Listinou či mezinárodními
smlouvami o lidských právech, tedy důvody, jež by měly původ pouze
v tomto malém lustračním zákoně, nikoli však v zák. č. 451/1991
Sb. Za těchto okolností neshledává Ústavní soud ČR důvod k tomu,
aby při své kontrole ústavnosti malého lustračního zákona
překročil rámec kontroly, kterou uskutečnil v r. 1992 Ústavní soud
ČSFR v souvislosti se zák. č. 451/1991 Sb. S poukazem na argumenty
uvedené v odůvodnění nálezu Ústavního soudu ČSFR z 26. 11. 1992
Ústavní soud ČR shledává rozpor ustanovení § 3 odst. 1 písm. d)
a § 3 odst. 3 zák. č. 279/1992 Sb., o vědomé spolupráci s StB, jež
jsou obsahově totožná s § 2 odst. 1 písm. c) a § 2 odst. 2 zák. č.
451/1991 Sb., a to rozpor s čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 a 3
Listiny a čl. 4 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních
a kulturních právech. Taktéž s poukazem na argumenty v odůvodnění
nálezu Ústavního soudu ČSFR konstatuje rozpor § 3 odst. 4 a § 5
odst. 2 zák. č. 279/1992 Sb., o udělování výjimek, s článkem 1
Listiny. Obě posledně uvedená ustanovení jsou z hlediska svého
obsahu v podstatě identická s ustanoveními § 2 odst. 3 a § 3 odst.
2 zák. č. 451/1991 Sb., jejichž nesoulad s čl. 1 Listiny
konstatoval Ústavní soud ČSFR. Citovaná ustanovení velkého
lustračního zákona sice předpokládají narušení "důležitého
bezpečnostního zájmu státu", kdežto jim odpovídající ustanovení
zák. č. 279/1992 Sb. jen narušení "důležitého bezpečnostního zájmu
služby" (§ 3 odst. 3), resp. "důležitého zájmu služby" (§ 5 odst.
2), toto odlišné výrazivo je však z hlediska posuzování ústavnosti
irelevantní. V případě zák. č. 451/1991 Sb. citovaná ustanovení
zakládala neodůvodněnou nerovnost mezi pracovníky dvou resortů
(vnitra a obrany) a ostatními osobami dotčenými tímto zákonem.
V případě zák. č. 279/1992 Sb. naopak vzniká neodůvodněná
nerovnost mezi pracovníky resortů vnitra a spravedlnosti, jimž
dosud na jeho základě lze udělit výjimku, na jedné straně,
a ostatními osobami dotčenými lustračním zákonodárstvím, tj.
zákonem č. 451/1991 Sb., v němž ustanovení o poskytování výjimek
v důsledku nálezu Ústavního soudu ČSFR ztratila v minulosti
platnost , na straně druhé.
Výrok Ústavního soudu o zrušení uvedených ustanovení malého
lustračního zákona pro jejich rozpor s Listinou a mezinárodními
smlouvami o lidských právech a základních svobodách má vliv i na
některá další ustanovení tohoto zákona, která na rušená ustanovení
odkazují. Jedná se zejména o ustanovení § 6 odst. 1, § 8 odst.
1 a § 9 odst. 5. Vzhledem k tomu, že věcná působnost těchto
ustanovení se nevyčerpává odkazem na ustanovení, která Ústavní
soud shledal jako protiústavní, a dochází pouze k jejímu zúžení,
mají uvedená ustanovení v zák. č. 279/1992 Sb. i nadále svůj smysl
i místo. Kromě toho, skutečnost, že určité ustanovení odkazuje na
jiné ustanovení, jež bylo shledáno protiústavním, nezakládá
protiústavnost odkazujícího ustanovení. Ústavní soud proto
neshledal důvod ke zrušení uvedených odkazujících ustanovení.
Taktéž neshledal důvod ke zrušení těch částí textu zák.
č. 279/1992 Sb., které se odvolávají na obsah ustanovení zák. č.
451/1991 Sb., jež ztratila platnost v důsledku nálezu ústavního
soudu ČSFR. Jedná se zvláště o ustanovení vztahující se k nálezům
tzv. nezávislé komise zřízené podle § 11 - § 13 zák. č. 451/1991
Sb. Odkaz na nálezy komise obsahují např. ustanovení § 6 odst. 1
in fine či § 8 odst. 1 zák. č. 279/1992 Sb. Ústavní soud je
soudním orgánem ochrany ústavnosti a nepřísluší mu provádět
redakční změny zákonů, jež mu byly k posouzení předloženy. Zasáhl
by tím do kompetencí zákonodárce.
Souběžně s novelizací velkého lustračního zákona byl obdobně
novelizován v r. 2000 i zák. č 279/1992 Sb., a to zákonem č.
424/2000 Sb. Novela sleduje totožný cíl jako novela č. 422/2000
Sb. velkého lustračního zákona, a další závěry Ústavního soudu se
proto týkají společně obou lustračních zákonů.
VIII.
Navrhovatelé svým návrhem směřují k tomu, aby velký i malý
lustrační zákon byly pro futuro "odstraněny z právního řádu České
republiky". Podstatu jejich argumentace shrnuje oddíl V. návrhu.
Vycházejí z nálezu Ústavního soudu ČSFR z r. 1992. Uvádějí:
"Ústavní soud ČSFR uznal podstatu úpravy provedené zákonem č.
451/1991 Sb. za ústavně konformní vzhledem k situaci státu
a společnosti krátce po pádu předchozího režimu a obnovení
demokracie a vzhledem k tomu, že zákonem zavedená omezení nemají
platit absolutně, nýbrž jen po přechodnou dobu, tj. do 31.
prosince 1996. Obdobné stanovisko by byl Ústavní soud ČSFR patrně
zaujal i vůči zákonu ČNR č. 279/1992 Sb., kdyby se jím byl
zabýval. Za uvedených okolností a podmínek bylo Ústavním soudem
ČSFR v r. 1992 uznáno, že veřejný zájem (veřejný statek)
spočívající v potřebě společnosti a státu, aby byly obměněny osoby
v určitých veřejně významných funkcích a aby byla uplatněna
opatření směřující k odvrácení rizika subverze nebo možné
recidivy, má přednost." před základními právy občanů, které návrh
dále specifikuje. Z citovaného podstatného hodnocení nálezu
Ústavního soudu ČSFR navrhovatelé dále vyvozují závěr, k němuž
jejich návrh poskytuje různé argumenty. Tento závěr je formulován
takto: "Protože. veřejný zájem (veřejný statek), z jehož tehdejší
existence Ústavní soud ČSFR v roce 1992 vycházel, již pominul,
pominuly i důvody omezení základních práv a svobod. které se
o existenci tohoto veřejného zájmu opíraly." Jinými slovy,
navrhovatelé se domnívají, že časový faktor u posuzování
ústavnosti lustračních zákonů hraje klíčovou roli. Tím, že se
jejich platnost a účinnost rozšířily na dobu neurčitou, omezují
základní práva i svobody v současné době již "bez náležitého
důvodu", a jsou tudíž v rozporu s některými ustanoveními Ústavy,
Listiny i mezinárodních smluv o lidských právech a základních
svobodách.
IX.
Ústavní soud přisvědčuje názoru navrhovatelů, že novelizací
lustračních zákonů, jíž byla odstraněna ustanovení o jejich
omezené časové platnosti, došlo k podstatnému zásahu do jejich
obsahu. Tento zásah nepochybně představuje výraznou změnu
okolností z hlediska posuzování ústavnosti obou lustračních
zákonů. Ústavní soud proto nemůže bez dalšího převzít všechny
závěry obsažené v nálezu Ústavního soudu ČSFR, nýbrž musí nejprve
odpovědět na otázku, zda při jejich vyvozování představovalo
omezení časové platnosti zák. č. 451/1991 Sb. do konce r. 1996 pro
Ústavní soud ČSFR natolik významný faktor, že ovlivnil jeho
rozhodnutí, v němž u většiny ustanovení tohoto zákona neshledal
nesoulad s Ústavou, Listinou ani mezinárodními smlouvami
o lidských právech a základních svobodách.
Ústavní soud se v tomto ohledu domnívá, že návrh nepřesně
a zejména neúplně vystihl podstatu argumentace použité Ústavním
soudem ČSFR v odůvodnění jeho nálezu, a nemůže se proto s jeho
výkladem provedeným navrhovateli ztotožnit. Je pravdou, že Ústavní
soud ČSFR uznal odůvodněnost potřeby společnosti a státu, aby byly
obměněny osoby v určitých veřejných funkcích a aby byla uplatněna
opatření směřující k odvrácení rizika subverze nebo možné recidivy
totality. Zdůraznil i relevanci časového omezení platnosti
lustračního zákona.
Nález Ústavního soudu ČSFR však uvádí i jiné argumenty, které
návrh zcela pomíjí. Ústavní soud ČSFR zdůrazňuje, že ve
"stabilizovaných demokratických systémech je součástí požadavků
vyžadovaných u osob, ucházejících se o zaměstnání ve službách
státu, ve veřejných službách a na pracovištích, která jsou
z hlediska bezpečnosti a stability státu považována za riziková,
i splnění určitých občanských předpokladů, signalizujících
názorový konsensus a loajalitu se zájmy státu a demokratickými
principy, na nichž je stát budován". Ve světle této maximy
schvaluje postup zákonodárce, který "vycházel oprávněně
z názoru", že alespoň v potřebné míře důvodnosti nelze
předpokládat, že hodnoty demokratických ústavních principů "budou
bez dalšího a bezvýhradně uváděny v život příslušníky někdejších
mocenských struktur". Vyslovuje konečně přesvědčení, že státu
nelze upřít, aby stanovil pro výkon řídicích nebo i jinak
rozhodujících funkcí podmínky či předpoklady, v nichž "béře zřetel
i na svou vlastní bezpečnost, bezpečnost občanů a na další
demokratický vývoj".
Argumentarium Ústavního soudu ČSFR je tedy neskonale bohatší
a diverzifikovanější, než jak ho návrh skupiny poslanců podává.
Některé jeho argumenty se vážou k potřebám státu a společnosti
v podmínkách přechodu od totality k demokracii, jež návrh v plné
míře zohlednil. V této souvislosti Ústavní soud ČSFR také poukázal
na časově omezenou platnost lustračního zákona, aniž by však sám
vázal nutně konec jeho odůvodněné platnosti na rok 1996. Časově
omezenou platnost zákona pouze konstatuje a r. 1996 označuje
orientačně jako rok, "v němž se předpokládá dovršení
demokratického procesu". Přebírá tak jakousi pracovní hypotézu
o tempu dynamiky rozvoje demokracie v ČSFR. Návrh skupiny poslanců
přináší mnohé údaje, které přesvědčivě dokládají, že vývoj
demokratických přeměn po r. 1992 je bouřlivý a že - jak výslovně
uvádějí - byl "demokratický proces dovršen". Ústavní soud nicméně
považuje za potřebné k těmto údajům dodat, že určení stupně
rozvoje demokracie v určitém státě je otázkou bytostně sociální
a politickou, nikoli ústavně právní. Ústavní soud tudíž není
schopen tvrzení o "dovršení" či naopak o "nedovršení"
demokratického procesu prostředky, které má k dispozici,
přezkoumat. Může však v určité shodě s navrhovateli potvrdit, že
veřejný zájem tkvící v potřebách státu v období přechodu od
totality k demokracii ztratil od r. 1992 na své intenzitě
a naléhavosti.
Druhá, návrhem skupiny poslanců opomíjená skupina důvodů, jež
uvádí Ústavní soud ČSFR, se vztahuje k potřebě demokratické
společnosti a demokratického státu chránit svou státní správu
a veřejné služby před vstupem osob, které nesplňují určité
předpoklady. Mezi těmito předpoklady výslovně zmiňuje "loajalitu
se zájmy státu a demokratickými principy, na nichž je stát
budován". Stanovení takových předpokladů považuje za opatření,
které je vlastní nejen státům v období přechodu od totality
k demokracii, nýbrž i všem "stabilizovaným demokratickým
systémům". Vyslovil konečně přesvědčení, že takovou loajalitu není
možno "bez dalšího a bezvýhradně" očekávat od "příslušníků
někdejších mocenských struktur" a od těch, kteří "byli dosazeni do
významných státních, společenských a ekonomických funkcí na
základě protichůdných hodnotových kritérií jen proto, aby jako
představitelé dříve panující ideologie sloužili k udržení
mocenského monopolu vládnoucího byrokratického aparátu".
Ústavní soud ČSFR vyslovil těmito svými argumenty podporu
jinému veřejnému zájmu (veřejnému statku), jímž je právo
i povinnost demokratického státu aktivně bránit své demokratické
zřízení, a to i omezením přístupu do státních a veřejných služeb
s použitím podmínky loajality jejich představitelů a zaměstnanců.
Tento veřejný zájem Ústavní soud ČSFR jednoznačně připisuje
demokratickému státu obecně, tedy jak ve stádiu, v němž se jeho
demokratické zřízení teprve buduje, tak ve stádiu, v němž je
demokracie završena (ve "stabilizovaných demokratických
systémech").
Úkolem Ústavního soudu České republiky proto bylo, vyjádřit
se, zda má uvedený veřejný statek "nadčasovou povahu", a je tudíž
relevantní i nyní, deset let po schválení zákona č. 451/1991 Sb.
Ústavní soud především konstatuje, že odůvodněnost idey
"demokracie schopné bránit se" (wehrhafte Demokratie, démocratie
aapte se défendre, democracy capable of defending itself)
opakovaně uznal Evropský soud ve svých rozhodnutích. Evropský soud
považuje její realizaci za "legitimní cíl", jehož naplňování
dovoluje v přiměřených mezích státům omezit práva zaručená
v Evropské úmluvě. Současně nejednou zdůraznil, že tvůrci Evropské
úmluvy do jejího textu vědomě opomenuli právo jednotlivce na rovný
přístup do veřejných služeb států zařadit (viz např. rozsudek ve
věci Glasenapp proti Německu z r. 1986). K otázce loajality osob
ve státní správě a veřejných službách se Evropský soud vyjádřil ve
svém rozsudku ve věci Vogt proti Německu z r. 1995, a to takto:
"Soud vychází z předpokladu, že demokratický stát je oprávněn od
svých úředníků požadovat, aby byli loajální vůči ústavním
principům, o něž se opírá. V tomto ohledu bere zřetel na zkušenost
Německa v době Výmarské republiky a během hořkého období, jež
následovalo po zhroucení tohoto režimu až do přijetí Základního
zákona v r. 1949. Německo si přálo vyloučit, aby se tyto
zkušenosti opakovaly, a proto založilo svůj nový stát na myšlence
demokracie schopné se bránit. Rozumí se, že uvedené okolnosti
dodaly na váze tomuto podstatnému pojmu a jemu odpovídající
povinnosti politické loajality uložené úředníkům."
Z obou judikátů Evropského soudu tak plyne v dané otázce
několik závěrů:
1) Prosazování idey "demokracie schopné se bránit" je
legitimním cílem zákonodárství každého demokratického státu, a to
v kterékoli fázi jeho vývoje.
2) Požadavek politické loajality osob ve státní správě
a veřejných službách se považuje za nepochybnou součást konceptu
"demokracie schopné se bránit".
3) Konkrétní míra požadované loajality závisí na
historických, politických a sociálních zkušenostech každého
individuálního státu i na aktuální míře ohrožení demokracie
v daném státě. V těchto souvislostech Evropský soud v rozsudku ve
věci Vogt konstatuje, že žádný stát v Evropě v 80. letech (v době
posuzovaných skutečností) nevyžadoval loajalitu s takovou tvrdostí
jako Německo, a pozastavil se nad "absolutní povahou" tohoto
požadavku v německých podmínkách, neboť německé soudy uplatňují
požadavek loajality stejně na všechny úředníky, bez ohledu na
jejich funkce a zařazení v hierarchické struktuře veřejných
služeb.
K požadavku loajality státních zaměstnanců se Evropský soud
ovšem vyjádřil i v jiných případech, v nichž stížnost směřovala
proti konsolidovanému demokratickému státu. Ústavní soud připomíná
alespoň rozsudek ve věci Pellegrin proti Francii z r. 1999,
v němž Evropský soud vyslovil přesvědčení, že stát má "legitimní
zájem" požadovat od zaměstnanců státu "zvláštní pouto důvěry
a loajality", poněvadž tito zaměstnanci jsou svým způsobem
držiteli části jeho suverenity.
Na základě svého exkurzu do judikatury Evropského soudu může
tedy Ústavní soud učinit závěr: demokratický stát, a to nejen
v přechodném období po pádu totality, může vázat vstup jednotlivce
do státní správy a veřejných služeb a setrvání v nich na splnění
určitých předpokladů, zejména na splnění požadavku (politické)
loajality. Prokazuje to ostatně např. i zákonodárná či soudní
praxe ve Spojených státech amerických (viz rozhodnutí Nejvyššího
soudu USA ve věci Adler v. Board of Education.
Ústavní soud přitom vychází z toho, že pojem "loajality" je
třeba vykládat - stejně jako jiné uzlové pojmy, např. nestrannosti
a nezávislosti soudů - dvěma komplementárními způsoby. Pojem
loajality pokrývá jednak stav loajality každého jednotlivce
působícího ve veřejných službách, jednak stav loajality veřejných
služeb jako celku. Relevantní přitom není pouze to, zda jsou
veřejné služby skutečně loajální, ale i, zda se jako loajální jeví
veřejnosti. K tomu je třeba, aby nevznikaly o jejich loajalitě
pochybnosti. Takové pochybnosti podrývají důvěru veřejnosti
ve veřejné služby a potažmo v demokratický stát, který tyto služby
ztělesňují. Nedůvěryhodné veřejné služby a státní správa ve svých
důsledcích ohrožují demokracii a demokratický stát je oprávněn se
proti takovému ohrožení bránit tím, že zajistí, aby se veřejné
služby veřejnosti jako nedůvěryhodné nemohly jevit, tím, že
eliminuje důvody k pochybnostem.
Ústavní soud dále přistoupil k odpovědi na otázku, zda těsnou
sounáležitost jednotlivce s mocenským aparátem a represivními
složkami totalitního státu lze považovat za projev neloajality
k demokratickému státu nebo alespoň za relevantní důvod ke
zpochybnění loajality v očích veřejnosti.
Ústavní soud v prvé řadě upozorňuje na zák. č. 198/1993 Sb.
o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu a na
svůj nález k tomuto zákonu publikovaný pod č. 14/1994 Sb. Citovaný
zákon vypočítává zločiny a další srovnatelné skutečnosti, k nimž
docházelo na území dnešní České republiky v období let 1948-1989,
a v operativní části svého textu za ně přisuzuje plnou
spoluodpovědnost těm, "kteří komunistický režim prosazovali jako
funkcionáři, organizátoři a podněcovatelé v politické
i ideologické oblasti". V preambuli konstatuje zvláštní
odpovědnost předlistopadové KSČ, včetně jejího vedení i členů. Je
tedy zřejmé, že těsná sounáležitost jednotlivce
s předlistopadovým režimem a jeho represivními složkami je
skutečností způsobilou působit nepříznivě na důvěryhodnost veřejné
funkce, kterou tento jednotlivec v demokratickém státě zastává,
neboť komunistický režim byl Parlamentem českého demokratického
státu označen za "zločinný, nelegitimní a zavrženíhodný".
V této souvislosti Ústavní soud považuje za nepřípadnou
námitku navrhovatelů, že současná Komunistická strana Čech
a Moravy je "legálně působící stranou s nezanedbatelnou voličskou
základnou". Lustrační zákonodárství svou úpravou totiž zaujímá
postoj pouze k předlistopadové KSČ a pouze z kvalifikovaných forem
zapojení do ní vyvozuje určité následky.
Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z r. 1992 upozornil, že
lustračním zákonodárstvím disponují i jiné evropské státy,
v nichž se v 80. a 90. letech rozpadl totalitní režim monopolní
moci. Vzhledem k tomu, že žádný mezinárodní soud v otázce souladu
lustračních zákonů s mezinárodními smlouvami dosud nerozhodl,
považuje Ústavní soud za žádoucí využít ke své odpovědi na výše
uvedenou otázku jiných mezinárodních a zahraničních indikací.
Společným rysem "lustračních zákonů" schválených v Evropě
v průběhu 90. let je okolnost, že se soustřeďují na postavení
a/nebo chování jednotlivce v době totality a vyvozují z nich pro
něj negativní důsledky z hlediska jeho zapojení do veřejného
života v současném demokratickém státě. Takové zákony byly
schváleny ve Spolkové republice Německo (zákon o podkladech Stasi
z 20. 12. 1991), v Bulharsku (zákon o dodatečných podmínkách
týkajících se vědeckých institucí a Vysoké verifikační komisi
z 9. 12. 1992), v Maďarsku (zákon o prověření pozadí osob
zastávajících určité klíčové funkce z 9. 3. 1994), v Albánii (dva
zákony z 22. 9. a 30. 11. 1995), v Polsku (zákon o přiznání
pracovního nebo služebního poměru osob, které zastávají veřejné
funkce v bezpečnostních složkách státu nebo spolupráce s nimi
v období let 1994-1990 z 11. 4. 1997), v Rumunsku (zákon
o přístupu občanů ke svému osobnímu spisu vedenému Securitate
a směřující k odhalení charakteru této organizace coby politické
policie z 20. 10. 1999) a v omezené míře i v dalších státech
střední a východní Evropy. Aniž by Ústavní soud zacházel do
podrobností jednotlivých zákonů, konstatuje, že prakticky všechny
uvedené zákony považují za relevantní příslušnost osob k tajné
policii totalitního státu nebo spolupráci s ní, některé z nich pak
funkce osob ve stranickém či státním aparátu (albánský či
bulharský zákon). Parlamentní shromáždění Rady Evropy ve své
rezoluci č. 1096(1996) (bod 11) zásadně připouští slučitelnost
lustračních zákonů s atributy demokratického právního státu, a to
za předpokladu, že jejich cílem není trestat jimi dotčené osoby,
nýbrž chránit utvářející se demokracii.
Ústavní soud má ve světle předchozích skutečností důvod ke
konstatování, že určité chování a/nebo postavení jednotlivce
v totalitním státě je všeobecně považováno z hlediska zájmů
demokratického státu za riziko pro nestrannost a důvěryhodnost
jeho veřejných služeb, a má proto omezující vliv na možnosti
a způsoby zapojení "pozitivně lustrovaných " osob do nich.
Dále si Ústavní soud položil otázku, zda určité chování
a/nebo postavení jednotlivce v bývalém totalitním státě
představuje z hlediska zájmů demokratického státu, jenž se
konstituoval na jeho místě, "nadčasové" či naopak jen dočasné
riziko. Ústavní soud si je vědom toho, že postoje jednotlivce
k demokratickému zřízení určují především jeho reálné činy. Čím
delší období od zhroucení totalitního režimu uplynulo, tím více
a důkladněji prověří postoj jedince k demokratickému státu jeho
každodenní interakce s ním a s demokratickou společností. Jinými
slovy, s postupujícím časem relativní význam postojů a postavení
osob v totalitním státě sice zajisté nemizí, určitě se však
zmenšuje. V tomto ohledu v Evropě zjevně existuje konsenz. Časová
působnost jednotlivých lustračních zákonů nebo individuálních
opatření na jejich základě je v Evropě obecně omezena, a to buď
dočasnou platností zákona (albánského - do konce r. 2002), nebo
stanovením období, v němž mohou být individuální lustrace
prováděny, což je podle dostupných údajů v Maďarsku do konce r.
2004, v Německu do konce r. 2006, v Rumunsku do konce šestileté
existence lustračního orgánu zřízeného na základě výše citovaného
zákona v r. 2000, tj. do r. 2006 (s možností prodloužení
Parlamentem), nebo, konečně, omezením časových účinků
individuálních lustračních opatření. Tak je tomu v Polsku, kde
účinky příslušného rozhodnutí soudu trvají deset let. I když je
Ústavní soud přesvědčen o dočasnosti lustračního zákonodárství,
konstatuje současně, že ve velké většině ostatních evropských
států, které v minulém desetiletí řešily stejný problém, lustrační
zákony dosud platí a jsou účinné.
X.
Poté, když Ústavní soud odpověděl na všechny otázky, které si
vytyčil jako předběžné, přistoupil k posouzení ústavnosti zákonů
č. 451/1991 Sb. a č. 279/1992 Sb., a to výlučně ve světle jejich
novel č. 422/2000 Sb. a č. 424/2000 Sb., jež jim odňaly dočasnou
časovou platnost.
Ústavní soud nesdílí právní názor navrhovatelů, podle něhož
veřejný zájem (veřejný statek), z jehož tehdejší existence Ústavní
soud ČSFR v r. 1992 vycházel, již pominul a pominuly i důvody
omezení základních práv a svobod, které se o existenci tohoto
veřejného zájmu opíraly.
Velký i malý lustrační zákon dosud chrání existující veřejný
zájem, či - jinak řečeno - sledují legitimní cíl, jímž je aktivní
ochrana demokratického státu před nebezpečím, jež by mu mohly
přivodit nedostatečně loajální a málo důvěryhodné veřejné služby.
Oba zákony sledují svůj legitimní cíl tím, že stanoví určité
předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech
a organizacích, v Policii ČR a ve Sboru nápravné výchovy ČR.
Zákonodárné opatření tohoto druhu není v současné době v Evropě
výjimkou a výslovně ho připouští např. doporučení č. (2000)6
Výboru ministrů Rady Evropy, v němž zasedá i Česká republika. Toto
doporučení upravuje postavení představitelů veřejné moci (public
officials, agents publics). V preambuli doporučení se připomíná,
že veřejná správa hraje v demokratických společnostech podstatnou
roli a že osoby v ní podléhají zvláštním povinnostem i závazkům
z toho důvodu, že slouží státu. V bodě 4 se explicitně připouští,
že pro přístup k veřejným funkcím mohou existovat jak obecné, tak
specifické předpoklady, za předpokladu, že jsou stanoveny zákonem.
Oba lustrační zákony stanoví zvláštní předpoklady pro přístup
pouze k některým (zásadně jen řídicím či významným) funkcím ve
státních či veřejných službách. I tato metoda výběru funkcí,
jejichž výkon je vázán na zvláštní předpoklady, je
v demokratickém státě běžná, a v České republice se uplatňuje
např. v souvislosti se zák. č. 148/1998 Sb., na který se
navrhovatelé sami odvolávají.
Specifické předpoklady, které lustrační zákony zavedly,
reflektují postavení jednotlivce v období totalitního zřízení
1948-1989. Pokud toto postavení splňuje znaky uvedené
v lustračních zákonech, znemožňuje to přístup lustrovaného
jednotlivce k veřejným funkcím jimi vyjmenovaným. Těsnou
sounáležitost osob s totalitním režimem a jeho represivními
složkami považuje Ústavní soud ČR ve shodě se svým československým
předchůdcem stále za relevantní okolnost, jež může zpochybnit
politickou loajalitu a poškodit důvěryhodnost veřejných služeb
demokratického státu a potažmo ohrozit takový stát i jeho zřízení.
Obdobně pohlížejí na tento aspekt minulosti svých veřejných
zástupců a úředníků v současné době i další nově demokratické
evropské státy.
Ústavní soud považuje za nepochybné, že relevance uvedeného
předpokladu se s postupem času od pádu totalitního zřízení
snižuje, a proto pokládá lustrační zákonodárství za dočasné,
stejně jako tomu je ve Spolkové republice Německo a v různých
státech střední a východní Evropy. Klade se proto otázka, zda jsou
omezení některých práv v nich zavedená dosud "nezbytná
v demokratické společnosti", jinými slovy, zda jsou tato omezení
ještě přiměřená k legitimnímu cíli, který sledují.
Ústavní soud při svém hodnocení vychází z toho, že lustrační
předpoklady se vztahují pouze na omezený okruh zásadně významných
funkcí a že naopak neomezují přístup jednotlivce k většině funkcí
ve státní správě a veřejných službách. Bere na vědomí i klesající
tendenci uplatňování lustračních zákonů v praxi. Jak vyplývá
z vyjádření Ministerstva vnitra, které si Ústavní soud vyžádal,
bylo za prvních osm měsíců r. 2001 na jejich základě vydáno zhruba
5.800 osvědčení, z nichž asi 2 % byla pozitivní. V praxi tedy
lustrační zákony omezily v období leden - srpen 2001 přístup
k vyjmenovaným veřejným funkcím přibližně 120 jednotlivcům.
Ústavní soud však především konstatuje, že dosud nebyl
naplněn imperativ vtělený do čl. 79 odst. 2 Ústavy, podle nějž
"Právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných
správních úřadech upravuje zákon". Součástí českého právního řádu
se dosud nestal zákon o státní službě. Oba lustrační zákony tak
v omezené míře a stanovením specifického předpokladu pro působení
ve státní službě suplují absenci klíčového zákona požadovaného
Ústavou a jejich existence je tedy za daného stavu v české
demokratické společnosti nadále nezbytná. S výjimkou určitých
zákonů, např. č. 483/1991 Sb., o České televizi, č. 6/1993 Sb.
o České národní bance, č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, č.
148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, a č. 455/1991
Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), regulují
přístup k voleným, jmenovaným a ustanovovaným funkcím
specifikovaným v lustračních zákonech ostatně právě jen tyto
lustrační zákony.
Ústavní soud však nepovažuje tento současný stav za
optimální. Zákonodárce by měl urychleně upravit předpoklady
přístupu k veřejným funkcím v celém rozsahu a zakotvit v normě
s takto obecnou působností osobní předpoklady přímo ve vztahu
k demokratické společnosti, nikoli pouze zprostředkovaně
a negativně - s odkazem na minulou přílišnou loajalitu
k totalitnímu státu a jeho represivním složkám. Tak je tomu např.
ve Spolkové republice Německo (čl. 7 § 1 odst. 2
Bundesbeamtengesetz). Ústavní soud v těchto souvislostech
upozorňuje i na důvodovou zprávu k zákonu č. 422/2000 Sb., podle
níž "by platnost současného zákona č. 451/1991 Sb. měla být
ukončena až přijetím zákona o státní službě". Tento příslib
důvodové zprávy Ústavní soud vítá, přičemž schválení obecných
předpokladů pro přístup k veřejným funkcím považuje vzhledem
k dočasné a subsidiární povaze specifických předpokladů
stanovených lustračními zákony za naléhavé.
Ústavní soud považuje vzhledem k argumentaci návrhu za
nepochybné, že navrhovatelé nenamítali samostatně rozpor
s Listinou ani s mezinárodními smlouvami o lidských právech
v případě novelizovaného § 20 zák. č. 451/1991 Sb. a jemu
odpovídajícího § 10a v zák. č. 279/1992 Sb. (z působení
lustračních zákonů jsou vyňati občané narození po 1. 12. 1971).
Tato ustanovení totiž působnost obou zákonů zužují a jejich účel
tak svým způsobem sleduje směr, který v mnohem širší (absolutní)
míře sledují i sami navrhovatelé. Proto nepovažuje za potřebné se
k § 20 velkého lustračního zákona a k § 10a malého lustračního
zákona dále vyjadřovat.
XI.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud zrušil § 3 odst.
1 písm. d) a § 3 odst. 3 zákona č. 279/1992 Sb., o některých
dalších předpokladech pro výkon některých funkcí obsazovaných
ustanovením nebo jmenováním příslušníků Policie České republiky
a příslušníků Sboru nápravné výchovy České republiky, ve znění
pozdějších předpisů, pro jejich rozpor s čl. 2 odst. 3 a čl. 4
odst. 1 a 3 Listiny a čl. 4 Mezinárodního paktu o hospodářských,
sociálních a kulturních právech, dále zrušil § 3 odst. 4 a § 5
odst. 2 téhož zákona č. 279/1992 Sb. pro jejich rozpor s čl. 1
Listiny, a zbývající část návrhu zamítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
Brno 5. prosince 2001
Odlišné stanovisko
soudce JUDr. A. P. ve věci nálezu Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl.
ÚS 9/01 v části prvé enunciátu, zrušujícího některá ustanovení
zák. ČNR č. 279/1992 Sb.
Ve smyslu ustanovení § 14 zák. č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, podávám toto své odlišné stanovisko k prvé
části enunciátu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 9/01, neboť nesouhlasím se
zrušením v něm uvedených částí paragrafů zák. ČNR č. 279/1992 Sb.
Nález v odůvodnění poukazuje na nález Ústavního soudu ČSFR č.
1/1992, týkajícího se zákona č. 451/1991 Sb. Ústavní soud ČSFR
v něm m.j. zdůraznil, že i ve stabilizovaných demokratických
systémech je součástí požadavků vyžadovaných u osob, ucházejících
se o zaměstnání ve službách státu, ve veřejných službách
a na pracovištích, která jsou z hlediska bezpečnosti a stability
státu považována za riziková, i splnění určitých občanských
předpokladů, signalizujících názorový konsensus a loajalitu státu
s demokratickými principy, na nichž je stát budován.
Jak je správně uvedeno v nálezu, Ústavní soud ve své praxi
prosazuje ideu kontinuity ochrany ústavnosti v demokratické České
republice, a to jako imperativ, vyplývající z ustanovení čl. 1
Ústavy ČR.
Rovněž tak Evropský soud ve svých nálezech uznal právo
jednotlivých států na omezení práv, zaručených v Evropské úmluvě,
a to z důvodů ochrany demokracie. Jinak by byla demokracie
naprosto bezbranná.
V rozporu s takto konstatovanými závěry však Ústavní soud
zrušil u obsazování některých funkcí u Policie ČR a příslušníků
Sboru nápravné výchovy ČR podmínku, aby přijímané osoby nebyly
vědomými spolupracovníky Státní bezpečnosti. Není pochyby
o důležitosti těchto dvou útvarů pro stabilizaci a zachování
demokracie.
Nepřekvapuje proto, že nález neobsahuje přesnější zdůvodnění,
proč jsou předmětná ustanovení rušena a v celku odkazuje na cit.
nález Ústavního soudu ČSFR a na v jeho důsledku vzniklou právní
asymetrii při srovnání se zák. ČNR č. 279/1992 Sb. Domnívám se, že
jde o problém daleko důležitější. Jsou zde proti sobě postaveny
dvě základní hodnoty : obrana demokracie a ochrana práva
jednotlivců. Rozpor mezi nimi je zdánlivý. Narušením demokracie by
současně byla narušena základní práva a svobody člověka. Obrana
demokracie proto v sobě obsahuje i ochranu práv jednotlivců
a překrývá ji.
K otázce hodnocení obrany demokracie, t. j. veřejného zájmu,
nelze přistoupit bez přihlédnutí k dosaženému stupni rozvoje
demokracie, byť by se jednalo o otázku sociální a nikoli právní.
Osobně nemohu souhlasit se závěry, že došlo k dovršení
demokratického procesu v ČR. Naopak. Stále více vystupují nyní do
popředí prvky ochraňující a schvalující právní postupy v tzv.
totalitním období se zjevnou nostalgií po jejich návratu. Rovněž
bylo naprosto odlišné celkové klima, ve kterém Ústavní soud
přistupoval k řešení svého nálezu č. 451/91 Sb. Bylo to období
budovatelské euforie, navíc motivované heslem :" My nejsme jako
oni". Uplynulých deset let však prověřilo iluzornost tohoto
počínání. Současnost naopak signalizuje zesilování tlaků, které
jsou v rozporu s demokratickými postuláty. Proto nelze oba nálezy
spojovat ani po stránce časové, ani ve smyslu hodnoty veřejného
zájmu.
Vědomí spolupracovníci Stb po morální stránce jsou jednou
z nejhorších skupin osob, na které se vztahuje malý lustrační
zákon. Jestliže ostatní agenti nebo pracovníci Stb budovali
totalitní systém a poškozovali práva občanů obecně, vědomí
spolupracovníci se přímo podíleli na pronásledování konkrétních
osob a velmi často byli příčinou jejich životních tragédií.
I pokud jde o osoby, které byly ke spolupráci donuceny, lze jejich
počínání pochopit, ale nikoli tolerovat ve vztahu k jejich veřejné
službě v Policii ČR a Vězeňském sboru ČR. Takové osoby jsou
nejsnáze narušitelné, neboť není u nich záruka odolání nátlaku,
když již jednou neobstály.
Kvalifikace vědomé spolupráce !byla v zákoně přesně
definována a ochrana uchazečů proti nespravedlivému rozhodnutí je
zaručena soudy.
Otázku ochrany demokracie je tedy nutno nadřadit ochraně
práva jednotlivce. Právo jednotlivce také nemůže být bezbřehé
a jeho meze ve smyslu ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod, mohou být upraveny zákonem. V případě nálezu
Ústavního soudu č. Pl.ÚS 9/01 jsem neshledal žádná porušení
ústavnosti, aby předmětnými stanoveními zák. ČNR č. 279/1992 Sb.
musela být zrušena.
|
|